Зарубежное и российское законодательство о недрах: сравнительно-правовой анализ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зарубежное и российское законодательство о недрах: сравнительно-правовой анализ

И.С. Яценко, Д.В. Василевская

Основу законодательства о недрах в зарубежной практике обычно формируют Конституции государств, специальные нормативные правовые акты, отдельные нормы других отраслей права и законодательства, а в государствах англосаксонской правовой семьи - прецеденты, которые, в целом, определяют систему правового регулирования пользования недрами.

Система законодательства о недрах, во многом, зависит от государственного устройства: в странах с федеративным устройством, наряду с федеральным законодательством, действуют законы субъектов (штатов, территорий) Федерации; в унитарных странах основу правового регулирования отношений недропользования составляют единые акты органов государственной власти.

Отметим, что в большинстве государств законодательство, регулирующее отношения недропользования, подразделяется на два самостоятельных направления: законодательство, регулирующее добычу твердых полезных ископаемых, и законодательство, определяющее порядок добычи нефти и газа. Полагаем, что указанная дифференциация сложилась исторически, в связи с тем, что разработка твердых полезных ископаемых началась гораздо раньше, чем разработка углеводородных месторождений. При этом упомянем, что, чаще всего, в трудах отечественных исследователей зарубежного законодательства о недрах употребляется термин «горное законодательство» [1]; при этом, под указанным термином понимается весь объем законодательства о недрах (без подразделения его на указанные выше направления), что, по нашему мнению, не вполне верно.

Законодательство, регулирующее разработку твердых полезных ископаемых, исторически связывалось с собственностью на землю, что до настоящего времени, во многом, предопределяет систему отношений недропользования. В большинстве зарубежных государств в средние века законодательство о недрах, так же как российское законодательство того же периода, было неразрывным образом связано с правом земельной собственности.

Появившееся значительно позже законодательство о нефти и газе уже не так прочно было связано с земельными правоотношениями; кроме того, регулирование отношений недропользования осуществлялось с большим вмешательством государства в указанную сферу, в связи со значимостью углеводородных ресурсов для обеспечения экономической и политической стабильности. В государствах, обладающих запасами углеводородных ресурсов на континентальном шельфе, кроме законодательства о нефти и газе, обычно принимаются специальные законы, определяющие порядок пользования недрами в целях добычи углеводородных ресурсов на континентальном шельфе, в которых, по сравнению с законодательством, регулирующим порядок пользования недрами в целях добычи нефти и газа на суше, ужесточены экологические, природоохранные нормы, а также нередко расширен субъектный состав возможных участников правоотношений с включением в него иностранных инвесторов.

Указанная практика расширения субъектного состава участников отношений недропользования обусловлена тем, что освоение ресурсов недр на континентальном шельфе является чрезвычайно капиталоемким проектом с длительным сроком окупаемости, и в отсутствии свободных финансовых ресурсов у государства и национальных компаний, как правило, привлекаются иностранные инвестиции для освоения месторождений.

Исследователями зарубежного законодательства о недрах отмечается, и с ними можно согласиться, что в каждой стране содержание законодательства о недрах определяется в зависимости от принятых или установленных пределов вмешательства государства в сферу недропользования, механизма применения законодательства, возможностей обеспечения исполнения его требований, практики деятельности государственных органов общей и специальной компетенции, органов государственного управления, и ряда других факторов. При сходстве принципиальных подходов в разных странах сфера распространения законодательства о недрах, пределы и ограничения для регулирования отношений недропользования существенно различаются [2].

В. Вовчок полагает, что основа этих различий была заложена еще в глубокой древности, и связана, прежде всего, с правом собственности на недра, которое имело два основных подхода. В соответствии с первым, право собственности на недра признавалось за верховной властью. Подобный подход имел место в Египте, где недра считались собственностью царей, в Карфагенской республике, отдававшей рудники в разработку частным лицам за вознаграждение в пользу государства, а также в Древней Греции, где собственность на недра принадлежала городам - государствам. Другой подход был выдвинут в римском праве [3]. Весьма интересной классификаций, дошедшей до нас из источников римского права, является деление на главные и побочные вещи. Побочными являлись вещи, определенным образом зависящие от главной и подчиненные юридическому положению последней.

