Развитие местного самоуправления в Российской Федерации
Сущность и понятие местного самоуправления, система его функций и принципов, структура органов в современной России, определение их прав и обязанностей. Правовые основы уровней местного самоуправления в РФ. Предметы ведения и полномочия данных структур.
Рубрика | Государство и право |
Вид | курсовая работа |
Язык | русский |
Дата добавления | 14.01.2013 |
Размер файла | 72,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Отметим, что при реализации положений Федерального закона №154-ФЗ местные особенности в определении структуры органов местного самоуправления в муниципальном образовании не всегда были обоснованными и часто становились самоцелью, что затрудняло эффективное организационное обеспечение местного самоуправления. Во многих случаях населению муниципальных образований были безразличны поиски так называемой местной специфики в построении структуры органов местного самоуправления. В определении структурных особенностей местного самоуправления преобладали устремления и вкусы региональных чиновников, а не воля населения муниципальных образований.
Федеральный закон №131-ФЗ в вопросах определения структуры органов местного самоуправления использовал другой подход, в отличие от Федерального закона №154-ФЗ. В соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона №131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации должно быть обязательным.
В юридической литературе высказывается сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливать требование обязательного формирования в муниципальных образованиях вышеуказанных органов местного самоуправления. В части 2 ст. 130 Конституции РФ упоминаются «выборные и другие органы местного самоуправления». А часть 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данные конституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Согласно Федеральному закону №131-ФЗ проведение муниципального референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления возможно только во вновь образованном муниципальном образовании на межселенных территориях или в случае преобразования существующего муниципального образования.
Местный референдум во вновь образованном муниципальном образовании проводится в случае, если с инициативой о его проведении выступит группа жителей муниципального образования в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования. В случае отсутствия такой инициативы структура органов местного самоуправления будет определяться представительным органом вновь избранного муниципального образования после его избрания. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, учитывая существующее безразличие населения к муниципальным делам, апатию избирателей, что хорошо известно законодателю, можно сделать вывод «о некой формальной дани с его стороны демократической процедуре и расчете на облегченный вариант (через представительный орган) определения структуры муниципальной власти».
Такая позиция подтверждается практикой проведения референдумов в субъектах Российской Федерации. Как отмечается в юридической литературе, в процессе переходного периода муниципальной реформы местные референдумы по вопросу определения структуры органов местного самоуправления были инициированы и проведены только в муниципальных образованиях двух субъектов РФ: в Республике Башкортостан и в Тюменской области. Однако даже столь незначительный опыт проведения местных референдумов не был идеальным.
Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона №131-ФЗ структура органов местного самоуправления закрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы, которые должны быть обязательно образованы, а также иные органы и выборные должностные лица. Однако в ряде муниципальных образований возникли трудности в вопросе о том, какими должны быть «иные органы».
Так, согласно выводам рабочей группы Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, проводившей в 2006-2007 гг. анализ в том числе правовых актов муниципальных образований Вологодской области, положения Устава Белозерского муниципального района Вологодской области, регламентирующие структуру органов местного самоуправления района, выглядят спорно. В структуру органов местного самоуправления Белозерского муниципального района входят кроме представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации и контрольно-ревизионной комиссии района еще и финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района (ст. 16 Устава Белозерского муниципального района).
В 2006-2007 гг. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации проводилось исследование реализации правотворческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления Вологодской области в сфере организации местного самоуправления.
По своей функциональной природе финансовое управление района, управление экономики и имущественных отношений района и управление образования района являются органами администрации, реализующими исполнительно-распорядительные функции. Структурные подразделения администрации не являются органами местного самоуправления и необязательно должны обозначаться в уставе. Их полномочия производны от полномочий администрации как органа местного самоуправления. Эти концептуальные положения Федерального закона №131-ФЗ направлены на более последовательное функциональное разграничение представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и связаны с основополагающим положением данного Закона о том, что глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия представительного органа и местной администрации.
