Органы исполнительной власти по предметам ведения и в объеме своей компетенции реализуют определенные функции государства. Например, к общим функциям государственного управления относят прогнозирование, планирование, выработку, обоснование и принятие решения, организацию его исполнения, контроль результатов, координацию, взаимодействие, регулирование и другие. Конечно, эти функции не могут быть реализованы без сбора, обработки и анализа информации, то есть работы с информацией, поэтому некоторые авторы выделяют сбор и анализ информации в самостоятельную функцию. Административно-правовое регулирование отношений, процессов, взаимосвязей в работе с информацией повышает эффективность и упорядоченность реализации функций управления. Осуществление этих функций происходит в конкретных формах управленческой деятельности, которые регламентируются правовыми актами в целях их упорядоченности и результативности. Формы управленческой деятельности представляют собой внешние и устойчиво фиксируемые проявления воздействий со стороны органов исполнительной власти, государственного управления по формированию целей и реализации функций государственного управления. По формам исполнительной деятельности можно в какой-то мере судить о том, что и как надо делать.

Среди форм управленческой деятельности обычно выделяют:

· установление норм права (правотворчество);

· применение норм права (индивидуальные акты управления);

· осуществление организационных действий;

· осуществление материально-технического обеспечения этих действий. Эти названные формы целесообразней объединить в две формы:

· правовую, с помощью которой закрепляются решения и действия, имеющие юридический смысл. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие отношения;

· неправовую (организационно-техническую).

Возможна смешанная форма - организационно-правовая (например, разработка оптимальных организационных структур и штатной численности территориального органа государственного управления). Наряду с принятием правовых актов иногда употребляют термин "юридически значимые действия" (например, регистрация жалобы гражданина, выдача справки и т. п.). Кроме того, органы исполнительной власти, их должностные лица, помимо издания управленческих актов, осуществляют достаточно большое количество действий юридического характера, которые не относятся к правовым актам, но и не являются неправовыми, так как влекут юридические последствия (например, регистрация юридических лиц, выдача лицензий, специальных прав и многое другое, что относится по содержанию к регулированию).

Посредством правовых форм реализуются многие цели, задачи и функции органов исполнительной власти. Применение различных форм управленческой деятельности отражает творческий характер управления, но иногда обеспечивается юридической регламентацией. При этом, как правило, правовые формы принимаются в определенном установленном организационном порядке. Этот порядок определен соответствующими регламентами органов государственной власти и органов местного самоуправления. Нарушения закрепленного в регламенте порядка принятия правовой формы акта управления ставит под вопрос законность ее применения.

Поэтому каждый вид государственной деятельности также характеризуется в соответствующих регламентах определенными формами издаваемых правовых актов. Принцип разделения властей предполагает не только их самостоятельную функциональную значимость, но и их различие в формах принимаемых ими нормативно-правовых актов. Например, деятельность органов законодательной власти осуществляется в форме принятия законов и постановлений. Президент РФ принимает указы и распоряжения. Правительство РФ принимает постановления и распоряжения. Суд осуществляет правосудие в форме принятия решений, постановлений, приговоров, частных определений. Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность как внешнего, так и внутриоргани-зационного характера. Эта деятельность по содержанию и есть реализуемые ими управленческие функции в рамках осуществления прав и обязанностей в пределах своей компетенции. Следовательно, внешне выраженное действие органа исполнительной власти, осуществляемое в рамках полномочий и компетенции, является формой управленческой деятельности. Формы эти подразделяются на правовые и неправовые. Основное различие между этими формами заключается в характере юридических последствий. Правовая форма в случае ее неисполнения влечет юридические последствия для субъекта права. Нарушение же неправовых форм воздействия таких юридических последствий не влечет.

В правовых формах проявляется односторонний государственно-властный характер. Разработка и принятие (регистрация и опубликование) таких нормативно-правовых актов обусловливает возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений между субъектом и объектом управленческих отношений.

1.2 Классификация правовых форм

Применительно к любому виду деятельности под методами обычно понимают способы, приемы или средства анализа, оценки ситуаций и достижения поставленных целей, решения вновь возникающих задач. Метод управления - это способ анализа и оценки состояния реализации функций управления, средство и приемы воздействия органа исполнительной власти на управляемые объекты. Принципиальная роль метода, его главное предназначение состоит в том, что он служит наиболее эффективным средством достижения сформулированной цели управления. Методы управления тесно связаны с целями управления. Они характеризуют сам процесс государственного воздействия на управленческие отношения. Методы управления в какой-то мере зависят от политического режима государства.

Методы исполнительной власти показывают, как и каким образом государство решает стоящие перед ним цели и задачи жизнеустроения общества. По сути дела, методы определяют качественную сторону государственного управления. Совершенствование исполнительной власти, государственного управления, осуществляемого в объеме своих полномочий и компетенции всеми органами государственной власти, невозможно без совершенствования различных методов управления.

