Судебные реформы в ЕС и России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

на тему:

«Судебные реформы в ЕС и России»

Санкт-Петербург 2010 г.

Содержание

Введение

Глава I. Исследование судебной системы Европейского Союза и пути реформирования

1.1 Судебная система Европейского Союза

1.2 Кризис судебной власти в Европейском союзе

1.3 Реформа Европейского суда по правам человека

Глава II. Структура и реформирование судебной системы России

2.1 Современное устройство судебной системы Российской Федерации

2.2 Изменение статуса судей

2.3 Изменение процессуальных полномочий судей

2.4 Введение суда присяжных

Заключение

Список литературы

судебный реформа европейский российский

Введение

Важный элемент правового государства помимо господства права - разделение властей. Теория разделения властей лежит в основе западных концепций правового государства. Еще античные мыслители - Платон, Аристотель и др.

Высказывали о своих работах подобные идеи. Одним из первых выдвинул идею разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений в государстве Д. Мильберн (1614-1657 гг.). Традиционно основоположниками «классического» варианта теории разделения властей в юридической литературе называют Дж. Локка и Ш. Монтескье. Однако Дж. Локк, не выделяя отдельно судебную власть и разделяя власти лишь на законодательную, исполнительную и федеративную (регулирующую отношения с другими государствами), подчинил все власти законодательным органам, поскольку, «тот выше, кто может подписывать законы».

Судебную власть Локк считал элементом исполнительной власти.

Свое дальнейшее развитие теория разделения властей получила в работах Монтескье, назвавшего три «рода власти»: законодательную, исполнительную и судебную. Последняя, по его мнению, может быть доверена не какому-либо специальному органу, а выборным лицам из народа, привлекаемым к отправлению правосудия на определенное время. «Таким образом, судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известной профессией, ни с известным положением, она станет ... невидимой и как бы несуществующей».

Отсюда Монтескье делал вывод: судебная власть в известном смысле как бы совсем не власть, из трех властей власть судебная есть некоторым образом нечто. Остаются только две.

В своей работе я рассмотрю только судебную власть и связанные с ней реформы в ЕС и в России, отсутствие которых просто невозможно для развития любого государства.

Глава I. Исследование судебной системы Европейского Союза и пути реформирования

1.1 Судебная система Европейского Союза

В отличие от реформы политических институтов, осуществленные Лиссабонским договором 2007 г. преобразования в судебной системе Европейского Союза носят более осторожный и ограниченный характер.

Это обусловлено, с одной стороны, здоровым консерватизмом авторов Лиссабонского договора, их нежеланием разрушать сложившийся механизм наднационального правосудия ЕС, который функционирует без серьезных сбоев уже свыше полувека и обеспечил себе высокий авторитет в обществе.

С другой стороны, судебная система Союза уже была подвергнута реформе всего несколько лет назад (поправки Ниццкого договора 2001 г. и принятый вместе с ним новый "Статут Суда"). Упомянутая реформа в целом имела позитивный эффект, и ее потенциал еще не до конца исчерпан (в частности, создан только один из специализированных трибуналов ЕС, количество которых, в принципе, не ограничивается).

Важнейшие изменения, которые претерпит судебная система Европейского Союза после вступления в силу Лиссабонского договора, заключаются в следующем:

1) В качестве общего наименования европейских органов правосудия введено новое понятие "Суд Европейского Союза". Суд Европейского Союза, как и ранее Суд Европейских сообществ, будет являться одним из институтов данной организации (статья 19 Договора о Европейском Союзе).

В то же время, в отличие от наименования других институтов, выражение "Суд Европейского Союза" используется учредительными документами в специфическом смысле, а именно, как собирательное понятие.

Под "Судом Европейского Союза" понимается вся система наднациональных органов правосудия ЕС. Эта система сохранит трехзвенный характер: Суд, Трибунал и специализированные трибуналы.

Термин "Суд", как видно, не является эквивалентным понятию "Суд Европейского Союза". Последнее обозначает всю судебную систему Союза. "Суд", напротив, служит названием только ее высшего звена (бывший Суд Европейских сообществ). Суд все более напоминает верховный или конституционный суд в традициях государственного права.

Вторым звеном судебной системы "нового" ЕС выступает Трибунал (бывший Трибунал первой инстанции). Такое изменение названия является совершенно обоснованным, поскольку с появлением после Ниццкого договора специализированных трибуналов в качестве третьего уровня судебной иерархии Трибунал фактически перестал быть судебным органом первой инстанции. Это положение заняли в новой судебной системе специализированные трибуналы. Таким образом, названия элементов судебной системы ЕС наконец-то приведены Лиссабонским договором в соответствие с логикой реально выполняемых ими функций.

Третий нижний уровень образуют специализированные трибуналы, которые могут учреждаться в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров. На момент подписания Лиссабонского договора 2007 г. функционировал один подобный судебный орган, рассматривающий споры между ЕС и его служащими или другими сотрудниками: Трибунал по делам публичной службы Европейского Союза.

Детальные правила в отношении организации и функционирования судебной системы ЕС изложены в части шестой "Институциональные и финансовые положения" Договора о функционировании Европейского Союза (статьи 251 - 281) и обновленном Статуте, который отныне будет именоваться "Статут Суда Европейского Союза".

2) По инициативе Польши предусмотрено дальнейшее увеличение числа генеральных адвокатов - особой категории членов Суда (в Трибунале и специализированных трибуналах генеральных адвокатов нет), название и роль которых заимствованы из французской правовой системы. Генеральные адвокаты Суда осуществляют независимое исследование материалов порученных им дел в целях подготовки мотивированных заключений (статья 252 Договора о функционировании ЕС).

В последние годы число генеральных адвокатов составляло 8 человек, что являлось недостаточным ввиду большого и возрастающего количества поступающих в Суд дел. Совет Европейского Союза по запросу Суда может увеличить указанное количество, однако до сих пор не воспользовался данным полномочием.

