Государственное администрирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное администрирование

администрирование государственный дуализм политический

В системе государственного управления наряду с принятием политических решений огромное значение имеют управленческие действия по руководству, организации и реализации принятых решений. Термин "администрация", определяющий назначение данной деятельности, происходит от латинского "administrare", что означает " служить для". Администрирование - специфический вид управленческой деятельности, связанный с ответом на вопрос: как можно или следует сделать?

Следовательно, администрирование или административная деятельность, связано с организацией и функционированием государственной власти в деятельности бюрократического аппарата и предполагает выполнение специальных функций: 1 программирования; 2 организации; 3 распорядительства; 4 координации; 5 контроля.

Несмотря на то что государственная управленческая деятельность возникла одновременно с появлением публичной власти, однако вплоть до периода позднего Средневековья административная деятельность не была отделена от политического руководства и не обладала самостоятельным статусом. Системное формирование профессионального управленческого аппарата начинается в эпоху абсолютной монархии. В этот период государство детально регламентировало жизнь подданных, определяло способы получения финансовых средств, устанавливало формы контроля за общественной нравственностью. Логика управления определялась верховенством интересов государства по отношению к индивиду и стремлением власти к тотальной регламентации его жизнедеятельности посредством норм политического права.

Осознание самостоятельности администрации и необходимости учреждения специальной судебной системы для контроля за государственной административной деятельностью было связано с идеями правового государства, с признанием неотчуждаемости и верховенства естественных прав человека и гражданина. Либеральные представления о целесообразности минимального государства привели к необходимости ограничения государственной управленческой деятельности жесткими рамками права.

Теоретической основой формирования нового подхода к управлению стала идея разделения политики и управления. Обосновывалась необходимость самостоятельного изучения как политического управления, так и государственного администрирования в лице правительственных учреждений. При этом подчеркивалось, что административная власть должна быть профессиональной, независимой от политических изменений. Утверждению дуализма политических и административных функций в государственном управлении способствовал ряд причин.

1) Благодаря введению всеобщего избирательного права, управление государством перестало быть делом исключительно элитарным, что привело в политику широкие социальные слои. Одновременно с условиями перехода от стадии свободной конкуренции к монополистической произошло обострение социальных проблем западного общества, которые выявили неэффективность системы представительной демократии в их разрешении и востребовали новые механизмы обеспечения стабильности государственной власти.

2) Процессы монополизации экономики привели к усложнению государственного управления и вызвали потребность государственного вмешательства в экономическую и социальную сферы. Реализация производительных и социальных задач государства была передана администрации.

Выявить место и роль административной деятельности в структуре государственного управления позволяет понятие "публичная администрация". Государственное администрирование как деятельность по обеспечению исполнения политических решений осуществляется специально подготовленными людьми, занятыми в структурах управления, которые именуются " публичной администрацией". Термин " публичная администрация" был разработан в теории административно-государственного управления Франции, а затем был воспринят административно-государственной наукой подавляющего большинства стран мира. Наиболее распространена структурно-функциональная интерпретация публичной администрации как совокупности органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции. Английский ученый Файнер определял администрацию как " правительственную машину, с помощью которой осуществляется политика". Другие исследователи под публичной администрации понимают саму административную деятельность, которая осуществляется в общественных интересах.

Позиционирование административной деятельности в структуре государственного управления и выявление ее специфики возможно путем определения ее атрибутивных признаков и отличительных черт.

1) В системе государственного управления публичная администрация подчиняется политической власти. Следует определить, кому подчиняется и кому служит администрация. В аппарате государства выделяют собственно политические институты, играющие руководящую роль, и административные, управленческие структуры, исполняющие решения политиков. На современном этапе в западных странах назначение и статус политических и административных органов различны. Политические деятели получают свои полномочия в результате выборов, поэтому решения политических органов не может отменить вышестоящий орган, они не включаются в систему жестких иерархических связей. Административные органы, напротив, назначаются политическими структурами и отвечают перед вышестоящими органами.

2) Публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, а значит связана с исполнительной ветвью власти. Во многих странах понятия исполнительной и административной власти разграничиваются. Понятие " исполнительная власть" рассматривается как конституционно-правовое, а "административная власть" - как административно-правовое. Считается, что в исполнительной власти есть институты политического характера, которые регламентируются нормами конституционного права. Норами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов. Такой подход отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимичными. Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов. но и указания исполнительных органов. Следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, так и управленческие функции.

3) Публичная администрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел, действует в публичных интересах. Ее основная цель - воплощение политической воли во всеобщее благо.

4) Публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам.

Организация публичной администрации в зарубежных странах основывается на основополагающих идеях, разработанных в каждой стране и прописанных в законодательстве. Обычно выделяют две группы принципов организации и деятельности публичной администрации, которые регламентируют различные уровни структурной организации - вертикальные и горизонтальные принципы централизации и децентрализации, концентрации и деконцентрации показывают, насколько дифференцирована публичная администрация. При этом в ряде стран их дополняет принцип единства и неделимости публичной администрации.

Вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации между ее различными уровнями определяют принципы централизации и децентрализации. Принципы централизма или децентрализма в деятельности государственных органов проявляются в том, на каком уровне принимаются решения - принимаются ли они центральными органами и в силу иерархичности нижестоящие органы только их исполняют, или важные решения принимаются и территориальными местными органами с учетом местных условий. В зависимости от степени самостоятельности территориальных органов может преобладать централизм или децентрализм в принятии решений, здесь важно оптимальное соотношение централизма и децентрализма, первый придает определенное единство государственной политике, второй способствует развитию инициативы нижестоящих органов и учету местных условий. Централизм может быть ярко выраженным бюрократическим или демократическим, когда решения центральных органов принимаются с учетом общественного мнения, местных представительных и исполнительных органов или же с их прямого согласия.

Горизонтальный характер взаимоотношений складываются между органами управления одного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управления. Отношения с различными элементами единой административной структуры регулируются в соответствии с принципами концентрации и деконцентрации.

Концентрация предполагает, что все властные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки воле. Принцип концентрации в современном администратировании утратил значение универсального и используется для организации управления в одной отрасли, осуществления конкретной управленческой функции или в исключительных, строго определенных случаях. Ограниченное действие принципа концентрации определяется многими причинами, прежде всего возросшей сложностью публичного управления.

Величайшие люди в истории - это те, кто научился сосредоточиваться на главнейших заданиях. В военных кампаниях способность собрать все силы в нужное время в нужном месте является множителем силы, позволяющим небольшим армиям одерживать верх над более многочисленным противником. Среднестатистический человек с обычными способностями может достичь невероятных результатов, сосредоточившись на выполнении одного, но чрезвычайно важного, которое может изменить всю его дальнейшую жизнь. Чтобы добиться успеха, необходимо обладать множеством качеств, но умение концентрироваться и полностью посвящать себя единственному делу стоит на первом месте. Обладая этим умением, вы становитесь властелином мира. Вас уже ничто не остановит, и победа вам обеспечена.

Принцип деконцентрации обеспечивает специализацию управленческих функций и представляет собой технический прием управления. При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности. Происходит делегирование полномочий, в соответствии с чем вышестоящий орган передает на нижний уровень административные задачи для самостоятельного выполнения. При этом органы одной иерархии выполняют указания вышестоящего органа.

Принцип законности.

В самом деле, если правовая упорядоченность государственного управления служит важным условием и фактором его рациональности, действенности и эффективности, то она может быть практически осуществлена лишь при установлении в государственном управлении ясного в понимании и последовательного в реализации режима повсеместного и полного исполнения законов и нормативных актов. Без законности нет правового государства. Принцип законности влечёт за собой ряд методологических и практических положений: во-первых, он предполагает, что функционирование и развитие государственного управления имеют прочные правовые основания, определяются законом и состоят в его практической реализации, во-вторых, принцип законности обуславливает актуальность своевременного и правильного правового регулирования изменений в содержании, организационной структуре, элементах деятельности органов государственной власти, в-третьих, он требует чёткого порядка их нормативной деятельности, особенно принятия и исполнения правовых актов, и, в-четвёртых, служит основой для формирования и поддержания сознательной дисциплины в деятельности государственных служащий.

Полномочия администрации могут быть разделены на две основные группы: императивные и дискреционные полномочия.

Императивные полномочия жестко связаны нормами закона, их администрация обязана исполнять так, как это предписано в законе.

Дискреционные полномочия предполагают, что администрация вправе выбрать по своему усмотрению любое допустимое законом решение, причем она сама оценивает не только решение, но и его последствия.

Эффективность рассматривается и как принцип, и как основное требование, предъявляемое к администрации.

Общими основаниями административных реформ стали кризис государства всеобщего благосостояния и растущий объем государственного сектора; неустойчивость экономического и социального развития; интернационализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий; резкое падение доверия населения к государству и бюрократии; переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни.

Предваряя анализ современных административных реформ в западных странах, разделим последние на группы, сходные по ряду критериев культурного, правового, исторического и политического порядка.

К первой группе можно отнести англосаксонские страны (Австралия, Великобритания, Ирландия, Новая Зеландия, США), в которых доминируют культура переговоров и сделок, рационализм и стремление к экономической эффективности государственного управления; в этих странах развито местное самоуправление, а также велико политическое влияние центральной администрации.

Вторая группа -- «наполеоновские страны» (Бельгия, Греция, Испания, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция,). Для этой группы характерно сильное влияние центра на развитие страны, детальное правовое разделение и регулирование полномочий между различными уровнями государственного управления, сильное политическое влияние бюрократии, относительно стабильная государственная служба.

К третьей группе относятся так называемые германские страны (Австрия, Германия и частично Швейцария). Правовая культура здесь определяет многие составляющие государственного управления и положение бюрократии. Наблюдается также значительное регулирующее влияние центра на развитие территорий, сочетающееся с кооперативными механизмами организации управления и их значительной свободой в решении местных дел.