Отметим также, что управление образования Белозерского района согласно Положению о нем хотя и действует в «рамках полномочий органов местного самоуправления», однако в своей деятельности руководствуется прежде всего приказами и инструкциями Министерства образования и науки Российской Федерации, департамента образования Вологодской области, нормативными актами губернатора и Законодательного Собрания Вологодской области, а затем уже (как это следует из смысла содержания Положения) Уставом и другими актами Белозерского района. Таким образом, управление образования в этом качестве очень похоже на административный орган двойного подчинения.
Обратим внимание на то, что Белозерский район Вологодской области не является единственным примером формирования такой неоднозначной структуры органов местного самоуправления. Например, согласно ст. 26 Устава муниципального образования городского округа города Горно-Алтайска Республики Алтай (ред. от 26 октября 2006 г.) в структуру органов местного самоуправления входят муниципальный орган управления образованием и муниципальный орган управления коммунальным хозяйством.
Таким образом, образовав несколько структур с исполнительно-распорядительными функциями органов местного самоуправления, представительные органы вышеуказанных муниципальных образований, по сути, создали несколько центров административного управления, что не согласуется с положениями Федерального закона №131-ФЗ.
Таким образом, при раскрытии принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в определении структуры своих органов, особого внимания заслуживает анализ роли органов государственной власти в процессе формирования и прекращения полномочий органов местного самоуправления.
Отметим, что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако, несмотря на то что органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, они остаются в системе государственно-властных отношений. Местная власть имеет публичный характер, что неоднократно было выражено в решениях Конституционного Суда РФ, в которых подтверждалось, что местное самоуправление как одна из основ конституционного строя является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения.
В своем Постановлении от 30 ноября 2000 г. №15-П Конституционный Суд РФ указал, что никакой орган не вправе вмешиваться в решение вопросов субъектами местного самоуправления. Не органы государственной власти, а органы местного самоуправления или население непосредственно должны решать вопросы местного значения. На органы государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Заметим, что несмотря на принцип невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, органы власти субъектов РФ принимают участие в механизме формирования и в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. В Федеральном законе №131-ФЗ прописаны случаи участия органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.
Так, ч. 5 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ установлено, что при формировании конкурсной комиссии для замещения должности главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) одна треть ее членов назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, утверждаются федеральными законами и законами субъектов РФ.
Если лицо назначается на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту, то уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации (ч. 4 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ).
Органы государственной власти могут участвовать в вопросах прекращения полномочий органов местного самоуправления. Так, контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 2 ч. 11 ст. 37 Федерального закона №131-ФЗ).
Обратим внимание на то, что, несмотря на существующую критику такого вмешательства органов государственной власти, необходимо иметь в виду следующее. В условиях переходного периода муниципальной реформы и наличия проблем в процессе эффективного осуществления местного самоуправления такие меры могут быть в определенной степени оправданы. Однако нельзя согласиться с существующими в настоящее время предложениями об отказе от выборов глав муниципальных образований и фактически их назначении по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В Государственную Думу РФ вносились законопроекты с указанными предложениями по изменению положений Федерального закона №131-ФЗ.
Аргументы авторов указанных предложений заключаются в том, что такой порядок «наделения граждан Российской Федерации полномочиями глав муниципальных образований» позволит наиболее эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов местного населения на всей территории субъекта РФ. Кроме того, в результате внесения соответствующих изменений в Федеральный закон №131-ФЗ повысится ответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Однако такой новый порядок назначения глав муниципальных образований по предложению глав субъектов РФ, безусловно, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, что не раз отмечалось в юридической литературе. Местное самоуправление в этом случае становится продолжением нижнего уровня государственной власти. Конституционный Суд РФ неоднократно в своих решениях указывал на недопустимость нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления.
По своей сути переход к назначению глав муниципальных образований по предложениям высших должностных лиц субъектов Федерации представительными органами муниципальных образований означает отказ от местного самоуправления в принципе. Так как основополагающая идея местного самоуправления заключается в том, что именно местное население, сами граждане осуществляют это самоуправление - непосредственно и через свои органы власти. Если органы самоуправления становятся целиком или в определенной степени назначаемыми, то просто теряется смысл существования местного самоуправления.
