Государственная служба в Соединенных Штатах Америки

Американское государство возникло в результате сочетания историко-культурных, географических, политических факторов. В Декларации независимости 1776 года закрепляется право народа изменить или упразднить форму правления, если она будет противоречить целям создания государства. В Декларации также зафиксирован тезис о том, что правительство создается «с согласия управляемых» и служит целям их прав. Система органов государственной власти определена в Конституции США, принятой в 1787 году. В ней указаны основные цели и принципы американского государства, зафиксированы нормативно-правовые и организационные условия жизнедеятельности американских граждан.

Становление государства как президентской республики, жесткое разделение исполнительной (президентской), законодательной и судебной власти, формируемых не зависимо друг от друга, федеративная политическая форма организации страны оказали значительное воздействие на формирование института государственной службы. В целом развитие системы государственной службы США отличается от эволюции этого института в странах Старого Света. Переосмысление самой природы политической власти, формирование устойчивого стереотипа недоверия к чиновникам, закрепление принципа самоуправления «свободных людей на свободной земле» в Конституции страны стали исходными точками эволюции американской государственной службы.

Специфика и уникальность развития американской модели государственности всей системы управления во многом определяется приоритетом идеологии самоуправления. Сами принципы построения общества исторически основывались не на административном управлении и контроле, а на процессах согласования различных интересов людей и общественных объединений.

Американские исследователи выделяют в развитии государственной службы следующие основные периоды:

правление «наследников и джентльменов» (1789-1829 гг.);

правление «людей, пробивавшихся собственными силами» (1829-1883 гг.);

приоритет принципа «общего блага» (1883-1906 гг.);

господство школы «научного управления» (с1906 г.). Абрамов Ю.К. эволюция концепций государственной службы в США//США: экономика, политика и идеология.1997.№1.с33.

На раннем этапе своего развития государственная служба в США заимствовала многие элементы и технологии управления из опыта государственной службы Великобритании, подтверждением чему служат традиционные названия должностей государственной службы: мэр, шериф, мировой судья, коронер, Большое и Малое Жюри и другие.

В США, как и в Великобритании, система государственной службы формировалась под воздействием двух принципов - «силы» и «заслуг». Первый отрицал преемственность и внутреннюю взаимосвязь в системе государственного управления, сводя все к праву победившей на выборах партии (принцип «сильного») формировать аппарат органов власти по своему усмотрению. В США это воплотилось в системе организации государственной службы на основе «системы добычи» (spoils sistem). Второй принцип опирался на приоритет «просвещенных», знающих, профессионально подготовленных работников, имеющих авторитет в обществе. В США он трансформировался в идеологию «системы заслуг» (merits sistem).

Особенностью формирования государственной службы в США является то, что в отличие от других стран бюрократия здесь возникла позже демократии. Государственной службы в современном ее понимании в начальный период существования государства не было. Конституция США содержит лишь несколько общих положений, с которыми связывают развитие государственного аппарата. Закрепив за президентом единоличную ответственность за исполнительную власть, Конституция предоставила ему право назначать по совету и с согласия сената высших должностных лиц и замещать вакансии.

Президент определяет также полномочия всех должностных лиц и обеспечивает точное соблюдение выполнения ими законов. Главным элементом конституционных положения является то, что оформление новых должностей устанавливается в законодательном порядке.

Американские исследователи выделяют характерные особенности в формировании государственной службы. Так, Макс Дж. Скидмор и Маршал Картер Трипп считают, что в отличие от других государств американская правительственная бюрократия имеет разные уровни подотчетности (непосредственное линейное руководство, президент и конгресс). Значительное влияние на развитие института государственной службы оказал принцип федерализма - разделение государственного управления на федеральный и штатный уровни. Важное отличие связано с тем, что американская бюрократия выполняет преимущественно регулирующие функции, что связано со значительными размерами частной собственности.

В начальный период развития американской государственной службы сложился обычай назначать на высшие и высокооплачиваемые должности прежде всего лиц, лично преданных президенту. Введение в практику деятельности принципа «патронажа», назначение на государственные должности, прежде всего, представителей победившей на выборах партии нашло законодательное закрепление во время президентства Э. Джексона (1829 г.).

