Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

НАУЛІК Наталія Степанівна

УДК 342.7(477)+342.72/73(438)(043.5)

Інститут омбудсмана в Україні та Республіці Польща: порівняльне дослідження

Спеціальність 12.00.02 - конституційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ - 2007

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

Науковий керівник: кандидат юридичних наук,

БАТАНОВ Олександр Васильович,

Інститут держави і права

ім. В. М. Корецького НАН України,

старший науковий співробітник

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор,

МАРЦЕЛЯК Олег Володимирович,

Харківський національний університет

внутрішніх справ (м. Харків),

професор кафедри конституційного і

міжнародного права

кандидат юридичних наук, доцент,

ШУМАК Ігор Олексійович,

Національний аграрний університет

(м. Київ), юридичний факультет,

заступник декана

Захист відбудеться „21” грудня 2007 року о 15.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ-1, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ-1, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий 16 листопада 2007 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т.І. Тарахонич

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Права людини сьогодні стали однією із ключових наукових проблем, які всебічно досліджуються: з філософсько-гуманістичної точки зору, в аспекті сутності, змісту та механізму реалізації публічної влади, принципів реформування політичної та правової системи, проведення соціально-економічної та культурної політики, боротьби з екологічною загрозою, злочинністю тощо.

Важливість та актуальність даної теми очевидна, оскільки права людини є органічним компонентом демократичного політичного простору, інструментом гуманізації суспільних відносин, формування творчої особистості та становлення постіндустріального суспільства. Права присутні практично в кожній сфері життєдіяльності людини, відображаючи її життя в особливому якісному стані, пов'язаному із утвердженням у громадській свідомості та практиці ідеї свободи особистості.

У зв'язку з цим у демократичній державі повинні створюватись всі умови для покращення стану дотримання прав людини та удосконалення процедур захисту порушених прав, а також максимальне їх спрощення. Втілення у життя цих тез та реальний захист прав людини повинні підкріплюватись наявністю в державі системи відповідних органів, невід'ємною частиною яких є омбудсман (спеціально призначена незалежна посадова особа, яка виступає посередником в адміністративних спорах, контролює дотримання прав людини адміністративними органами та уповноважена з цією метою проводити розслідування, рекомендувати коригуючі дії і доповідати).

Важливим кроком в цьому напрямку стало запровадження в Україні інституту омбудсмана - Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який знаходиться значною мірою в стадії формування. Сьогодні очевидно, що даний інститут потребує удосконалення механізмів реалізації своїх функцій і повноважень, що можливо шляхом детального аналізу позитивних та негативних моментів функціонування відповідного інституту у державах із подібною правовою системою, наприклад, Польщі, де на сьогоднішній день функціонує взірець „сильної” моделі омбудсмана.

Проте у сучасній вітчизняній науці конституційного права відсутні спеціальні дослідження з такої проблематики, які, базуючись на основних принципах порівняльного правознавства, висвітлювали б особливості організації та діяльності омбудсмана в окремих державах. Це і зумовлює актуальність теми цієї роботи.

Актуальність дослідження полягає і в тому, що кожна держава, де діє омбудсман, має свої національні, політичні, історичні та правові особливості і традиції, які впливають на функціонування цього інституту. Тому для ефективного функціонування омбудсмана в Україні необхідно аналізувати та запозичувати певні механізми і процедури у держав із аналогічними правовими системами, подібним політичним, історичним та суспільним розвитком. На наш погляд, що такою державою є Республіка Польща, яка, як і Україна, є постсоціалістичною державою, державою-сусідом із аналогічною правовою системою. Зокрема, в Польщі існує сильний та дієвий інститут омбудсмана. Тому для розвитку інституту омбудсмана в Україні досвід функціонування Речника Громадянських Прав Республіки Польща є унікальним та корисним.

Теоретичну основу дисертації складають праці зарубіжних науковців А.С. Автономова, В.В. Бойцової, Л.В. Бойцової, І.С. Власова, Н.Ю. Хаманєвої, А. Хіль-Роблеса, В.Є. Чиркіна, А. Цоля, Є. Лєнтовської, П. Сарнецького, Є. Свьонткевича та ін.

У роботі використано праці вітчизняних вчених, предметом досліджень яких були питання захисту прав людини і громадянина, статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, зокрема О.В. Батанова, А.З. Георгіци, К.О. Закоморної, Н.І. Карпачової, М.В. Косюти, О.В. Марцеляка, Г.О. Мурашина, В.Ф. Погорілка, А. Теленбаума, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, О.Н. Ярмиша та ін.

Дослідження здійснено із використанням наукових праць фахівців з порівняльного правознавства, а саме: М.М. Марченка, Х. Саїдова, А.А. Тілле, Г.В. Швекова, Ю.О. Тихомирова, Л.В. Тихомирової та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилось як складова частина тематики досліджень відділу конституційного права і місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України з науково-дослідної теми „Система органів державної влади в Україні” (номер державної реєстрації 0101U001009). Також, ця робота входить до комплексної наукової теми „Конституційний і адміністративно-правовий аспекти українського державотворення в умовах формування правової держави як складової частини Європейської співдружності” кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Тернопільського національного економічного університету (номер державної реєстрації 0102U007220).

Мета та основні завдання дослідження. Метою даного дисертаційного дослідження є компаративний аналіз особливостей конституційно-правового статусу омбудсмана в Україні і Польщі.