В заключение отметим, что несмотря на то, что Федеральный закон №131-ФЗ подразумевался законодателем как рамочный, в этом Законе, по оценкам большинства исследователей, в ряде случаев предусмотрено довольно детальное регулирование муниципальных правоотношений, связанных в том числе с организацией структуры органов местного самоуправления. Существует даже точка зрения, что, учитывая содержание Федерального закона №131-ФЗ, необходимо было его назвать «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Полагаем, что для существования в Федеральном законе №131-ФЗ такой регламентации вопросов организации местного самоуправления, в том числе связанных с определением структуры органов местного самоуправления, есть серьезные основания. В первую очередь к ним относятся экономические условия. В настоящее время большинство муниципальных образований являются дотационными, несостоятельными в финансовом отношении. Такое положение определяет зависимость муниципальных образований от органов государственной власти. Также следует учитывать, что в переходный период муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточно подготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояния муниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количества квалифицированных кадров.
В то же время нельзя забывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления в Российской Федерации, где одним из основных принципов является принцип самостоятельности местного самоуправления, который включает в себя в том числе и самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местного самоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса между существующими процессами централизации и децентрализации в сфере функционирования местного самоуправления.
2. Законодательное обеспечение местного самоуправления
2.1 Правовые основы уровней местного самоуправления в РФ
Правовую основу (систему) местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципах организации местного самоуправления, иные федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты. Это, пожалуй, исчерпывающее перечисление правовых источников местного самоуправления содержится в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления, которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем: законодательной, подзаконной и локальной (муниципально-правовой).
Под законодательной подсистемой понимается система нормативных правовых актов, включающая: Конституцию РФ, заключаемые или принимаемые на ее основе и в соответствии с ней международные договоры Российской Федерации, законы РФ о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Федерации, решения Конституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем из этого определения упущены региональные законодательные акты.
Подсистема подзаконных правовых актов содержит акты Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, акты региональных органов государственной власти.
Локальная (муниципально-правовая) подсистема объединяет систему правовых актов, в которую включаются: уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые на местных референдумах (сходах граждан), нормативные и иные акты представительных органов местного самоуправления, правовые акты глав муниципальных образований и руководителей местных администраций, правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно в таком виде она формулируется в ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
Рассмотрим названные подсистемы.
1. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международно-правовые акты, содержащие общепризнанные нормы и принципы международного права, являются частью правовой системы Российской Федерации. Данное конституционное правило положило начало проникновению международно-правовых норм в российское право. Местное самоуправление как весьма обширная область общественных отношений, политико-правовой институт обладает целой системой норм, служащих источниками международного права. Они объединены в Европейскую хартию местного самоуправления, ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».
Сходство Хартии и российского законодательства о местном самоуправлении видно, что называется, невооруженным глазом. Оно проступает в определениях местного самоуправления, в субъектах его осуществления, сферах компетенции муниципальных органов. Ряд конституционных положений, очевидно, построен в соответствии с Хартией. Например, изменение границ муниципальных образований возможно только с учетом мнения населения. Возможность осуществления вышестоящего контроля, финансовые и судебные гарантии реализации права местного самоуправления предусмотрены и в Хартии, и в законодательстве нашей страны. Это и многое другое указывает не столько на общность российских и европейских установок в сфере местного самоуправления, сколько на заимствование отечественным законодательством.
2. Ключевое место в регламентации отношений местного самоуправления занимает Конституция РФ. Разные по своему значению и направленности главы Конституции РФ содержат нормы, регулирующие организацию местного самоуправления. Ряд важнейших характеристик этого института закрепляется в гл. 1 «Основы конституционного строя»: признание местного народовластия (ч. 2 ст. 3); муниципальной формы собственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12). Заметно, что не только содержание данных норм, но и их структурное размещение в тексте Основного Закона свидетельствует о значении местного самоуправления как одного из элементов конституционного строя России.