В этой связи в специальной декларации, приложенной к Заключительному акту Межправительственной конференции по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. (Декларация N 38), государства-члены согласились с возможностью увеличения числа генеральных адвокатов Суда до 11.

Из этого числа, как и в настоящее время, шесть генеральных адвокатов (ранее - пять) будут постоянно являться гражданами крупнейших государств-членов: Германии, Франции, Италии, Испании, Великобритании и - впервые - Польши.

Остальные пять вакантных мест генеральных адвокатов в порядке ротации будут заполняться гражданами другие государств-членов.

В отношении членов всех судов Европейского Союза Лиссабонский договор 2007 г. в полной мере сохранил существующие гарантии независимости, порядок назначения (по общему согласию правительств государств-членов, кроме специализированных трибуналов, назначаемых Советом) и срок полномочий (6 лет).

Количество судей также не подвергнуто изменениям: 27 в Суде (по одному от каждого государства-члена), столько же в Трибунале (допускается увеличение квот до 2, 3 и более судей от государства-члена) и 7 в Трибунале по делам публичной службы.

3) В целях более профессионального отбора кандидатов в высшие звенья судебной системы ЕС (Суда и Трибунала) впервые предусмотрено учреждение специальной квалификационной коллегии ("комитета") в составе бывших членов этих судов и высших судебных органов государств-членов, а также других высококвалифицированных юристов (статья 255 Договора о функционировании ЕС).

Указанный комитет будет давать заключения о соответствии кандидатов на должности судей и генеральных адвокатов предъявляемым требованиям перед тем, как правительства государств-членов осуществят предусмотренные назначения.

4) Наиболее существенный характер носит произведенное Лиссабонским договором 2007 г. предметное расширение юрисдикции судов Союза. В отличие от "старого" ЕС, где его судебные органы были полномочны рассматривать дела, главным образом, в рамках первой "опоры" (в рамках Европейских сообществ), в "новом" Союзе подобное ограничение исчезает.

По общему правилу, юрисдикция Суда Европейского Союза будет охватывать все сферы компетенции данной организации кроме отдельных изъятий, прямо предусмотренных учредительными документами.

Наиболее серьезным среди этих изъятий служит невключение в юрисдикцию Суда Европейского Союза вопросов общей внешней политики и политики безопасности (статья 275 Договора о функционировании ЕС). Соответственно, и в дальнейшем Суд Европейского Союза не будет полномочен контролировать правомерность актов Европейского совета и Совета, принимаемых по общеполитическим вопросам международных отношений ЕС (например, правомерность решений о военных операциях и гражданских миссиях Европейского Союза на территории третьих стран, изданных в соответствии со статьей 43 Договора о Европейском Союзе).

5) Важным достижением проекта Европейской конституции 2004 г., подтвержденным Лиссабонским договором 2007 г., стало увеличение прав физических и юридических лиц по обращению за защитой в Суд Европейского Союза.

Речь идет, во-первых, о предоставлении частным лицам возможности оспаривать регламентарные акты ЕС (четвертый абзац статьи 263 Договора о функционировании ЕС), например, регламенты Совета о фиксировании цен на сельскохозяйственную продукцию и о других мерах в сфере общей сельскохозяйственной политики Союза.

Во-вторых, несмотря на исключение общей внешней политики и политики безопасности из юрисдикции Суда Европейского Союза, последний все же уполномочен контролировать правомерность решений, которыми вводятся ограничительные меры против физических и юридических лиц (второй абзац статьи 275 Договора о функционировании ЕС). Например, государственные деятели третьих стран, которым запрещен въезд на территорию ЕС, отныне смогут оспаривать подобную меру в Суде Европейского Союза.

6) Наконец, следует отметить предоставленные Лиссабонским договором 2007 г. дополнительные права по наложению штрафных санкций на государства-члены (параграф 3 статьи 260 Договора о функционировании ЕС). Кроме единовременной суммы (штрафа) или пени, которую Суд Европейского Союза вправе налагать на государства-члены за неисполнение его решений, после вступления в силу Лиссабонского договора он сможет применять аналогичные меры, если какое-либо государство-член в установленный срок не отчиталось перед Комиссией о мерах по "трансформации" директивы ЕС, то есть о приведении своего национального права в соответствие с основами законодательства Европейского Союза в определенной сфере В.С.Солодченко,А.В.Лобыничев ,Европейское право,учебное пособие;СПБГМТУ.-СПБ.,2010..

1.2 Кризис судебной власти в Европейском союзе

Пути решения в свете отказа государств-членов от ратификации Конституции для Европы

