Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Северо-западная академия государственной службы»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра государственного и международного права

реферат

Территориальное общественное самоуправление: правовые основы, формы и порядок организации

Санкт-Петербург

2008

ОГЛАВЛЕНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ 3
• 1. Определение понятия «территориальное общественное самоуправление (ТОС)» 5
• 2. Правовые основы ТОС 6
• 3. Полномочия ТОС 8
• 4. Финансовые ресурсы ТОС 12
• 5. Организация ТОС 13
• 5.1 Устав территориального общественного самоуправления 15
• 5.2 Органы ТОС, их выборы, структура и формы 15
• 5.3 Отличие территориального общественного самоуправления от других форм самоуправления 19
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ 22
• ЛИТЕРАТУРА 24

ВВЕДЕНИЕ

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) - это одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Местное самоуправление же - это конституционно закрепленная организация власти на местах, при которой население самостоятельно решает вопросы местного значения. Старостенко К.В. Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление». Учебно-методическое пособие. - Орел: Издательство ОРАГС, 2006. - С.34 Местное самоуправление является, с одной стороны, основой конституционного строя государства, с другой - правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, и, наконец, - формой народовластия, и, ТОС в таком случае, как одна из форм осуществления местного самоуправления, обладает такими же признаками, т.е. конституционно гарантирована, является правом на самоуправление и, наконец, должна иметь определенную законодателем форму. Если с конституционной гарантией форм местного самоуправления еще более-менее все понятно (видимо, сказалось влияние Европейской Хартии местного самоуправления), то с вопросами конкретного осуществления, а, именно, вопросами нормативно-правового регулирования такого образования как территориальное общественное самоуправление, дело обстоит тяжело.

Впервые нормативное регулирование статуса органов ТОС было предусмотрено Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990 г.). Указанный закон содержал этот термин, определял виды органов территориального общественного самоуправления. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) посвятил органам ТОС часть норм, выделив их в отдельную главу. Следующий нормативно-правовой акт - Закон 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержал, действительно, общие принципы, в соответствии с которыми на территориях субъектов РФ должны были быть изданы специальные законы, посвященные вопросам регулирования данной формы самоуправления местного населения, разграничены предметы ведения между ТОС и другими ветвями власти, определены порядок их организации, регистрации и осуществления. Но после принятия таких законов и практического воплощения их в жизнь стало ясно, что непроработанность самого понятия «территориальное общественное самоуправление» на федеральном уровне, возможность различного трактования его сущности вызывает большое количество противоречий и столкновений между органами ТОС, местной администрации и регионального уровня управления. Поэтому на данный момент продолжается работа над законодательным закреплением понятия ТОС.

Сейчас, в период продолжения проведения в нашей стране административной реформы, одной из целей которой заявлено повышение эффективности деятельности органов власти всех уровней, в том числе и местной, муниципальное право является самой динамично изменяющейся отраслью права. В связи с этим Федеральный Закон, закладывающий основы осуществления местного самоуправления - последний ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году - до сих пор не вступил в полную силу и подвергается многочисленным изменениям (в этом можно убедиться, посмотрев список литературы в конце данной работы). В отличие от аналогичного закона о местном самоуправлении 1995 года, в современной редакции данного закона понятию ТОС посвящена уже гораздо более обширная глава, вступившая в силу в 2006 году. Изучению данной главы и отражению ее в нормативных актах местного самоуправления и будет посвящена эта работа. В качестве нормативного акта местного законодательства будет взят Устав муниципального образования муниципального округа «Гагаринское» в Санкт-Петербурге.

1. Определение понятия «территориальное общественное самоуправление (ТОС)»

Территориальное общественное самоуправление является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года в статье 27 пункт 1 дает такую трактовку: «под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления».

Таким образом, территориальное общественное самоуправление - максимально приближенная к населению и исключительно гибкая форма участия граждан в местном самоуправлении. Она сочетает и прямое волеизъявление граждан, и деятельность органов, избираемых гражданами.

2. Правовые основы ТОС

Первым Законом Российской Федерации (мы не будем подвергать анализу нормативные акты советского и перестроечного периода), который утвердил данную форму осуществления местного самоуправления, стал Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года. Потенциально такую форму как ТОС гарантирует Конституция РФ в статье 130 пункт 2: «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления...».