Одним из типов побочных вещей были плоды, под которыми понимались органические произведения вещей, регулярно получаемые от эксплуатации плодоприносящих вещей, без изменения их хозяйственного назначения. Относительно недр земли мнения классиков расходились, но большинство относило продукцию недр к плодам земли, которые принадлежали владельцу земельного участка [4].

Подобный подход имел место в Англии, в ее колониях, в Северо-Американских Штатах, где владелец земли считался собственником недр и мог распоряжаться ими по своему усмотрению; исключением из этого правила являлось то, что золото и серебро, находившиеся в земле даже частного владельца, принадлежали короне. В Англии землевладелец мог продать землю в полную собственность, но при этом оговорить, что недра оставляет за собой, тогда как покупатель приобретает ее поверхность. Продавец недр мог также определить, что он продает, или оставляет за собой лишь известное полезное ископаемое, или продает все ископаемые, находящиеся в его земле. Принцип нераздельной собственности на землю и ее недра, из Англии перешел в Северную Америку и был положен в основу права Северо-Американских Штатов [5].

Исследователь русского горного права М.И. Абамелек-Лазарев предлагает более широкую классификацию возможных принципов, выражающих отношение к праву собственности на недра [6].

Первый - принцип акцессии, когда недра земли принадлежат собственнику поверхности, и он имеет право распоряжаться ими. Второй принцип получил название домениальной системы, когда недра принадлежат Главе государства или государству, и он может распоряжаться ими как частный собственник, дифференцировано в каждом конкретном случае. Следующим принципом является горная регалия, когда государство или Глава государства по определенным им самим правилам, за определенное вознаграждение, уступает кому-либо права на недра. Последним принципом является горная свобода, когда недра земли никому не принадлежат, и каждый может провозгласить себя их собственником, начав эксплуатацию месторождений [7]. законодательство недропользование право

Представляется, что приведенные варианты классификаций не противоречат друг другу, поскольку дифференциация, приведенная в исследовании М.И. Амабелека-Лазарева, детализирует возможные варианты отношения государства к собственности на недра. Полагаем, что принцип горной регалии может иметь место лишь при домениальной системе, так как в случае, если государство не является собственником недр, оно не может устанавливать правила в отношении их использования.

Рассматривая и анализируя истоки и пути формирования зарубежного законодательства о недрах, отметим, что эта отрасль законодательства, как и вся правовая система государства, в значительной степени зависит от того, к какой системе права принадлежит государство - романо-германской (континентальной) или англосаксонской.

Исследователи отмечают, что в странах с развитыми горнодобывающими отраслями в течение столетий формировались самостоятельные и разнообразные по своему содержанию и структуре системы. В странах с континентальной системой права основой законодательства о недрах являются нормативные правовые акты в виде кодексов или подобных им обширных законов, как во Франции, ФРГ, Чили, Бразилии, ЮАР и др., а в государствах англосаксонской системы права (США, Великобритания, Австралия, Канада и др.) действует прецедентная система, в которой наравне с писаным (статутным) правом действует система прецедентов. Законодательные акты при этой системе инкорпорируются в Своде законов (US Code), как в США, либо консолидированы, как в Великобритании, и составляют официальные или неофициальные собрания актов, регулирующих отношения недропользования. Указанные акты, в свою очередь, систематизированы таким образом, что некоторые исследователи склонны полагать, что при прецедентной системе права можно говорить о подотраслях законодательства, которые регулируют шахтную добычу, добычу углеводородов, драгоценных металлов, олова, соли и т.д. [8].

По нашему мнению, терминологически не вполне корректно употреблять термин «отрасль права» или «отрасль законодательства» применительно к характеристике правовой системы государств англосаксонской традиции; вместе с тем, можно согласиться, что нормы права, прецеденты и иные источники, регулирующие правоотношения в сфере недропользования, нередко хорошо структурированы, систематизированы и обобщены.

Анализ законодательства о недрах ряда зарубежных государств (США, Великобритании, Канады, Франции, Норвегии, ЮАР и др.), а также научной и специальной литературы, позволяют сделать вывод о том, что обычно объектами и предметами правового регулирования выступают полезные ископаемые и их месторождения. Среди множества объектов правового регулирования государство выделяет объекты, на которые распространяется право государственной собственности и право государства распоряжаться их изысканием и добычей. Нередко в зарубежных странах государство признает за собственниками земельных участков право не только на земельные участки, но и на залегающие на определенной глубине полезные ископаемые, реже - на недра, без ограничения глубины залегания полезных ископаемых [9]. Кроме того, обратим внимание, что, несмотря на существенные различия в общих подходах в правовом регулировании в государствах, принадлежащих к англосаксонской и романо-германской системам права, применительно к регулированию отношений недропользования, существует значительное количество сходных норм и принципов. Прежде всего, это:

- государственное регулирование отношений недропользования;

- разрешительный порядок предоставления недр в пользование, чаще всего, на состязательной основе;

- платность пользования недрами;

- государственный контроль за использованием и охраной недр.

