Інститут градоначальництва в системі державної влади на півдні Російської імперії (ХІХ–початок ХХ ст.)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень

ІНСТИТУТ ГРАДОНАЧАЛЬНИЦТВА В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ НА ПІВДНІ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ (ХІХ - ПОЧАТОК ХХ СТ.)

ЮРІЙ ІГОР АНАТОЛІЙОВИЧ

Харків - 2010

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Прогресивний розвиток сучасного українського суспільства значною мірою залежить від формування ефективної системи державної влади, головними пріоритетами якої повинні бути служіння народові і національним інтересам, забезпечення прав людини. Адміністративна реформа, започаткована в Україні більше десяти років тому, визначила головні шляхи побудови принципово нової державно-управлінської системи при гармонійному поєднанні загальнодержавних та місцевих інтересів, з урахуванням потреб нової організації управління на регіональному рівні з науковим обґрунтуванням підходів до розуміння і вирішення проблем, які є змістовно новими для функціонування владних структур. Необхідність розвитку діючої системи державного управління, недосконалість функціонування органів місцевої влади, численні наукові дискусії стосовно здійснення адміністративної і пов'язаної з нею адміністративно-територіальної реформи вимагають аналізу як позитивного, так і негативного історико-правового досвіду реалізації державної політики з питань управління окремими стратегічно важливими регіонами країни. Важливі результати у цьому аспекті дає вивчення проблеми створення та розвитку інституту градоначальництва в системі державної влади на півдні Російської імперії.

Інститут градоначальництва, започаткований в м. Одесі на початку ХІХ ст., протягом більш як столітнього періоду функціонування трансформувався у владну структуру з управлінськими й політичними функціями, посів особливе місце у системі державної влади Російської імперії. На градоначальника та його канцелярію покладалося завдання проводити у життя урядову політику на віддалених від центру територіях на завершальному етапі інтеграційного процесу. Політична влада градоначальника була ознакою того, що на підпорядкованій йому території загальноросійська система управління не поширювалася повною мірою, а мала свої особливості. Тому проблема градоначальництва в історії держави та права України складає значний науковий інтерес. Дослідження сприятиме переосмисленню ряду питань структури та характеру правлячої еліти, історичних особливостей розвитку півдня України.

В дисертації використано наукові положення, теоретичні висновки дореволюційних дослідників І.Ю. Андреєвського, І.А. Блінова, В.М. Гессена, К.Ф. Головина, О.І. Градовського, В.В. Івановського, М.М. Коркунова, А.О. Скальковського, І.М. Страховського щодо забезпечення державної влади в Російській імперії ХІХ - початку ХХ ст. місцевими установами та окремих особливостей градоначальницької влади; радянських вчених - О.І. Дружиніної, М.П. Єрошкіна, В.А. Нардової, В.І. Тимофеєнко щодо основ організації місцевого управління, міського самоврядування, впливу на нього місцевої адміністрації; висновки сучасних українських і російських вчених: В.Б. Авер'янова, О.М. Головка, В.М. Грицака, М.А. Дамірлі, В.В. Дмитрієва, В.М. Єрмолаєва, О.В. Морякової, Г.Г. Москаля, Ю.М. Оборотова, О.Ф. Скакун, В.С. Шандри, О.Н. Ярмиша та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до програми наукових досліджень Одеського державного університету внутрішніх справ «Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави» (державний реєстраційний номер 0103U002568) і пов'язана з темою науково-дослідницької роботи кафедри загально-правових дисциплін ОДУВС «Актуальні проблеми забезпечення прав і свобод людини і громадянина в Україні».

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є комплексний історико-правовий аналіз становлення, функціонування, організаційно-правових засад інституту градоначальництва на півдні Російської імперії ХІХ - початку ХХ ст., його ролі в механізмі державного управління на основі законодавчих, інших нормативно-правових актів, архівних джерел, історико-правової літератури.

Відповідно до поставленої мети передбачається вирішення таких завдань:

проаналізувати стан наукової розробки проблеми та її джерельну базу;

виявити історичні передумови та політико-правові чинники створення інституту градоначальництва на півдні Російської імперії;

з'ясувати основні етапи розвитку інституту градоначальництва в системі державної влади Російської імперії упродовж ХІХ - початку ХХ ст., характерні особливості його функціонування в окремих градоначальствах, роль у забезпеченні правопорядку, вплив на розвиток регіону;

окреслити обсяг владних повноважень градоначальника, простежити їх розвиток на різних етапах історії градоначальництва у контексті загальнодержавних вимог та регіональних особливостей; залежність правового статусу градоначальника від соціально-економічних та політико-правових умов; взаємовідносин із центральними органами влади, зокрема з МВС, інститутом генерал-губернатора, місцевим самоврядуванням;

з'ясувати правові основи розвитку інституту градоначальництва, його специфічні форми й напрями в діяльності канцелярій окремих градоначальств;

простежити роль особистості градоначальника у забезпеченні інтеграційних та асиміляційних процесів у краї; дослідити його вплив на політику уряду, зокрема, законодавчі ініціативи як форму забезпечення управління регіоном.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникли при поширенні державної влади в градоначальствах півдня Російської імперії в XIX - на початку XX ст.

Предметом дослідження є організаційно-правові засади утворення, зміни і функціонування правового інституту градоначальництва в ХІХ - на початку ХХ ст. на півдні Російської імперії, особливості його правозастосовної діяльності, механізм взаємовідносин градоначальника та його канцелярії з центральними та місцевими органами влади.

Хронологічні межі дисертації визначені часом функціонування інституту градоначальництва на півдні Російської імперії - 1803 - 1917 рр. - від утворення першого Одеського градоначальства у січні 1803 р. до ліквідації інституту градоначальництва із крахом російського самодержавства у лютому 1917 р. В окремих випадках при аналізі сутнісних ознак інституту градоначальництва, характеристиці витоків його формування розглядається більш ранній період.