В последнее время ученые и практики всего мира отмечают, что судопроизводство в ЕС переживает глубокий кризис. Несмотря на существенные нововведения, внесенные Ниццким договором Treaty of Nice amending the Treaty of European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts // Official Journal of European Communities. 10.03.2001. P. 80в положения учредительных актов, касающиеся структуры и полномочий судебных органов Европейского союза, последние на данный момент практически не в состоянии качественно выполнять свои функции. Рассмотрение дел затягивается на многие годы, что приводит к отсутствию целесообразности для государств-членов и частных лиц обращаться за защитой своих прав в судебные инстанции ЕС. "Принимая в расчет статистические данные Суда ЕС и Суда первой инстанции, можно заметить, что количество исков, поданных в суды Сообщества, год за годом превышает количество рассмотренных обращений" Lenaerts K. The Future Organisation of the European Courts // European Legal Studies at the College of Europe: Research Papers in Law. 2/2005. См. также: статистические отчеты Суда ЕС, размещенные на официальном сайте Суда ЕС: http://curia.europa.eu.. Следствием такой ситуации является не только ослабление доверия к Союзу как таковому со стороны его граждан и правительств государств-членов, но и ухудшение работы других институтов ЕС, например Комиссии, которая осуществляет контроль над государствами-членами и различными учреждениями ЕС на предмет исполнения ими законодательства Европейского союза, в том числе с помощью подачи исков о нарушениях, допущенных указанными структурами, в судебные органы ЕС. В то же время Суд ЕС играет очень важную роль в правопорядке Европейского союза и его государств-членов. "В настоящее время Суд ЕС действует в качестве конституционного суда, административного суда, дисциплинарного суда, гражданского суда, арбитражного суда и - с момента основания Суда первой инстанции - также в качестве апелляционного суда" Hanf D. Talking with the "Pouvoir Constituant" in Times of Constitutional Reform: the European Court of Justice on Private Applicants' Access to Justice // European Legal Studies: Research Papers in Law. 3/2003. P. 2 - 3..Профессор Грэйн де Бурка утверждает, что Суд ЕС не является более инстанцией для разрешения споров (как это имело место в первые годы после его создания), "...но представляет собой судебный гигант, который успешно позиционировал себя в качестве конституционного центра Европы" Burca G. The European Court of Justice / Edited by Grainne de Burca and J.H.H. Weiler. Oxford University Press; New York, 2001. P. 218.. Профессор Энтони Арнулл подчеркивает значение Суда ЕС как органа, выполняющего основные конституционные функции в Евросоюзе См.: Arnull A. Is Europe to Have a Constitutional Court? King's College London. London, 24.11.2004. P. 3..

Европейский конвент во время работы над текстом Конституции уделил юрисдикции и практическим вопросам функционирования судебных органов ЕС сравнительно мало внимания. Показательным является тот факт, что в итоговом докладе Конвента было указано следующее: "Конституция вводит ряд мер для усовершенствования структуры и увеличения роли каждого из трех <14> институтов Союза, принимая во внимание, в частности, последствия его расширения..." <15>. При этом после выхода в свет проекта Конституции многие ученые, а также некоторые судьи Суда ЕС высказывали предложения относительно необходимости внесения изменений в положения, касающиеся судопроизводства в Европейском союзе <16>. На сегодняшний день сложилась ситуация, в которой "...Суд ЕС играет гораздо более значительную роль в нормотворческом процессе в ЕС, нежели это прямо предусмотрено в учредительных договорах" . Однако разработчики Корректировочного договора, тоже в основном обошли стороной систему судопроизводства в ЕС. Этот документ дублирует многие положения так и не вступившей в силу Конституции для Европы, которые в том числе касаются Суда ЕС.

14 - 15 декабря 2001 года в бельгийском городе Лэекен собрался Европейский совет, состоящий из глав государств или правительств членов ЕС. Одним из важнейших результатов встречи стало утверждение Лэекенской декларации о будущем Европы, которая учредила Европейский конвент, во главе с бывшим Президентом Франции Валерии Жискар д'Эстеном, задачей которого явилась разработка проекта Конституции для ЕС и предоставление его Совету на утверждение. Конвент закончил свою работу в июле 2003 года. Проект обсуждался на двух встречах - в сентябре и в декабре 2003 года. Первоначально проект документа был отклонен из-за возражений Испании и Польши, которые не согласились с предлагаемым голосованием по принципу большинства. На саммите ЕС, состоявшемся 20 октября 2004 года, окончательный текст был одобрен всеми странами.

В то же время указанные факты вовсе не означают, что вступление Корректировочного договора в силу не окажет на судопроизводство Союза никакого влияния. О возможных последствиях ратификации Конституции в отношении судебной системы ЕС профессор Тридимас писал так: "...Суд ЕС будет иметь определяющую роль при рассмотрении споров о распределении компетенции между Союзом и государствами-членами, при разрешении конфликтов между институтами Союза, а также при рассмотрении исков, связанных с применением принципа субсидиарности" Tridimas T. The European Court of Justice and the Draft Constitution: A Supreme Court for the Union? / T. Tridimas and P. Nebbia (Editors) // EU Law for the 21st Century: Rethinking the New Legal Order. Oxford: Hart Publishing, 2004. Volume 1. P. 113 - 142.."...Хотя юрисдикция судов Сообщества в основном осталась неизменной, многие принципы, выработанные прецедентным правом, были кодифицированы Конституцией." Biondi A. Waiting for the Constitution: 2004 in Luxembourg / Andrea Biondi and Katherine Harmer // European Public Law. September 2005. Vol. 11. Issue 3. P. 345 - 362..Данные слова вполне применимы также и к последствиям вступления в силу Корректировочного договора.

Общие положения

Статья 9f, введенная в Договор о Европейском союзе проектом КД (так же как и статья I-29 Конституции), содержит характеристику основных особенностей судебных органов ЕС и формально признает существование трехзвенной структуры судов Европейского союза: "Суд Европейского союза включает в себя Суд, Суд общей юрисдикции и специализированные суды". Профессор Л.М. Энтин подчеркивает, что указанные судебные учреждения "...являются самостоятельными судебными органами и в равной степени участвуют в осуществлении главной функции Суда ЕС - обеспечения единообразного понимания и применения права ЕС" Энтин Л.М. О проекте Конституции Европейского союза // Московский журнал международного права. 2004. N 1. 99 с..