Закон 1995 года содержал лишь два пункта в статье 27, в которой давал общее определение понятию ТОС:

«Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».

Таким образом, Закон 1995 года лишь фиксировал общий принцип осуществления ТОС, а вопросы организации и осуществления отдавал на откуп региональному и местному законодательству. Это послужило толчком к тому, что в субъектах РФ появились нормативные акты, регулирующие данную форму самоуправления, а в уставных документах субъектов РФ были главы, посвященные данному вопросу.

Но противоречия, связанные с практическим осуществлением территориального общественного самоуправления, заставили федерального законодателя пересмотреть основы регулирования этой сферы и новая версия Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года - уже более подробно устанавливает принципы формирования, регистрации и функционирования ТОС, его полномочия и структуру.

Федеральный закон 2003 года значительно расширяет сферу правового регулирования организации и деятельности территориального общественного самоуправления на федеральном уровне и не содержит указания на законодательное регулирование территориального общественного самоуправления субъектами Федерации - это объясняет исключение соответствующих положений в современных уставных документах субъектов РФ. Он предусматривает также, что территориальное общественное самоуправление может являться юридическим лицом в соответствии с его уставом, а не в соответствии с уставом муниципального образования.

3. Полномочия ТОС

Федеральный закон 2003 года в пункте 7 статьи 27 к исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относит:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления;

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений;

3) избрание органов территориального общественного самоуправления;

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления;

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении;

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Согласно пункту 8 этой же статьи органы территориального общественного самоуправления выполняют следующие функции:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории;

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

В уставах муниципальных образований данные полномочия могут уточняться или изменяться, как, например, в Уставе муниципального образования муниципального округа «Гагаринское» в Санкт-Петербурге в статье 14 «Органы территориального общественного самоуправления»:

1. Органы территориального общественного самоуправления на основе гласности, равноправия и законности представляют и защищают интересы населения соответствующих территорий муниципального образования в пределах своих полномочий.

2. Органы территориального общественного самоуправления свободны в определении своей внутренней структуры и методов своей деятельности.

3. Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с федеральными законами вправе заниматься коммерческой деятельностью для достижения своих уставных целей. Такая коммерческая деятельность подотчетна и подконтрольна населению соответствующей территории муниципального образования, Муниципальному совету.

4. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами Муниципального совета муниципального образования.

Более конкретное уточнение функций, направлений деятельности, особенно коммерческой, должно прописываться собственно в Уставе территориального общественного самоуправления.

К основным направлениям работы ТОС можно отнести следующие:

— привлечение населения к участию в работе по обеспечению сохранности жилого фонда, благоустройству и озеленению прилегающей территории, охране общественного порядка;

— проведение общественных работ на самоуправляемой территории;

— организация досуга населения, содействие развитию народного творчества, проведение культурно-массовых и спортивных мероприятий;

— создание условий для организации воспитания, занятости и досуга молодежи;

— защита всеми доступными средствами конституционных прав и свобод граждан, оказание помощи социально не защищенным слоям населения. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2007. - С. 185

Что касается соотношения территориального общественного самоуправления с местным самоуправлением, то в соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления содействуют органам территориального общественного самоуправления в осуществлении их полномочий. Таким образом, речь идет не о руководстве органов местного самоуправления органами территориального общественного самоуправления, а о возможном их сотрудничестве и взаимодействии. Многие уставы муниципальных образований предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления отдельных вопросов на разрешение органов территориального общественного самоуправления. При этом возможно также установление сферы совместного ведения органов местного самоуправления с органами территориального общественного самоуправления населения с согласия последних, а также установление перечня вопросов, которые не могут быть решены без согласования с органами территориального общественного самоуправления.