Територіальні межі дослідження визначаються півднем України, де існували Одеське, Феодосійське, Керч-Єнікальське, Ізмаїльське, Севастопольське, Миколаївське, Ялтинське і частково Таганрозьке градоначальства.

Методи дослідження. Для з'ясування особливостей формування інституту градоначальництва використовувалися загальнонаукові та спеціально-наукові методи пізнання, застосування яких здійснювалося крізь призму дотримання принципів об'єктивності та історизму. У процесі роботи були використані такі методи як аналіз і синтез, індукція і дедукція, порівняння, узагальнення, моделювання, що дало змогу забезпечити єдність історико-правового дослідження формування та розвитку правового інституту градоначальництва.

Серед найважливіших із спеціально-наукових методів слід назвати такі: формально-юридичний (при визначенні правового становища градоначальників, їх компетенції); порівняльно-правовий (для порівняння правового статусу градоначальника, генерал-губернатора, тимчасового генерал-губернатора, губернатора у різні періоди їх функціонування, організаційно-правових основ регіонального управління на українських землях у складі Російської імперії); історико-генетичний (при загальному нарисі походження і розвитку інституту градоначальництва); системний (градоначальництво розглядалось як підсистема місцевого управління в імперії, і водночас як система, до складу якої входили як компоненти та підсистеми підпорядковані державні органи); структурно-функціональний (для дослідження структури, організаційних засад, основних напрямів діяльності градоначальників та їх канцелярій); соціологічний (при визначенні соціальних чинників, що обумовлювали введення інституту градоначальництва, ліквідацію; з'ясуванні наслідків його функціонування).

Наукова новизна одержаних результатів визначається передусім тим, що автор дисертації вперше у вітчизняній історико-правовій науці зробив спробу комплексного дослідження інституту градоначальництва в системі державної влади на півдні Російської імперії у XIX - на початку XX ст. на основі вивчення законодавчих, інших нормативно-правових актів, правової та історичної літератури, архівних джерел, більшість яких до наукового обігу введена вперше. На концептуальному рівні розроблено науково-теоретичну модель інституту градоначальництва на основі дослідження функціонування Одеського, Таганрозького, Феодосійського, Керч-Єнікальського, Ізмаїльського, Севастопольського, Миколаївського, Ялтинського градоначальств.

Наукова новизна одержаних результатів знаходить свій прояв у таких теоретичних положеннях і висновках, що виносяться на захист:

уперше:

встановлено історичні передумови та політико-правові чинники утворення інституту градоначальництва як особливої ланки державного управління; обумовленість його заснування рядом історичних обставин, серед яких чільне місце належить особливостям розвитку м. Одеси, з якими тісно пов'язане започаткування інституту градоначальництва у системі державної влади, що в першій половині ХІХ ст. функціонував виключно на півдні Російської імперії;

доведено, що відповідно до основних характеристик організаційно-правових засад діяльності, її форм і змісту історію формування та розвитку градоначальництва як інституту державної влади на півдні Російської імперії доцільно хронологічно поділити на три періоди: 1) 1803 - 1821 рр. - започаткування та розвиток градоначальництва як інституту державної влади на півдні Російської імперії - в Одеському, Таганрозькому, Феодосійському градоначальствах; 2) 1822 - 1874 рр. - градоначальництво півдня Російської імперії в умовах безпосереднього підпорядкування новоросійському і бессарабському генерал-губернатору; 3) 1874 - 1917 рр. - реорганізація та ліквідація градоначальництва в умовах реформаційних процесів, поглиблення кризи і в кінцевому результаті краху російського самодержавства;

сформульовано методологічний висновок про те, що будучи головною посадовою особою у градоначальстві, його начальник об'єктивно представляв інтереси центральної влади у підвідомчій йому стратегічно важливій території;

запропоновано новий підхід до розуміння функцій градоначальника як основних напрямків і видів його діяльності, за допомогою яких він реалізовував волю та інтереси царського уряду; відображено специфіку його взаємовідносин із центральними органами влади, зокрема з МВС, інститутом генерал-губернатора, місцевим самоврядуванням; законодавчі ініціативи градоначальників щодо забезпечення правопорядку; особливості функціонування градоначальництва в Одеському, Таганрозькому, Феодосійському, Керч-Єнікальському, Ізмаїльському, Севастопольському, Миколаївському, Ялтинському градоначальствах;

на підставі введення у науковий обіг нових відомчих нормативно-правових актів, архівних документів системно визначено повноваження градоначальника, під якими слід розуміти закріплені на законодавчому рівні права й обов'язки, необхідні йому для здійснення завдань і функцій державного сановника на території градоначальства на користь імперії;

порушується проблема впливу градоначальників на урядову політику як одного з найважливіших чинників державного управління; узаконення необхідних функцій у відповідності до місцевих умов;

досліджено організаційно-штатну структуру та особливості матеріального забезпечення канцелярії градоначальника, внаслідок чого доведено, що недостатнє фінансування було хронічною вадою імперського уряду щодо місцевих органів управління;

встановлено герменевтичний зв'язок юридичних термінів і теоретичних понять між сучасною та дореволюційною теоретичними парадигмами;

удосконалено:

визначення понять: «градоначальник», «градоначальство», «градоначальництво», яке трактується як форма державної влади в особі градоначальника та його канцелярії на території, відокремленій від загального губернського управління у градоначальство;

методологію історико-правового дослідження процесу правового регулювання інституту градоначальництва, в основі якої лежить системний аналіз провідних сфер його функціонування: політично-управлінської, соціально-економічної, культурної і особливо - захисту державного ладу в період підпорядкування півдня України Російській імперії;