Вместе с тем, история развития зарубежного законодательства о недрах свидетельствует о том, что на протяжении длительного времени, вплоть до середины ХХ века, законодательство в большинстве зарубежных государств развивалось в значительной степени автономно. Позднее, в связи с объединением стран в различные союзы, содружества, а также в связи с процессами глобализации начинают проявляться тенденции по выработке общих схем и подходов к правовому регулированию отношений в сфере недропользования.

В связи с изложенным, полагаем целесообразным обратиться к истории развития законодательства о недрах некоторых зарубежных стран, принадлежащих как к романо-германской, так и к англосаксонской системам права в целях выявления как общих подходов к правовому регулированию, так и имеющихся различий.

История развития немецкого горного права, по мнению исследователей, имеет в своей основе реальные корни - право регалий постепенно переходило от императора к королям и местным суверенам, как путем добровольной передачи, так и самовольного присвоения.

Немецкий исследователь горного права Г. Болдт отмечает, что немецкое горное право, в меньшей степени, чем в остальных странах Европы, было подвержено влиянию римского права. Основой немецкого горного права, по его мнению, является горное законодательство Вестфалии - старейшего германского княжества. С Х по ХII вв. горное законодательство пришло в Шлезвиг, оттуда в Богемию, затем в Моравию и Венгрию. Распространение горного законодательства происходило путем включения законодательных актов и заложенных в них правовых норм в законодательство немецких земель.

Первые упоминания об этих законодательных актах относятся к началу 1185 г. (в Трире), а также к 1249 г. (в Гарце). Указанные акты уже включали положения о горной свободе, распространявшейся на поиски и добычу серебра, железных руд и соли. Эти акты закрепляли и право регалий, по которому владелец участка недр имел право на получение пошлины, обычно в виде десятины, за право добычи полезных ископаемых.

Обратим внимание, что сходные принципы правового регулирования имели место в российском законодательстве петровской поры, что дает основания предположить, что на русское национальное горное законодательство значительное влияние оказало немецкое горное право.

В 1356г. так называемая папская «Золотая булла» признала и узаконила в германских землях права за основными видами полезных ископаемых (золото, медь, олово, свинец, соль) за королями и крупными феодалами, а Вестфальский мирный трактат в дальнейшем подтвердил эти права[10].

Полагаем, что уже в XIV веке проявляются тенденции по усилению государственного влияния на регулирование отношений недропользования, которое выражается в признании за верховной властью права на основные виды полезных ископаемых.

Б.Д. Клюкин отмечает, что в XIV и XV в.в. происходит постепенное изменение горного законодательства. Прежде всего, изменения были связаны с появлением конкурсных процедур при получении права пользования недрами, введением обязательств по возмещению убытков и устранения последствий ведения горных работ, а также по закреплению права землевладельца на получение доли от прибыли недропользователя. Указанные вышеупомянутым автором тенденции, по нашему мнению, также свидетельствуют об усилении влияния государства на отношения по использованию ресурсов недр.

Правовое регулирование горных отношений, с учетом указанных выше позиций, постепенно стало проникать в Пруссию, где герцогом Вильгельмом II в 1542 г. был принят закон, установивший, что полезные ископаемые, находящиеся в недрах, являются государственной собственностью. Б.Д. Клюкин подчеркивает, что этот и последующие горные законы Пруссии 1766 г., 1769 г., 1772 г., 1773 г. были ориентированы на установление порядка предоставления права пользования участками недр по конкурсу, расширение государственного участия в распределении недр, подчинение недропользователей указаниям государственных служб, назначавших государственных должностных лиц для контроля за недропользованием, а также за регулированием цен, объемов добычи и др. [11].