Местное самоуправление служит средством осуществления гражданами прав и свобод различного содержания. Они имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст. 33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, на предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40, 41, 43).
Глава «Федеративное устройство» Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов Федерации по поводу местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72).
Специальная гл. 8, носящая название «Местное самоуправление», содержит указание на функциональную направленность этого института (ч. 1 ст. 130); субъектов осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130); его территориальные границы (ч. 1 ст. 131); полномочия муниципальных органов (ст. 132); гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133).
Объясняя столь подробный характер конституционной регламентации института местного самоуправления, распространенным является мнение о том, что оно возникло в российских условиях не снизу, а было предложено сверху, имея в виду интенсивное восстановление местного самоуправления в постсоветский период. Такое суждение стало расхожим, оно представляет Конституцию РФ эффективной и исчерпывающей гарантией благополучного существования местного самоуправления. Между тем есть еще одно объяснение данному юридическому феномену. Дело в том, что массированное конституционное регулирование местного самоуправления - требование Европейской хартии, которой современные конституции следуют.
3. В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, отсутствуют законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, которые образуют самостоятельную группу источников правового регулирования. С теоретической точки зрения очевидно, что гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление» может быть предметом регламентации законов этой группы. В орбиту их правового воздействия могут попасть и другие конституционные нормы, за исключением тех, что содержатся в гл. 1 и 2 Конституции Российской Федерации.
4. В Российской Федерации отсутствуют федеральные конституционные законы, предметом регулирования которых является местное самоуправление. Конституция РФ, предусматривая принятие таких законодательных актов, не делает этого в отношении местного самоуправления. Вместе с тем в ряду конституционных актов есть такие, которые косвенным образом затрагивают самоуправленческую тематику. Речь идет о Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», Федеральном конституционном законе от 30 январе 2002 г. «О военном положении», которые устанавливают ограничения прав граждан в сфере местного самоуправления в части проведения муниципальных выборов, местных референдумов, сходов и собраний граждан, в связи с введением в стране или на части ее территории чрезвычайного или военного положения.
5. Профессор Н.В. Постовой называет Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», ряд других Федеральных законов (о финансовых основах местного самоуправления, об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления) специальными. Многочисленные иные федеральные законы, закрепляющие компетенцию муниципальных органов в различных сферах общественных отношений (об образовании, о недрах, об обороне и т.д.), он именует источниками муниципального права.
Думается, что федеральные законодательные акты могут быть классифицированы точнее с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления.
Первую группу таких законов образуют базовые, рамочные законы (об общих принципах организации местного самоуправления). Правда, учитывая степень правовой регламентации, заложенную в Федеральном законе от 6 октября 2003 г., его трудно назвать рамочным, но характеристика базового законодательного акта ему подходит как нельзя лучше. Задача такого закона - задать общие параметры местного самоуправления, пригодные для всех муниципальных образований.
Второй группе законов соответствует статус специализированных актов (например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации»), определяющих различные стороны местного самоуправления: финансовую, экономическую, организационную и др. Они развивают базовые законы, дополняя их конкретикой.
Наконец, третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования (Градостроительный и Земельный кодексы РФ, Федеральные законы об обороне, недрах и многие другие).
Прежде аналогичным образом можно было дифференцировать законы субъектов Федерации, которые располагали всем набором законодательных актов базового, специализированного и отраслевого профилей. В настоящее время ситуация во многом изменилась. Уже говорилось о том, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в значительной мере сузил законотворческую деятельность органов государственной власти регионов в сфере местного самоуправления. Речь идет о том, что субъектам Федерации предоставлено право регламентации узких, очень конкретных вопросов, касающихся организации местного самоуправления: установления и изменения границ муниципальных образований, определения условий контракта для назначаемых глав местных администраций, установления наименований органов местного самоуправления и некоторые другие. Таким образом, основное поле деятельности регионов сосредоточено в сфере разработки и принятия группы специализированных законодательных актов, регулирующих отдельные аспекты самоуправления на местах. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. прямо устанавливал право субъектов РФ принимать законы о местном самоуправлении в конкретном регионе, то Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ограничивается общим положением, согласно которому региональные органы государственной власти обладают полномочиями по регулированию вопросов организации местного самоуправления (ст. 6). Общий характер данного предписания привел к тому, что значительная часть субъектов РФ отказалась от принятия таких законов. Напротив, другая часть регионов идет по этому пути.