Четвертую группу стран составляют «северные страны» (Дания, Норвегия, Финляндия, Швеция), в которых наблюдается сочетание менеджериальных, правовых и переговорных управленческих культур на всех уровнях управления. Управленческая власть центра согласуется со значительными полномочиями местных органов и активным участием населения в процессе принятия решений на местах.

Есть ли некоторые общие показатели административных реформ во всех этих странах? При общей направленности административных реформ между группами стран и между странами есть много различий в отношении к реформам, степени их глубины и способах осуществления. Однако тот факт, что практически все правительства пошли на частичную или более радикальную перестройку системы управления государственным (публичным) сектором, говорит о том, что административные реформы явились общей потребностью. Они осуществлялись правительствами различной политической направленности: консерваторами, либералами, социалистами. Везде они находились под воздействием двух основных факторов -- рынка и демократии. Административные реформы пока не завершились ни в одной стране. Более того, есть убедительные аргументы в пользу того, что административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильного постиндустриального общества.

Потребность в проведении административных реформ, как уже отмечалось, стала все более настоятельной к началу 1980-х гг. в связи с рядом обстоятельств. Прежде всего, речь идет о растущем давлении на государственные расходы социальных факторов, вызванных увеличением числа пенсионеров при катастрофическом снижении экономически активного населения, ростом безработицы и постоянным ростом потребительских ожиданий населения не только относительно общих стандартов жизни, но и стандартов общественных услуг, оказываемых государством. Растущий дефицит государственного бюджета в этих условиях заставлял правительства идти на решительные меры по реформированию государственного управления для более рационального расходования ресурсов и повышения эффективности их использования.

Экономический подход к государственному управлению и государственной службе стал доминантой реформирования. В центр реформ была поставлена эффективность во всех ее формах -- экономической, социальной, организационной. Экономический подход к административным реформам выразился в понятии перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту, что повлекло за собой серьезные изменения в теории и практике государственного управления. Хотя реформы в государственном менеджменте не всеми принимаются, тем не менее, в западных странах менеджериальная риторика и менеджериальные средства управления в публичной сфере явно доминируют.

Каковы же основные цели и направления административных реформ в западных странах? Они концентрируются вокруг следующих основных тем:

-- где должны проходить границы между общественным и частным секторами;

-- где находятся границы между политикой и управлением;

-- каковы могут быть ограничения на административную свободу;

-- как должны быть спроектированы общественные институты, чтобы они могли отвечать особым потребностям и интересам культурных меньшинств;

-- каков баланс централизации и децентрализации;

-- является ли наилучшей та организация, где один исполнитель служит одному начальнику;

-- как можно эффективно скоординировать работу множества формально автономных и функционально независимых организаций, которые составляют общественный сектор;

-- как можно измерить эффективность деятельности исполнительных органов власти;

-- в чем заключаются долг и ответственность государственных служащих.

Если охарактеризовать общие направления перемен в государственном управлении, которые нашли выражение в менеджериальной его реформе в различных странах, то они могут быть сведены к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства. Концепция административного государства стала замещаться концепцией эффективного государства. Общие менеджериальные установки привели к изменению ряда традиционных постулатов, лежащих в основе этой сферы деятельности и организации:

1) резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных денег, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате;

2) реформа была направлена на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих, организаций и органов по результатам, а не по активности или количеству действий. Результативность управленческой деятельности противостоит пустой трате времени, формальной активности, ограничивающейся составлением программ. При этом результат включает в себя не только экономию средств для достижения целей, но и качество оказываемых населению услуг;

3) реформа пытается изменить отношения между государственным служащим и человеком, обращающимся к государству и пользующимся его услугами. Прежде всего, отмечается стремление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества становится целью административных реформ. Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит вопрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Ориентация на услуги и их качество повышает роль потребителя этих услуг, который воспринимается не как проситель, а как клиент, интересы которого должны стоять на первом месте;

4) серьезной критике подвергается традиционный принцип монополии в структуре и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Эта критика сопровождается пересмотром отношений между частным и публичным секторами, а также внутри структуры государственных органов и организаций. Административная реформа направляется на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Этот принцип используется и при формировании государственной службы. Наряду с ним в государственное управление вводятся и другие рыночные элементы: контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.;

5)рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование включало в себя тенденции децентрализации и деконцентрации структур и функций. Плюрализм входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации. В связи с этим изменяются отношения между различными уровнями управления: национальным, региональным и местным. Значительное внимание уделяется развитию местного самоуправления;

6) немаловажное значение придается усовершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и государственных служащих, хотя реформа направляется на расширение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема решается как формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью становятся постоянной функцией государства;

7) административная реформа включает в себя перестройку механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства, повышая степень подвижности структур и функций, развивая их адаптивную способность реагировать на постоянно изменяющуюся среду, создавая инновативную культуру и формируя ориентации на развивающие стратегию и политику. В целом реформа направлена на изменение характера и стиля управленческой деятельности в соответствии с проблемами неустойчивого развития, конкурентных отношений, рыночных ориентиров и оценок.

Размещено на Allbest.ru