набули подальшого розвитку:

висновки про те, що період ХІХ - початку ХХ ст. в історії держави і права пов'язаний з особливими шляхами формування й поширення централізованого імперського управління на приєднані Причорномор'я та Приазов'я, як і в цілому на територію України. Становлення, розвиток, модернізація управлінських структур привели до неухильного й поступового одержавлення найважливіших напрямків соціально-економічного та культурного життя приєднаного у другій половині ХVІІІ ст. південного регіону імперії. Градоначальник і його канцелярія були провідниками урядової політики, коригуючи взаємовідносини центру й периферії в інтеграційному процесі на неросійських територіях;

точка зору, згідно з якою інститут градоначальництва на півдні Російської імперії протягом ХІХ - початку ХХ ст. трансформувався у владний інститут з управлінськими й політичними функціями і посів особливе місце в системі регіонального управління, у розвитку міст.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані положення та висновки у своїй сукупності складають історико-правову картину формування та особливості правового статусу градоначальницької влади у XIX - на початку XX ст.

Сформульовані пропозиції можуть бути використані у:

науково-дослідній сфері - для подальшої розробки проблем державного управління, організації місцевого врядування, проведення інших досліджень з вітчизняної історії держави і права XIX - початку XX ст.;

правотворчості - в процесі удосконалення законодавства в сфері управління та реформування сучасного суспільства, відносин центральної влади та місцевого самоврядування, при визначенні теоретичних основ проведення адміністративної реформи України на сучасному етапі;

навчальному процесі - при викладанні дисциплін «Історія держави і права України», «Історія держави і права зарубіжних країн», «Державне будівництво та місцеве самоврядування», спецкурсів (читання лекцій та проведення семінарських занять, розробка навчальних програм та навчально-методичних посібників).

Теоретичні здобутки, викладені в роботі, використовуються в навчальному процесі Одеського державного університету внутрішніх справ з дисциплін «Історія держави і права України», «Історія держави і права зарубіжних країн» (Акт впровадження від 03.09.2009 р.).

Апробація результатів дисертації. Висновки та положення дисертації апробовано на міжнародних науково-практичних конференціях: «Запорізькі правові читання» (м. Запоріжжя, 2005 р.), «Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 2006 - 2008 рр.), «Правове життя сучасної України» (м. Одеса, 2009 р.), ІІ Міжнародній науково-практичній конференції «Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави» (м. Одеса, 2010 р.); на Всеукраїнських наукових конференціях: «Правове життя сучасної України» (м. Одеса, 2008 р.), «Революції в Україні у ХХ-ХХІ століттях: співзвуччя епох» (м. Одеса, 2009 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження викладені у 22 наукових публікаціях, 11 із яких опубліковано у фахових виданнях з юридичних наук.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які включають 10 підрозділів, висновків, списку використаних джерел (467 найменувань) та додатків. Загальний обсяг дисертації складає 262 сторінки, з яких 196 сторінок основного тексту, додатки подано на 10 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються ступінь його наукової розробленості, мета і завдання роботи, її методологічна основа та наукова база, а також основні положення, які виносяться на захист. Підкреслюються наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

Розділ 1 «Стан наукової розробки проблеми та джерельна база дослідження» складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню стану наукової розробки та джерельної бази за темою дисертації.

У підрозділі 1.1. «Історіографічний огляд проблеми» здійснено огляд у хронологічному та проблемному вимірах основних здобутків наукової розробки проблеми. В дореволюційній історіографії було зроблено перші спроби аналізу деяких аспектів градоначальницького управління, окремих причин заснування градоначальств та діяльності їх начальників у контексті дослідження історії міст Причорномор'я. Це роботи Д.Г. Атлас, В.К. Виноградова, О.М. Де-Рибаса, О.М. Лернера, П.Т. Коломойцова, А.О. Скальковського, К.М. Смольянінова. Важливу підгрупу складають праці дослідників І.Ю. Андреєвського, І.А. Блінова, В.М. Гессена, К.Ф. Головина, О.Д. Градовського, В.В. Івановського, Н.М. Коркунова, М.І. Лазаревського, О.В. Лохвицького, І.М. Страховського та інших, які вивчали проблеми реформування системи місцевого управління; правовий статус, компетенції губернатора, частково градоначальника в контексті функціонування підпорядкованих їм установ.

До другої групи досліджень належать праці науковців радянської доби, які у контексті загальної негативної оцінки політичного устрою Російської імперії, у тому числі й діяльності градоначальників як покірних виконавців волі самодержавства на місцях, звернули увагу на особливості історії розвитку південних міст-градоначальств. Це роботи М.С. Барсамова, О.І. Дружиніної, А.Б. Дубровіної, В.М. Кабузана, А.І. Клименка, С.І. Кирилюка, П.Н. Надинського, П.Н. Нардової, Г.І. Сьоміна, В.І. Тимофеєнко. Окремі питання функціонування градоначальств в Російській імперії розглядалися у працях М.П. Єрошкіна.

Третю групу досліджень складають праці сучасних науковців - В.Б. Авер'янова, М.В. Білоконя, Л.Г. Білоусової, О.М. Головка, В.М. Грицака, М.А Дамірлі, О.Ю. Захарової, О.В. Морякової, Г.Г. Москаля, А.А. Непомнящого, Ю.М. Оборотова, В.М. Орлика, П. Херліхі, В.Ф. Шарапи, В.С. Шандри, О.П. Якубовського, О.Н. Ярмиша, присвячені проблемам державного управління та місцевого врядування; правового статусу губернатора, військового губернатора і генерал-губернатора, які побіжно стосуються окремих аспектів градоначальницької влади. Особливо слід виділити дисертацію В.В. Дмитрієва, написану за спеціальністю 07.00.01 - «Історія України», який вперше зробив спробу розглянути історію створення градоначальств на півдні України, акцентував увагу на їх ролі у розвитку Криму, склав службову характеристику окремих градоначальників. Проте робота повністю не розкриває юридичної сутності градоначальництва ХІХ - початку ХХ ст.

