Інституціональні засади формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

ІНСТИТУЦІОНАЛЬНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ ОБЛАСНИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ В УКРАЇНІ

25.00.02 - механізми державного управління

Покрова Лариса Вячеславівна

КИЇВ - 2007

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сучасний стан вітчизняної системи державного управління актуалізує ряд проблем, серед яких однією з пріоритетних є розвиток інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні. Вибір теми дисертаційного дослідження зумовлюється децентралізацію владних повноважень на користь місцевих органів влади; наявністю низки невирішених проблем щодо розподілу повноважень між місцевими органами державної влади та органами місцевого самоврядування; недосконалістю державної політики щодо управління на регіональному рівні; необхідністю всебічного вивчення і запровадження вже існуючого вітчизняного досвіду формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні.

Проведення демократичних реформ в Україні передбачає оновлення всіх управлінських ланок, а відтак актуалізує необхідність визначення місця і ролі обласних державних адміністрацій, пошуку більш дієвих механізмів їх функціонування.

Звернення до вітчизняної та зарубіжної практики засвідчують, що особливе значення для ефективної управлінської діяльності має організація роботи органів державного управління, які діють у межах конкретних адміністративно-територіальних одиниць. Саме вони здійснюють управління економічним, соціально-політичним та культурним життям відповідної адміністративно-територіальної одиниці та взаємодіють від імені держави з органами місцевого самоврядування. Реалізація цих завдань можлива лише за умови, коли зміст, функціонально-організаційна структура і механізми діяльності обласних державних адміністрацій відповідатимуть вимогам розвитку суспільства в сучасних умовах.

Водночас держава намагається знайти місце обласних державних адміністрацій у побудові оновленої системи державного управління. Такий стан справ зумовлюється зовнішніми (відсутність єдиної політичної позиції в цьому питанні, розвиток громадянського суспільства й зміцнення інституту місцевого самоврядування та його вплив на обласні державні адміністрації) та внутрішніми (недосконалість ресурсного забезпечення обласних державних адміністрацій, насамперед недостатня управлінська підготовка більшості їх працівників) причинами.

Актуальність теми зумовлюється також недостатнім ступенем її наукової розробки в науці державного управління. Аналіз наукових праць таких учених, як В.Б.Авер'янов, Ю.П.Битяк, В.І.Борденюк, В.М.Вакуленко, В.О.Величко, І.А.Грицяк, С.Д.Дубенко, В.М.Кампо, В.Ю.Керецман, А.А.Коваленко, І.Б.Коліушко, О.Д.Крупчан, В.С.Куйбіда, Ю.П.Лебединський, В.І.Мельниченко, Н.А.Мяловицька, Н.Р.Нижник, В.Ф.Погорілко, Н.Г.Плахотнюк, М.О.Пухтинський, О.І.Сушинський, О.М.Соловйова, О.Ф.Фріцький свідчить, що в основному ними вивчалися питання статусу місцевих державних адміністрацій та їх взаємовідносин з органами місцевого самоврядування. В аспекті наукового дослідження автор зверталася також до наукових розробок А.Ф.Мельника, О.Ю.Оболенського, В.М.Олуйка, Д.М.Павлова, В.М.Шаповала, Ю.С.Шемшученка, які розглядали загальні проблеми функціонування виконавчої влади.

Методологія дослідження ґрунтується також на працях вітчизняних і зарубіжних учених, таких як В.Д.Бакуменко, В.Г.Бодров, В.Є.Воротін, О.С.Ігнатенко, В.М.Князєв, В.В.Копєйчиков, В.І.Луговий, О.А.Машков, П.І.Надолішній, В.Ф.Опришко, А.П.Рачинський, І.В.Розпутенко, В.В.Цвєтков, О.І.Ющик, В.Г.Афанасьєв, Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, І.Л.Бачило, В.А.Власов, В.Г.Вишняков, М.С.Козлов, Б.М.Лазарєв, А.Е.Луньов, Ю.О.Тихоміров, В.Е.Чиркін, Ц.А.Ямпольська та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконувалося на кафедрі державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України за науковим проектом “Розроблення теоретичних засад деконцентрації і децентралізації в системі виконавчої влади та механізмів збалансування повноважень і відповідальності” згідно з Комплексним науковим проектом Національної академії “Державне управління та місцеве самоврядування” (№ 0103U006819 держреєстрації), у розробці якого дисертант брала безпосередню участь.

Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в науково-теоретичному обґрунтуванні сутності інституціональних засад формування й функціонування обласних державних адміністрацій і на цій основі розробці практичних рекомендацій з удосконалення функцій і структури державних адміністрацій в області.

Відповідно до мети дослідження були поставлені такі завдання:

охарактеризувати стан наукової розробки інституціональних засад формування й функціонування обласних державних адміністрацій у вітчизняній літературі;

визначити сутність поняття “інституціональні засади формування та функціонування обласних державних адміністрацій” і виділити його складові;

окреслити роль обласних державних адміністрацій у системі органів виконавчої влади та органів державної влади;

дослідити в історичному аспекті (перші роки незалежності України) становлення інституціональних засад формування обласних державних адміністрацій як передумову існуючого стану організації виконавчої влади обласного рівня;

конкретизувати виходячи з теоретичних розробок види функцій обласних державних адміністрацій та розкрити їх зміст;

проаналізувати внутрішню організаційну структуру обласних державних адміністрацій у діалектичному зв'язку з функціями, що покладені на ці органи;

розкрити форми взаємодії обласних державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування обласного рівня та сформулювати пропозиції з їх удосконалення;

означити основні тенденції та наслідки впровадження реформ щодо удосконалення функціональної і організаційної структури обласних державних адміністрацій в Україні.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі інституціоналізації обласних державних адміністрацій в Україні.