Второй абзац того же пункта вводит новую норму, не существовавшую ранее в учредительных договорах (однако в неизменном виде содержащуюся в тексте Конституции): "Государства-члены должны предпринимать необходимые меры, чтобы обеспечить эффективную юридическую защиту в сфере применения права Союза". Формулировка данного положения служит подтверждением, что национальные суды должны играть важную роль в применении и обеспечении права Союза. Можно даже утверждать, что вышеуказанная норма предоставит национальным судам государств-членов полномочия по самостоятельному принятию решений о наличии факта нарушения правовых предписаний Европейского союза лицами, являющимися сторонами судебного разбирательства, а также предоставит им возможность восполнить пробел, образовавшийся в судебной защите прав частных лиц на уровне Союза. Данное положение призвано законодательно закрепить принцип эффективности, разработанный в своей юридической практике См.: Judgment of the Court of 10.07.1997: Rosalba Palmisani v Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) // European Court Reports. 1997. Case C-261/95. Page I-04025; Judgment of the Court of 15.09.1998: Ansaldo Energia SpA v Amministrazione delle Finanze dello Stato, Amministrazione delle Finanze dello Stato v Marine Insurance Consultants Srl and GMB Srl and Others v Amministrazione delle Finanze dello Stato // European Court Reports Reports. 1998. Joined Cases C-279/96, C-280/96 and C-281/96. Page I-05025; Judgment of the Court of 15.09.1998: Edis v Ministero delle Finanze. Stato // European Court Reports. 1998. Case C-231/96. Page I-0000; Judgment of the Court of 17.11.1998: Aprile Srl, in liquidation, v Amministrazione delle Finanze dello Stato // European Court reports. 1998. Case C-228/96. Page I-07141.Судом ЕС (согласно этому принципу национальные суды должны предоставлять достаточную и эффективную защиту коммунитарных Под коммунитарными правами автор подразумевает права, предоставленные учредительными договорами Европейского сообщества.прав частных лиц). В то же время норма не вносит ясности относительно вида мер, которые государства-члены должны предпринимать и относительно порядка их осуществления, из-за чего могут возникнуть проблемы в ее толковании не только самими государствами-членами и их национальными судами, но и Судом Европейского союза. Ни у кого не возникает сомнений, что заинтересованные лица смогут воспользоваться этой лазейкой, предполагающей, по сути, возможность расширительного (или более узкого) толкования нормы. По нашему мнению, было бы целесообразно утвердить декларацию к Корректировочному договору, содержащую указание на минимум конкретных действий, которые должны предпринимать государства-члены.

Доктрина приоритета права Союза над правом государств-членов

По мнению некоторых исследователей, Суд ЕС и без законодательной базы "...формулирует нормы европейского права... разработав концепцию прецедента как источника нормативно-правового регулирования, de jure обязательного к применению судами государств-членов" Тихоновецкий Д. С.: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. Судебная практика как источник европейского права. Москва, 2004. 152 с..

Проект Корректировочного договора не содержит аналогичной нормы. В соответствии с докладом Генерального секретариата Совета, подготовившего мандат для Межправительственной конференции 2007 года , и с заключением председательствующего государства - члена ЕС , межправительственная конференция, целью которой будет утверждение текста Корректировочного договора, должна будет принять Декларацию, содержащую ссылку на существующее прецедентное право Суда ЕС. Действительно, проект Декларации N 29 "Декларация, относящаяся к приоритету" указывает, что "...в соответствии с прочно установленным прецедентным правом Суда ЕС, Договоры и право, принятое Союзом на базе Договоров, имеют приоритет над правом государств-членов, на условиях, определенных указанным прецедентным правом" (перевод автора). В соответствии с заключением юридической службы Совета: "...тот факт, что принцип приоритета не будет включен в будущий Договор, ни в коей мере не влияет на действительность принципа и на существующее прецедентное право Суда" (перевод автора). Итак, законодатель выбрал более осторожный путь закрепления приоритета права сообщества, не только изъяв соответствующее положение из текста Учредительного договора, но и установив ограничительные условия для применения доктрины приоритета. В случае ратификации Корректировочного договора в рассматриваемой редакции право ЕС не будет обладать абсолютным приоритетом над правом государств-членов, как это могло бы иметь место при ратификации Конституции, а будет пользоваться приоритетом, условия которого определены Судом ЕС в своих судебных решениях.

Прецедентное право Суда ЕС охватывает только право Сообщества, не затрагивая при этом нормы, регулирующие взаимоотношения государств-членов в рамках Второй и Третьей опоры Европейского союза Вторая опора ЕС - Общая внешняя политика и политика безопасности Союза (далее по тексту - ОВППБ), Третья опора ЕС - сотрудничество полиций и судов в уголовных вопросах.. Из смысла нормы в редакции, приведенной в статье I-6 Конституции, следовало, что она должна была распространяться на все сферы, охватываемые правом ЕС, в том числе и на вопросы, относящиеся к ОВППБ и к сотрудничеству полиций и судов в уголовных вопросах. В свою очередь, такой подход вызывал у многих ученых вполне обоснованные сомнения. Если государства-члены должны были, по замыслу авторов конституционного текста, соблюдать приоритет правовых норм ЕС в соответствующих сферах, то какой был смысл лишать Суд ЕС компетенции по урегулированию споров, которые могли возникать в связи с этими нормами? Профессор Реестман отмечал, что соответствующая норма конституционного текста "...имела целью внести изменения в основы доктрины приоритета путем создания нормы, имеющей силу конституционного положения... что могло привести к потере гибкости, свойственной этой доктрине" .Норма же Декларации N 29 к Корректировочному договору эту гибкость сохраняет, так как не является обязательной для исполнения.

По мнению автора, разработчики Корректировочного договора не только не решили указанные проблемы, но и усложнили задачи, стоящие перед судами Союза. Предполагается целесообразным внести ясность не только в вопрос распространения или нераспространения доктрины приоритета на конституционные положения государств-членов, но и в вопрос ее применения в отношении мер, которые будут осуществляться в рамках Второй и Третьей опоры Европейского союза. Мы убеждены также, что доктрину приоритета права ЕС необходимо ввести в текст учредительных актов, с целью установления единообразной иерархии правовых норм Европейского союза.