Для досягнення поставленої мети дисертантом були поставлені такі завдання:

здійснити порівняльний аналіз особливостей конституційно-правового статусу омбудсмана у зарубіжних країнах;

проаналізувати процес становлення інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та інституту Речника Громадянських Прав Республіки Польща;

визначити місце та роль українського і польського омбудсманів у системі правозахисних органів України та Республіки Польща;

порівняти важелі впливу українського та польського омбудсманів на стан захисту прав людини в державі;

визначити основні принципи діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Речника Громадянських Прав Республіки Польща;

порівняти систему функцій українського та польського омбудсманів;

проаналізувати структуру, основні форми діяльності та нормативне забезпечення служб омбудсманів України та Республіки Польща;

визначити рівень і форми співпраці омбудсманів України й Республіки Польща та їх служб із громадськими правозахисними організаціями;

визначити основні тенденції розвитку інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини із врахуванням досвіду функціонування Речника Громадянських Прав Республіки Польща.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають в процесі захисту прав людини в Україні та Республіці Польща.

Предметом дослідження є інститут омбудсмана в Україні та Республіці Польща.

Методи дослідження. З метою одержання найбільш достовірних наукових результатів дослідження застосовувалися філософські, загальнонаукові і спеціальні методи, що забезпечують єдність гносеологічного, соціально-філософського та правового аналізу конституційно-правового механізму захисту прав людини і громадянина сучасної держави та місця у цьому механізмі омбудсмана.

Також методологічну основу складають такі загальнонаукові методи, як аналіз і синтез, узагальнення, моделювання й ін. Так, використання методів аналізу і синтезу дало можливість проаналізувати не тільки систему функцій Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Речника Громадянських Прав Республіки Польща, основні напрямки і види їх діяльності у сфері захисту прав людини, а й виявити загальні і відмінні риси окремих функцій цих суб'єктів. Соціологічний метод знайшов своє застосування в ході аналізу внутрішніх і зовнішніх чинників і суспільних процесів, що обумовили виникнення, еволюцію та відносно самостійний конституційно-правовий статус омбудсмана в конституційному механізмі захисту прав людини сучасної демократичної держави, а також при аналізі механізму здійснення його функцій і повноважень; формально-логічний метод застосовувався для визначення основних понять юридичних конструкцій, правових основ вирішення юридичних колізій конституційного та законодавчого регулювання суспільних відносин у сфері захисту прав людини; системно-функціональний - для здійснення класифікації функцій омбудсманів. Важливим було використання у роботі статистичного методу, за допомогою якого виявилось можливим порівняння ефективності діяльності та впливу омбудсмана на захист прав людини в Україні і Республіці Польща.

Слід зазначити, що мета та завдання дослідження спричинили, головним чином, застосування методів порівняльного правознавства. Зокрема у роботі використано такі види порівняльно-правового аналізу, як порівняльний аналіз правових систем та їх окремих галузей, порівняльний аналіз окремих інститутів права. Порівняльний аналіз правових систем та їх окремих галузей застосовано при аналізі різних правових систем зарубіжних країн, механізмів і процедур захисту прав людини в країнах із однотипними правовими системами. Порівняльний аналіз окремих інститутів права використаний при видовій характеристиці моделей інституту омбудсмана у зарубіжних країнах із різними та подібними правовими системами, для порівняння польського та українського інституту омбудсмана, визначення основних шляхів удосконалення моделі омбудсмана в Україні. Системне дослідження проблем становлення та розвитку інституту омбудсмана в Україні і Польщі, а також формулювання пропозицій щодо удосконалення вітчизняного законодавства в сфері захисту прав людини стало можливим із використанням методів описового та прикладного порівняння. Важливе значення в процесі отримання результатів відіграло використання методу синхронного порівняння, тобто порівняльного аналізу політичних і правових систем „споріднених націй” і народів, які проживають у державах із подібними історичними, політичними, економічними, культурними, географічними та іншими умовами, якими і є Республіка Польща й Україна.

Наукова новизна дисертації полягає в тому, що вона є одним із перших досліджень монографічного характеру в Україні, які присвячені порівняльному аналізу інститутів Речника Громадянських Прав Республіки Польща та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини.

Наукову новизну дослідження відображають наступні висновки, положення, рекомендації: визначено, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Речник Громадянських Прав Республіки Польща - це самостійні органи державної влади, які за своєю правовою природою входять до системи контрольно-наглядових органів влади цих держав, статус яких встановлюється конституцією та законом і які очолює незалежна публічна посадова особа високого рангу, яка підзвітна парламентові, отримує скарги від потерпілих осіб на органи державної влади та місцевого самоврядування, службовців або діє на власний розсуд та уповноважена проводити розслідування, рекомендувати коригувальні дії, представляти звіти й доповіді щодо стану дотримання прав людини у державі.

визначено особливу роль Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Речника Громадянських Прав Республіки Польща як суб'єктів, які мають ознаки як органів державної влади (їх статус встановлено конституцією і законами, вони очолюються незалежною посадовою особою високого рангу, діють за дорученням держави, презентують державу всередині країни і за її межами, функціонують за принципом “дозволено лише те, що передбачено законом” тощо), так і суб'єктів громадянського суспільства (неформальність, персоніфікованість, деполітизованість, відсутність адміністративно-владних повноважень, можливість внесення подань (пропозицій), рекомендацій, вираження думки щодо посадових осіб і державних органів тощо).