6. Вопрос о том, являются ли акты Конституционного Суда РФ источниками права, остается дискуссионным. Данная проблема касается не только муниципальной отрасли права, но и практически всех правовых образований. По сути, обсуждаемая проблема свелась к двум позициям. Первая основывается на том, что Конституционный Суд, толкуя Конституцию, проверяя конституционность закона, не может не вводить тем самым нормы прямого действия. Отсюда характеристика актов Конституционного Суда как актов нормативного характера.
Вторая точка зрения отрицает право Конституционного Суда на нормотворчество. Противное означало бы игнорирование российской правовой доктрины, принципа разделения властей. Сторонники такого подхода называют судебные решения актами толкования, не создающими норм права, правоприменительными актами. Л.В. Лазарев, признавая Конституционный Суд РФ субъектом правотворческой деятельности, указывает на двуединую правовую природу Суда как не только особого органа судебной власти, но и одновременно как высшего конституционного органа одного уровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительной власти.
В отечественной правовой литературе отмечается полное единодушие относительно признания актов Конституционного Суда РФ источниками муниципального права. Расхождения касаются того, какие акты Суда могут быть признаны правовыми источниками. Ряд авторов считают, что это исключительно постановления Суда. Авторский коллектив учебника «Муниципальное право Российской Федерации» относит к ним как постановления, так и определения, прежде всего те, которые вынесены по итогам проверки конституционности нормативно-правовых актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в законодательных и иных нормативных правовых актах.
Свою лепту в регулирование местного самоуправления вносят конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Их роль была тем более существенной в связи с пробельностью Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. Следует предположить, что в новых условиях обращение конституционных (уставных) судов к самоуправленческим проблемам станет более редким.
7. Подсистема подзаконных источников правового регулирования местного самоуправления, охватывающая акты Президента РФ, Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти регионов (высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов РФ), не является целостной, единой. Она представлена разрозненными документами, принятыми в различные годы. Более весомой данная подсистема казалась в середине 90-х годов прошлого столетия, когда отсутствие федеральных законодательных актов подменялось принятием подзаконных источников. Например, в те годы к теме местного самоуправления часто обращался Президент России. Думается, что по мере нарастания федерального законодательного регулирования местного самоуправления степень участия иных федеральных и региональных органов государственной власти в данной сфере будет снижаться.
8. Муниципальные правовые акты в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления представляют собой обязательные для исполнения на территории муниципального образования, документально оформленные решения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицами местного самоуправления. Муниципальные правовые акты устанавливают либо изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер по вопросам местного значения и в связи с выполнением отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональными законами.
Муниципальные правовые акты образуют систему, включающую: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); акты представительного органа местного самоуправления; акты главы муниципального образования, руководителя местной администрации; акты других органов и должностных лиц местного самоуправления. Установив такую систему правовых актов, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. закрепил фактически сложившуюся мозаику муниципальных источников, ее иерархию. Единственным спорным положением, по нашему мнению, является отнесение актов, принятых на местном референдуме (сходе граждан) к документам высшей юридической силы наравне с уставом муниципального образования. Таким образом, законодатель исходит из равнозначности нормативных предписаний устава и решений, явившихся результатом местного референдума. Между тем большинство авторов склонны думать, что высшей силой обладают исключительно уставы муниципальных образований, поскольку они носят учредительный, всеобъемлющий характер, охватывают все грани устройства местного самоуправления. Реже, но все-таки встречается точка зрения, согласно которой решения референдума превосходят по своей юридической силе уставные нормы.