Принципом Э. Джексона было также упрощение административных функций до такой степени, чтобы их мог выполнять любой образованный человек. Этот тезис нашел впоследствии отражение в важном положении - принципиальная ориентированность не на абстрактные государственные интересы, а на гражданина, «клиента» в широком смысле этого слова. «Клиентизм государственной службы США является одним из специфичных особенностей ее развития». Еще одним важным принципом развития государственной системы управления является «равенство, правление только с согласия управляемых и защита прав меньшинств» Скидмор Макс Дж.,Трипп Маршалл Картер. Американская система государственного управления/Пер. с англ.М.,1993.с.15. .

В 1883 году был принят закон о государственной службе (Акт Пендлтона), введший новые принципы формирования государственной службы:

1. проведение открытых конкурсных экзаменов;

2. запрет увольнений;

3. политическая нейтральность государственной службы;

4. создание независимой Комиссии государственной службы, призванной контролировать осуществление закона.

Закон предусматривал испытательный срок для претендентов, запрещал принимать на государственную службу лиц, близкие родственники которых уже состояли на службе, сохранял принцип представительности штатов в государственном аппарате федерации.

На развитие американской системы управления повлияла административная теория В.Вильсона, который определил формализованные принципы эффективной организации - единство управления, четкая организационная иерархия, профессионализм и контроль. Вильсон выделял в управлении две основные функции - политическую и управленческую. Первую функцию, состоящую в определении политической линии и задач административного аппарата, должны осуществлять «выборные представители нации» и руководители аппарата. Исполнение второй - возлагалось на политически нейтральных профессиональных чиновников. Согласно этой концепции отделения управления от политики, смена политической власти не должна влиять на деятельность несменяемого управленческого аппарата.

Законами 1923 и 1949 гг. вводится должностная классификация чиновников, которая основывалась на ранжировании должностей. Положение служащего в системе государственной службы определяется личными и деловыми качествами лишь в той мере, в какой они соответствуют кругу обязанностей на конкретной должности. Ранг (разряд) чиновника определяет его оклад. Он получает повышение либо путем перевода на должность более высокого разряда, либо путем изменения статуса самой должности.

Следующим важным шагом в становлении государственной службы США стал Закон Хэтча, принятый конгрессом в 1939 году. Он запретил служащим участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, а также использовать свое служебное положение для партийной агитации. В 1947 году президент Г. Трумен своим исполнительным приказом возложил на Комиссию по делам государственной службы обязанность проверять политическую благонадежность чиновников.

Ведущая тенденция последних десятилетий XX в. - расширение сферы контроля и ответственности в системе государственной службы при одновременных процессах изменения отношений между аппаратом и обществом. Общий вектор реформирования системы государственной службы проходит под воздействием концепции «нового менеджеризма», т.е. применение рыночных методов и форм управления, дерегуляции и приватизации государственных функций.

Организация и прохождение государственной службы в США

Как и во многих странах, в США категория государственных служащих включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, работников государственных предприятий и сферы коммунальных услуг). В США «государственными служащими» («government employee») или «служащими общественного сектора» («public employee») в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно широко употребляются термины «гражданская служба» (civil service), «публичная служба» (public service), «правительственная служба» (government service), которые синонимичны по характеру.

В то же время в литературе проводится различие между «гражданской службой», охватывающей категорию профессионального несменяемого чиновничества, и «правительственной службой», под которой подразумевается высший слой государственных чиновников, сменяемый на основе «системы добычи». В целом в категорию государственных служащих включаются как должностные лица и вспомогательно-технических персонал, обеспечивающие реализацию государственно-властных полномочий, так и те, кто работает по найму в государственных учреждениях (например, преподаватели государственных учреждений) Гуринович А.Г. Кадровое обеспечение деятельности государственных учреждений США. М.,1995. с. 9 .

На американскую государственную службу оказали влияние федеративная форма государственного устройства, президентская форма правления, конституционные принципы «разделения властей», «сдержек и противовесов» и другие особенности политической организации. Федеративная форма государственного устройства США предопределила размежевание функций центрального исполнительного аппарата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов.

Конституция обошла вниманием вопрос о системе государственной службы на местах, вследствие этого организация служебной деятельности в управленческом аппарате штатов и местных органов власти является прерогативой властей штатов и местного управления. Служебная деятельность чиновников исполнительных органов штатов, за исключением видов деятельности, финансируемых из федерального бюджета, не подлежит регулированию федеральным законодательством. Работа служащих местных органов власти также в значительной степени строится на независимой от властей штатов основе.