Таким чином, проблема інституту градоначальництва у системі державної влади на півдні Російської імперії ще не отримала належного висвітлення у вітчизняній історико-правовій науці, що дає підстави для її комплексного дослідження з залученням широкого масиву невідомих раніше правових та історичних джерел.

У підрозділі 1.2. «Джерельна база дослідження» здійснено аналіз комплексу джерел, що сформований відповідно до визначених мети і завдань дослідження. За загальновизнаним принципом розподілу джерел за походженням виокремлюються такі групи: опубліковані офіційні нормативно-правові документи, статистичні дані, матеріали періодичної преси, особового походження (спогади, щоденники, листи учасників подій, державних діячів) та архівні документи. Провідне місце належить законодавчим актам, вміщеним в І-ІІІ зібраннях «Полного собрания законов Российской империи», «Своде законов Российской империи», збірниках документів. Законодавчі акти щодо градоначальницької влади, дозволяють простежити її особливості на півдні імперії, коли градоначальники поруч із загальноросійськими законами переважно керувалися узаконеннями, чинними лише на підпорядкованій їм території, що переконує у відокремленому, до певної міри, управлінні регіоном.

Дослідження проблеми здійснювалося із залученням широкого кола архівних джерел, серед яких чільне місце належить первісним за походженням діловодним документам канцелярій градоначальників та підзвітних їм структур, канцелярій генерал-губернаторів, що містять важливі дані для характеристики градоначальництва. Роботу побудовано з використанням архівних джерел, зосереджених у Центральному державному історичному архіві України (ф. 335, 385), Державному архіві Республіки Крим (ф. 27, 45, 162), Державному архіві Миколаївської області (ф. 229), Державному архіві Одеської області (ф. 1, 2, 5, 17, 44, 59, 147, 274), у філії ДАОО м. Ізмаїла (ф. 56), Державному архіві міста Севастополя (ф. 15). Значну частину архівних джерел введено до наукового обігу вперше. Серед них особливо слід виділити документи, що містять інформацію про діяльність градоначальників; їх накази, звіти, розпорядження щодо забезпечення правопорядку, посилення поліції, розширення штатів, про пільги, воєнний стан; свідчення про сприяння одеських градоначальників введенню і збереженню порто-франко; щодо удосконалення місцевої влади, серед яких важливе значення належить пропозиціям Ришельє, О.І. Казначеєва, П.Ф. Местмахера, М.І. Бухаріна, П.П. Косаговського та ін.; про заснування Комітету благодійних закладів 1821 р. за проектом М.Я. Трегубова і О.Д. Гур'єва; про управління митним округом феодосійського градоначальника М.І. Перовського; миколаївських градоначальників К.М. Тикоцького, О.А. Енквіста, В.М. Зацареного А.С. Загорянського-Кисіля щодо посилення правопорядку та ін. Надзвичайно важливим для дослідження виявився раніше невідомий нормативний акт МВС 1876 р. «Об учреждении особого самостоятельного Одесского градоначальства», який свідчить про особливості розвитку градоначальництва в Одесі, місцеві ініціативи щодо його реформування та їх вплив на формування законодавства кінця ХІХ - початку ХХ ст.

Аналіз джерельної бази свідчить про те, що вона дозволяє створити основу для всебічного дослідження теми.

Розділ 2 «Становлення та розвиток інституту градоначальництва (1803 - 1874 )» складається з чотирьох підрозділів і присвячений аналізу причин виникнення інституту градоначальництва, характеристиці нормативних актів, на підставі яких функціонували градоначальства, формувалися взаємовідносини їх начальників з органами центральної та місцевої влади.

У підрозділі 2.1. «Витоки становлення інституту градоначальництва на півдні Російської імперії» розкриваються передумови створення інституту градоначальництва. Здобуття Російською імперією виходу до Чорного моря у другій половині XVIII ст., знищення залишків автономії в Україні й інституту гетьманства відкрили нові можливості для зміцнення державної влади, яка була спрямована на встановлення генерал-губернаторського (намісницького) врядування, удосконалення інституту губернаторства, що стало підґрунтям для формування градоначальництва. Підкреслено, що започаткування градоначальницької форми управління у системі державного механізму відбулося в умовах розвитку м. Одеси. Протягом 1795 - 1797 рр. відбулася часткова апробація ідеї градоначальництва у діяльності градоначальника-поліцмейстера, функції якого більше були пов'язані з поліцейськими обов'язками і в деяких аспектах дублювали функції начальника міста.

Важливим чинником створення інституту градоначальництва у південному регіоні, на відміну від внутрішніх губерній Росії, був багатонаціональний склад населення. Переселенці відрізнялися від населення центральних регіонів імперії знанням політичної і правової культури, буржуазними навичками діловитості, вимагали вільніших економічних відносин. Створення інституту градоначальництва було зумовлене необхідністю прискорення колонізації краю, його заселення та розвитку. У першій половині ХІХ ст. особливе значення мали Одеське, Таганрозьке, Феодосійське, Керч-Єнікальське, Ізмаїльське градоначальства. У 1873 р. до них приєдналося Севастопольське, а на початку ХХ ст. були засновані Миколаївське і Ялтинське градоначальства.