Предмет дослідження - організація та діяльність обласних державних адміністрацій як органів виконавчої влади загальної компетенції на обласному рівні.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що впровадження запропонованих висновків, рекомендацій і пропозицій та аналіз особливостей, стану інституціональних засад формування й функціонування обласних державних адміністрацій сприятиме підвищенню ефективності організації виконавчої влади як на обласному рівні, так і в державі в цілому.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети в процесі дослідження використовувались як загальнонаукові, так і спеціальні наукові методи дослідження. Головним із них є діалектичний метод пізнання, на основі якого розглянуті теоретичні підходи щодо інституціональних засад формування і функціонування обласних державних адміністрацій та особливостей їх діяльності. Логіко-семантичний метод дав змогу сформулювати окремі ключові категорії й поглибити понятійний апарат дослідження, визначити сутність, зміст функціонування й організацію обласних державних адміністрацій. За допомогою історико-порівняльного методу досліджувалося вітчизняне законодавство минулих років, що стосувалося становлення інституту державних адміністрацій, статусу та структури цих органів. Дисертант застосовувала структурно-функціональний підхід для розкриття природи й особливостей функціонування такої організаційної структури, як обласні державні адміністрації. При дослідженні системи головних управлінь, відділів та управлінь обласних державних адміністрацій і їх класифікації на види було застосовано системно-структурний метод.

Для формування рекомендацій і пропозицій щодо визначення шляхів удосконалення організації обласних державних адміністрацій використовувалися методи моделювання, узагальнення та програмно-цільовий.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційне дослідження є науковою роботою, в якій здійснено теоретико-методологічне обґрунтування інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні. Наукові положення, що найбільшою мірою розкривають новизну дослідження, полягають у тому, що в дисертаційній роботі

вперше:

запропоновано авторське визначення поняття “інституціональні засади формування та функціонування обласних державних адміністрацій”;

визначено складові поняття “інституціональні засади” стосовно органу виконавчої влади загальної компетенції і на цій основі окреслено можливі інституціональні складові обласних державних адміністрацій виходячи з тенденцій, що виникають у процесі здійснення конституційної та адміністративної реформ;

запропоновано шляхи вдосконалення функціональних і організаційних складових інституціональних засад обласних державних адміністрацій у процесі здійснення адміністративної і конституційної реформ;

удосконалено:

підходи до виявлення сутності організації й функціонування обласних державних адміністрацій шляхом розкриття природи їх окремих складових;

визначення поняття “область - регіон” як адміністративно-територіальної одиниці, що історично сформована і характеризується певним рівнем організаційного відособлення, цілісністю, економічною та соціальною самодостатністю;

теоретичні підходи щодо визначення місця та ролі обласних державних адміністрацій у системі органів влади;

теоретичні підходи щодо становлення місцевих органів влади в незалежній Україні, які зумовили сучасну модель інституювання виконавчої влади на обласному рівні;

дістали подальшого розвитку:

визначення видів функцій обласних державних адміністрацій та їх змістовного наповнення;

підходи до сутності та складових організаційної структури обласних державних адміністрацій;

пропозиції щодо вдосконалення інституційних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні;

положення щодо удосконалення форм взаємодії обласних державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів дослідження і можливість їх використання в управлінській практиці органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обласному рівні полягають у науковій обґрунтованості конкретних механізмів формування і функціонування обласних державних адміністрацій, що має сприяти підвищенню ефективності вітчизняної системи державного управління.

Отримані в дослідженні результати можуть використовуватися: у навчальному процесі при викладанні курсів “Організаційно-правові засади державного управління”, “Територіальна організація влади в Україні”; у нормотворчій діяльності щодо вдосконалення функцій і структури обласних державних адміністрацій, їх взаємовідносин з іншими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів дасть змогу покращити підготовку обласними державними адміністраціями щорічних програм соціально-економічного та культурного розвитку, а також зробити більш конструктивною взаємодію з органами місцевого самоврядування, зокрема в процесі обговорення та затвердження цих програм обласними радами. Результати дисертаційної роботи у формі теоретико-методичних розробок та рекомендацій упроваджені:

Управлінням по зв'язках з місцевими органами влади й органами місцевого самоврядування апарату Верховної Ради України при доопрацюванні проекту редакції нового Закону України “Про місцеві державні адміністрації” (довідка від 7 грудня 2005 р. № 08/31-177);

Запорізькою обласною державною адміністрацією - пропозиції при розробці проекту структури і її затвердженні (довідка від 13 квітня 2006 р. № 08-27);

Херсонською обласною державною адміністрацією в частині вдосконалення структури обласних державних адміністрацій, при підготовці проекту структури і її затвердженні (довідка від 17 квітня 2006 р. № 58-523-13/2).