Таким образом, с юридической точки зрения в США не существует единой государственной службы, она разделена по административно-территориальному принципу. Федеральная государственная служба состоит из множества административно-управленческих структур, правовая основа деятельности которых различна. Существуют также особые («исключенные») федеральные службы - заграничная служба, ФБР, ЦРУ и др.

Большое значение для развития гражданской службы имеет сильная президентская власть, а также расширенная компетенция исполнительной власти, превращение ее в ведущий компонент государственного механизма. Все высшие должностные лица федерального аппарата назначаются лично президентом и несут перед ним персональную ответственность. Президент практически имеет неограниченное право сместить чиновника. В системе штатов схожими полномочиями обладает губернатор.

Система организации государственной службы в США носит название «система открытой государственной службы» или «система найма». Должности в государственной администрации классифицируются в зависимости от квалификации и выполняемых задач. Служащий нанимается на конкретную должность, может оставить ее по своему желанию, имеет право перехода в частный сектор.

В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории - конкурсную и патронажную. К первой категории относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг». Ко второй категории относятся те государственные служащие, которые назначаются на должности единолично президентом, либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.п.). Кроме того, к числу патронажных относятся доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных исполнительных органов (советники, секретари министров и др.).

В целом, законодательство выделяет следующие категории государственных служащих:

карьерные служащие;

государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);

служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (на срок не более 18 месяцев);

государственные служащие на резервируемых должностях (перечень должностей ежегодно определяется Управлением по делам гражданской службы);

служащие, занимающие патронажные должности.

Должности государственных служащих делятся на 18 категорий - первые 8 отведены техническим исполнителям; с 9 по 15 - среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому персоналу высшей квалификации; с 16 по 18 - высшему руководящему составу. В ряде департаментов, например, в Государственном департаменте, установлена собственная квалификация должностей.

Наибольшее увеличение численности служащих отмечалось во время президентства Т. Рузвельта, в период усиления государственного регулирования экономики, направленного на преодоление последствий «великой экономической депрессии». Тогда было создано 60 новых ведомств. По мнению исследователей, в послевоенный период (1946г. - апрель 1996 г.) общая численность работников государственных учреждений возросла в 3,5 раза (с 5595 тыс. до 19375 тыс. человек). Доля занятых в государственном аппарате за этот же период возросла на 42,2% Афанасьев В. Динамика и структура занятости на государственной службе в США// Экономист. 1997. №1. с. 89.. В настоящее время общая численность федеральных государственных служащих США составляет более 3 млн. человек, а число работников штатов и местных органов власти превышает 15700 тыс. человек. Лишь небольшая их часть работает в Вашингтоне - около 12%, остальные работают за пределами столицы.

Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограничения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10777 человек (п.413 Свода законов США). Установлены ограничения и в отношении других категорий служащих. Общее число некарьерных государственных служащих не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава.

«Патронажные должности» занимают лица, пользующиеся доверием президента или глав министерств и ведомств. Отбор на должности карьерной службы проводится в двух формах - «открытой» (для должностей конкурсной службы) и «закрытой» (для государственного департамента, служб здравоохранения и лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие постов осуществляется в порядке карьерной службы в данной системе. В целом через конкурсную систему проходят свыше 60% всех государственных служащих. «Закрытая» форма требует от служащего начинать службу с низшей должности, доступ лицам «со стороны» на средние и высшие посты практически невозможен.

Одним из главных принципов государственной службы США является соблюдение равенства возможностей при трудоустройстве, льготы установлены лишь для некоторых категорий, в том числе для ветеранов войны, бывших военнослужащих, представителей национальных меньшинств. Среди условий приема на гражданскую службу важную роль играют вопросы гражданства. Согласно законодательству, в государственные учреждения лица, не имеющие гражданства США, принимаются в том случае, если на данную должность не претендуют граждане страны.

При подборе кадров на высшие должностные посты действует система «патронажа». Отбором персонала в этом случае занимаются советники президента. Служебная деятельность политических служащих подчиняется специальным положениям федеральной службы, где зафиксированы правила приема, порядок установления зарплаты, нормы социального обеспечения и прочие вопросы. В целом численность назначенных по политическому признаку составляет около 3 тыс.