Право частных лиц на обращение в судебные органы ЕС

Суд ЕС в течение долгого времени упорно отказывался от либерализации права частных лиц на обращение в судебные органы ЕС (locus standi) , предусмотренного ст. 230(4) Договора о Европейском сообществе (далее по тексту - ДЕС). Указанная статья не предоставляет индивидам возможности оспаривать правовые нормы общего применения. В своем решении Uniyn de Pequecos Agricultores v. Council (UPA),вынесенном в 2002 году, Суд подтвердил необходимость доказывания "персонального отношения" оспариваемого акта или меры к лицу, подавшему иск. В соответствии с решением Суда по указанному делу результат доказывания должен зависеть от соответствия строгим критериям, предложенным в деле Plaumann с исключениями, установленными в деле Codorniu .

В то же время "...настало время изменить правила обращения индивидов в Суд с целью аннулирования актов Сообщества. Существует множество политических аргументов за, и институты Сообщества, а также главные политические игроки государств-членов признают это" <38>. Многие ученые отмечают, что ст. 230(4) ДЕС в ее текущей редакции не обеспечивает достаточную юридическую защиту индивидов <39>. Члены Дискуссионной группы <40> по Суду ЕС при Конвенте разделились на два противоположных лагеря при решении вопросов, касающихся отражения locus standi в тексте Конституции ЕС. Одни настаивали на том, чтобы оставить в силе "классическую" децентрализованную модель, так как, по их мнению, права частных лиц должны в первую очередь защищать национальные суды. Другие утверждали, что условия допуска частных лиц в судебные органы ЕС являются в настоящее время чересчур строгими и предлагали несколько вариантов смягчения существующих правил. В основном предложения касались предоставления возможности индивидам оспаривать, по крайней мере, некоторые акты, имеющие непосредственное отношение к ним и не предполагающие принятия обеспечительных мер, без необходимости доказывания персонального отношения такого акта к данному индивиду. Данная точка зрения в конечном итоге одержала верх и была отражена в ст. III-365(4) Конституции. Разработчики проекта Корректировочного договора полностью скопировали формулировку указанной статьи. Текст положения оставил неизменным применяемую в настоящее время позицию по locus standi в отношении законодательных актов и упростил, хотя и в ограниченной степени, право на обращение в Суд при оспаривании регулятивных актов. Новое правило "...упростит оспаривание гражданами регулятивных актов Союза, предполагающих применение санкций, если даже эти акты не будут относиться к ним персонально" <41>.

Доказывания "персонального отношения" после вступления в силу Корректировочного договора больше не будет требоваться, если:

(а) оспариваемая мера является "регулятивным актом";

(б) акт имеет непосредственное отношение к заявителю и

(в) акт не предполагает принятия обеспечительных мер.

Требование "непосредственного отношения" акта к лицу, его оспаривающему, выработано существующим прецедентным правом Суда ЕС и является достаточно однозначным для понимания Непосредственное отношение имеет место тогда, когда адресат меры не обладает свободой действий по способу осуществления предписания или, даже если адресат обладает свободой действий, из текста предписания ясно, как частное лицо будет его осуществлять. См.: Judgment of the Court: PDreyfus v Comission // European Court Reports. 1998. Case С-386/96. Page I-2309. Para 43; Judgment of the Court: Comafrica and Dole Fresh Fruit Europe v Comission // European Court Reports. 2001; Joined Cases T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 and T-255/99. Page I-1975. Para 96..Другие же два условия нуждаются в дальнейшем пояснении.

Корректировочный договор, как и ныне действующие учредительные акты, не содержит определения термина "регулятивный акт" .Можно предположить, что регулятивный акт является любой иной обязательной мерой, чем законодательный акт в значении, указанном в ст. 249a ДЕС, в редакции проекта Корректировочного договора .Целью введения законодателями указанного термина, вероятно, явилось стремление к тому, чтобы оставить судам ЕС простор в их поле деятельности, иначе говоря, предоставить последним возможность более широкого (или, наоборот, более узкого) толкования нормы. Также можно согласиться с точкой зрения, гласящей, что: "цель введения этого понятия - защита Европейского законодательства от прямых исков со стороны частных лиц..." .В какой-то степени такой подход законодателя можно считать оправданным. Однако, по мнению автора, различное понимание смысла термина "регулятивный акт" может привести к путанице в самом прецедентном праве ЕС. При этом в судебные органы Европейского союза, вполне возможно, будут подаваться дополнительные иски: частные лица, не имея четкого представления о том, является оспариваемый ими акт регулятивным или нет, будут обращаться в Суд ЕС с целью отстоять свои права. Суды должны будут рассматривать такие дела по существу, чтобы определить правовую природу оспариваемого акта. Очевидно, что такая ситуация только увеличит и без того сильную загруженность судебных органов Европейского союза. По нашему мнению, определение этого термина необходимо дать в Корректировочном договоре с целью избежать возможных недоразумений.

В иске, поданном против регулятивного акта, не нужно будет доказывать наличие персонального отношения, только если соответствующий акт не предполагает принятия дальнейших обеспечительных мер. Профессор Тридимас приводит в качестве классического примера такого акта регламент Комиссии, который запрещает рыболовство путем использования определенных видов сетей или ловли рыбы в определенных водах Tridimas T. The European Court of Justice and the Draft Constitution: A Supreme Court for the Union? / T. Tridimas and P. Nebbia (Editors) // EU Law for the 21st Century: Rethinking the New Legal Order. Volume 1. Oxford: Hart Publishing, 2004. P. 113 - 142..Однако в некоторых случаях вопрос о необходимости принятия дальнейших исполнительных мер не имеет очевидного ответа. Для установления этого факта нужно, вероятнее всего, определить, является ли регулятивный акт законченным с юридической точки зрения и оставляет ли государствам-членам выбор способа применения этого акта на своей территории. При этом, по мнению автора, решение указанного вопроса не должно зависеть от требований национального конституционного законодательства.