Апробація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України. Основні ідеї, положення і висновки дисертаційного дослідження були апробовані на міжнародних та вітчизняних наукових, науково-практичних конференціях і семінарах, а саме: на міжнародній науково-практичній конференції “Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції” (Київ, 2003); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Актуальні проблеми державної регіональної політики в умовах проведення адміністративної реформи в Україні” (Хмельницький, 2003); міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004).

Публікації. Результати дисертаційної роботи висвітлено автором у дев'яти публікаціях, серед яких п'ять - у наукових фахових виданнях за спеціальністю “Державне управління”, затверджених ВАК України, три - у матеріалах науково-практичних конференцій. Автор є одним із укладачів навчально-методичного видання з курсу “Теорія та історія державного управління”.

Структура дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг дисертації становить 203 сторінки. Список використаних джерел включає 202 найменування на 19 сторінках, 6 додатків подано на 10 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

державний адміністрація влада інституціональний

У вступі обґрунтовано актуальність проблеми, розкрито ступінь її розробленості, вказується на її зв'язок із науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об'єкт, предмет і гіпотезу дослідження, охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення; наведено дані щодо апробації результатів дослідження, кількість публікацій за темою дисертації.

У першому розділі - “Теоретичні основи інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні” - здійснюється системний аналіз змісту наукової літератури з проблеми дослідження, розкриваються теоретичні основи інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні, досліджується їх місце та роль у системі органів виконавчої влади, визначаються історичні періоди становлення інституційних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні.

Автором встановлено, що у вітчизняних наукових дослідженнях, зокрема таких відомих учених, як В.Б.Авер'янов, Ю.П.Битяк, І.А.Грицяк, В.М.Кампо, В.Ю.Керецман, О.Д.Крупчан, В.С.Куйбіда, Ю.П.Лебединський, Н.А.Мяловицька, Н.Р.Нижник, В.Ф.Погорілко, М.О.Пухтинський, О.І.Сушинський, більше уваги приділяється визначенню статусу обласних державних адміністрацій, насамперед таким його складовим, як порядок формування, сутність повноважень, взаємовідносини з іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Водночас у теорії державного управління не існує цілісного наукового дослідження, присвяченого інституціональним засадам формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні.

Інституювання обласних державних адміністрацій розглядається крізь призму загальних процесів формування в Україні демократичної державної влади, що зумовлює необхідність аналізу низки дефініцій.

Проведений аналіз засвідчив, що при різноманітності тлумачення термінів “орган державної влади”, “державний орган”, “орган держави”, яке знаходимо в спеціальній науковій літературі, їх ототожнення є неприпустимим. Досліджено також такі дефініції, як “державний інститут”, “інститут”, “інституціональні засади”, “інституції”, “інституціональні фактори”. Зроблено порівняльний аналіз понять “інституціональні” та “інституційні”, які запропоновано розглядати як аналогічні (подібні, синонімічні).

З'ясування сутнісного значення цих термінів дає змогу розглядати орган державної влади, зокрема обласні державні адміністрації, як державну інституцію, що бере участь у здійсненні завдань і функцій держави, діє від її імені та за її дорученням; має відповідну компетенцію та структуру; наділена встановленим законодавством обсягом владних повноважень.

Виходячи з того, що організація управління в області є важливою теоретико-прикладною проблемою для України, автор розкриває сутність підходів до терміна “організація”, водночас схиляючись до точки зору, що будь-яка організація має об'єктивні закономірності побудови, функцій і розвитку. У роботі організація розглядається як базовий інституціональний фактор, спрямований на створення органів державної влади, нормативно-правове закріплення їх структури, функцій та компетенції.

У контексті дослідження особливо важливого значення набуває застосування понять “регіон” і “область”, які виходячи з аналізу конституційних норм і відсутності в науковій літературі єдиного тлумачення цих дефініцій доцільно використовувати як синоніми, розуміючи під ними адміністративно-територіальну одиницю, що історично сформована і характеризується певним рівнем організаційного відособлення, цілісністю, економічною та соціальною самодостатністю.

Під інституційними засадами формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні запропоновано розуміти основи, що забезпечують виходячи з правових норм внутрішню організацію обласних державних адміністрацій, а також реалізацію закріплених за нею функцій і повноважень.

За допомогою системного підходу здійснено теоретичний аналіз сутності та особливостей організаційного забезпечення формування і функціонування обласних державних адміністрацій у системі органів виконавчої влади. У зв'язку з цим досліджено поняття “система органів”, що дало змогу ідентифікувати обласні державні адміністрації як місцеві органи виконавчої влади, що входять до системи органів виконавчої влади України і в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць (областей), а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними органами місцевого самоврядування.

Обласні державні адміністрації виступають як органи загальної компетенції у відповідних адміністративно-територіальних одиницях і представляють уряд та центральні органи виконавчої влади. Їх роль і місце в реалізації виконавчої влади визначаються взаємовідносинами з Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади. Аналіз взаємовідносин обласних державних адміністрацій з цими органами виявив низку проблемних моментів, що стосуються вирішення питань відповідальності обласних державних адміністрацій, а також скасування чи призупинення дії їх актів.

Аналіз базових засад діяльності органів виконавчої влади дав змогу виявити форми і методи взаємодії обласних державних адміністрацій з районними державними адміністраціями, щодо яких вони виступають як керівні центри (а отже, можуть розглядатися не лише як об'єкти управлінського впливу, але і як суб'єкти в системі органів виконавчої влади).