запропоновано авторську класифікацію принципів діяльності омбудсманів України і Республіки Польща, зокрема поділ на загальні принципи (гуманізму, законності, незалежності, демократизму, рівності) та спеціальні принципи (самостійності, виборності, недоторканності, деполітизованості, несумісності посад, субсидіарності, об'єктивності і неупередженості, обов'язковості співпраці, відкритості і гласності, конфіденційності відомостей щодо особи у справі, професіоналізму).

сформульовано авторську концепцію системи функцій омбудсманів в Україні і Республіці Польщі та здійснено їх класифікацію за наступними критеріями: за об'єктами (політична; громадсько-правова; соціально-економічна; культурно-виховна; економічна; зовнішня), за суб'єктами (функції, які реалізуються безпосередньо омбудсманом; функції служби омбудсмана; функції, які здійснюються спільно з іншими органами державної влади; функції, які здійснюються спільно із громадськими організаціями), за способами і засобами (контрольно-наглядова; правозахисна; функція дослідження усіх обставин справи щодо порушення прав людини; функція співпраці з органами влади, установами, організаціями; правовідновлювальна; арбітражна (третейська); функція попередження порушень прав людини; консультативна; інформаційна; аналітична; функція ініціювання реформ у галузі забезпечення прав людини (реформаторська); організаційно-управлінська функція).

доведено необхідність законодавчого визначення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини як самостійного органу контрольно-наглядової влади та, у зв'язку з цим, його функціонального виведення із системи парламентського контролю за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, оскільки Верховна Рада України здійснює такий контроль безпосередньо на пленарних засіданнях і за допомогою спеціального комітету.

запропоновано доповнити Конституцію України розділом “Уповноважений з прав людини”, в якому буде визначено основи його правового статусу як органу контрольно-наглядової влади, враховуючи досвід конституційної регламентації статусу Речника Громадянських Прав Республіки Польща.

запропоновано замінити термін „доповідь” у ст. 18 Закону „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” терміном „інформування”, а також розширити коло суб'єктів, яких може інформувати омбудсман про стан дотримання прав і свобод людини в Україні, зокрема, окрім Верховної Ради України, Уповноважений надаватиме інформацію Президентові України, Кабінету Міністрів України, Конституційному Суду України, Верховному Суду України, з метою підкреслення самостійності та незалежності Уповноваженого від парламенту.

обґрунтовано висновок про доцільність наділення омбудсмана в Україні правом законодавчої ініціативи з питань прав людини шляхом надання йому можливості впливати на законотворчість у державі: ініціювати певні реформи в галузі прав людини, впливати на удосконалення законодавства України відповідно до міжнародних стандартів прав людини.

доведено необхідність запровадження посади заступника Уповноваженого з прав людини, який виконував би обов'язки омбудсмана на час його відсутності, а також запровадити посади спеціалізованих омбудсманів: Уповноваженого з прав дитини, місцевих уповноважених з прав людини, Уповноваженого з прав військовослужбовців тощо, з метою забезпечення ефективної та безперервної діяльності омбудсмана в Україні.

запропоновано в діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини налагодити співпрацю з вітчизняними юридичними клініками, а також вищими юридичними навчальними закладами, що значно спростить його роботу, підвищить її ефективність та результативність, зробить її більш прозорою, допоможе у поширенні інформації про діяльність та значно розширить його можливості щодо отримання достовірної інформації про стан дотримання прав і свобод людини та громадянина в Україні.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дослідження спрямоване на розвиток української науки, а також удосконалення інституту омбудсмана в Україні та механізму захисту прав і свобод людини та громадянина в Україні.

Висновки і пропозиції, сформульовані у роботі, можуть бути використані: для наукових розробок; при підготовці навчально-методичних матеріалів для студентів юридичних вузів; при розробленні навчальних посібників та підручників із юридичних дисциплін; при розробленні пропозицій щодо внесення змін до чинного законодавства, що встановлює статус омбудсмана в Україні; для покращення правозахисної діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його Секретаріату.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дисертаційного дослідження на засіданнях відділу конституційного права та місцевого самоврядування Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, а також на кафедрі конституційного, адміністративного і міжнародного права юридичного факультету Тернопільського національного економічного університету та на кафедрі конституційного права юридичного факультету Яґеллонського університету (м. Краків).

Результати дослідження оприлюднені у доповідях на міжнародних, всеукраїнських та регіональних наукових і науково-практичних конференціях, читаннях, семінарах, зокрема: на Міжнародній науковій конференції „Забезпечення застави” (червень 2003 р., м. Краків, Польща); регіональній міжвузівській науковій конференції молодих вчених та аспірантів „Проблеми вдосконалення правового регулювання щодо забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина в Україні” (квітень 2003 р., м. Івано-Франківськ; тези опубліковано); X та XII регіональних науково-практичних конференціях (лютий 2004 р., лютий 2006 р., м. Львів; тези опубліковано); Міжнародній науковій конференції молодих вчених „Треті осінні юридичні читання” (листопад 2004 р., м. Хмельницький; тези опубліковано); II Всеукраїнській науковій конференції молодих науковців, аспірантів і студентів „Актуальні проблеми теорії та історії прав людини, права і держави” (грудень 2004 р., м. Одеса; тези опубліковано); V, VI, VII всеукраїнських науково-практичних конференціях „Формування правової держави в Україні: проблеми й перспективи” (лютий 2003 р., лютий 2004 р., квітень 2005 р., м. Тернопіль; тези опубліковано); науково-практичному семінарі „Порівняльне правознавство на пострадянському просторі: сучасний стан і перспективи розвитку” (квітень 2006 р., м. Сімферополь; тези опубліковано).