Санкции против государств-членов, налагаемые Судом ЕС

Следующий вопрос, которому было уделено внимание в Корректировочном договоре, касается санкций против государств-членов. В соответствии со ст. 228 Договора о Европейском сообществе в случае если государство-член не исполнит судебное решение, вынесенное в рамках ст. 226 того же документа, Комиссия должна инициировать в Суде ЕС вторую обеспечительную процедуру для того, чтобы добиться наложения карательных санкций на это государство. В частности, она должна направить государству-члену формальное уведомление и представить обоснованное мнение перед тем, как подать иск в Суд. Эта система, впервые введенная Маастрихтским договором, явилась очевидным улучшением ранее существующей, которая вообще не предусматривала наложение санкций на провинившиеся государства. Наложение санкций было, очевидно, довольно чувствительным в политическом плане вопросом, поэтому обременительные для Комиссии процедурные требования, предусмотренные статьей 228 ДЕС, рассматривались как компенсация за согласие государств-членов на возможность наложения на них санкций. С начала существования нормы Комиссия применяла процедуру, предусмотренную ст. 228 Договора о Европейском сообществе, только в случаях наличия самых вопиющих нарушений государствами-членами своих обязательств, однако в перспективе предпосылки для использования этой процедуры будут возникать, вероятнее всего, гораздо чаще .

Существующий ныне порядок наложения санкций, на наш взгляд, является неэффективным и громоздким. Начиная с момента совершения нарушения и до момента принятия решения Судом ЕС о наложении санкции, обычно проходит несколько лет. Дискуссионная Группа при Конвенте предложила три варианта повышения эффективности рассматриваемой меры. Первое предложение касалось необходимости ликвидации двух административных стадий, предшествующих подаче иска в Суд, т.е. стадии подачи формального уведомления и стадии представления обоснованного мнения или хотя бы ликвидации одной из них. Стоит отметить, что предоставление прямого доступа в Суд с иском о взыскании санкций не является инновацией. Второе предложение касалось предоставления Комиссии права инициировать рассмотрение сразу двух вопросов в рамках одного и того же иска в Суде - о нарушении обязательства и о наложении санкций за соответствующее нарушение. На наш взгляд, такой подход является наиболее эффективным, так как способен не только ускорить процедуру рассмотрения дела в Суде, но и заставить государства-члены более аккуратно относиться к своим обязанностям в сфере права Сообщества. Реализация этого предложения на практике могла бы сделать Суд ЕС более влиятельным институтом Союза, однако такой поворот дела противоречит политическим целям некоторых государств-членов, и, может быть, именно поэтому предложение не было воспринято в полной степени. Хотя, по мнению автора, укрепление именно судебной ветви власти в ЕС является наименьшим злом для независимости государств-членов, которые бы получили взамен гарантии единообразного применения законодательных предписаний на всей территории Европейского союза. Третье предложение Дискуссионной группы заключалось в необходимости уполномочить Комиссию самостоятельно принимать решения о неисполнении государствами-членами своих обязательств после предоставления им возможности выразить свои возражения, одновременно разрешив государствам-членам подавать иски об аннулирования против соответствующих решений Комиссии. Однако такой подход показался Конвенту, а впоследствии и авторами проекта КД слишком радикальным.

В результате в текст нового Учредительного акта были внесены положения, частично сочетающие в себе первое и второе предложения Дискуссионной группы. Новая норма устраняет стадию предоставления обоснованного мнения, но решение о наложении санкций все равно остается за Судом.

При этом применение так называемой ускоренной процедуры наложения санкций все-таки будет иметь место. Статья 228(3) ДЕС в редакции проекта КД указывает, что если Комиссия подает иск на основании того, что государство-член уклоняется от выполнения обязательств по объявлению мер, связанных с реализацией Директивы, утвержденной в рамках законодательной процедуры, Комиссия получает право соединить правоприменительную процедуру и процедуру наложения санкций.

В любом случае положения усовершенствованной проектом Корректировочного договора статьи 228 предусматривают более эффективный и рентабельный порядок наложения санкций, чем ее ныне действующая редакция. Путем усиления полномочий Комиссии по наложению санкций новый Учредительный акт укрепляет федеральные корни обеспечительной процедуры и при этом не затрагивает наиболее чувствительные политические вопросы.

5. Ограничение юрисдикции Суда ЕС

Корректировочный договор в случае его вступления в силу ликвидирует существующие ныне три опоры Европейского союза и приведет их все к одному основанию. Поэтому в нем, как и в конституционном тексте, не предусмотрено положения, аналогичного указанному в ст. 46 Договора о Европейском союзе , которое устанавливает ограничения юрисдикции Суда ЕС в отношении некоторых вопросов, регулируемых этим Договором. Данная статья будет отменена после вступления Корректировочного договора в силу. Особая преюдициальная процедура, предусмотренная ст. 68 Договора о Европейском сообществе, действующая в отношении юрисдикции Суда по вопросам, охватываемым разделом IV указанного учредительного Договора < и предусмотренная ст. 35 Договора о Европейском союзе, касающаяся юрисдикции Суда в отношении сотрудничества полиций с судом в уголовно-правовой сфере, также не нашли своего отражения в тексте Корректировочного договора. Благодаря этому юрисдикция Суда стала носить более унифицированный характер. Такое нововведение можно только приветствовать, так как дробление исков, подаваемых в преюдициальном порядке, приводит к проблемам практического характера и подрывает основы существования права на юридическую защиту .