Здійснено теоретико-історичний аналіз розвитку системи органів виконавчої влади, частиною якої є обласні державні адміністрації в період розбудови незалежності України. У зазначений період було запроваджено кілька принципово відмінних між собою моделей організації влади, які відображали різний ступінь її децентралізації та деконцентрації, тобто стосувалися передусім місцевого рівня.

Визначаються наступні історичні періоди інституціоналізації обласних державних адміністрацій в Україні: березень 1992 р. - червень 1994 р. (перший період) - перехід влади на місцях від партійних структур і контрольованих ними державних рад до місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. У цей час відбувається становлення сильної виконавчої влади на місцевому рівні в особі державних адміністрацій, керівники яких мають статус представників Президента України. Зазначений період закінчується ліквідацією державних адміністрацій і передачею їх повноважень радам місцевого рівня та їх виконкомам; червень 1995 р. - червень 1996 р. (другий період) - відновлення місцевих державних адміністрацій, однак на чолі з головами адміністрацій, а не представниками Президента України; червень 1996 р. - до сьогодні (третій період) - становлення конституційного і нормативно-правового статусу місцевих державних адміністрацій, у тому числі й обласних державних адміністрацій, та його подальше вдосконалення.

Результати аналізу теоретичних основ інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні підтверджують актуальність зазначеної проблематики для України та необхідність подальшого її дослідження.

У другому розділі - “Взаємообумовленість змістовної і формальної складових організації обласних державних адміністрацій в Україні як інституціонального явища” - проаналізовано функції і компетенції обласних державних адміністрацій; досліджується їх структура і порядок формування; розглядається організація діяльності структурних підрозділів обласних державних адміністрацій.

Дослідженням встановлено, що змістовна складова організації обласних державних адміністрацій як інституціонального явища може бути розкрита через аналіз їх функцій та компетенції, що потребувало дослідження сутності кожного з цих понять.

Виходячи з аналізу наукових праць з державного управління під функціями обласних державних адміністрацій слід розуміти складові спеціалізовані частини змісту їх діяльності, що характеризуються певною цільовою самостійністю та якісною однорідністю, відображають завдання цих органів і реалізуються в цілому обласними державними адміністраціями, їх структурними підрозділами виходячи із закріплених за ними повноважень.

Аналіз функцій обласних державних адміністрацій дає підстави для їх класифікації на: 1) правозастосовчу функцію як правову діяльність обласних державних адміністрацій, результатом якої є встановлення актів виконання норм права, що є обов'язковими для чітко визначених суб'єктів, які діють за конкретних обставин; 2) контрольну функцію, сутність якої полягає у визначенні відповідності або невідповідності фактичного стану та діяльності об'єктів на території області тим показникам, які були встановлені державними адміністраціями; 3) функцію нормотворчості, що визначає порядок прийняття, зміни чи скасування нормативно-правових актів на всій території області; 4) інституційно-установчу функцію, яка реалізується в діяльності обласних державних адміністрацій через права і можливість цих органів утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати консультативно-дорадчі органи, а також праві визначати й узгоджувати порядок взаємодії з іншими органами влади на території області та вирішувати кадрові питання.

Визначення змістовної складової організації обласних державних адміністрацій зумовило необхідність вирішення проблеми співвідношення функцій та компетенції обласних державних адміністрацій. Розгляд цього питання можливий за умови розкриття змісту поняття “повноваження” як складових елементів компетенції. На основі аналізу законодавства повноваження обласних державних адміністрацій запропоновано розподіляти на власні, передані та делеговані.

Виходячи з практики діяльності обласних державних адміністрацій зміст їх компетенції передбачав розгляд співвідношення понять “компетенція обласних державних адміністрацій” і “компетенція управлінь та відділів облдержадміністрацій”. Автором обґрунтовується необхідність встановлення чітких меж компетенції структурних підрозділів обласних державних адміністрацій, що сприятиме визначенню загального змісту діяльності цих організаційних структур при здійсненні єдиної компетенції обласних державних адміністрацій.

Автор дійшла висновку, що співвідношення понять “компетенція обласних державних адміністрацій” та “компетенція управлінь, відділів, інших структурних підрозділів обласних державних адміністрацій” перебуває в площині “загальне і конкретне”. Виходячи з чого під “компетенцією обласних державних адміністрацій” слід розуміти встановлену нормативними актами сукупність предметів відання в цілому обласних державних адміністрацій та предметів відання структурних підрозділів, що утворюють їх організаційну структуру.

Характеристику формальної складової організації обласних державних адміністрацій як інституціонального явища здійснено на основі аналізу їх структури та порядку її формування. Дослідження щодо визначення поняття “структури” свідчить про наявність у науковій літературі двох підходів. У дисертаційній роботі доводиться доцільність застосування такого визначення, яке включає статичні і функціональні елементи, тобто розглядає структуру не лише як сукупність підрозділів органу управління, а й сукупність взаємозв'язків, взаємодій, взаємовідносин цих підрозділів.

На основі аналізу положень Конституції України та актів законодавства, враховуючи взаємообумовленість функціональної та організаційної складових, під структурою обласних державних адміністрацій слід розуміти такі структурні елементи, як керівництво, сукупність підрозділів (головні управління, управління, відділи, інші структурні підрозділи), схему розподілу між ними функцій і повноважень, покладених на орган, та порядок взаємовідносин цих підрозділів, а також сукупність консультативно-дорадчих органів.