Основні положення дослідження пройшли апробацію у розроблених здобувачем навчально-методичних матеріалах та навчальних програмах із дисципліни „Конституційне право зарубіжних країн”, а також під час читання лекцій студентам юридичного факультету Тернопільського національного економічного університету.

Публікації. Результати дослідження знайшли своє відображення в семи статтях у фахових виданнях та дев'яти тезах доповідей у наукових збірниках.

Структура та обсяг дисертаційної роботи визначається метою, предметом та завданнями дослідження. Вона складається із вступу, двох розділів, які об'єднують сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 216 сторінка, в т. ч. список використаних джерел - 24 сторінки (всього 263 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, аналізується сучасний стан її наукової розробленості, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; сформульовано мету і завдання дослідження, об'єкт та предмет дослідження, характеризуються методологічна основа, наукова новизна одержаних результатів та їх теоретичне і практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ „Теоретико-методологічні основи порівняльного дослідження інституту омбудсмана в Україні та Республіці Польща” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню поняття інституту омбудсмана в сучасному світі (за допомогою методів порівняльного аналізу); аналізу проблем становлення інститутів Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Речника Громадянських Прав Республіки Польща; досліджено місце і роль омбудсмана в системі правозахисних органів України і Республіки Польща.

У підрозділі 1.1. „Інститут омбудсмана в сучасному світі: порівняльний аналіз” проаналізовано етимологію слова „омбудсман”, визначено поняття інституту омбудсмана, за допомогою методів компаративного аналізу, охарактеризовано процес запровадження та досліджено основні моделі омбудсмана в зарубіжних країнах, проведено їх класифікацію.

Доводиться, що омбудсман є самостійним органом державної влади, який за своєю правовою природою входить до системи контрольно-наглядових органів влади держави, статус якого встановлюється конституцією та законом і який очолює незалежна публічна посадова особа високого рангу, яка підзвітна парламентові, отримує скарги від потерпілих осіб на органи державної влади та місцевого самоврядування, службовців або діє на власний розсуд та уповноважена проводити розслідування, рекомендувати коригувальні дії, представляти звіти й доповіді щодо стану дотримання прав людини. Теорія та практика свідчить, що інститут омбудсмана ? це інститут громадянського суспільства і держави, неформальний, персоніфікований, деполітизований, не наділений адміністративно-владними повноваженнями, який розглядає скарги, вносить подання (пропозиції), рекомендації, виражає думку стосовно посадових осіб і державних органів; це елемент певної соціальної структури - конституційно-правового механізму захисту прав людини і громадянина ? певна установа - орган державної влади, утворений для досягнення певної мети - захисту прав людини, та виконання певних завдань і функцій, які спрямовані на забезпечення реалізації прав, свобод та законних інтересів окремих індивідів, соціальних груп, верств або суспільства в цілому. Тобто категорія “інститут” в органічному поєднанні з поняттям “омбудсман” по суті носить інструментальний та атрибутивний характер, вказує на його інституціональні характеристики, місце цього суб'єкта у системі аналогічних структур, дозволяє звернути увагу на його неодмінні атрибути: цілі, завдання, функції тощо.

За допомогою методів компаративного аналізу зроблено висновок, що омбудсмани успішно функціонують у багатьох країнах світу із різними правовими системами, але відповідно до особливостей кожної запроваджується та чи інша модель даного інституту: “сильна”, “слабка”, “змішана” або скандинавська (класична), континентально-європейська і англо-американська модель. Відповідно до вироблених наукою критеріїв (способів призначення, порядку прийняття скарг, території дії, механізму провадження, структури тощо), омбудсманів, які на сьогодні функціонують у світі, прийнято класифікувати на декілька видів. Так, за способом призначення виділяють парламентських та виконавчих омбудсманів; за порядком прийняття скарг від громадян: омбудсман, який безпосередньо приймає скарги від громадян; омбудсман, який працює за допомогою „парламентського фільтру”, тобто скарги поступають до омбудсмана через парламентаріїв; за територією, на яку поширюється компетенція омбудсмана: федеративний омбудсман; омбудсман унітарної держави; регіональний омбудсман; місцевий (муніципальний) омбудсман; за механізмом провадження: агресивні та реактивні; залежно від структури цього інституту: колегіальний омбудсман; одноособовий омбудсман; за сферою компетенції: омбудсмани, які наділені імперативними повноваженнями; омбудсмани, які не наділені імперативними повноваженнями; омбудсмани із широкою сферою компетенції; омбудсмани із вузькою сферою компетенції (контролюють лише адміністративні органи). Відповідно до зазначених вище критеріїв, омбудсманів України та Республіки Польща можна охарактеризувати, як парламентських омбудсманів, які безпосередньо приймають скарги, є омбудсманами унітарних держав, одноособовими омбудсманами, Уповноважений не наділений імперативними повноваженнями, а Речник має такі повноваження.

