Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы реформирования государственной службы

Содержание

• Введение
• 1. Понятие и объективные факторы реформирования государственной службы
• 2. Современные проблемы реформирования государственной службы в России
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

Актуальность исследования связана с тем, что процесс реформирования российской государственности и системы государственного управления развивается противоречиво, в нем сталкиваются интересы конкурирующих между собой политических сил, различные идеологические взгляды и теоретико-методологические концепты. В этой связи крайне важным становится изучение процессов, происходящих в государственной бюрократии, исследование институциональных условий, конституирующих ее деятельность, анализ перспектив встраивания ее в демократические процессы. Кроме того, современный этап административных реформ в России нацелен на оптимизацию структуры федеральных органов исполнительной власти и уточнение организационной структуры и технологий государственного управления, на ориентацию деятельности органов исполнительной власти на повышение качества и доступности государственных услуг.

Нуждаются в совершенствовании ценностные и нормативные основы института государственной службы, формирующие мотивацию и стремление к профессиональному росту государственных служащих.

Объект исследования - государственная служба как вид профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов. Предмет исследования - проблемы реформирования государственной службы.

Цель работы - исследовать процесс реформирования государственной службы в России, выявить проблемы и оценить перспективы реформирования института государственной службы в нашей стране.

Задачи работы:

1. Определение объективных условий реформирования госслужбы.

2. Анализ основных проблем реформирования госслужбы.

1. Понятие и объективные факторы реформирования государственной службы

Под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов (п. 1 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). В качестве основного признака в указанном определении выделяется профессиональная деятельность, которая характеризуется непрерывностью, преемственностью и компетентностью и осуществляется на основе специальных знаний и навыков. Указанным Законом профессионализм называется в качестве одного из принципов организации государственной службы (ст. 5), который заключается в том, что государственный служащий исполняет обязанности на профессиональной основе, т.е. выполняет основную работу, за которую получает денежное содержание Административное право /под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2006 - С.549.

Государственная служба как профессиональная деятельность является реализацией конституционного права граждан на труд, т.е. возможностью распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (п. 1 ст. 37 Конституции Российской Федерации), а также права на равный доступ к государственной службе (п. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации). Указанные положения нашли свое отражение в принципе равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой (ст. 5 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»).

Российское законодательство о государственной службе определяет систему и виды государственной службы. Закон № 58-ФЗ классифицирует государственную службу на три вида, составляющих единую систему: гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба.

Гражданская служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъекта РФ. В субъекте РФ организуется гражданская служба субъекта РФ.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы. В соответствии с п. «т» ст. 71 Конституции РФ федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации, т.е. правовое регулирование и организация федеральной государственной службы находятся в ведении Российской Федерации (ч. 4 ст. 2 Закона № 58-ФЗ). Осуществление правового регулирования гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов Старилов Ю. Н. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. - М.: Издательство НОРМА, 2007. - С.126.

Во всех видах государственной службы устанавливаются основные государственные социальные гарантии, например: равные условия оплаты труда; создание условий прохождения государственной службы, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом или иными нормативными правовыми актами; установления времени отдыха, ежегодно оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; медицинское страхование государственного служащего и членов его семьи; обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения государственной службы; возмещение расходов, связанных со служебными командировками; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Законодательство, устанавливающее правовой статус гражданских служащих, военнослужащих, а также служащих, занимающих должности правоохранительной службы, детально определяет специальные гарантии для них.

Отношение к государственной службе, к ее организации и регламентированию, к ее прохождению служит показателем устройства государства и его аппарата. Исторически Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы. История государственной службы России насчитывает несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, выживаемость которого в сложных геополитических условиях во многом обусловливалась службой всех социальных групп (сословий) на благо своей страны.

Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, полицейские, судебные, административные и др.). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и второстепенных функций государства (поддержание порядка, защита Отечества и его границ, а также финансовая, хозяйственная и воспитательная). В государственном учреждении имеется организованная государством группа лиц (чиновников), государственных служащих, которые выполняют государственные задачи.