У підрозділі 2.2. «Процесуально-правовий статус градоначальника в період формування інституту градоначальництва (1803 - 1821)» підкреслено, що протягом першого періоду існування інституту градоначальництва сформувалися основні функції градоначальників, які були затверджені указами імператора Олександра І. Особлива роль належить узаконенням щодо функцій і повноважень одеського градоначальника герцога де Ришельє, які з доповненнями і конкретизацією щодо діяльності його послідовників заклали основи сутності градоначальництва на всю подальшу історію його існування. Перші градоначальники, наділені надзвичайними повноваженнями і довірою імператора, відіграли значну роль у заселенні краю, заохоченні до поселення іммігрантів, проведення протекціоністської політики, розвитку торгівлі. Становлення інституту градоначальництва тісно пов'язане з колонізацією краю, інтенсивним розвитком підприємництва, формуванням нових економічних і правових відносин, що дисонувало з феодально-кріпосницьким ладом Російської імперії. У цей час функціонували Одеське, Таганрозьке та Феодосійське градоначальства.

У підрозділі 2.3. «Градоначальництво в умовах генерал-губернаторського управління (1822 - 1874)» акцентується увага на ролі інституту градоначальництва в процесі подальшої інтеграції південних територій в економічний простір імперії. Це період удосконалення управління південним регіоном в умовах функціонування Новоросійського і Бессарабського генерал-губернаторства, до якого входили Одеське, Таганрозьке, Феодосійське, Керч-Єнікальське, Ізмаїльське градоначальства. Функції градоначальника в умовах підпорядкування генерал-губернатору продовжували накопичуватись і в кінцевому результаті склали своєрідну систему, в якій чітко простежувалися такі напрямки: міське управління, правоохоронна діяльність і поліцейський нагляд, розвиток торгівлі та економіки.

У підрозділі 2.4. «Градоначальник і місцеве самоврядування: регламентація, контроль, взаємодії, ініціативи» розглядаються питання співпраці градоначальника як представника вищої адміністративної влади з органами місцевого самоврядування. Визначаються особливості у відносинах градоначальницької влади з органами міського самоврядування до і після проведення міської реформи 1870 р. Градоначальники Одеси, Феодосії, Керч-Єнікалє, Ізмаїла позитивно ставилися до співпраці з органами міського самоврядування, вбачаючи у цьому сприяння розвиткові міст. Із введенням у дію Міського положення 1870 р., яке визначало предмети відання градоначальників, нагляд та контроль щодо міського самоврядування, простежується намагання уряду надати органам самоврядування певної самостійності у вирішенні господарських справ.

Розділ 3 «Правові основи розвитку градоначальництва на півдні Російської імперії останньої чверті ХІХ - початку ХХ століття» складається з чотирьох підрозділів і присвячений нормативно-правовому забезпеченню діяльності градоначальників та їх канцелярій, структурній характеристиці градоначальництв останньої чверті ХІХ - початку ХХ ст.

У підрозділі 3.1. «Реорганізація градоначальництва в умовах реформаційних процесів 70-х років ХІХ ст.: правове регулювання» зазначено, що відправною точкою завершального етапу історії градоначальництва на півдні Російської імперії став імператорський указ 1874 р. про скасування посади генерал-губернатора, яким встановлювалось управління «на правилах общего губернского учреждения и особых до градоначальств законом установленных правил». У ході реорганізації правового інституту градоначальництва особлива увага приділялася Одеському градоначальству. З врахуванням пропозицій градоначальника М.І. Бухаріна МВС був розроблений проект реорганізації, метою якої було подолання суперечливих тенденцій в управлінні краєм. У 1875-1876 рр. розгорнулося активне обговорення проблеми з залученням міського врядування, були внесені ґрунтовні корективи градоначальника щодо реформування управління, які були враховані МВС у 1876 р. у циркулярі «Об учреждении особого самостоятельного Одесского градоначальства». Документ є свідченням спроб пристосування існуючого державного механізму управління, інституту градоначальництва до нових умов під впливом реформ 60 - 70-х рр. Його окремі положення, а також укази початку 70-х рр. ХІХ ст. про заснування С.-Петербурзького та Севастопольського градоначальств лягли в основу подальших узаконень щодо особливого статусу правового інституту градоначальництва.

Підрозділ 3.2. «Компетенція градоначальників та основні напрямки їх діяльності останньої чверті ХІХ - початку ХХ століття» присвячений характеристиці правового статусу градоначальника в умовах наступу реакції, удосконалення системи адміністративних карально-репресивних заходів царизму у зв'язку з посиленням революційної боротьби та терористичними актами; питань взаємовідносин з тимчасовим генерал-губернатором і центральною владою. Незважаючи на те, що уряд неодноразово порушував питання щодо змін в інституті градоначальництва, навіть про доцільність його існування взагалі, результативність цієї особливої форми управління у портових містах сприяла її поширенню за межі півдня імперії. В Україні у 1900 р. було засновано Миколаївське, а в 1914 р. - Ялтинське градоначальства.

У підрозділі 3.3. «Організаційно-правове забезпечення діяльності канцелярії градоначальника, її структура та функції» підкреслено, що інститут градоначальництва з моменту заснування будувався за принципом повної централізації та єдиновладдя однієї особи з усіх питань міського управління. На першому етапі його функціонування відбулося започаткування канцелярії градоначальника, в наступні періоди - узаконення статусу, розширення штатів, обов'язків службовців. Канцелярія формувалася з урахуванням реальних управлінських завдань, що обумовлювали доцільність її структурних підрозділів - столів (відділень за напрямками діяльності). Так, починаючи з 1852 р. у канцелярії одеського градоначальника діяло п'ять столів: розпорядчий, господарський, паспортний, судний та таємний. В інших канцеляріях градоначальств функціонували, як правило, перших три відділення, з введенням посади завідувача паспортної частини. Столами керували столоначальники (діловоди), які мали помічників або заступників.