У підрозділі 1.2. „Становлення інститутів Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Речника Громадянських Прав Республіки Польща” досліджено процес впровадження інституту омбудсмана в Україні і Республіці Польща.

Аналіз суспільно-політичних процесів правозахисної діяльності та її законодавчого забезпечення у Республіці Польща та Україні у 80-х - 90-х роках XX ст. вказують, що конституційне закріплення інституту омбудсмана в Україні, певною мірою, було “послідовнішим”, ніж у Польщі. Адже в нашій державі спочатку норми про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини було закріплено у Конституції України, а через рік був прийнятий Закон України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. У Польщі ж, навпаки, у 1987 р. був прийнятий Закон „Про Речника Громадянських Прав”, а у 1989 р. включено до Конституції Республіки Польща норму про Речника.

Водночас польські законодавці під час розробки проекту Конституції та її прийняття у 1997 р. детальніше підійшли до врегулювання статусних характеристик омбудсмана, ніж їх українські колеги. Адже елементи статусу Речника Громадянських Прав закріплені не в одній статті, як Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, а п'ятьох, які виділені в окремій частині Розділу IX „Органи державного контролю і правозахисні органи”. У відповідній статті Конституції України, по суті, акцентується увага лише на одній стороні діяльності цього суб'єкта, як органу, що здійснює „...парламентський контроль за дотриманням прав і свобод людини і громадянина”, а також його приналежності до системи парламентських структур. Конституційна регламентація статусу Речника Громадянських Прав Республіки Польща не лише характеризується своєю деталізацією та змістовністю, що свідчить про важливість інституту омбудсмана в польській системі захисту прав людини, а, насамперед, свідчить про неприналежність Речника до числа парламентських структур та організаційних форм діяльності парламенту.

На думку автора, такі різні процеси запровадження інституту омбудсмана в Україні і Польщі були тому, що процес лобіювання цього інституту в цих країнах був надто різним. У Польщі цей процес був активним, послідовним та здійснювався впливовою політичною структурою - ПРНВ. В Україні цей інститут лобіювали окремі народні депутати, які згодом об'єдналися із юристами-практиками, науковцями та заручились міжнародною підтримкою.

У підрозділі 1.3. „Омбудсман в системі правозахисних органів України та Республіки Польща” проаналізовано місце Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Речника Громадянських Прав серед правозахисних органів, які класифікують на: суспільні (громадські об'єднання, адвокатура, нотаріат, ЗМІ, органи захисту прав споживачів); державні судові і адміністративні (суд, адміністративні правозахисні інститути, правоохоронні органи); представницькі (парламент, омбудсман); міжнародні (міжнародні міжурядові гуманітарні органи і конвенції, міжнародні неурядові органи); регіональні (Рада Європи, Організація американських держав (ОАД), Міжамериканська комісія з прав людини, Африканська комісія з прав людини і народів, Ліга арабських держав (ЛАД) та інші).

В Україні існує чітко визначена система органів та посадових осіб різних рівнів, які повинні захищати права й свободи людини й громадянина. Це Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, суди загальної юрисдикції та спеціалізовані суди, Конституційний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, прокуратура, адвокатура, інші правоохоронні органи України.

Відповідними правозахисними органами у Республіці Польща є: Президент, Сейм і Сенат, Рада Міністрів, органи місцевого самоврядування, Конституційний Трибунал, суди різних рівнів, адвокатура, громадські об'єднання, Речник Громадянських Прав, Речник Прав Дитини, прокуратура.

Серед низки вищевказаних інститутів особливої уваги заслуговує інститут омбудсмана, який давно став невід'ємною частиною механізму захисту порушених прав людини в демократичних державах.

Основними напрямками діяльності інституту омбудсмана є: вивчення фактів порушень прав і свобод людини та громадянина, що були вчинені органами публічної влади, установами, організаціями; сприяння законодавчому і представницькому органу в реалізації парламентського контролю щодо дій органів влади; участь у законодавчому процесі держави.

Сфера компетенції українського та польського омбудсманів є досить широкою. До числа адресатів подань Уповноваженого і Речника Громадянських Прав належать практично всі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об'єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності та їх посадові і службові особи. До юрисдикції омбудсманів належить і контроль за діяльністю суддів, який стосується не суті рішення суду, а порушення термінів розгляду справи судом, недотримання процесуальних норм тощо.

Широке коло повноважень омбудсмана в Україні свідчить про реальне бажання держави надати можливість людині захистити своє порушене право. Уповноважений наділений правом: невідкладного прийому вищими посадовими особами, серед яких Президент, Прем'єр-Міністр, Голова Верховної Ради України, Генеральний прокурор та інші; правом безперешкодного відвідування органів державної влади, місцевого самоврядування тощо та ознайомлення із документами, в тому числі таємними, в органах державної влади, місцевого самоврядування, органах прокуратури і суді; правом відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, місця попереднього ув'язнення, установи відбування покарання; правом бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій; правом звернення до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина; правом перевірки стану дотримання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами тощо.

Для визначення правової позиції омбудсмана серед інших державних органів необхідно врахувати основну фундаментальну засаду його діяльності незалежність, яку слід розглядати у функціональному і організаційному аспектах. У функціональному аспекті незалежність омбудсмана полягає в тому, що у своїй діяльності він керується лише законом і приймає рішення щодо вчинення певних дій самостійно, в межах своєї компетенції. Організаційний аспект незалежності омбудсмана відображається в його непідпорядкованості іншим державним органам, за винятком підзвітності і відповідальності перед парламентом.