Изложенное выше позволяет утверждать, что, по мере развития законодательства о недрах, государственное влияние на регулирование отношений недропользования продолжает усиливаться: оно выражается в детализации условий предоставления участков недр в пользование, введении механизмов надзора и контроля в указанной сфере отношений, формировании системы государственных органов и др. Кроме того, Б.Д. Клюкин указывает, что в рассматриваемый временной промежуток в Германии принимается ряд законов, устанавливающих ответственность за некомпетентное ведение горных работ [12].

В настоящее время основным законом, регулирующим горные отношения в Германии, является Горный закон ФРГ от 13 августа 1980г., в котором, эволюционировав, нашли отражение принципы и подходы прусского и саксонского законодательства о недропользовании.

Германская система горного права, как отмечают исследователи, базируется, прежде всего, на методах административного права, лишь в случае необходимости обращаясь к принципам Германского гражданского уложения. Немецкий исследователь горного права Вольф Мюстерманн в своей диссертации «О попытке реформирования горного права», отмечает, что в системе немецкого права горное право представляется расщепленным, поскольку в нем действуют нормы частного права, базирующиеся на принципах Германского гражданского уложения и, собственно, горное право [13]. Полагаем, что законодательство о недрах в большинстве развитых государств с открытой для частных инвестиций экономикой является комплексной отраслью законодательства, которая, однако, в большей степени тяготеет к принципам и методам административного права (поскольку основной объем правового регулирования указанных отношений строится на императивных предписаниях), а нормы частного права являются для законодательства о недрах лишь дополнительными.

Особо обратим внимание на то, что происходившее в последнее десятилетие в Германии совершенствование горного законодательства было направлено, прежде всего, на закрепление в базовом законе норм, необходимость которых была продиктована практикой; при этом, общие подходы к правовому регулированию отношений недропользования существенных трансформаций не претерпели; это, по нашему мнению, дает основания утверждать, что немецкое законодательство о недрах весьма стабильно; при этом, государство как собственник недр оказывает значительное влияние на регулирование отношений недропользования.

Упомянем, что особенностью немецкого горного законодательства является обособление норм, регулирующих рациональное использование и охрану недр в рамках специальных законов (Закон ФРГ «О консолидации норм в области охраны недр [14]» от 15 апреля 1996г. и Закон ФРГ «Об охране недр» [15]). Указанная практика немецкого законодательства не вполне ясна, поскольку, как отмечают теоретики, в последнее десятилетие в Германии имеют место тенденции по унификации горного законодательства, формированию единого федерального закона [16], который, по нашему мнению, должен в качестве главы или раздела содержать специальные нормы по рациональному использованию и охране недр.

В государствах англосаксонской системы права, к которым относится и Великобритания, определенное значение имеет система прецедентов; при этом, в целях регулирования отношений недропользования, уже в 1866 г. был принят Закон «О коренных месторождениях», установивший порядок пользования недрами.

В силу сложившихся традиций, для Великобритании большое значение имеют нормы «common law» (общего права) и система прецедентов. Исследователи отмечают, что с помощью норм «common law» регулируются вопросы собственности, обязательственные отношения, возмещение причиненного вреда и др.; при этом, с 20-х гг. ХХ века регулирование горных отношений стало в значительной степени опираться на статутные нормы (нормы писаного права), а затем Великобритания приступила к консолидации законодательных актов в рассматриваемой сфере отношений. Так, был принят закон, объединивший парламентские и правительственные акты по вопросам добычи нефти - «Консолидированный закон о нефтедобыче» 1928г., а затем - законы, регулирующие правоотношения по добыче твердых полезных ископаемых - «О добыче полезных ископаемых, производстве горных работ и условиях труда в горной промышленности» и «О подземных и открытых разработках» [17].

Несколько позднее, по мере развития добычи углеводородов на шельфе Северного моря (которая составляет в настоящее время основу добычи нефти для Великобритании), был принят пакет законов, установивших порядок добычи нефти на шельфе. К указанному пакету законов следует отнести Закон «О континентальном шельфе» 1964 г., Закон «О добыче полезных ископаемых в открытом море» 1971 г., «Временный закон о добыче полезных ископаемых со дна моря» 1981 г., Закон «Об освобождении об обязательности отчисления денежных средств в фонд государства при разработке нефтяных месторождений и о континентальном шельфе» [18].