Голова обласної державної адміністрації як керівник єдиноначального органу виконавчої влади наділяється значним комплексом повноважень щодо формування складу та визначення структури держадміністрацій, її представництва у відносинах із фізичними та юридичними особами, вирішення питань фінансування та матеріально-технічного забезпечення реалізації покладених на обласні державні адміністрації повноважень.

Специфіка подвійного підпорядкування структурних підрозділів обласних державних адміністрацій та реалізація ними делегованих повноважень від обласних рад обумовлює в системі організаційних взаємовідносин їх підзвітність і підконтрольність голові державної адміністрації, органам виконавчої влади вищого рівня, а також обласним радам (у частині виконання делегованих повноважень).

Формалізованою складовою, що наділена певним комплексом повноважень із забезпечення реалізації покладених на державну адміністрацію повноважень, є апарат обласних державних адміністрацій, який організаційно складається з відділів і очолюється керівником апарату. Апарат адміністрації не має подвійного підпорядкування і не наділяється статусом юридичної особи. Водночас окремі його структурні підрозділи, такі як відділ кадрової роботи, юридичний відділ, безпосередньо функціонально взаємодіють із центральними органами виконавчої влади.

Сприяти здійсненню повноважень обласних державних адміністрацій покликані консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (ради, комісії, колегії, робочі групи тощо), що також є складовими елементами структури адміністрації. Право їх утворення належить головам обласних державних адміністрацій.

Доведено, що діяльність головних управлінь, управлінь та відділів обласних державних адміністрацій, по суті, ґрунтується на лінійно-функціональному типі управління, унаслідок чого управлінські рішення приймаються лише на вищому рівні управління, а безпосередні виконавці відповідають за виконання завдань і вказівок, а не за кінцевий результат. Аналіз свідчить про нагальність переходу від управління функціями до управління процесами, які передбачатимуть надання якісних послуг споживачам.

Проведений аналіз організації відділів, головних управлінь та управлінь обласних державних адміністрацій дає змогу констатувати, що на сьогодні на загальнодержавному рівні немає достатньо чіткої й уніфікованої правової бази ні в питаннях формування цих структурних підрозділів, ні в їх функціонуванні. Обласні державні адміністрації значною мірою самостійно проводять роботу щодо локального врегулювання організаційної діяльності своїх структурних підрозділів, регламентування порядку здійснення ними тих чи інших функцій для досягнення злагодженості та узгодженості в їх взаємодії.

У третьому розділі - “Організаційний аспект удосконалення формування та функціонування обласних державних адміністрацій” - на основі положень Концепції адміністративної реформи, проектів законів України щодо удосконалення організації влади на місцевому рівні визначено можливі напрями удосконалення функцій і структури обласної державної адміністрації.

У розділі доводиться, що модернізація державно-управлінської системи потребує насамперед реформування тих її ланок, діяльність яких спрямована на безпосередню реалізацію прав, свобод та інтересів громадян. Обласні державні адміністрації повинні відповідати принципам демократичної держави, а здійснювані в них зміни мають бути конструктивними і прогресивними. Саме це та віднесення обласних державних адміністрацій до органів виконавчої влади й зумовило їх визначення об'єктом адміністративної реформи.

На підставі аналізу причин адміністративної реформи в Україні автор дійшов висновку, що її слід відносити до перетворень, пов'язаних зі створенням принципово нової системи державного управління, адекватної економічним та соціальним відносинам. За такого підходу зміни, що стосуються функцій і структур обласної державної адміністрації, слід вважати інституційною реформою, а не удосконаленням їх діяльності.

Аналіз положень Концепції адміністративної реформи щодо обласної державної адміністрації, а також існуючої практики їх упровадження дав змогу окреслити наступні предмети відання обласної державної адміністрації: контроль за виконанням актів законодавства, забезпеченням реалізації прав і свобод громадян з боку органів місцевого самоврядування; координація діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади; контроль за використанням коштів Державного бюджету, наданих органам місцевого самоврядування; укладення договорів з керівниками державних підприємств. Обґрунтовується, що ці положення в разі їх законодавчого закріплення сприятимуть удосконаленню організації влади на місцевому рівні.

Фактори, що обумовлюють удосконалення структури обласної державної адміністрації, зводяться до зовнішніх і внутрішніх. Зовнішніми факторами є, насамперед, політичні рішення вищих органів держави, втілені в положеннях адміністративної і конституційної реформ. Розпочата в 1998 р. адміністративна реформа та закріплена в Законі України “Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. конституційна реформа стали втіленням основних ідей щодо подальшого розвитку структури обласних державних адміністрацій та їх взаємовідносин з органами місцевого самоврядування. Зовнішнім фактором визначається також стан управляємих об'єктів, тобто потреби та інтереси фізичних і юридичних осіб у відповідному регіоні. Внутрішні фактори зосереджені всередині обласних державних адміністрацій і зводяться до наявних ресурсів: кадрових, інформаційних, організаційних та їх потенціалу.

Окреслені предмети відання та фактори (зовнішні і внутрішні) побудови організаційної структури детермінують структуру обласних державних адміністрацій, обов'язковими елементами якої мають стати: голова; заступники голови обласної державної адміністрації; структурні підрозділи, діяльність яких безпосередньо спрямовується на реалізацію повноважень, та консультативно-дорадчі органи.