Государственная служба сформировалась в результате реформ Петра I. Законы XVI--XVII вв. точно определяли, какую службу должен был нести каждый «служилый» человек. Уклонение от нее строго каралось. С изменением юридического положения служилого сословия претерпевал изменение и характер службы. Она становилась повинностью, отбываемой государю и государству. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с появлением Генерального регламента (1720) и Табели о рангах (1722) Орлов А.С. Хрестоматия по истории России : учеб. пособие / авт.-сост. А.С. Орлов, В.А. Георгиев, Н.Г. Георгиева, Т.А. Савохина. М.: ТК Велби, Проспект, 2006. С. 172-174..

Видный ученый XIX в. М.Н. Коркунов определял государственную службу как «особо публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинение и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи Коркунов М.Н. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб. : Юридический центр Пресс, 2006. С. 300.. Данное определение признано правомерным и в настоящее время.

В течение XIX в. основными условиями поступления на государственную службу были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь». Право поступать на гражданскую службу имели потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников и др. С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Руководитель учреждения имел право содержать на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличившихся работников.

К началу XX в. в европейской части России было 575 тыс. чиновников, и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Эти показатели мало отличались от соответствующих показателей наиболее развитых государств, а в Германии, Франции и США чиновников было еще больше. По числу чиновников на 1000 жителей Российская империя уступала всем развитым странам. Основа законодательства о государственной службе - Табель о рангах, введенная Петром I в 1722 г., просуществовала (с изменениями) до ноября 1917г.

Существовавшая в советский период практика подбора и расстановки кадров была основана на номенклатуре, представлявшей собой перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций, при приеме на которые требовалась санкция соответствующего партийного органа. Советская номенклатура была монополизирована одной партией более 70 лет. Высшее чиновничество целиком и полностью зависело от пристрастий лидера партии или его окружения. Под номенклатурным контролем находились и чиновники низовых звеньев государственного аппарата. Принять закон о государственной службе, дать определение понятий «государственная должность», «государственная служба», «государственный служащий» было трудно, потому что сложившаяся в стране система государственной службы не имела четких параметров.

Сложившаяся «нормативная база» госслужбы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех госслужащих, другие -- на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли управления. В советский период были разработаны правовые акты, регулирующие прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел, где важное место занимали вопросы социальных гарантий указанной категории лиц. Работа над правовым оформлением института госслужбы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в условиях независимой России.

С конца 90-х годов наблюдается воссоздание новой практики государственного управления и укрепления иерархических связей его звеньев. Административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 924 и Концепцией реформы, одобренной Правительством РФ 25 октября 2005 г., наметила новый этап развития государственного управления. Произошло упорядочение функций исполнительных органов и повышение эффективности управления, было введено определенное ограничение государственного вмешательства в деятельность субъектов предпринимательства и поддержание саморегулируемых организаций, что уже свидетельствует о доступности и открытости управления для гражданского общества.

Интересно отметить мнение ученого В.Н. Барышева, что ныне государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ, отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Федерации, учреждаемые конституциями субъектов Федерации Барышев В.Н. История государственной службы М.:2006 - С.201.

Другой видный ученый-административист Ю.Н. Старилов констатирует, что государственная служба как публично-правовой институт представляет собой целостную систему, основанную на служении государству, и отношения на государственной службе -- это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 2006. С. 58.

Позитивный ход развития реформы возможен при соблюдении ряда условий. Первое условие - согласованность и непротиворечивость вводимых нормативных изменений. Подзаконные акты не должны противоречить духу и букве основного закона, конституирующего институт государственной службы, а также принципам демократического правового государства, провозглашенным в Конституции Российской Федерации. В этой связи целесообразно осуществлять разработку унифицированных нормативных документов, а не отдавать процесс их создания на откуп отдельным ведомствам. Второе условие - повышение информативности, государственные служащие должны иметь реальные возможности ознакомиться с новыми нормативными документами. У государственных служащих необходимо сформировать не только знание о новых требованиях, которые будут к ним предъявляться в современных условиях, но и убежденность в правомерности и целесообразности нормативных изменений. Реализация этого условия требует соответствующей информационной поддержки реформы, направленных усилий по пропаганде ее преимуществ. Третье условие - повышение ответственности государственных служащих. Речь идет об активном использовании механизмов поощрения и применения санкций в отношении государственных служащих. В ситуации обновления нормативного порядка, когда новые нормы еще плохо усвоены, требуется дополнительный внешний контроль, корректирующий поведение государственных служащих.

2. Современные проблемы реформирования государственной службы в России

На современном этапе развития российского общества сформировались уровни государственной службы -- федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам -- гражданская, военная и служба в правоохранительных органах (хотя последняя в настоящее время так и не нашла современного законодательного отражения). Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.