В настоящее время основными нормативными правовыми актами в сфере освоения нефтегазовых ресурсов в Великобритании являются Закон о добыче нефти (Petroleum Production Act, 1934) и уже упомянутый нами Закон «О континентальном шельфе» (The Continental Shelf Act) 1964 г. В США, которые также принадлежат к государствам англосаксонской правовой традиции, регулирование отношений недропользования в значительной степени осуществляется на основании норм писаного права. Упомянутые правоотношения регулируются Горным законом США (1872 г. с многочисленными изменениями и дополнениями), Законом о горной аренде (1947 г.), а также законодательством штатов о недропользовании.

Изложенное выше, по нашему мнению, позволяет утверждать, что в настоящее время в большинстве государств, вне зависимости от их принадлежности к романо-германской или англосаксонской правовой семьям, основы правового регулирования отношений недропользования составляют нормы законов и иных нормативных правовых актов различного уровня; при этом, система прецедентов в государствах англосаксонской правовой семьи лишь дополняет и актуализирует нормы писаного права, содержащегося в законах. Кроме того, обратим внимание на то обстоятельство, что статутное право имеет преимущества перед системой судебных прецедентов: если прецедент противоречит закону, то суды обязаны применять закон [19].

Подтверждением выдвинутого тезиса является, например, законодательство Великобритании. Так, в законах «О добыче нефти» и «О континентальном шельфе» определяется право государственной собственности и юрисдикции, соответственно, на ресурсы недр. Весьма детально прописывается процедура проведения конкурсов на право пользования недрами, порядок согласования с компетентными государственными органами объемов добычи углеводородов, переуступки права пользования недрами другому субъекту предпринимательской деятельности и др., то есть на уровне законов формулируются основы правового регулирования отношений недропользования и государственного управления указанной сферой. При этом, система судебных прецедентов дополняет основы правового регулирования, установленные законами (нормами писаного права) некоторые изъятия из общего порядка правового регулирования, по сути, частными случаями, не вмешиваясь, вместе с тем, в базовые принципы регулирования недропользования.

Анализируя и характеризуя правовое наполнение основополагающих разделов кодексов, законов некоторых зарубежных государств, обратим внимание на ряд особенностей, характерных для тех или иных стран в сфере недропользования.

Так, законодательство Канады, Австралии, США построено с учетом федеративного устройства, согласно которому каждый штат или провинция имеют свои горные, а нефтедобывающие штаты или провинции - свои нефтяные законы. Федеральное законодательство регулирует отношения недропользования только на территориях и акваториях, находящихся под федеральной юрисдикцией.

В соответствии с Конституцией Канады, в этом государстве полномочия по управлению ресурсами нефти и газа сосредоточены как на уровне федерального правительства, так и на уровне правительств провинций. Канадские исследователи отмечают, что управление ресурсами нефти и газа в Канаде осуществляется, базируясь на двух составляющих: право собственности и право управления [20].

С. Блэкман указывает, что значительный объем полномочий в сфере управления ресурсами нефти и газа передано провинциям (Альберта, Британская Колумбия и Саскечеван) [21]. При этом, проанализированные канадские источники права и специальная литература свидетельствуют о том, что вне зависимости от того, в чьей компетенции - федерального Центра или провинций - находится право собственности и право распоряжения ресурсами нефти и газа, государство оказывает значительное влияние на регулирование этих отношений.

Сфера государственного вмешательства распространяется, в том числе, на вопросы развития нефтедобычи во всех ее аспектах: место расположения скважины, нормы добычи, строительство дорог, перерабатывающих установок и местных трубопроводов, вопросы производственной безопасности, загрязнение окружающей среды, аварии, уровень шума, воздействие на животный мир и др. Кроме того, нормами специального законодательства определяется, что лицензия на разведку и добычу нефти и газа не может быть передана третьим лицам без письменного согласия компетентных государственных органов [22].

Упомянутая выше сфера государственного вмешательства (которая, является, по нашему мнению, достаточно широкой) в регулирование отношений недропользования позволяет сделать вывод о том, что государство как собственник ресурсов недр в значительной степени вмешивается в процесс их использования. Полагаем, что канадская практика является в полной мере оправданной и свидетельствует об обеспечении государством публичных интересов при удовлетворении потребностей и интересов более узкого круга субъектов - недропользователей.