Например, в Уставе муниципального образования муниципального округа «Гагаринское» в Санкт-Петербурге в статье 16 «Наделение органов территориального общественного самоуправления полномочиями органов местного самоуправления муниципального образования» относительно организации таких отношений указано:

«Решение Муниципального совета, иного органа местного самоуправления муниципального образования о передаче органам территориального общественного самоуправления отдельных полномочий органов местного самоуправления муниципального образования должно содержать следующие положения:

какие полномочия и каких органов местного самоуправления муниципального образования передаются органам территориального общественного самоуправления;

какие финансовые и материальные ресурсы передаются органам территориального общественного самоуправления;

3) какие органы местного самоуправления муниципального образования и в каком порядке осуществляют контроль за реализацией органами территориального общественного самоуправления переданных полномочий;

4) последствия неисполнения (ненадлежащего исполнения) органами территориального общественного самоуправления переданных полномочий».

Итак, в соответствии с уставом муниципального образования органы территориального общественного самоуправления могут быть юридическими лицами, осуществлять экономическую деятельность, иметь и самостоятельно использовать финансовые ресурсы, которые образуются за счет доходов от экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований и других поступлений.

4. Финансовые ресурсы ТОС

территориальное общественное муниципальное самоуправление

Финансовые ресурсы ТОС могут составлять имущество, переданное ему в управление, добровольные взносы и пожертвования юридических и физических лиц, а также средства местного бюджета, переданные органу ТОС для осуществления отдельных муниципальных полномочий на основании договора между органами ТОС и органами местного самоуправления, доходы от собственной хозяйственной деятельности. В собственности ТОС могут находиться кооперированные денежные средства физических и юридических лиц, иные средства, полученные из законных источников, построенные на эти средства сооружения: детские дворовые, спортивные площадки, жилые, нежилые и вновь созданные производственные помещения, транспорт, оборудование, инвентарь и другое имущество. Структура доходов и расходов ТОС представлена на рис. 1.

Рисунок 1. Финансовая модель ТОС Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2007. - С. 68

5. Организация ТОС

Как уже было сказано, территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Согласно пунктам 3-6 статьи 27 Закона 2003 года:

- Оно может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

- Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

- Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

- Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

- Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Таким образом, органы ТОС создаются гражданами на основе добровольного волеизъявления по месту их жительства на части территории муниципального образования: территориях поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся поселениями, городских микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, многоквартирных жилых домов или группы таких домов и др.

Порядок организации и деятельности ТОС устанавливается в уставе и нормативных правовых актах муниципального образования. Оно считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

Так, в Уставе муниципального образования муниципального округа «Гагаринское» в статье 13 относительно вопроса о регистрации границ ТОС и порядке рассмотрения предложений о регистрации указано:

Пункт 3: «Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются Муниципальным советом по предложению населения, проживающего на данной территории».

Пункт 4: «Предложение населения о границе территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, направляется в Муниципальный совет в письменном виде и должно содержать:

описание границ территории проживания населения, на которой предлагается осуществлять территориальное общественное самоуправление;

подписи жителей, проживающих на территории, на которой предлагается осуществлять территориальное общественное самоуправление.

Пункт 5: «Предложение населения подлежит рассмотрению на ближайшем заседании Муниципального совета муниципального образования, но не позднее чем в тридцатидневный срок»

5.1 Устав территориального общественного самоуправления

Согласно пункту 9 статьи 27 Закона 2003 года в уставе устанавливаются:

1) территория, на которой оно осуществляется;

2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности территориального общественного самоуправления;

3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов территориального общественного самоуправления;

4) порядок принятия решений;

5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами;

6) порядок прекращения осуществления территориального общественного самоуправления.

Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

5.2 Органы ТОС, их выборы, структура и формы

Органы территориального общественного самоуправления формируются, как правило, путем выборов на общих собраниях или конференциях граждан по месту их жительства на срок полномочий представительного органа местного самоуправления. Однако общие собрания или конференции жителей могут устанавливать и другой срок полномочий органов территориального общественного самоуправления.