Обґрунтовується доцільність збереження існуючої процедури призначення голів обласних державних адміністрацій Президентом України. Доводиться, що зазначений підхід дає змогу краще забезпечити стабільність функціонування виконавчої влади на обласному рівні, роблячи її менш залежною від розстановки політичних сил у парламенті. Йдеться про те, що в основі протистояння, яке існує між держадміністраціями і радами, перебуває питання політичної належності голів обласних державних адміністрацій, і ця проблема більш успішно може бути вирішена саме Президентом України. Можливо, альтернативою може стати надання головам обласних державних адміністрацій статусу представників Президента і Кабінету Міністрів України в областях (за аналогією з префектами у Французькій Республіці). Доцільність такого підходу доводиться в роботі.

У розділі аргументовано, що в організаційній структурі обласних державних адміністрацій чисельність заступників голови та кількість і функціональне спрямування структурних підрозділів мають обумовлюватися покладеними на державні адміністрації та закріпленими в законодавстві повноваженнями. Реформування обласних державних адміністрацій нерозривно пов'язане зі зміною системи місцевого самоврядування в області. Внесений до Верховної Ради України проект Закону про внесення змін до Конституції України від 20 червня 2003 р. № 3207 передбачає створення виконкомів обласних рад як самостійних органів влади, здатних реалізовувати, зокрема, і делеговані на сьогодні від обласних рад обласним державним адміністраціям повноваження. У цьому випадку обласні державні адміністрації і виконкоми рад будуть змушені відшуковувати нові форми взаємодії. Однак навіть за відсутності спільної позиції суб'єктів законотворення щодо внесення змін до Основного Закону сформований на сьогодні взаємовплив цих органів не може залишатися незмінним. У зв'язку з цим пропонується здійснити удосконалення, насамперед, організаційних форм взаємодії (оскільки воно можливе без втручання законодавця). Щодо правових форм з метою уникнення політичних спекуляцій слід: 1) унормувати процедуру висловлення недовіри головам державних адміністрацій, у тому числі обласних; 2) упорядкувати і законодавчо закріпити перелік повноважень органів місцевого самоврядування (без закріплення за ними повноважень, які вони не можуть реалізувати через відсутність фінансування, належних кадрів та інформації, матеріально-технічного забезпечення; 3) застосувати принципово інший підхід до вирішення питань відповідальності органів місцевого самоврядування області перед державою, що підсилить роль обласних державних адміністрацій у цьому процесі.

У дослідженні визначено, що реформуванню обласних державних адміністрацій у функціональному і організаційному аспектах слід уникати вузького спрямування, половинчастості. Лише використання для цього комплексного системного підходу дасть змогу державі, з одного боку, зменшити свій вплив на місцевому рівні, а з другого - залишатися доволі сильним учасником владних відносин обласного рівня.

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження й узагальнення його результатів підтверджують, що поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, отримані наукові результати, які характеризуються науковою новизною, мають практичне значення, підтверджують гіпотезу дослідження.

За результатами дослідження сформульовані такі положення, висновки та рекомендації.

1. Аналіз праць вітчизняних і зарубіжних науковців щодо діяльності обласних державних адміністрацій свідчить про те, що, незважаючи на значний інтерес науковців до цієї проблематики, на цей час у науковій літературі відсутні комплексні дослідження інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій. Теоретичні та концептуальні розробки науковців присвячені лише окремим аспектам цієї проблематики, що визначає необхідність проведення комплексного дослідження цього питання.

Проведення конституційної та адміністративної реформ ще більше актуалізувало дослідження інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні, що й зумовило вибір теми дисертаційного дослідження.

2. З'ясовано, що інституціональні засади формування та функціонування обласних державних адміністрацій - це основи, які забезпечують виходячи з правових норм внутрішню організацію обласних державних адміністрацій, а також реалізацію закріплених за нею функцій і повноважень. Сутність інституціональних засад органу виконавчої влади (у тому числі обласних державних адміністрацій) може бути розкрита через функціональну й організаційну складові. Функціональна складова інституціональних засад становить сукупність функцій, що покладаються на обласні державні адміністрації та реалізуються шляхом виконання закріплених за обласними державними адміністраціями повноважень. Організаційна складова включає в себе порядок утворення обласних державних адміністрацій, їх організаційну структуру та взаємовідносини з іншими органами влади.

3. Аналізуючи роль обласних державних адміністрацій у системі органів виконавчої влади, можна констатувати, що вони є її визначальною ланкою. Такий стан обласних державних адміністрацій обумовлюється: а) правовим визначенням цієї ролі, яка полягає в тому, що обласні державні адміністрації є місцевими органами загальної компетенції, які здійснюють виконавчу владу в таких адміністративно-територіальних одиницях України, як області; б) їх організаційним статусом, що відображає проміжне місце обласних державних адміністрацій між центральними органами виконавчої влади та районними державними адміністраціями; в) тим, що, будучи наділені загальними ознаками органів державної влади та спеціальними ознаками органів виконавчої влади, обласні державні адміністрації також мають свої специфічні ознаки, які дозволяють відмежувати їх від інших органів виконавчої влади; г) також тим, що в системі органів державної влади обласні державні адміністрації є одним з інституційних уособлень виконавчої гілки влади; д) наявністю певного дуалізму щодо їх формування і функціонування, оскільки, з одного боку, вони є відповідальними перед Президентом України, а з другого - підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України та радам у частині здійснення делегованих їм повноважень.