Другий розділ „Порівняльна характеристика конституційно-правового статусу Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Речника Громадянських Прав Республіки Польща” містить чотири підрозділи та присвячується дослідженню конституційно-правових принципів діяльності та основних функцій омбудсманів України та Республіки Польща; проаналізовано організацію та діяльність служби омбудсмана в Україні та Республіці Польща; запропоновано основні напрями розвитку інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини .

У підрозділі 2.1. „Конституційно-правові принципи діяльності омбудсманів в Україні та Республіці Польща” досліджено конституційно-правові принципи діяльності омбудсманів в Україні і Республіці Польща.

Принципи є синтезуючими засадами, об'єднувальними зв'язками, ідеологічною основою виникнення, становлення і функціонування певних інститутів, у тому числі й інституту омбудсмана, хоча, на думку деяких українських науковців, принципи не виступають головними елементами його конституційно-правового статусу. Їх тісно пов'язують з гарантіями діяльності, правами і обов'язками.

Законодавством України і Польщі передбачено найбільш важливі принципи роботи інституту омбудсмана в цих країнах, які виражають його сутність, підкреслюють його особливу природу та роль у забезпеченні прав людини. Порівняльний аналіз на мікрорівні свідчить, що український і польський омбудсмани у своїй діяльності керуються принципом виборності, незалежності, самостійності, недоторканості, деполітизованості та несумісності посад, доступності, рівності, обов'язковості співпраці, гуманізму, законності, справедливості, об'єктивності (неупередженості), демократизму, відкритості (гласності), професіоналізму та принципом недоторканності приватного життя і конфіденційності відомостей стосовно осіб по справі, які закріплені в Конституції, законодавстві або випливають із повноважень українського і польського омбудсманів.

У підрозділі 2.2. „Функціональне порівняння інститутів Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Речника Громадянських Прав Республіки Польща” проаналізовано функції, які у своїй сукупності демонструють специфіку інституту омбудсмана та детермінують його місце у національному механізмі захисту прав людини і громадянина. Такі функції класифікують за двома критеріями: 1) способи і засоби його діяльності - більш-менш однорідні, близькі види діяльності омбудсмана; 2) особливості об'єкта (сфери) впливу, специфіка суспільних відносин, на які омбудсман впливає в процесі своєї діяльності.

За способами та засобами діяльності функції є: контрольно-наглядова; правозахисна; функція дослідження всіх обставин справи щодо порушення прав людини; функція співпраці з органами влади, установами, організаціями; право відновна; арбітражна (третейська); функція попередження порушень прав людини; консультативна; інформаційна; аналітична; функція ініціювання реформ у галузі забезпечення прав людини (реформаторська функція); організаційно-управлінська функція. За особливостями об'єкта (сфери) впливу, специфіки суспільних відносин, на які омбудсман впливає у процесі своєї діяльності (об'єктні функції): політична; громадсько-правова; соціально-економічна; культурно-виховна; економічна; зовнішня. На нашу думку, характеристика здійснення омбудсманами України і Польщі своїх функцій за способами та засобами діяльності дасть досить повну картину їх діяльності, місця і ролі серед органів державної влади.

Але, слід зауважити, що ряд із вищезазначених функцій є активними (дієвими), наприклад, правозахисна, контрольно-наглядова, правовідновна, консультативна, аналітична, арбітражна функції. Мало дієвими (формальними) функціями українського омбудсмана можна назвати функцію співпраці з органами державної влади, установами, підприємствами, організаціями, функцію попередження порушень прав людини, функцію ініціювання реформ в галузі забезпечення прав людини.

У підрозділі 2.3. „Організація та діяльність служби омбудсмана в Україні та Республіці Польща” визначено поняття служби омбудсмана у широкому та вузькому розумінні, проаналізовано структуру, місце та роль Секретаріату Уповноваженого та Бюро Речника Громадянських Прав у діяльності омбудсманів України і Республіки Польща.

Служба омбудсмана у вузькому розумінні - це підінститут інституту омбудсмана, який має свою структуру, створюється з метою забезпечення виконання омбудсманом покладених на нього завдань та функцій. Служба омбудсмана у широкому розумінні - це допоміжний орган омбудсмана, який складається із певних структурних підрозділів (департаментів), відділів (груп), посадових та службових осіб, наділений повноваженнями щодо розгляду звернень осіб про порушення прав і свобод людини та розробки пропозицій щодо вирішення конкретної справи, аналізу інформації про порушення прав і свобод людини та розробки пропозицій відповідним органам щодо їх усунення, здійснення діяльності спрямованої на співпрацю омбудсманом із міжнародними урядовими та громадськими правозахисними організаціями, надання консультативної допомоги особам, інформування населення про роботу інституту омбудсмана.

Досвід правозахисної діяльності вказує, що допоміжні структури вкрай необхідні для ефективної роботи омбудсмана в державі, адже основними завданнями їх як в Україні, так і в Польщі є юридичне, інформаційне, аналітичне, консультативне, організаційно-технічне та інше забезпечення діяльності омбудсмана, створення йому оптимальних умов для правозахисної діяльності.