Основные положения о проведении выборов Федерального Закона 2003 года полностью повторяются в уставах муниципальных образований:

Статья 15 «Выборы органов территориального общественного самоуправления»:

Органы территориального общественного самоуправления формируются по инициативе населения соответствующей территории муниципального образования на основе выборов в соответствии с действующим законодательством.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях граждан, проживающих на соответствующей территории муниципального образования.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем приняло участие не менее половины жителей соответствующей территории муниципального образования, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Структура органов территориального общественного самоуправления устанавливается собранием граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Органами ТОС могут быть: совет или комитет самоуправления, исполнительные органы, ревизионная комиссия (ревизор). ТОС обычно возглавляет председатель или другое лицо, а в сельских и других малых населенных пунктах, не являющихся поселениями, - староста. Исполнительный орган может возглавлять директор (исполнительный директор). В небольших ТОС функции председателя и директора могут быть совмещены. По отдельным вопросам могут избираться общественные комиссии (например, по работе с подростками, благоустройству, общественному порядку и т. п.) Председатель и иные должностные лица, а также органы ТОС должны быть подотчетны собранию (конференции). Органы ТОС, являющиеся юридическими лицами, обязаны вести соответствующую отчетность, в том числе бухгалтерскую. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2007. - С. 66

Органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан. Они могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей. К собственной хозяйственной деятельности ТОС может относиться торговая и строительная деятельность, участие в коммерческих организациях, сдача в аренду земельных участков, нежилых помещений, рекламных площадей, принадлежащих ТОС, и т. п. Компетенция отдельных органов ТОС определяется их уставами с учетом полномочий, которые могут передаваться им органами местного самоуправления.

К ассоциациям органов ТОС относятся городские, районные и другие объединения органов ТОС (советы, комитеты, иные органы), а также объединения уполномоченных выборных лиц (советы старост, иных уполномоченных лиц). Они создаются в целях содействия эффективному осуществлению ТОС, координации деятельности органов ТОС отдельных территориальных образований и оказания им организационной и методической помощи на добровольной основе.

Органы территориального общественного самоуправления на своей территории могут играть разные роли или несколько ролей одновременно:

Рисунок 2. Роли и функции территориального общественного самоуправления Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2007. - С. 67

Такая разнородная деятельность подпадает под сферу регулирования разных федеральных законов. В связи с этим рассматриваются предложения о принятии специального Федерального закона «О территориальном общественном самоуправлении населения».

Система организации ТОС представляет собой совокупность организационных форм, посредством которых реализуются инициативы населения по решению местных вопросов.

Рисунок 3. Система территориального общественного самоуправления Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2007. - С. 65

5.3 Отличие территориального общественного самоуправления от других форм самоуправления

В отличие от местного самоуправления, органы ТОС:

1) не имеют властных полномочий (это - общественное самоуправление), хотя и могут наделяться отдельными распорядительными полномочиями по решениям муниципальных органов;

2) не носят обязательного характера (на какой-то части территории муниципального образования они могут действовать, на другой - нет);

3) не имеют законодательно установленного перечня решаемых вопросов, его устанавливают сами жители применительно к местным условиям;

4) могут заниматься или не заниматься хозяйственной деятельностью и, соответственно, иметь или не иметь статус юридического лица.

В отличие от общественных соединений органы территориального общественного самоуправления действуют исключительно в пределах части территории муниципального образования, населенного пункта. Они объединяют население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями (соблюдение устава, уплата членских взносов и т. п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов.

Отличие органов ТОС от органов общественной самодеятельности (ООС), образуемых по месту жительства, можно проследить в сравнении основных параметров, приведенных в таблице:

Таблица 1. Основные отличия ТОС и ООС Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2007. - С. 64

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993

2. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ 28 августа 1995 года - ИПС «КонсультантПлюс» - www.consultant.ru

3. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ 6 октября 2003 года - ИПС «КонсультантПлюс» - www.consultant.ru

4. Устав муниципального образования муниципального округа «Гагаринское» (принят Постановлением Муниципального совета муниципального образования «Гагаринское» 8 декабря 2005 года № 80) - официальный сайт Муниципального образования Муниципального Округа «Гагаринское» - http://www.gagarinskoe.ru/doc/obschie.php

5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 672 с.

6. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - СПб.: Питер, 2007. - 336 с.

7. Система муниципального управления: Учебник для вузов / Под редакцией В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2007. - 560 с.

8. Старостенко К.В. Введение в специальность «Государственное и муниципальное управление». Учебно-методическое пособие. - Орел: Издательство ОРАГС, 2006. - 91 с.

Размещено на Allbest.ru