4. Дослідження показало, що становлення в роки незалежності України обласних державних адміністрацій відбувалося протягом трьох періодів: березень 1992 р. - червень 1994 р. - перший період, під час якого здійснений перехід влади на місцях від партійних структур і контрольованих ними державних рад до місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. У цей період відбувається становлення сильної виконавчої влади на рівні областей і районів в особі державних адміністрацій, оскільки їх керівники наділялися статусом представників Президента України відповідно в областях і районах.

Слід відзначити, що з червня 1994 по червень 1995 р. було здійснено ліквідацію державних адміністрацій і передано їх повноваження радам обласного і районного рівня та їх виконкомам. Червень 1995 - червень 1996 р. - другий період, який характеризувався відновленням обласних і районних державних адміністрацій, однак на чолі з головами адміністрацій, а не представниками Президента України. У цей період саме глава держави наділявся значними преференціями щодо визначення статусу, порядку формування і функціонування державних адміністрацій загалом і обласних державних адміністрацій зокрема.

Червень 1996 р. - до сьогодні (третій період). Для нього є характерним визначення статусу, порядку формування і функціонування обласних державних адміністрацій конституційними нормами та нормами Закону України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. Водночас, як свідчить практика реалізації положень політичних домовленостей, щодо конституційної реформи сформульованих у постанові Верховної Ради України “Про політичну кризу у державі, що виникла в зв'язку з виборами Президента України” від 27 листопада 2004 р., в Україні розпочався процес удосконалення організації влади на місцевому рівні, що, безумовно, позначиться і на порядку формування та функціонування обласних державних адміністрацій.

5. Реалізація статусу обласних державних адміністрацій полягає у здійсненні ними відповідних функцій. У даному дослідженні під функціями обласної державної адміністрації розуміються складові спеціалізовані частини змісту їх діяльності, що характеризуються певною цільовою самостійністю та якісною однорідністю, відображають завдання цих органів і реалізуються в цілому обласними державними адміністраціями, їх структурними підрозділами виходячи із закріплених за ними повноважень. Функції обласних державних адміністрацій запропоновано класифікувати: а) за сферами діяльності: економічні (основною з яких слід вважати бюджетну), соціальні та адміністративно-політичні; б) за предметом впливу: правозастосовча, контрольна, нормотворча та інституційно-установча.

Аналіз функцій обласних державних адміністрацій здійснено нами виходячи з другої класифікації, що дало змогу визначити сутність правозастосовчої функції як правової діяльності обласних державних адміністрацій, результатом якої є встановлення актів виконання норм права, що є обов'язковими для чітко визначених суб'єктів чи діють за конкретних обставин. Сутністю контрольної функції обласних державних адміністрацій слід вважати встановлення відповідності або ж невідповідності фактичного стану діяльності об'єктів на території області тим показникам, що були встановлені державними адміністраціями чи актами вищестоящих органів. Нормотворчість як функція обласних державних адміністрацій полягає в прийнятті, зміні чи скасуванні нормативно-правових актів, тобто актів, що мають загальнообов'язковий характер на всій території області. Змістом інституційно-установчої функції в діяльності обласних державних адміністрацій є її право і можливість утворювати, реорганізовувати й ліквідовувати консультативно-дорадчі органи, визначати чи узгоджувати порядок взаємодії з іншими органами влади на території області та вирішувати кадрові питання.

6. З урахуванням сучасних умов взаємообумовленості функціональної і організаційної складових стосовно обласних державних адміністрацій визначено, що під організаційною структурою обласних державних адміністрацій слід розуміти такі структурні елементи, як керівництво, сукупність підрозділів (головних управлінь, управлінь та відділів тощо), посад у них, схему розподілу між ними функцій і повноважень, покладених на орган, і систему взаємовідносин між цими підрозділами та посадами, а також сукупність консультативно-дорадчих органів.

Виходячи з функціональної структури обласних державних адміністрацій структурні підрозділи адміністрації можуть бути класифіковані: 1) залежно від функціонального спрямування їх діяльності - на ті, що здійснюють: а) управління економікою; б) управління соціально-культурною сферою; в) управління у сфері адміністративно-політичної діяльності; г) допоміжну діяльність щодо керівництва і функціональних структурних підрозділів; 2) за складністю організації - на головні управління, управління, відділи та сектори; 3) залежно від предметної діяльності - види структурних підрозділів визначаються постановою Кабінету Міністрів України “Про структуру місцевих державних адміністрацій” від 11 травня 2005 р. № 328.

7. При розгляді організаційних і правових форм взаємодії обласних державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування пропонується здійснювати удосконалення, насамперед, організаційних форм. Правові форми потребують упорядкування і законодавчого закріплення ряду питань, серед яких: процедура висловлення недовіри головам обласних державних адміністрацій, відповідальність органів місцевого самоврядування перед державою та перелік повноважень органів місцевого самоврядування, що можуть бути реалізовані ними за рахунок власних ресурсів. В основу форм взаємодії між обласними державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування обласного рівня щодо розмежування повноважень між цими органами влади на обласному рівні має бути покладено правове закріплення об'єктів управління за представниками держави та органами місцевого самоврядування, що може бути здійснено лише за умови врахування об'єктів власності на обласному рівні.