У підрозділі 2.4. „Основні напрями розвитку інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” запропоновано основні напрямки розвитку інституту омбудсмана в Україні.

Формування сучасного конституційно-правового механізму захисту прав людини та, зокрема, становлення такого його структурного елементу як інститут омбудсмана, виявилося одним із найбільш складних та суперечливих завдань становлення сучасної державності України. Сьогодні очевидно, що даний інститут потребує удосконалення механізмів реалізації своїх функцій і повноважень, тому в дисертаційному дослідженні запропоновано ряд пропозицій удосконалення інституту омбудсмана в Україні, зокрема:

інститут омбудсмана в Україні, варто було б, виключити із системи парламентського контролю за дотриманням прав і свобод людини і громадянина;

для підняття авторитету, насамперед, серед суб'єктів звернення до омбудсмана, доцільним було б зі ст. 101 Конституції України та із ст. 1 Закону України виключити слово „парламентський”, тобто викласти у такій редакції: „Контроль за дотриманням прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений з прав людини, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України”. Як бачимо, відповідно і назва даного інституту змінена на - Уповноважений з прав людини”; слово „доповідь” сприймається як „звіт”, тому словосполучення „щорічна доповідь” доцільно замінити словосполученням „інформація або інформування парламенту про стан дотримання прав і свобод людини в Україні”;

розширити коло суб'єктів, які мають право звернутися до Уповноваженого за захистом порушених прав. А саме, ст. 2 Закону викласти в такій редакції: „Сферою застосування Закону є відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини і громадянина між громадянами України, незалежно від місця їх перебування, іноземцем чи особою без громадянства, які перебувають на території України, громадські організації, товариства, профспілки, метою діяльності яких є захист прав певного кола людей та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами”;

запозичити із польського законодавства і норму, яка обмежує кількість термінів перебування омбудсмана на посаді - не більш двох термінів підряд (ч. 2 ст. 5 Закону про Речника). Така норма гарантуватиме незалежність служби Уповноваженого, зменшує можливість зловживання владою;

Уповноваженому варто укласти угоди із ректорами вузів, на базі яких створено юридичні клініки, про співпрацю, інформування населення, що значно зменшить наплив звернень до Секретаріату Уповноваженого;

наділити Уповноваженого з прав людини правом законодавчої ініціативи, і таким чином надати йому ефективну можливість впливати на правотворчість у державі;

в Законі України передбачити порядок обрання чи призначення заступників Уповноваженого і визначити їх права і обов'язки під час відсутності українського омбудсмана, Перший заступник Уповноваженого повинен затверджуватися Верховною Радою України за поданням Уповноваженого і на час його відсутності (відпустка, відрядження, хвороба) виконувати обов'язки Уповноваженого;

створити в Україні інститут дитячого омбудсмана та регіональних омбудсманів.

У Висновках автор формулює найсуттєвіші результати дослідження, що зумовили самостійність та значимість роботи, наводяться теоретичні узагальнення, що містять нове вирішення наукового завдання щодо удосконалення інститут омбудсмана в Україні.

Український і польський інститути омбудсмана виникли в рамках парламентаризму і підпорядковані законодавчій владі, оскільки, призначаються парламентом, співпрацюють з ним та його спеціальними комітетами і комісіями, які звичайно, активно впливають на їх діяльність. Отже, виходячи із поданої класифікації, можна охарактеризувати спільні риси омбудсманів України і Польщі, як парламентських омбудсманів; омбудсмани, які безпосередньо приймають скарги від громадян, омбудсмани унітарних держав; одноособові омбудсмани. Відмінними ознаками є те, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини є омбудсманом, який не наділений імперативними повноваженнями та із вузькою сферою компетенції, а Речник Громадянських Прав є омбудсманом, який наділений імперативними повноваженнями та із широкою сферою компетенції. Досить важливим є той висновок, що контрольно-наглядові повноваження в сфері прав людини Речника Громадянських Прав закріплені на законодавчому рівні, починаючи із Конституції Республіки Польща, а Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини можна виділити лише теоретично, аналізуючи його окремі повноваження.

В Україні та Польщі, державах із відповідними правовими системами існує інститут омбудсмана, який відноситься до „сильної” моделі, є лише одна значна відмінність між цими інститутами - польський омбудсман є фактично „сильним”, український - лише юридично.

Запровадження інституту омбудсмана в Україні і Республіці Польща стало наслідком глибоких перетворень всередині країни і зміни зовнішньополітичного курсу. Оскільки, обидві держави підтримували курс переходу до демократичного режиму і визнали основною соціальною цінністю людину, її здоров'я, життя, честь і гідність та основою побудови демократичного суспільства став правовий статус особи.

Принципи діяльності омбудсманів України і Республіки Польща, слід класифікувати на загальні принципи: гуманізму, законності, незалежності, демократизму, рівності та на спеціальні принципи: самостійності, виборності, недоторканності, де політизованості, несумісності посад, субсидіарності, об'єктивності і неупередженості, обов'язковості співпраці, відкритості і гласності, конфіденційності відомостей стосовно особи по справі, професіоналізму.