Процедура приема на работу включает проверку заявления, проведение экзаменов или собеседование, проверку благонадежности, подбор кандидатов на должность, проверку деловых и профессиональных качеств в течение испытательного срока. Конкурсные экзамены проводятся в письменной или устной форме, сами экзаменационные требования согласовываются с Управлением государственной службы. Основными формами проведения экзаменов являются письменные или устные тесты. Важным условием является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены, что формально дает право каждому лицу участвовать в конкурсе. Допускается также выплата компенсаций соискателям, прибывшим из других районов. Испытательный срок не должен превышать одного года, по истечении которого кандидат зачисляется в штат.

Продвижение государственных служащих по служебной лестнице осуществляется в соответствии с «системой заслуг», которая характеризуется следующими критериями:

1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, заданий и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности;

2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, независимо от их политической принадлежности, вероисповедания, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физических недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;

3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплата труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;

4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;

5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;

6) сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не соответствующая установленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;

7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;

8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей, служащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства в избирательную кампанию или воздействия на результаты выборов или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;

9) служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует: а) о нарушениях какого-либо закона, правила или постановления, либо б) о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества (пар. 3301 титула 5 Свода законов США).

В США существует возможность поступления на службу тех, кто ранее не работал в системе государственного управления. С конца 50-х гг. XX в. в системе государственной службы США проводится политика создания для служащих условий для их сравнительно быстрого продвижения по должностной лестнице. С 1959 г. была введена программа «повышения чиновников по службе на основе их заслуг», которая определяла основной порядок продвижения чиновников, требовала рассматривать широкий круг кандидатов на вакантные должности, формально запрещая дискриминацию. При этом многие процедуры оценки деятельности работников заимствованы из административной практики частного бизнеса. Широко распространены исследования, направленные на установление профессиональных и личностных качеств служащих. Характерно, что отбор кандидатов на повышение по службе на основе «заслуг» не является обязательным для администрации. Главы учреждений имеют широкие возможности повысить любого сотрудника. При продвижении лиц по служебной лестнице, для занимающих высшие административные посты, требующих специальных знаний, используются другие методы. В этом случае вакансии заполняются по решению специальной отборочной комиссии, не предусматривающему экзаменов.

Большое внимание уделяется повышению квалификации служащих - первые программы по подготовке государственных служащих были введены в 20-е гг. по инициативе президента В. Вильсона, когда впервые была подчеркнута необходимость наличия у кадров управления образования или квалификации в области государственного управления. В настоящее время в среднем квалификация государственных служащих повышается не реже одного раза в 3,5 года. Курсы повышения квалификации организованы во всех министерствах и ведомствах. Особенно интенсивно ведется переподготовка руководящего состава. В качестве примера можно привести опыт подготовки государственных администраторов школы имени Дж. Вашингтона: в школе действуют шесть отделений: поведенческие науки и информатика, административное управление, повышение квалификации работников министерств и ведомств, бухгалтерский учет и анализ административно-хозяйственной деятельности, управление здравоохранением, управление районным и городским хозяйством. На этих отделениях обучаются не только работники государственного аппарата США, но и специалисты других стран. При школе имеются курсы для повышения квалификации заместителей министров и государственных секретарей. Правительство оплачивает расходы университета по организации различных курсов. При этом используется опыт частных фирм. Многие администраторы обучаются совместно с менеджерами частных компаний.

Специализированными органами по управлению государственной службой США являются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам защиты системы заслуг, специальная комиссия. Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом по совету и с согласия сената на 7 лет. Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам системы заслуг в организациях государственной службы США, проводит специальные расследования и докладывает президенту и конгрессу о необходимых мерах. При этом решения Совета обязательны к выполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.

Права, обязанности и социальные гарантии государственных служащих в США

Американское законодательство не содержит специального раздела о правах государственных служащих, сответствующие нормы разбросаны по всему тексту титула 5 Свода законов США. Правовая защищенность служащих основывается на «системе заслуг», что означает, что любое действие администрации в отношении персонала должно быть связано только со способностями данного служащего и качеством исполняемой работы. Служащий имеет следующие права:

1. на продвижение по службе в соответствии со своими способностями, знаниями и умениями;

2. на справедливое и беспристрастное отношение к нему вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, вероисповедания, национальности, пола, семейного положения, возраста или инвалидности;

3. на равную оплату труда равной ценности в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы;

4. на защиту от необоснованных действий, политического принуждения; а также на защиту от наказаний за законное раскрытие информации.