Однако в потоке преобразований и изменений в сфере государственного управления наблюдается слабость системного подхода. Отмечаются противоречия между статутными правовыми актами и тематическими законами в части регулирования компетенции органов исполнительной власти. Все это выражается в том, что в регулировании статусов органов исполнительной власти до сих пор преобладают подзаконные акты над законодательными регуляторами. Содержащиеся в законах о правовом положении органов исполнительной власти нормы о компетенции и полномочиях нередко «перекрываются» и смещаются в сторону решениями высших должностных лиц, правительственных структур, министерств и ведомств.

В настоящий момент во многих положениях о федеральных, органах исполнительной власти неясно прописаны нормы об их взаимоотношениях по «горизонтали» и «вертикали». В итоге затруднены четкие связи одно¬родных федеральных и региональных органов и, следовательно, эффективное и оперативное решение экономических и социальных вопросов. Целесообразно, чтобы были подготовлены рекомендации по корректировке положений об органах исполнительной власти.

Длительное время государственному управлению в России было присуще слабое регулирование процессов деятельности. Отсутствие законов и широчайшее административное усмотрение служили и служат источником хаотичных и непоследовательных действий, произвольных и ошибочных решений. Следствием являются значительные потери ресурсов и общественного времени, медленное развитие экономики и социальной сферы, порождаются коррупция и бюрократизм в чиновничьей деятельности.

Поэтому можно согласиться с взглядами видных ученых, что пришло время менять средства управления и для его ускорения и эффективности развивать административные процедуры. Речь идет о последовательно совершаемых действиях открытого характера для осуществления компетенции публичных органов на строго легальной основе. Начало было положено комплексом административных регламентов двоякого рода.

Государственное управление неразрывно связано с государственной службой, именно от класса работы государственных служащих в решающей степени зависит качество деятельности всех звеньев управления. Поэтому совершенствование государственной службы стало актуальной задачей, решение которой потребовало принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Принят Реестр должностей федеральной службы и другие реестры. Принято более 200 различных административных регламентов по деятельности федеральных министерств и ведомств Российской Федерации.

Между тем коррупция в системе государственной службы делает нестабильными общественные отношения, способствует развитию напряжения в обществе. В результате негативных последствий коррупции возникает отчуждение государственных служащих от государства. Как отметил Президент России, «в последнее время много дел о коррупции. Я считаю, это хорошо... Это очищение среды, которая порождает либо защищает коррупцию. Чем более открытая экономика, тем меньше лазеек для коррупции. И в этом направлении мы будем настойчиво действовать. Но самый большой вред от коррупции -- морально-политический. Потому что устойчивость власти и самого государства зависит от одного важнейшего фактора -- доверия людей к органам власти. А если люди видят, что она коррумпирована, то это доверие исчезает. Это самое опасное». Подобные проблемы были озвучены Президентом России и в Послании гражданам Российской Федерации в 2008 г.

Сходные и другие негативные факторы, вызванные коррумпированностью государственных служащих, нередко занимающих ответственные должности в государственном аппарате, делают систему публичного управления мало эффективной. Таким образом, коррупция в системе государственной службы подрывает государственные основы, нарушает права граждан, а также создает угрозу национальной безопасности России. Как отмечает ученый Ю.А.Тихомиров, «засилье чиновников в решении самых разнообразных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессиональный уровень стали сегодня бичом для России» Тихомиров Ю.А., Чеснокова М.Д. Вопросы совершенствования организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2006. № 3..

С сожалением приходится констатировать, что до последнего времени не выработана практика систематизации данных о должностной и нравственной «ущербности» гражданских служащих, об их служебной нечистоплотности, недостойного управленческого поведения, о фактах свершившегося наказания за разного рода злоупотребления и прочие недозволенные деяния.

Любые проявления бюрократизма, формализма, консерватизма, догматизма и иных аномальных явлений в кадровой работе способны погубить любое ценнейшее начинание. Поскольку тиражируются отжившие или не оправдавшие себя формы и методы воспроизводства кадрового потенциала, а в отношениях между субъектами и объектами кадровой работы возникают ненормальные ситуации с правами без ответственности или с обязанностями без достаточных полномочий. В подобной ситуации трудно рассчитывать на общий успех в решении кадровых проблем.