В результаті проведеного порівняльного аналізу правового статусу Речника Громадянських Прав та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, внесено наступні пропозиції:

Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є елементом конституційно-правового механізму забезпечення прав і свобод людини та громадянина. Враховуючи даний факт, Конституцію України, варто було б, доповнити розділом, в якому окреслити основи правового статусу Уповноваженого так як це закріплено у Конституції Польщі, в якій конституційний статус Речника Громадянських Прав передбачений у розділі, який має назву „Органи державного контролю і охорони права”, а не у розділі, який передбачає конституційний статус парламенту, що по-суті зміщує акценти на його „другорядності” та досить ефективно відбивається на ролі омбудсмана і не наголошує на парламентському контролі.

Інститут омбудсмана варто було б виключити із системи парламентського контролю за дотриманням прав і свобод людини і громадянина, оскільки, Верховна Рада України здійснює такий контроль безпосередньо на пленарних засіданнях і за допомогою спеціального комітету. Відповідно до ст. 101 Конституції України та із ст. 1 Закону України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” запропоновано виключити слова „парламентський” та із назви інституту - „Верховної Ради України”, тобто, Уповноважений з прав людини здійснюватиме в державі контроль за дотриманням прав і свобод людини і громадянина. Такі зміни, на наш погляд, значно піднімуть авторитет омбудсмана, насамперед, серед суб'єктів звернення до нього, а також, підсилять фактор унеможливлення тиску на даний інститут з боку політичних сил, які домінують в парламенті.

З часом доцільно наділити Уповноваженого з прав людини правом законодавчої ініціативи і таким чином, надати йому ефективну можливість впливати на правотворчість у державі: законодавчо ініціювати певні реформи в царині прав людини, удосконалювати законодавство України в цій галузі відповідно до міжнародних стандартів.

З метою покращення механізму захисту прав різних соціальних верств населення в Україні, запропоновано запровадити спеціалізованих омбудсманів: Уповноваженого з прав дитини, місцевих Уповноважених з прав людини, а згодом і Уповноважених з прав військових і інших.

На основі аналізу стану правового регулювання участі омбудсмана Польщі у судовому процесі, запропоновано можливість впровадження до українського законодавства про Уповноваженого, тих, які б значно розширювали та конкретизували його повноваження у судовому процесі, зокрема, наділяли українського омбудсмана такими правами: вимагати початку процесу у цивільних справах і брати участь у процесі на правах належних прокуророві; звертатися про початок адміністративного процесу, подавши скаргу до адміністративного суду, а також брати участь у цих процесах на правах належних прокуророві; вносити касаційне подання на будь-яке судове рішення. Відповідно, необхідно внести зміни і доповнення до процесуальних кодексів, в яких визначити конкретно права і обов'язки Уповноваженого на кожній стадії судового процесу.

Визначити на законодавчому і практичному рівні порядок призначення та повноваження заступників Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини для виконання ними функцій українського омбудсмана на час його відсутності.

На основі аналізу і міжнародної співпраці омбудсманів України і Польщі, а також, досвіду співпраці Речника Громадянських Прав із юридичними клініками запропоновано в роботі Уповноваженого налагодити таку співпрацю із українськими юридичними клініками, що значно спростить роботу інституту омбудсмана, допоможе у розповсюдженні інформації про діяльність українського омбудсмана та значно розширить його можливість на отримання достовірної інформації про проблеми в сфері дотримання прав і свобод людини і громадянина в Україні.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Наулік Н.С. Інститут омбудсмана в сучасному світі (досвід порівняльного аналізу) // Вісник Прокуратури. - 2003. - № 10. - С. 107-112.

2. Наулік Н.С. Процес становлення та функціонування Речника Громадянських Прав Республіки Польща // Вісник Львівського університету. Серія юридична. - 2004. - № 39. - С. 194-198.

3. Наулік Н.С. Регіональний омбудсман: зарубіжний досвід // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України: Зб. наукових статей. - 2004. - Вип. XIV. - С. 46-49.

4. Наулік Н.С. Проблеми впровадження інституту омбудсмана в систему державних органів захисту прав людини в Україні та Польщі // Прокуратура, людина, держава. - 2004. - № 5. - С. 102-109.

5. Наулік Н.С. Український омбудсман - елемент конституційно-правового механізму забезпечення прав і свобод людини та громадянина // Бюлетень Міністерства юстиції України. - 2005. - № 1. - C. 109-115.

6. Наулік Н.С. Служба омбудсмана в Україні та Польщі // Вісник прокуратури. - 2006. - № 8. - С. 114-122.

7. Наулік Н.С. Інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини: перспективи розвитку // Держава і право: Зб. наукових праць. Юридичні і політичні науки. - Вип. 34. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2006. - С. 171-177.

8. Наулік Н.С. Інститут омбудсмана: досвід порівняльного аналізу // Порівняльне правознавство: сучасний стан і перспективи розвитку: Зб. наукових статей / За ред. Ю.С. Шемшученка, О.В. Кресіна. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України; Таврійський національний університет ім. В.І. Вернадського; Київський університет права НАН України, 2006. - С. 306-313.

9. Наулік Н.С. Конституційно-правовий статус Речника Громадянських Прав Республіки Польща // Актуальні проблеми правознавства: Науковий збірник ЮІ ТАНГ. - Тернопіль, 2002. - № 5. - С. 175-178.

10. Наулік Н.С. Проблеми становлення інституту Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та Речника Громадянських Прав Республіки Польща // Актуальні проблеми правознавства: Науковий збірник ЮІ ТАНГ. - Тернопіль, 2004. - № 6. - С. 110-114.