Предусмотрены также дополнительные ограничения, призванные защитить политических служащих. В частности, запрещается отставка или перевод не по собственному желанию руководителей, входящих в Службу высших администраторов в первые 120 дней после смены правительственной администрации.

О том, насколько серьезно в США относятся к правам служащих свидетельствует практика вынужденного сокращения штатов. Решения о том, какие должности сохраняются, принимают руководители учреждений. Критерии при планировании этих мер определяются ими строго в соответствии с законами. О сокращении штатов служащим сообщают не менее чем за 60 дней. Служба управления персоналом предлагает сотрудникам конкретное содействие в назначении на ту или иную должность. Сами министерства и ведомства предлагают вакантные места, прежде всего тем, кому грозит сокращение. Единственной причиной, по которой могут уволить работника - это неисполнение или плохое исполнение своих должностных обязанностей. В этом случае неисполнение должно быть доказано документально и рассмотрено независимой комиссией.

В министерствах и ведомствах существует тщательно разработанная система подачи и рассмотрения жалоб. При этом правила гарантируют служащему доступ ко всем материалам, имеющим отношение к его жалобе. Совет по защите системы заслуг представляет собой судебно-арбитражный орган, призванный обеспечить соблюдение законодательства в области работы с кадрами. Особые функции выполняет Служба специального независимого должностного лица Совета по защите системы заслуг, который отвечает за проведение расследований обращений и заявлений служащих в случаях проведения «запрещенной» кадровой политики. Помимо Службы управления персоналом и Совета по защите системы заслуг в США действует Комиссия по равным возможностям занятости, которая взяла на себя функции контроля за соблюдением закона о гражданской службе. Права служащих также отстаивает Федеральная комиссия по трудовым отношениям.

Законом о государственной службе 1978 г. были предусмотрены специальные программы по привлечению на службу представителей меньшинств; по переподготовке служащих, увольняемых в связи с сокращением; социальной помощи в случае досрочного выхода на пенсию служащих. Намечены меры по специальному распространению информации о возможностях получения работы на государственной службе; по введению специальных льгот ветеранам на службе в государственных органах и др.

Социальные льготы служащим включают оплачиваемый отпуск по болезни (13 дней), праздники (9 дней), пенсионное обеспечение, пособие по безработице и пр. в целом дополнительные льготы составляют до 40% от размера заработной платы. Система пенсионного обеспечения в ее современном виде начала действовать с 1956 г. и предусматривает право выхода на государственную пенсию для всех профессионально работающих чиновников. Выход на пенсию может быть как добровольным (при достижении 62 лет и не менее пяти лет работы в федеральных органах для минимальной пенсии, 30 лет для «полной» пенсии), так и вынужденным (при достижении 70 лет и 15 лет трудового стажа).

Законодательство особо регламентирует вопрос о назначении должностных окладов. Особенности формирования государственной службы в США обусловили две независимые шкалы оплаты служащих федерального аппарата: для чиновников конкурсной государственной службы и для чиновников заграничной службы. Не определена единая основа оплаты труда в штатах и в системе федеральных органов. Зарплата устанавливается в соответствии с тем местом, которое занимает служащий в должностной иерархии, но при этом установлена определенная градация должностных окладов, что дает возможность изменить их размеры в зависимости от опыта, профессиональных знаний, качества исполнения обязанностей. Шкалы зарплаты большей части работников федеральных органов федеральных ведомств утверждает Конгресс. Ставки гражданских (конкурсных) служащих устанавливает непосредственно администрация министерств. Зарплата работников штатов и местных органов устанавливается в законодательном порядке этими органами.

Общий фонд заработной платы устанавливается Управлением государственной службы на основе запросов соответствующих ведомств. Помимо зарплаты, служащие в порядке поощрения имеют право на частичную или полную оплату медицинского обслуживания и социальное страхование из государственных средств. В основном зарплата чиновника зависит от должности и времени пребывания в ней, однако в целях стимулирования труда чиновников высших должностей Законом 1978 г. отменены автоматические надбавки за выслугу лет. Вместо них введены поощрительные премии за успешное выполнение работы (до 20% основной платы). Для высшего чиновничества введены также звания «заслуженный администратор» и «выдающийся администратор» с выплатой денежных премий.