В основу діяльності канцелярії покладався особовий, а не колегіальний принцип, коли найважливіші управлінські рішення приймав градоначальник. Завдяки функціонуванню канцелярії він отримував аналітичну інформацію про найважливіші соціально-політичні та економічні процеси, здійснював управління.

У підрозділі 3.4. «Градоначальництво як суб'єкт охорони правопорядку» розглядаються правоохоронні аспекти градоначальницької влади, що була тісно пов'язана з внутрішньою політикою царату та статусом портових міст як особливих санітарних зон. Координацію охорони правопорядку здійснювали наділені широкими повноваженнями градоначальники. Серед правоохоронних органів градоначальств особлива увага приділялася поліції. З метою покращання її роботи проводилися реформи як на загальнодержавному рівні, так і в окремо взятому градоначальстві. Значною проблемою градоначальництва була діяльність щодо запобігання внесення інфекційних захворювань у межі підвідомчої території, поліпшення санітарно-епідеміологічної ситуації. Завдяки правоохоронній діяльності градоначальників загалом вдавалося підтримувати політичну стабільність на півдні України і запобігати заворушенням. З кінця ХІХ ст. у правоохоронній діяльності градоначальників як головних «блюстителів порядку» чільне місце посідає каральна спрямованість щодо забезпечення спокою, попередження та придушення революційних виступів, національного руху.

градоначальництво імперія державний правовий

ВИСНОВКИ

У Висновках викладаються найбільш важливі історико-правові теоретичні положення дослідження, узагальнення наукових результатів щодо визначення інституту градоначальництва в системі державної влади на півдні Російської імперії у ХІХ - на поч. ХХ ст. Здійснене дисертаційне дослідження вирішує важливу наукову проблему, суть якої полягає у комплексному історико-правовому аналізі витоків становлення та основних етапів розвитку інституту градоначальництва, його правових засад функціонування в системі державної влади у визначеному регіоні. Актуальність вивчення історії правового інституту градоначальництва пов'язана з проблемами пошуку шляхів реформування системи державного управління, організації ефективної виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівні, головними пріоритетами якої повинно бути служіння народові, забезпечення прав людини. В умовах розбудови сучасної України, удосконалення її державного устрою гостро відчувається необхідність вирішення проблем розмежування повноважень центральної та місцевої влади, її децентралізації; вимагає особливої уваги асиметрія адміністративно-територіального поділу держави, про що свідчить наявність Автономної Республіки Крим, міст зі спеціальним статусом (Київ і Севастополь). При цьому необхідно дотримуватися гарантії цілісності держави і водночас враховувати інтереси представників національних меншин, які проживають в Україні, а також історико-правові особливості розвитку південного регіону. Важливі результати у цьому аспекті дає комплексне дослідження шляхів створення та розвитку градоначальництва як інституту державної влади, що посів визначне місце в системі державної влади на півдні Російської імперії.

На підставі результатів здійсненого дослідження та реалізації поставлених завдань зроблено такі узагальнюючі висновки.

1. Аналіз історіографії та джерельної бази свідчить, що, незважаючи на наявність великого масиву джерел, опублікованої наукової й мемуарної літератури, проблема інституту градоначальництва в системі державної влади на півдні Російської імперії ХІХ - початку ХХ ст. ще не стала предметом спеціального комплексного історико-правового дослідження. Як у дореволюційній, радянській, так і в сучасній науковій літературі відсутні роботи, які в історико-правовому ракурсі розкривали б проблему на основі комплексного дослідження вищезазначених джерел. Зокрема, дотепер залишається недослідженою повною мірою нормативно-правова база інституту градоначальництва протягом всього періоду його функціонування, його відповідність потребам розвитку південних портових міст. Не втратила своєї актуальності проблема вивчення механізму прийняття законів, розпоряджень, постанов уряду щодо градоначальництва у відповідності до поставлених задач.

2. Період ХІХ - початку ХХ ст. в історії держави і права характеризується впровадженням централізованої імперської влади на територію України із залученням широкого спектра різних підходів, у тому числі й модернізації управлінських структур, що сприяли одержавленню найважливіших напрямків соціально-економічного і культурного життя національно-етнічних регіонів. Утворення інституту градоначальництва було обумовлене низкою історичних чинників, серед яких провідна роль відводиться особливостям розвитку м. Одеси, з якими тісно пов'язане започаткування градоначальницької форми управління в системі державного механізму, що в першій половині ХІХ ст. функціонувала виключно на півдні Російської імперії.

2. Градоначальник і його канцелярія виступали провідниками урядової політики, коригуючи взаємовідносини центру й периферії на завершальному етапі інтеграційного процесу на нещодавно приєднаних територіях, зокрема у стратегічно важливих в економічному, торговельному та військовому значенні південних портових містах. Градоначальництво як інститут державної влади відіграв значну роль у прискоренні колонізації краю, впровадженні ефективних заходів для його заселення, інтенсивного розвитку міст, торгівлі, підприємництва, формування нових економічних відносин.

4. В історії розвитку градоначальництва як інституту державної влади на півдні Російської імперії відповідно до основних характеристик організаційно-правових засад діяльності, її форм і змісту, з урахуванням функцій, компетенції, повноважень градоначальника хронологічно виділяються три періоди: 1) 1803 - 1821 рр. - започаткування та розвиток градоначальництва, що сприяло розбудові, зміцненню позицій прикордонних міст-портів, розвитку торгівлі, заселенню краю; формування основних функцій градоначальника в умовах визначення його статусу більш особистими стосунками з імператором, ніж правовими приписами, за відсутності єдиних вимог влади в заснованих градоначальствах; 2) 1822 - 1874 рр. - градоначальництво в умовах безпосереднього підпорядкування новоросійському і бессарабському генерал-губернатору, коли при збереженні загальних тенденцій управління відбулися суттєві зміни, а політика одержавлення та зросійщення регіону набула подальшого розвитку; 3) 1874 - 1917 рр. - реорганізація та ліквідація інституту градоначальництва в умовах реформаційних процесів, поглиблення кризи й краху самодержавства; період активізації щодо забезпечення правопорядку, домінування примусу, каральної спрямованості діяльності градоначальника та підлеглих йому установ.