8. Подальший інституціональний розвиток обласних державних адміністрацій в Україні обумовлюється двома основними факторами: а) реформуванням адміністративно-територіального устрою; б) розмежуванням та перерозподілом функцій виконавчої влади на місцях між державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, тобто подальшою децентралізацією державної влади. Крім цих основних факторів, на розвиток обласних державних адміністрацій впливатиме і процес деконцентрації виконавчої влади та впровадження в діяльність органів виконавчої влади нових форм, методів і технологій у державному управлінні.

Незважаючи на факт збереження в проектах законів України області як самостійної адміністративно-територіальної одиниці та обласних державних адміністрацій як місцевого органу виконавчої влади, ці ж проекти формують тенденції статусу обласних державних адміністрацій, насамперед, в аспекті його організаційної і функціональної складових.

З урахуванням положень законопроектів та проведеного науково-теоретичного аналізу вважаємо, що наслідками впровадження реформ мають стати: у функціональній структурі обласних державних адміністрацій зміщуються акценти на користь реалізації ними контрольної та провозастосовчої функцій, а також вони мають бути наділені координаційною функцією щодо територіальних органів центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування; організаційній структурі пропонується, по-перше, залишити існуючий порядок призначення голови обласної державної адміністрації та розглядати цю посаду як своєрідну посаду “префекта”, тобто представника Президента України та Кабінету Міністрів України у відповідній адміністративно-територіальній одиниці; по-друге, структурні підрозділи повинні утворюватися виходячи з оновленого змістовного наповнення функцій обласних державних адміністрацій та уникнення дублювання з функціями органів місцевого самоврядування.

Для удосконалення інституціональних засад формування та функціонування обласних державних адміністрацій в Україні запропоновано наступні практичні рекомендації:

у проекті Закону України “Про Кабінет Міністрів України” деталізувати форми взаємовідносин між урядом і обласними державними адміністраціями з метою їх фактичного розмежування із взаємовідносинами Президента України з обласними державними адміністраціями, насамперед, щодо процедури призначення на посади і звільнення з посад голів обласних державних адміністрацій, порядку їх відповідальності за реалізацію урядових актів та актів глави держави;

виходячи з підготовлених проектів Закону України “Про територіальний устрій” та нових редакцій законів України “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування”, узгодити їх положення щодо розподілу функцій та повноважень між обласними державними адміністраціями та виконкомами обласних рад;

удосконалити правове регулювання граничної чисельності та видатків на утримання обласних державних адміністрацій в аспекті своєчасності прийняття Кабінетом Міністрів України відповідних постанов (кожен рік);

розробити механізм укладання адміністративних договорів між обласними державними адміністраціями та обласними радами (їх виконкомами), який би дав змогу конкретизувати напрями діяльності цих органів, питання відповідальності, управління власністю, розподілу ресурсів та ін.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Покрова Л. Аналіз структур обласних державних адміністрацій: сучасний стан // Командор. - 2005. - № 1. - С. 48-51.

Покрова Л. Організація виконавчої влади на обласному рівні: поняття та сутність // Зб. наук. пр. НАДУ. - К.: Вид-во НАДУ, 2005. - Вип. 1. - С. 242-254.

Покрова Л. Форми взаємодії органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування на обласному рівні в Україні: зміст та реалізація // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 3. - С. 140-146.

Покрова Л. Державна служба в органах виконавчої влади обласного рівня: організаційний аспект // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 2. - С. 114-119.

Покрова Л. Деякі проблеми ресурсного забезпечення управління в регіоні України // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. пр. ОРІДУ НАДУ. - О.: Вид-во ОРІДУ НАДУ, 2003. - Вип. 3 (15). - С. 293-295.

Покрова Л. Інтеграційні процеси на рівні регіонів України // Ефективність державного управління в контексті глобалізації та євроінтеграції: Матеріали наук.-практ. конф. / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2003. - Т. 1. - С. 326, 327.

Покрова Л. Державне сприяння розвитку депресивних і проблемних регіонів // Актуальні проблеми державної регіональної політики в умовах проведення адміністративної реформи в Україні: за матеріалами Всеукр. наук.- практ. конф. // Вісн. Хмельниц. ін-ту регіон. упр. та права. - 2003. - № 2 - С. 186-188.

Покрова Л. Цілі, завдання й функції державного управління економікою на обласному рівні в Україні // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.- практ. конф. за міжнар. участю (28 трав. 2004 р., м. Київ) / За заг. ред. В.І.Лугового, В.М.Князєва: У 2 т. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 1. - С. 188-190.

Історія державного управління України: термінологічний словник, збірник документів і матеріалів (XII - початок XIX ст.), таблиці, схеми та інтернет-довідник: Навч.-метод. вид. з курсу “Теорія та історія державного управління”: Навч. посіб. / За заг. ред. Н.Р.Нижник; Авт.-уклад.: С.М.Коник, Л.В.Покрова, Р.Б.Воробей, І.І.Тіщенко. - К.: Видав. дім “Максімус”, 2005. - 720 с. (Розд. II). - Авторські с. 109-138.

Размещено на Allbest.ru