Возможность издания органами местного самоуправления правовых актов есть существеннейший признак местной публичной власти. Акты местного самоуправления обязательны для исполнения. Их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет наступление ответственности. Территорией распространения этих актов являются муниципальные образования. Они могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местной власти, их принявшими, а также судом. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. впервые установил, что акты местного самоуправления вправе отменять уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но только в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Кратко охарактеризуем систему муниципальных правовых актов.
Доминирующее положение в этой системе выполняет устав муниципального образования. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. определяет его как правовой акт высшей юридической силы по отношению к иным муниципальным правовым актам. Учитывая это обстоятельство, данный Закон подробно регламентирует порядок его разработки и принятия, содержание устава, способы участия граждан в его обсуждении. К новеллам отнесено то, что уставы теперь принимаются представительными органами местного самоуправления. Исключения составляют сельские поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. В таких случаях уставы принимаются на сходе граждан (п. 3 ст. 44). Определено, что уставы принимаются большинством в две трети от уставной численности депутатов представительного органа местного самоуправления. Устраняя в основном граждан из процесса принятия устава, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. одновременно усиливает участие в обсуждении проекта устава муниципального образования. Последний должен быть опубликован с одновременным обнародованием порядка учета предложений по проекту, а также порядка участия населения в его обсуждении. Сохраняются требования относительно необходимости государственной регистрации уставов и их последующего опубликования. Надо иметь в виду, что устав муниципального образования - подзаконный акт, подверженный влиянию законодательства. Внесение изменений в федеральные законы часто вызывает потребность внесения поправок в уставы муниципальных образований. И хотя подобная работа в большей мере носит технический характер, она является обязательной для муниципальных органов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ставит решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), на второе место в системе муниципальных правовых актов. Они, как и уставы муниципальных образований, наделяются высшей юридической силой, имеют прямое действие и применяются на территории муниципального образования. Иные муниципальные акты не должны противоречить решениям, принятым гражданами на местных референдумах. Такие решения не нуждаются в утверждении органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на референдуме (сходе граждан) решения.
Другой особенностью Федерального закона от 6 октября 2003 г. является установление наименований муниципальных актов, принимаемых органами местного самоуправления. Представительные органы муниципальных образований принимают решения как по вопросам местного значения, так и по вопросам их внутриорганизационной деятельности. Главы муниципальных образований (главы местных администраций) по вопросам местного значения, по осуществлению отдельных государственных полномочий издают постановления, организации работы администрации - распоряжения. Председатель представительного органа принимает постановления и распоряжения в связи с организацией деятельности этого органа. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям. Указанные муниципальные правовые акты носят как нормативный, так и индивидуальный характер.
Такая законодательная унификация наименований муниципальных актов, во-первых, отчетливо демонстрирует усиление федерального правового регулирования, во-вторых, упорядочивает муниципальную правовую систему. Между тем в новом законодательстве не нашел отражения еще один существенный вопрос. Как нам представляется, необходимо определить перечень вопросов, по которым глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, или глава местной администрации вправе принимать акты нормативного характера. Как правило, уставы муниципальных образований избегают регулирования данного вопроса, а на практике он часто возникает, более того, приобретает спорный характер.
Таким образом, средствами правового регулирования отношений местного самоуправления служат нормативные акты органов государственной власти России и ее субъектов, а также акты органов муниципальной власти. Основанием осуществления государственного регулирования является Конституция РФ, которая относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных и региональных органов. Возможность правотворчества на муниципальном уровне диктуется природой местного самоуправления, обладающего всеми признаками публичной власти.
Муниципальная правовая система очень тесно связана с правовой основой местного самоуправления, выраженной в законодательных и подзаконных актах органов государственной власти. Она целиком определяется последней, подвержена ее влиянию в самых различных проявлениях. В основном муниципальная правовая система практически лишена самостоятельности, поскольку вплетена в ткань общей правовой системы местного самоуправления, которая и задает ее параметры.
2.2 Правовая база местного самоуправления
Являясь единым по содержанию, муниципальное право при этом состоит из относительно автономных, но связанных между собой составных частей.