5. Інститут градоначальництва протягом ХІХ - початку ХХ ст. трансформувався у владний інститут з управлінськими й політичними функціями і посів особливе місце в системі державної влади Російської імперії. Це була найбільш ефективна форма управління у портових містах приморських окраїн, яка мала авторитарний характер і суттєві права адміністративної автономії. Основними її рисами було збереження неподільності державної, поліцейської, цивільної, а в деякі періоди і військової влади.

6. Важливою особливістю градоначальництва було те, що верховна влада делегувала значні повноваження персонально державному сановникові, який очолював градоначальство, що надавало його діям легітимності та певної самостійності. Політична влада градоначальника була ознакою того, що на підвладній йому території загальноросійська система влади повною мірою не поширювалася, а мала свої особливості. Суттєво вирізняло градоначальництво широке коло дискреційних повноважень, особливо у перші два десятиліття ХІХ ст., коли компетенція начальників визначалася більше завдяки особистісному чиннику й довірі монарха, ніж базувалася на конкретних правових приписах.

Функції градоначальника поступово накопичувалися, конкретизувалися відповідно до обставин, і в кінцевому результаті знайшли закріплення в узаконеннях як своєрідна система, в якій чітко простежувалися такі напрямки: міське управління, правоохоронна діяльність і поліцейський нагляд, розвиток торгівлі, економіки, культури, освіти, охорона здоров'я в градоначальстві.

7. Градоначальник як головна посадова особа у градоначальстві об'єктивно представляв інтереси центральної влади, здійснював контроль за діяльністю всіх адміністративних органів на підвідомчій йому території. Керівництво забезпечував за допомогою канцелярії, організаційно-штатна структура якої змінювалася в залежності від місцезнаходження, темпів зростання населення і реформування самого градоначальництва. Суттєвим гальмівним чинником функціонування канцелярії градоначальника був низький рівень фінансування та матеріального забезпечення. Навіть незначні зміни організаційно-штатної структури канцелярії проводилися з величезним запізненням і, за визначенням багатьох градоначальників, не відповідали вимогам часу і завданням управління.

8. За час існування градоначальств на півдні Російської імперії їх очолювали здебільшого високоосвічені, авторитетні особистості тодішнього суспільства. За свідченням формулярних списків, інших документів, що містять біографічні дані 94 градоначальників, значна частина із них були військовими, належали до чиновників ІІІ - IV класів, за своїм походженням, як правило, були дворянами, мали прогресивні погляди. Градоначальники зробили відчутний внесок у забезпечення інтеграційних та асиміляційних процесів, економічний та культурний розвиток краю; мали значний вплив на політику уряду, зокрема слід відмітити їх законодавчі ініціативи як форму забезпечення управління регіоном.

9. Правоохоронна сфера функціонування градоначальництва була тісно пов'язана з внутрішньою політикою царського уряду і статусом портових міст, як особливих санітарних зон. Координація правоохоронної діяльності в градоначальствах була доручена градоначальникам, наділеним широкими повноваженнями. Особлива увага приділялася поліції. Пропозиції градоначальників щодо покращення правоохоронної роботи були в центрі уваги уряду, але їх реалізація через брак коштів часто залишалася на рівні циркулярів МВС. Значною проблемою градоначальництва була діяльність щодо запобігання внесення інфекційних захворювань, поліпшення санітарно-епідеміологічної ситуації. З кінця ХІХ ст. у правоохоронній діяльності градоначальників переважають силові методи вирішення суспільних протиріч, каральна спрямованість щодо попередження та придушення революційних виступів, національного руху. Всупереч об'єктивним обставинам і правовим приписам як представники корони градоначальники намагалися вберегти від потрясінь існуючий лад в умовах надзвичайного стану і глибокої кризи, що в кінцевому результаті привела до краху царату, а з ним і градоначальництва.

10. Градоначальництво як інститут державної влади Російської імперії довело доцільність свого буття в конкретних історичних обставинах, відіграло важливу роль у розвитку південних портових міст, особливо Одеси, Ізмаїла, Керчі, Феодосії, Севастополя, Миколаєва і прилеглих до них земель. Історія градоначальництва є яскравим свідченням того, що функціонування державної влади у значній мірі визначалася регіональним управлінням і місцевою адміністрацією, яку очолював градоначальник. Саме вони вирішували безліч завдань і проблем, які виникали на південній стратегічно важливій окраїні імперії. Градоначальники накопичили значний позитивний досвід у керівництві регіоном, толерантного узгодження дій з центром, генерал-губернатором, органами самоврядування; вміння сполучати місцеві інтереси з загальнодержавними, що заслуговує на увагу сучасної влади в Україні, а також детального вивчення в умовах здійснення адміністративної реформи.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Юрій І.А. До проблеми створення градоначальництва як особливої інституції у системі державного механізму Російської імперії / І.А. Юрій // Актуальні проблеми політики: зб. наук. пр. - Вип. 25. - Одеса: Феникс, 2005. - С. 161-164.

2. Юрій І.А. Канцелярія одеського градоначальника, її структура та функції / І.А. Юрій // Актуальні проблеми політики: зб. наук. пр. - Вип. 27. - Одеса: Феникс, 2005. - С. 146-152.