Методы исполнительной власти, государственного управления можно классифицировать по различным основаниям. Например, в зависимости от реализации основных функций всего процесса управления (общие методы) или на его отдельных стадиях (специальные методы). Особенностью методов исполнительной власти является то, что они применяются в процессе управления от имени и по поручению государства в установленном законом порядке. Они должны отвечать ряду требований: обладать реальной способностью обеспечивать реализацию воздействий на объекты управления, быть реальными и востребованными практикой, адаптируемыми (творческими) в реальных условиях.

Традиционно в административном праве общие методы управления разделяют на методы убеждения и методы принуждения по так называемому признаку властных полномочий, оказываемых со стороны субъекта управления.

К общим методам управления также относят методы контроля, наблюдения или административного надзора и разработки мер воздействия (в зависимости от критериев и целей в управлении).

По способу воздействия со стороны субъекта управления общие методы можно подразделять на прямое и стимулирующее воздействие. Например, административные методы и экономические.

Особое значение в настоящее время приобретают методы, классифицируемые по степени управляющего воздействия на объекты со стороны субъекта управления. Рыночные отношение ввели многих в заблуждение в плане понимания и применения таких основополагающих терминов, как "руководство", "государственное управление", "хозяйственное управление", "регулирование управленческих отношений". Сами по себе эти термины не имеют однозначной функциональной нагрузки и лишь субъекты управления могут при использовании как способов, так и средств придавать им позитивную или негативную направленность. В этом отношении нам приходится слышать, что статистика - "лукавая наука", часто забывая при этом, что она является прежде всего эффективным инструментом познания процессов и явлений природы и общества, а субъекты, ее использующие, в силу своих профессиональных, экономических, нравственных, политических и других особенностей придают результатам статистических исследований "лукавые" выводы. Следовательно, все эти названные методы, различные по степени управляющего воздействия, необходимо применять комплексно с учетом характера процессов, участвующих субъектов и объектов управления, а также условий внешней среды, что зачастую не учитывается. Поверхностное или формальное отношение к применению различных методов управления принесет больше негативных издержек, нежели позитивных результатов.

Руководство в исполнительной деятельности чаще понимается как командный или властный метод воздействия. Его достоинства - быстрое принятие и исполнение управленческих решений. К числу недостатков можно отнести подавление творческой инициативы снизу. Однако применение этого метода более предпочтительно для жестко централизованных структур государственного управления. Например, руководство обороной, безопасностью государства. Государственное управление в нормативных актах чаще используется как руководство в определенной сфере государства в объеме компетенции, но этот термин больше учитывает обратную связь снизу для осуществления целостного процесса управления делами государства и общества. Хозяйственное управление, как термин переходный между государственным управлением и регулированием, означает прежде всего самостоятельность в распоряжении полученными доходами субъекта управления в той или иной социально-экономической сфере. Регулирование - это прежде всего нормотворческая и правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, государственного управления по осуществлению функций регистрации юридических лиц, налоговая политика, лицензирование, аккредитация, контроль, административный надзор, стандартизация, сертификация, квотирование и др.

По признаку использования властных полномочий метод убеждения является основным методом органов исполнительной власти, государственного управления, что предполагает повседневную работу по убеждению масс, формированию общественного сознания обоснованности и необходимости установленных государством правил, норм и проводимых властью мероприятий. Разъяснение основных целей государства, законов, подзаконных актов и других мероприятий необходимо прежде всего потому, что они затрагивают коренные интересы большинства граждан. Метод убеждения выступает также как средство профилактики правонарушений и укрепления законности и государственной дисциплины. К мерам убеждения относятся обоснование, объяснение, обсуждение, внушение, поощрение, привитие заинтересованности, демонстрация положительных примеров управления и другое.

В условиях радикального изменения общественных отношений, становления и развития рыночной экономики, намерение развиваться по пути к демократии и правовому государству ставят на первый план решение сложной задачи - формирование в нашей стране единого информационно-правового пространства, обеспечивающего правовую информированность всех государственных и негосударственных структур общества и граждан. В этом отношении принят ряд нормативно-правовых актов. Одним из основных является Закон, принятый 4 июля 1996 г., "Об участии в международном информационном обмене".

Образование автоматизированной системы информационно-правового обеспечения правотворческой и правоприменительной деятельности, правового образования и воспитания граждан позволит существенно повысить эффективность государственного управления. Созданная система будет представлять многоуровневую совокупность взаимосвязанных подсистем правовой информации, реализованных в виде территориально распределенной сети банков, нормативных актов всех видов, иной правовой и социально-экономической информации.

По критериям и целям управления различают общие методы контроля, наблюдения или административного надзора и разработки мер воздействия.