Муниципально-правовая норма - это первичный элемент системы муниципального права. В совокупности муниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Под муниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципального права присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение их реализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушений принудительными средствами.
Нормы муниципального права по признаку регулирования и однородных, взаимосвязанных общественных отношений объединяются в муниципально-правовые институты.
Муниципально-правовые институты - это определенная система норм муниципального права, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.
Особенностью муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей (конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.
Муниципально-правовые отношения - это те урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.
В муниципально-правовых отношениях:
участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
регламентируется конкретное поведение участников этих отношений;
обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.
Важнейшим элементом муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты. Субъектами муниципально-правовых отношений являются лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях, и являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.
Субъектами муниципального права (участниками муниципально-правовых отношений) являются: население муниципального образования; граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное гражданство, или лица без гражданства; органы и должностные лица местного самоуправления; государство и отдельные государственные органы (муниципальные образования, Российская Федерация, субъекты Федерации, федеральные и региональные органы государственной власти); юридические лица.
В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права.
При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права.
Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права.
Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление.
Муниципальное право тесно связано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.
Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д.
2.3 Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
Ряд закрепленных в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положений, касающихся вопросов местного значения, очень важны, поскольку их решение на местном уровне связано с реализацией соответствующих конституционных прав граждан. К ним многие авторы традиционно относят, например, вопросы здравоохранения, образования, охраны общественного порядка, жилищного обеспечения, охраны окружающей природной среды, обеспечения противопожарной безопасности и т.д.
Исходя из этого, некоторые авторы, например В.И. Васильев, Н.А. Емельянов, С.Г. Соловьев, Н.И. Соломка, Г.Н. Чеботарев и другие, считают, что «вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут оставаться без влияния государства» и вводят в науку муниципального права по аналогии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов такое понятие, как «предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».
Так, Н.И. Соломка указывает: «Под предметами совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления следует понимать не возможность тех и других органов нормативно регулировать какие-либо вопросы, а, скорее, их совместную деятельность в определенной сфере общественной жизни за счет совместных расходов в соответствии со строго определенными полномочиями… По предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации и исполнительные органы местного самоуправления образуют единую систему исполнительной власти в соответствующих субъектах Федерации».
Предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления получили закрепление в законодательстве ряда субъектов (Республики Саха (Якутия), Хабаровского края, Калининградской, Костромской, Самарской, Свердловской, Тульской, Тюменской областей).
Наряду с законодательством субъектов РФ предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления получили закрепление и в федеральном законодательстве. Например, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. №1370, отражено, что органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав. В Бюджетном кодексе РФ имеется ст. 85, также подтверждающая правомерность введения понятия «предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления». В соответствии с данной статьей предусматривается совместное финансирование отдельных функциональных видов расходов, а следовательно, и соответствующих им полномочий, за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому для того, чтобы предусматривавшиеся законодательством и рядом авторов предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления не нарушали конституционные положения, необходимо разграничение полномочий по указанным предметам совместного ведения.
Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления были связана, прежде всего, с несоответствием отраслевых федеральных законов в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой, с аналогичными нормами, содержащимися в Конституции РФ и Федеральных законах об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Усугубляет данную проблему и то, что в указанных Законах нечетко сформулированы сами вопросы местного значения. Использование в их тексте таких терминов, как «организация», «содержание», «развитие», «создание условий», «участие», «содействие», не дает представления о реальном объеме полномочий органов местного самоуправления и их соотношении с полномочиями органов государственной власти в той или иной области общественных отношений. Например, вопросы местного значения, предусматривающие содействие или участие органов местного самоуправления, предполагают определенное участие в их решении и органов государственной власти. Объем такого участия органы государственной власти, как правило, определяют самостоятельно, в результате чего на органы местного самоуправления могут быть возложены значительные обязанности, и при этом без каких-либо дополнительных финансовых компенсаций. Либо, наоборот, по инициативе государства степень участия органов местного самоуправления в решении того или иного вопроса может быть сведена к минимуму.