Горное законодательство стран Латинской Америки развивается по пути закрепления основ правового регулирования пользования недрами в Конституциях. Одна из старейших Конституций стран Латинской Америки - Конституция Аргентинской республики 1853 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в дальнейшем) устанавливает, что к прямым полномочиям высшего законодательного органа страны относится принятие Горного кодекса (ст. 75 п. 2) [23]. Конституцией определяется, что провинции не могут принимать свои Горнорудные кодексы в случае, если общереспубликанский акт утвержден Конгрессом. Полагаем, что посредством указанных ограничений создаются препятствия для создания конкурирующего законодательства в сфере недропользования.

Конституция Федеративной Республики Бразилия в ряде статей устанавливает основы правового регулирования отношений недропользования по вопросам собственности и разграничения полномочий между Федерацией и штатами. В п. 20 Конституции Бразилии определено, что собственностью Федерации являются минеральные ресурсы, включая те, что в недрах, а также природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны. При этом, Основным Законом страны устанавливается, что штатам, федеральному округу и графствам (муниципиям) …гарантируется участие в результатах эксплуатации нефти, газа…и других минеральных ресурсов на их территориях, в территориальном море и исключительной экономической зоне, или финансовая компенсация за такую эксплуатацию [24]. То есть, в этом государстве, вопрос разграничения полномочий между Федерацией и провинциями решается через финансовый механизм.

Отметим также, что в Бразилии государство активно вмешивается в регулирование вопросов недропользования. Исследователи указывают, что государство осуществляет функции контроля, поощрения и планирования горных работ [25]. Обратим особое внимание на то обстоятельство, что в ст. 176 Конституции Бразилии определяется, что разведка и добыча минеральных ресурсов может осуществляться только с разрешения или концессиями Республики, с учетом национальных интересов, бразильцами или предприятиями, учрежденными по бразильскому законодательству, которые имеют свое местонахождение в Бразилии [26].

Полагаем, что установление в Конституции общих принципов правового регулирования отношений недропользования, причем по достаточно широкому кругу вопросов, позволяет утверждать, что для государства как суверена, собственника указанных ресурсов являются приоритетными задачи обеспечения общенациональных интересов при использовании невозобновляемых природных богатств. Также отметим, что по мере развития экономики Бразилии и совершенствования законодательства позиции государства усиливаются - на уровне Конституции страны были закреплены положения о монополии Республики на разведку и эксплуатацию залежей нефти и природного газа или других жидких углеводородов (ст. 177).

С изменением общественно - политической формации, страны Восточной Европы создали новые, во многом, схожие между собой системы правового регулирования недропользования, в основе которых лежит государственная собственность на недра; при этом, предоставление права пользования участками недр осуществляется как на разрешительной, так и на договорной основе.

Так, в соответствии с Конституцией Республики Болгария, «Подземные богатства являются исключительной государственной собственностью»; согласно Конституции Румынии, «все богатства недр составляют исключительно предмет государственной собственности»; в Конституции Словакии определено, что «минеральные ресурсы…являются республиканской собственностью» [27].

В государствах Восточной Европы, как и в большинстве западных стран, право пользования недрами предоставляется на состязательной основе победителю специализированного конкурса или аукциона. При этом, например, в Болгарии предусмотрены изъятия из общего правила, в соответствии с которыми Правительство Болгарии может предоставить право пользования недрами без проведения конкурса или аукциона.

Пользование недрами в целях поисков и разведки полезных ископаемых в странах Восточной Европы (Венгрия, Болгария) осуществляется преимущественно на разрешительной основе, а добыча полезных ископаемых - как на основе разрешений (Венгрия), так и на основе концессий (Польша, Болгария). Полагаем, что применение договорных отношений при предоставлении права пользования недрами в целях добычи полезных ископаемых связано, прежде всего, с желанием государств Восточной Европы привлечь иностранные инвестиции в разработку уже разведанных запасов ископаемых, что, в целом, свойственно для государств с нестабильной, развивающейся экономикой.

В странах Ближнего Востока, для которых разработка углеводородных месторождений является основной отраслью для формирования государственного бюджета и развития страны, ресурсы недр являются собственностью государства, что закреплено в Конституциях и отраслеобразующих законах. Так, например, в Конституции Кувейта, в ст. 21 установлено, что «природные ресурсы и все доходы от них являются собственностью государства. Должно быть обеспечено их сохранение и надлежащее использование при надлежащем обеспечении требований безопасности Государства и национальной экономики» [28].