Однако вышесказанное еще не означает, что после вступления в силу Корректировочного договора Суд ЕС приобретет неограниченную юрисдикцию. В соответствии с изменениями, вносимыми в ст. 11(1) Договора о Европейском союзе, и согласно новой статье 240a Договора ДЕС из полномочий судебных органов ЕС будут исключены вопросы, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности (ОВППБ). Стоит отметить, что в данном случае отсутствие юрисдикции Суда ЕС вполне закономерно, учитывая политическую сложность принятия таких решений В соответствии со ст. 11(1) Договора о Европейском союзе с учетом изменений, подлежащих внесению после вступления в силу Корректировочного договора, ОВППБ "...должна определяться и исполняться Европейским советом и Советом, действующим единогласно, за исключением случаев, когда в учредительных актах предусмотрено иное". При этом "...принятие законодательных актов исключается" (перевод автора)..По словам директора Европейского центра публичного права профессора Флогайтиса: "...для дальнейших шагов в этой сфере потребуется сильная политическая воля" .

Тем не менее Суду Европейского союза все-таки будут предоставлены определенные полномочия в области бывшей Второй опоры. Согласно той же статье Договора о Европейском союзе Суд должен будет производить контроль над тем, чтобы реализация общей внешней политики и политики безопасности не влияла на осуществление мероприятий и величину полномочий институтов, определенных учредительными актами для осуществления действий в областях его исключительной и совместной компетенции, в том числе в сфере ОВППБ. Суд также будет обладать юрисдикцией по рассмотрению исков частных лиц о проверке законности актов, устанавливающих ограничительные меры в их отношении, в том числе и в области ОВППБ. Возможность косвенного оспаривания соответствующих европейских решений в преюдициальном порядке не предусмотрена, но это еще не значит, что такая возможность исключена полностью. Ввиду того что рассматриваемые меры подпадают под юрисдикцию Суда, не существует никаких оснований для установления возможности их оспаривания только посредством прямых исков.

Ограничения юрисдикции, предусмотренные ст. 68(2) Договора о ЕС В соответствии со ст. 68(2) ДЕС Суд ЕС не обладает юрисдикцией принимать решения в отношении любых мер или решений, принятых Советом согласно ст. 62 в связи с поддержанием закона и порядка и защитой внутренней безопасности.в сфере виз, предоставления убежища и иммиграции, не будут отражены в Основном Законе ЕС. В противоположность этому на сферу сотрудничества полиций и судов в уголовных вопросах судебная власть не будет распространяться (согласно новой статье 240a Договора о функционировании Союза). Таким образом, Основной Закон сохранил ограничение юрисдикции Суда по вопросам, относящимся ныне к Третьей опоре Европейского союза. Стоит отметить, что статья 11 Договора о ЕС и статья 240a ДЕС в редакции проекта Корректировочного договора в настоящее время находятся в процессе доработки и все еще содержат ссылки на некоторые положения конституционного текста. В этой связи вполне возможно, что положения об ограничении юрисдикции Суда ЕС претерпят определенные изменения.

Преюдициальная процедура

Корректировочный договор вводит некоторые изменения в существующую систему предварительных обращений. Статья 234 ДЕС в его текущей редакции наделяет Суд ЕС юрисдикцией по вынесению предварительных судебных решений, касающихся: (а) толкования Договора, (б) действительности и толкования актов институтов Сообщества и ЕЦБ, а также (с) толкования уставов органов, учрежденных актом Совета, если соответствующие уставы это предусматривают. Проект Корректировочного договора по аналогии с Конституцией ЕС исключит из ст. 234 вышеуказанный пункт (с), а также ликвидирует упоминание Европейского центрального Банка в пункте (б). Этот пропуск расширит полномочия Суда, так как рассматриваемая норма пункта (с) в ее текущей редакции ограничивает сферу действия п. (б) той же статьи.

7. Судебный контроль над соблюдением принципа субсидиарности

Новизна положений проекта Корректировочного договора по сравнению с нормами, предусмотренными в ныне действующих учредительных актах, состоит также в том, что он усилил роль национальных парламентов по контролю над соответствием актов Союза принципу субсидиарности. Проект Протокола N 2 "О применении принципов субсидиарности и пропорциональности" предоставляет национальным парламентам не только политические, но и юридические возможности оспаривания законодательных инициатив. Судебный контроль предусмотрен в ст. 8 указанного документа: Суду ЕС предоставляются полномочия по рассмотрению исков о нарушении принципа субсидиарности при принятии законодательных актов. Такие иски могут быть поданы государствами-членами напрямую либо от имени национальных парламентов или их палат после подачи указанными структурами соответствующего извещения своему правительству о необходимости обращения в Суд. Интересно отметить, что уведомление государств-членов национальными парламентами или их палатами происходит "в соответствии с правопорядком" этих стран. Данное положение не позволяет установить, каким же образом правительства государств-членов должны взаимодействовать со своими парламентами при осуществлении контроля над соблюдением принципа субсидиарности, а также не дает четкого ответа на вопрос, должны ли вообще соответствующие государства принимать предложения национальных парламентов (или их палат) в расчет. Положение проекта Протокола, касающееся судебного контроля, дублирует соответствующее положение Конституции ЕС, несмотря на то, что не вполне корректная формулировка порядка предоставления уведомлений ранее критиковалась многими видными учеными. По мнению автора, цель положения - все-таки обязать членов ЕС предоставить национальным парламентам право подачи иска, а не просто позволить им сделать это. Государствам предоставлена возможность установления условий для осуществления права подачи иска в судебные органы ЕС, включая определение того, будет ли право подачи иска предоставлено каждой палате Парламента в государствах с двухпалатной системой, а также определение количества голосов, которыми будут приниматься соответствующие решения. До настоящего времени значение принципа субсидиарности для системы судебного контроля было не слишком существенным. Обычно все попытки истцов сослаться на нарушение принципа субсидиарности терпели неудачу . Суд всегда предпочитал аннулировать меры или акты ЕС на основании факта превышения (отсутствия) компетенции или несоответствия принципу пропорциональности, хотя принцип субсидиарности иногда все-таки косвенно влиял на решения Суда . Посредством увеличения числа потенциальных истцов Протокол "О применении принципов субсидиарности и пропорциональности" создаст вероятность более частого рассмотрения дел, связанных с нарушением принципа субсидиарности. Очевидно, что указанный документ этим самым увеличит влияние Суда ЕС на политическую сферу деятельности Европейского союза. Стоит отметить, что иск в Суд, в соответствии с нормами рассматриваемого документа, можно подать только на основании нарушения принципа субсидиарности. Национальный парламент не может обязать государство-член оспаривать меру или акт Сообщества по каким-либо другим основаниям. По мнению автора, указанный подход может вызвать определенные трудности, так как на практике многие основания для подачи исков сильно взаимосвязаны. Например, в деле Тобакко Суд принял решение об аннулировании директивы на основании факта отсутствия компетенции и, по крайней мере, формально не акцентировал внимание на аргументе правительства Германии, касающегося принципа субсидиарности. Неизвестно, пришел бы Суд к аналогичному выводу в случае учета им в данном деле только принципа субсидиарности. Так как само существование компетенции Союза является условием, предшествующим факту законного осуществления этой компетенции и применению принципа субсидиарности, то возникает вопрос о возможности рассмотрения Судом вопросов, касающихся пределов компетенции в исках, поданных в соответствии с Протоколом.