Необходимо признать, что сегодня достаточно высокие требования, предъявляемые законом к государственным служащим, не подкрепляются их требовательностью к самим себе, а также к своим коллегам. По существу, не сформулированы положения о предостережении, когда еще нет состава должностного правонарушения, но уже созданы предпосылки для его совершения, и оно может быть предупреждено Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2007. № 8..

В данном аспекте для совершенствования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции следует сужать рамки необоснованного административного усмотрения при принятии важных государственных решений, а также реализации глобальных и национальных программ и проектов.

Вследствие этого актуальной становится деятельность субъектов управления в укреплении служебной дисциплины, которая имеет первостепенное значение для повышения авторитета и эффективности управления государственной службы. Здесь реализация напрямую связана с дисциплинарными процедурами, которые определяют применение мер дисциплинарного принуждения в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государства. Этот вид деятельности эффективен наряду с уголовными, административными и материальными мерами воздействия.

Дисциплинарное производство заключается в применении к государственным служащим, совершившим правонарушение в виде должностного проступка, дисциплинарных взысканий, предусмотренных правовыми нормами. При этом под должностным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него обязанностей. Должностной проступок может выражаться в том числе в однократном нарушении дисциплины в системе государственной службы, нарушении в служебной сфере федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, а также неисполнении или ненадлежащем исполнении федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения //Журнал российского права. 2007. № 2. С. 45..

Но и здесь имеются определенные правовые пробелы, требующие урегулирования. Так, можно согласиться с мнением, что особое внимание необходимо обратить на то, что Трудовой кодекс РФ и ряд подзаконных актов в данном направлении (для государственных служащих), расширив права работодателя, не закрепили обязательное требование соответствия тяжести дисциплинарного проступка дисциплинарному взысканию Карпенко О. Виды дисциплинарных взысканий и порядок их наложения //Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2006. № 7..

Необходимо отметить, что для эффективной реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации наряду с правовыми и организационными мерами необходимо применять комплекс мероприятий образовательного толка. Следует повышать уровень правовой культуры, формировать доступные и эффективные административно-правовые средства защиты прав граждан и юридических лиц в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государственных служащих. Для результативной борьбы против коррупции в системе национальной государственной службы надо изменить отношение людей к любым проявлениям продажности чиновников, создать атмосферу нетерпимости по отношению к коррупционерам.

Заключение

государственный служба реформирование

Выводы по проблемам реформирования государственной службы в Российской Федерации:

1. Государственная служба, как профессиональная деятельность по исполнению государственными органами своих полномочий, играет особо значимую роль в государственном управлении. От уровня ее компетентности, активности и эффективности зависит способность государства решать насущные политические, социальные и экономические проблемы, поддерживать стабильность общества, обеспечивать демократический вектор развития. Обладая профессиональными знаниями и навыками, государственная бюрократия оказывает непосредственное воздействие на формирование политического курса, способна стать активным помощником или тормозом в реализации политических программ.

2. Завершение этапа административной реформы в правоохранительных органах необходимо направить на дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующую контрольную деятельность правоохранительных органов в сфере оказания государственных услуг, что, в свою очередь, позволит реализовать план противодействия коррупции, о котором говорил в Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев.

3. Четкая регламентация дисциплинарных процедур позволила бы в комплексе с уголовными, административно-правовыми мерами поставить надежный заслон коррупции и бюрократии, проявляющихся в системе государственного управления.

Список использованной литературы

1. Барышев В.Н. История государственной службы М.:2006

2. Карпенко О. Виды дисциплинарных взысканий и порядок их наложения //Кадровик. Трудовое право для кадровика. 2006. № 7.

3. Коркунов М.Н. Лекции по общей теории права. 2-е изд. СПб. : Юридический центр Пресс, 2006

4. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Гражданин и право. 2007. № 8.

5. Орлов А.С. Хрестоматия по истории России : учеб. пособие / авт.-сост. А.С. Орлов, В.А. Георгиев, Н.Г. Георгиева, Т.А. Савохина. М.: ТК Велби, Проспект, 2006.

6. Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 2006. С. 2-58

7. Тихомиров Ю.А., Чеснокова М.Д. Вопросы совершенствования организации управления и оказания публичных услуг // Журнал российского права. 2006. № 3.

8. Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения //Журнал российского права. 2007. № 2.

Размещено на Allbest.ru