В Иране недра также находятся в собственности государства, а право пользования недрами предоставляется, в основном, на основании сервисных контрактов, заключаемых между инвестором и Национальной Иранской нефтяной компанией (National Iranian Oil Co), выступающей от имени государства.

В Египте основными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере недропользования, являются Закон «О шахтах и рудниках» и Закон «Об инвестиционных гарантиях и льготах». В этом государстве право пользования недрами в целях добычи углеводородного сырья предоставляется преимущественно на условиях соглашений о разделе продукции, которые рассматриваются Парламентом страны и утверждаются специальным законом; от имени государства в соглашениях выступает Египетская генеральная нефтяная корпорация (EGPC). Сходная ситуация по привлечению иностранных инвестиций существует в Саудовской Аравии, в которой создана национальная компания Saudi Aramko [29].

Создание национальных нефтяных компаний является общемировой практикой для государств, на территории которых реализуются крупные проекты с участием иностранных инвесторов. При этом, практика широкомасштабного привлечения иностранных инвестиций на условиях специальных налоговых режимов (соглашения о разделе продукции, договора концессии) свойственна для государств с развивающейся экономикой, либо экономикой, в значительной степени зависящей от экспортных поставок углеводородов. Национальные нефтяные компании обычно наделяются правом заключать с иностранными инвесторами соглашения в целях разработки месторождений, выступая от имени государства. Они также осуществляют контроль за деятельностью инвесторов на территории страны, отвечают своим имуществом по обязательствам, связанным с исполнением соглашений, и, таким образом, обеспечивают представление интересов государства как собственника недр при их использовании.

Законодательство о недрах стран участниц - СНГ начало свое формирование после распада Союза ССР и совпало со временем, когда на постсоветском пространстве имела место тенденция полного отрицания советского правового наследия. При этом, существовало значительное политическое и экономическое влияние стран Запада, и, прежде всего, США, в вопросе формирования общих подходов к правовому регулированию пользования недрами, для которых контроль над запасами углеводородного сырья в этих государствах представлял и представляет значительный стратегический и политический интерес [30].

Интерес стран Запада объясняется тем, что, например, в Азербайджане около 70% территории считаются перспективными на нефть и газ; на сегодняшний день прогнозные запасы нефти на суше и Каспийском шельфе Азербайджанской республики оцениваются в пределах от 3 до 5 млрд. т. условного топлива [31]; в Казахстане доказанные запасы составляют 3,6 млрд. тонн нефти и конденсата, 1,9 трлн. м³ газа; кроме того, в Казахстане обнаружено свыше 200 нефтегазовых месторождений [32]. С учетом проводимой политики стран Запада по отношению к углеводородному сырью, ресурсы недр, в том числе государств Каспийского региона, рассматриваются странами Запада как возможный источник экспорта в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Учитывая вышеизложенное, зарубежными государствами были предприняты успешные попытки, направленные на установление возможностей для существования отношений типа соглашений о разделе продукции, сервисных контрактов и др. в законодательстве о недрах Азербайджана и Казахстана.

В настоящее время система недропользования в Азербайджане строится, в основном, на договорных принципах: в этом государстве подписано более 20 контрактов на разработку каспийских (морских) месторождений. Как и в большинстве стран, применяющих на практике режим соглашений о разделе продукции, в Азербайджане создана Государственная Нефтяная компания Азербайджана, выступающая от имени государства при подготовке соглашений. Далее, после подписания и одобрения правительством соглашения ратифицируются Милли Меджлисом и приобретают силу закона.

Ст. 15 Конституции Азербайджана определяется, что природные ресурсы принадлежат Республике, то есть, таким образом, формулируется право государственной собственности на ресурсы недр. Основы правового регулирования пользования недрами устанавливаются лишь в Законе «О недрах». Характеризуя упомянутый Закон, обратим особое внимание на то, что в его Преамбуле формулируется, что Закон «регулирует отношения, связанные с изучением (поиском, разведкой), рациональным использованием и охраной недр на территории Азербайджанской Республики, в том числе в принадлежащем Азербайджанской Республике секторе Каспийского моря (озера), а также отношения, связанные с безопасностью выполняемых работ, обеспечивает защиту интересов государства, граждан и пользователей недр». Следует отметить, что в мировой практике законодательство о недрах и законодательство о континентальном шельфе обычно не объединяются в один законодательный акт поскольку, во-первых, на территории государства суверен может установить право собственности, а на территории континентального шел.

Размещено на Allbest.ru