3. Юрій І.А. Ідея громадянського суспільства та діяльність дюка де Ришельє в м. Одесі / І.А. Юрій // Актуальні проблеми політики: зб. наук. пр. - Вип. 28. - Одеса: Фенікс, 2006. - С. 501-506.

4. Юрій І.А. Історико-правова сутність Ізмаїльського градоначальництва в державному управлінні Російської імперії / І.А. Юрій // Актуальні проблеми держави і права: зб. наук. пр. - Вип.29. - Одеса: Юридична література, 2006. - С. 137-140.

5. Юрій І.А. «Полное собрание законов Российской империи» як джерело дослідження інституту градоначальництва / І.А. Юрій // Актуальні проблеми політики: зб. наук. пр. - Вип. 29. - Одеса: Фенікс, 2006. - С. 488-492.

6. Юрій І.А. Започаткування градоначальництва та його вплив на розвиток митної справи в Одесі (кінець ХVІІІ - початок ХІХ ст.) / І.А. Юрій // Митна справа. Науково-аналітичний журнал з питань митної справи та зовнішньоекономічної діяльності. Фахове видання. - 2006. - № 6(48) - С. 36-40.

7. Юрій І.А. Формування функцій та повноважень градоначальника в Російській імперії ХІХ ст. / І.А. Юрій // Актуальні проблеми політики: зб. наук. пр. - Вип. 30. - Одеса: Феникс, 2007. - С. 544-550.

8. Юрій І.А. Витоки формування правових основ градоначальництва як інституту державної влади на півдні України (остання чверть ХVІІІ - ХІХ ст.) / І.А. Юрій // Актуальні проблеми політики: зб. наук. пр. - Вип. 33. - Одеса: Фенікс, 2008. - С. 425-433.

9. Юрій І.А. Правове регулювання реорганізації Одеського градоначальництва (70-ті роки ХІХ ст.) / І.А. Юрій // Актуальні проблеми політики: зб. наук. пр. - Вип. 35. - Одеса: Фенікс, 2008. - С. 261-269.

10. Юрій І.А. Правові основи взаємодії градоначальника з органами міського самоврядування / І.А. Юрій // Актуальні проблеми політики: зб. наук. пр. - Вип. 36. - Одеса: Фенікс, 2009. - С. 344-352.

11. Юрій І.А. Градоначальництво і організація торгово-економічного судочинства на півдні російської імперії (перша половина ХІХ ст.) / І.А. Юрій // Актуальні проблеми держави і права: зб. наук. пр. - Вип. 48. - Одеса: Юридична література, 2009. - С. 196-201.

12. Юрій І.А. Одеське градоначальство як правовий інститут місцевого управління Російської імперії / І.А. Юрій // Вісник Запорізького національного університету: Юридичні науки. - 2005. - № 2. - С. 20-23.

13. Юрій І.А. Градоначальство як правова інституція Російської імперії / І.А. Юрій // Сучасна українська наукова думка: матеріали Всеукр. наук.-практ. інтернет-конф., 6-10 червня 2005 року. - Частина 3. - Київ: ТК МЕГАНОМ, 2005. - С. 49-51.

14. Юрій І.А. Правовий інститут градоначальництва у державному управлінні Причорномор'ям / І.А. Юрій // Право ХХІ століття: становлення та перспективи розвитку: зб. наук. пр. міжнар. наук.-практ. конф. «Другі Прибузькі юридичні читання» / За ред. В.І. Терентьєва, О.В.Козаченка. - Миколаїв: Дизайн та поліграфія, 2006. - С. 434-437.

15. Юрій І.А. К. Смольянінов про градоначальницьке управління Одесою в ХІХ ст. / І.А. Юрій // Актуальні проблеми теорії та історії прав людини, права і держави: матеріали ІV Всеукр. наук. конф. правників-початківців. (Одеса, 10-11 листопада 2006 р.) / Відп. ред. Ю.М. Оборотов. - Одеса: Юридична література, 2006. - С. 312-315.

16. Юрій І.А. Правові основи формування та розвитку градоначальництва на півдні Російської імперії ХІХ - початку ХХ ст. / І.А. Юрій // Правове життя сучасної України: тези доповідей 10-ї ювілейної звітної наукової конференції проф.-викл. і аспір. складу / Одеська націон. юрид. акад.; відп. ред. Ю.М. Оборотов. - Одеса: Фенікс, 2007. - С. 50-53.

17. Юрій І.А. Миколаївське градоначальництво в системі державної влади Російської імперії / І.А. Юрій // Визначальні тенденції ґенезису державності і права: зб. наук. пр. міжнар. наук.-практ. конф. «Треті Прибузькі юридичні читання». - Миколаїв: Вид-во «Іліон», 2007. - С. 509-512.

18. Юрій І.А. До проблеми заснування Ялтинського градона-чальництва / І.А. Юрій // Правове життя сучасної України: тези доповідей Всеукр. наук. конф. / Одеська націон. юрид. акад.; відп. ред. Ю.М. Оборотов. - Одеса: Фенікс, 2008. - С. 85-87.

19. Юрій І.А. Градоначальництво і організація статистичної справи на півдні Російської імперії у ХІХ ст. / І.А. Юрій // Сучасний вимір держави та права: зб. наук. пр. міжнар. наук.-практ. конф. - Миколаїв: Вид-во «Іліон», 2008. - С. 298-300.

20. Юрій І.А. Роль градоначальництва у розвитку державного піклування на півдні Російської імперії (перша половина ХІХ ст.) / І.А. Юрій // Правове життя сучасної України: тези доповідей Міжнар. наук. конф. / Одеська націон. юрид. акад.; відп. ред. Ю.М. Оборотов. - Одеса: Фенікс, 2009. - С. 174-176.