Разграничение полномочий между уровнями власти имеет очень важное практическое значение. Четкое разграничение полномочий позволит избежать дублирования и параллелизма в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такое разделение является основой для распределения собственности и финансов между уровнями власти, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления объем собственности и финансовых ресурсов муниципалитетов должен соответствовать объему полномочий местного самоуправления. Это позволит разграничить ответственность государства и местного самоуправления за решение того либо иного вопроса.
В юридической науке конца XX - начала XXI в. вопросу о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления уделялось большое внимание.
Так, по мнению некоторых авторов, например В.И. Васильева, Н.А. Игнатюк, А.Н. Кубаркова, Н.А. Шевчик и других, начинать процедуру разграничения предметов ведения и полномочий нужно с ревизии, систематизации правовых актов, регулирующих предметы ведения и полномочия местного самоуправления, устранения правовых коллизий. Далее, как считает А.Н. Кубарков, необходимо кодифицировать нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах. Итогом такой работы, как считает Н.А. Игнатюк, «мог бы быть реестр полномочий органов государственной власти двух уровней (федерального и регионального) и реестр полномочий органов местного самоуправления в сферах их совместного ведения. Имея такие реестры, каждый уровень власти или управления смог бы определить, какие из своих полномочий и в каком объеме делегировать, а какие осуществлять самостоятельно».
...Подобные документы
Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.
дипломная работа [85,5 K], добавлен 26.09.2010Общие принципы организации местного самоуправления в России. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и местной администрации по предметам ведения. Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере.
контрольная работа [16,7 K], добавлен 11.06.2011Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия. Предметы ведения местного самоуправления, вопросы местного значения, государственные полномочия. Проблемы, связанные с осуществлением функций местного самоуправления.
реферат [15,7 K], добавлен 04.01.2010Исторический путь местного самоуправления Российской Федерации. Органы местного самоуправления, предметы их ведения и полномочия. Проведение референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления граждан через выборные органы местного самоуправления.
реферат [212,9 K], добавлен 08.03.2014Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Понятие и структура системы местного самоуправления в России. Конституционные гарантии и полномочия местного самоуправления, способы их реализации. Порядок наделения органов местного самоуправления в России отдельными государственными полномочиями.
курсовая работа [2,1 M], добавлен 20.12.2015История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.
реферат [52,6 K], добавлен 15.01.2011Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.
реферат [26,8 K], добавлен 27.06.2014Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.
реферат [35,4 K], добавлен 06.02.2011Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.
дипломная работа [80,8 K], добавлен 01.10.2004Система местного самоуправления в России. Основные полномочия местного самоуправления. Конституционно-правовые основы местного самоуправления. Местное самоуправление в системе гражданского общества, в единой исполнительной вертикали.
курсовая работа [32,4 K], добавлен 11.12.2006Полномочия органов местного самоуправленияв в социально-культурной области. Правовые формы защиты интересов местного самоуправления. Экономические основы органов местного самоуправления в Российской Федерации. Правовые гарантии местного самоуправлени.
контрольная работа [31,9 K], добавлен 07.12.2008Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа [104,0 K], добавлен 13.10.2011Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
курсовая работа [88,5 K], добавлен 24.06.2015Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа [45,4 K], добавлен 28.12.2011Исследование принципов осуществления местного самоуправления в России. Изучение функций и полномочий органов. Анализ системы нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
презентация [957,0 K], добавлен 18.03.2013Особенности формирования и понятие правовой основы местного самоуправления Российской Федерации. Федеральное, региональное законодательство в сфере местного самоуправления, его конституционные основы. Направления совершенствования местного самоуправления.
курсовая работа [102,2 K], добавлен 19.04.2011Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.
контрольная работа [26,9 K], добавлен 12.12.2011Понятие и сущность местного самоуправления. Нормативно-правовые основы местного самоуправления. Основные документы, регулирующие юрисдикцию общин. Особенности самоуправления в сельской местности. Органы местного самоуправления сельского поселения.
курсовая работа [169,0 K], добавлен 24.12.2011