8. Другие вопросы, относящиеся к судебным органам ЕС

Корректировочный договор изменит структуру и смысл статей 225a и 229a ДЕС. Изменения соответственно относятся к учреждению судебных палат и к правилам предоставления судам Союза юрисдикции по рассмотрению споров, касающихся прав интеллектуальной собственности, предоставленных актами ЕС. Согласно действующим ныне нормам Совет единогласно принимает такие решения, в то время как после вступления в силу Корректировочного договора необходимо будет соблюдать для тех же целей специальную законодательную процедуру . Что касается принятия решений о создании специализированных судов, они должны будут приниматься по предложению Комиссии либо Суда См.: ст. 225a ДЕС, в редакции проекта Корректировочного договора, регулирующую вопросы создания специализированных судов ЕС по запросу (или консультации) Суда ЕС.. Последнее положение не лишено смысла, так как Суд - единственный институт ЕС, который может дать объективную оценку необходимости создания дополнительных судебных органов. Указанные положения были скопированы авторами КД с соответствующих положений Конституции.

Новый Договор содержит норму, предусматривающую учреждение палат, члены которых будут являться консультантами при назначении судей судебных органов ЕС, хотя при этом государства-члены сохраняют в этой сфере полный контроль.

В заключение стоит отметить, что Суд ЕС является специфическим органом, чей особый статус подтверждается многими учеными. "В настоящее время Суд ЕС как наиболее эффективный наднациональный судебный орган в мировой истории не имеет конкурентов..." . "Практика Суда ЕС служит одним из средств правового закрепления и развития правовой системы ЕС" Андриенко Ярослав Петрович. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. Роль Суда ЕС в формировании европейского правового пространства. Москва, 2004. 182 с.. Однако в последнее десятилетие своего существования этот институт переживает глубокий кризис, о котором уже упоминалось в настоящей статье. Корректировочный договор должен явиться новой ступенью по улучшению "работоспособности" и эффективности Суда Европейского союза. Несмотря на то что создатели нового Учредительного акта, по аналогии с разработчиками конституционного текста, в основном акцентировали свое внимание на политических вопросах функционирования Союза, после ратификации этого документа роль судебных органов ЕС в установлении европейского правопорядка коренным образом изменится.

Новые нормы усилят позицию Суда ЕС как высшего Суда Союза. Проект Корректировочного договора предусматривает четкую иерархию норм и предоставляет Суду ЕС право проверки конституционности законодательства. Документ косвенным образом закрепит принцип приоритета права ЕС над правом государств-членов, а также введет ряд положений, которые будут регулировать распределение компетенции между Союзом и государствами-членами, а также между институтами Союза. Рассматриваемый Учредительный акт предоставит Суду ЕС право самостоятельно толковать эти нормы и определять их значение. Можно сказать, что его положения сделают Суд более политизированным институтом посредством усиления судебного контроля над принципом субсидиарности. Ссылка на Хартию основных прав увеличит количество оснований, в отношении которых возможна подача исков в судебные органы ЕС.

Будет усовершенствована система наложения санкций за нарушения правовых норм Союза. Вслед за ликвидацией структуры трех опор Союза, преюдициальная процедура станет более унифицированной, а юрисдикция Суда по рассмотрению вопросов, предусмотренных в разделе IV Договора о Европейском сообществе, расширится.

Порядок обращения частных лиц в судебные органы ЕС будет частично упрощен, но, с точки зрения индивида, национальные суды останутся главным средством для оспаривания актов Сообщества.

При этом многие существенные положения, представляющие собой пробелы в нормативно-правовом регулировании судебной ветви власти в Евросоюзе, так и не были затронуты в проекте Корректировочного договора. Составители его текста не учли замечания и предложения, высказываемые многими учеными при толковании конституционных норм, касающихся судебных органов ЕС (например, касающиеся вопросов расширения судейского корпуса, предоставления Суду права законодательной инициативы (а не просто права на подачу законодательного запроса Совету или Комиссии), распространения полномочий Суда на сферы, относящиеся ныне ко Второй и Третьей Опоре Союза, языка судопроизводства и др.). Законодатель оставил много неопределенности, путем составления норм, предполагающих расширительное (или наоборот, более узкое) их толкование, что, конечно же, будет препятствовать эффективному осуществлению судопроизводства в ЕС. Тем не менее вступление Корректировочного договора в силу станет новой ступенью на пути к усилению судебной власти в рамках Европейского союза.

Условно можно выделить следующие вопросы, которые предстоит решать судебным органам ЕС после вступления нового Учредительного акта в силу.