Метод контроля можно классифицировать по субъектам (по их компетенции): органы общей компетенции (Правительство РФ, правительства республик, администрации субъектов Федерации); отраслевой компетенции (большинство государственных комитетов РФ, некоторые министерства, ведомства); межотраслевой (надведомственной) компетенции, например, федеральные надзоры России. Самостоятельным видом контроля является судебный контроль. Государственный контроль осуществляют законодательные органы. Конституционно определен общественный контроль за делами в государстве и обществе.

Наблюдение является необходимым, но относительно пассивным методом. До тех пор пока процесс организации управления не выходит за рамки допустимых показателей, осуществляется режим наблюдения. Этот метод в какой-то мере напоминает административный надзор, который осуществляется пассивно до тех пор, пока не обнаружены отклонения от требований норм и правил и применяются уже методы административного взыскания. Когда зафиксировано отклонение от заданных норм и правил, то встает на повестке дня активный метод воздействия такой, как разработка мер или программ восстанавливающего воздействия, то есть приведение процесса управления в рамки допустимых параметров, способствующих достижению сформулированной цели управления.

По способу воздействия на управляемые объекты различаются административные (прямые) методы и экономические (косвенные) методы.

Экономические методы - это методы косвенного воздействия, осуществляемые на объекты управления (льготы, цены, налоги, премии, проценты, экономические санкции, квоты и др.).

К методам административного (прямого) воздействия относятся общее и непосредственное руководство, государственное управление, хозяйственное управление, регулирование, контроль и административный надзор.

Во времена плановой экономики методы административного воздействия были основными. В ходе становления в государстве рыночной экономики все большее применение приобретают экономические методы. Однако опасны представления, согласно которым в рыночной экономике обязательные предписания государственных органов вообще не нужны. Как показал зарубежный опыт, рыночная экономика не должна быть придородной стихией, не регулируемой государством. Государство должно выработать комплекс форм и методов рационального регулирования. Несмотря на то, что основным методом является проявление творческой инициативы и самостоятельности управляемых, это не исключает применения в строго ограниченных законодательством пределах и метода обязательных предписаний (например Указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 478 "О мерах по обеспечению государственного управления закрепленными в федеральной собственности акциями Российского АО "Газпром").

В числе административно-правовых методов особое место занимают средства принудительного характера, которые составляют институт административного принуждения. В широком смысле административное принуждение призвано обеспечить исполнение правил поведения, выраженных в нормах. Этим мерам характерен внесудебный порядок реализации.

Меры административного принуждения подразделяются на четыре группы:

· административно-предупредительные;

· меры административного пресечения (например, проверка на трассе госавтоинспектором состояния автомобиля и в случае выявления неисправности, создающей реальную опасность для окружающих, запрещается его дальнейшая эксплуатация);

· меры, обеспечивающие административное производство (например, доставление правонарушителя для составления административного протокола);

· меры административной ответственности (например, вынесение (письменно или иным образом) административного предупреждения или административного штрафа).

Административное принуждение - административно-правовой метод, применяемый субъектами исполнительной власти в рамках внеслужебного (функционального) подчинения в целях осуществления правоохранительной функции, обеспечения правопорядка и общественной безопасности во внесудебном порядке.

· Меры административного принуждения разнообразны. По целевому назначению выделяют следующие виды мер административного принуждения:

· административно-предупредительные меры;

· административно-пресекательные меры;

· меры административной ответственности.

Наиболее типичными являются следующие административно-предупредительные меры:

Ш контроль и надзорные проверки;

Ш досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейский);

Ш проверка документов, удостоверяющих личность;

Ш административное задержание;

Ш введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях);

Ш прекращение движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы общественной безопасности;

Ш освидетельствование медицинского состояния лиц и санитарного состояния предприятий общественного питания;

Ш реквизиция имущества;

Ш закрытие участков государственной границы.

Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Они также разнообразны и применяются различными исполнительными органами (должностными лицами).

К их числу, например, относятся:

Ш требования прекратить противоправные действия (например, милиция вправе требовать от граждан и должностных лиц прекращения административных правонарушений, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции);

Ш непосредственное физическое воздействие;

Ш применение специальных средств (резиновые палки, слезоточивый газ, наручники, водометы и т.п.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий и учреждении;

Ш административное задержание лица для составления протокола об административном правонарушении;

Ш применение оружия (например, для остановки транспортного средства, если водитель создает реальную опасность здоровью и жизни людей);

Ш принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих;

Ш временное отстранение от работы инфекционных больных;

Ш запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает установленным требованиям;

Ш запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности и т.п.

Все эти перечисленные меры административного принуждения используются в интересах более эффективного решения задач и функций исполнительной власти и государственного управления. Эти меры не утрачивают своего значения и в настоящее время, возможно, приобретают дополнительное значение для ряда правонарушений.

Глава III. Правовые акты - форма и функция органов исполнительной власти

3.1 Понятие, основные признаки и виды актов, порядок их подготовки и регистрации