Обязанности государственных служащих в общих чертах закреплены в Кодексе этики государственной службы, утвержденной Конгрессом в 1958 г. Согласно ему, каждый чиновник обязан:

1. поддерживать Конституцию, законы;

2. работать эффективно и добросовестно, использовать наиболее результативные способы решения рабочих задач;

3. не осуществлять дискриминации;

4. не давать обещаний, касающихся выполнения обязанностей;

5. не использовать конфиденциальной информации для извлечения собственной выгоды;

6. вскрывать все известные ему случаи коррупции.

В случае недобросовестной работы применяются меры дисциплинарного взыскания: замечание, выговор, понижение в должности, временное отстранение от должности без оплаты труда до 14 дней, отпуск без содержания на срок до 30 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, увольнение со службы. За некоторые виды должностных проступков предусматривается уголовное наказание. При этом все дисциплинарные меры могут быть обжалованы служащим в Совете по защите системы заслуг.

Государственные служащие имеют право организовывать профсоюзные организации, вступать в них и помогать им. Вместе с тем по закону служащим запрещено принимать участие в забастовках. Запрещено также замедление работы (так называемые «итальянские забастовки») и пикетирование, поскольку при поступлении на государственную службу каждый чиновник дает клятву на верность Конституции и обязуется не участвовать в забастовках против федерального правительства. В штатах, ситуация несколько иная. В 15 южных штатах права служащих на забастовку не предусмотрены, а в остальных 35 штатах практикуются в той или иной мере переговоры между властными органами штатов и профсоюзами государственных служащих. Все условия профессиональной деятельности, за исключением оплаты труда и льгот, оговариваются в коллективном договоре.

Пути модернизации и повышения эффективности государственной службы США

С 70-х гг. в США начинается процесс реформирования гражданской службы в сторону демократизма и открытости для общества. Начатая еще при президенте Картере программа создания «отзывчивой», «прозрачной» бюрократии стимулировала изменение отношений между чиновником и обществом. Гражданин из пассивного налогоплательщика постепенно начал превращаться в активного клиента - потребителя услуг государственной службы. Концепция реформирования была тесно связана с изменением понимания роли государства в национальном и мировом развитии. Поиски стратегических источников эффективности привели политических лидеров США к убеждению, что сохранение лидерства на мировой арене возможно только при сознательном стимулировании инновационного потенциала и большем внимании государственных структур к социальным вопросам Роль государства в социально-экономическом развитии США. М.,1997..

В 1978 - 1979 гг. администрация Картера предприняла важные изменения в системе государственной службы. Функции управления персоналом и арбитража по трудовым спорам чиновников были разделены организационно: первую из них стало осуществлять федеральное управление кадров, вторую - совет по защите системы заслуг. Была введена система регулярной аттестации служащих госаппарата, создана система формирования высшей административно-политической элиты, основанная на политической ответственности. Поощрялась также мобильность персонала. При этом считалось, что именно путем мобильности приобретаются новые знания, навыки, устанавливаются связи, расширяется кругозор. Была упразднена единая система профессиональных экзаменов, проведение экзаменов и набора персонала было передано самим ведомствам.

Служба высших руководителей (СРВ) существует в США с 1979 г. и является особой кадровой системой в органах исполнительной власти, включающей карьерных и политических чиновников, которые заняты на ключевых государственных постах. Цель ее создания - обеспечение кадрового резерва, как для карьерных, так и для политических служащих. Причины создания СРВ лежат в объективных факторах, связанных с изменением роли государства и усложнением социально-экономической ситуацией в стране Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США// Государство и право. 1996. №6. с. 133..

По состоянию на 1994 год она охватывала 7560 человек, т.е. около 0,5% всех федеральных служащих. Существуют особые правила поступления в СВР: кандидат проходит конкурсные экзамены; определяются особые квалификационные требования (стаж работы, профессиональные знания и навыки и пр.). Каждое министерство резервирует вакансии, информацию о которых Служба управления персоналом публикует каждые две недели. Член СРВ получает возможность занимать должности внутри СРВ, независимо от своей первоначальной должностной позиции. Члены СРВ имеют повышенный по сравнению с другими служащими уровень зарплаты, имеют право на получение президентской награды. Ведомство имеет право доплачивать таким руководителям до 25% от оклада. В целом существует 22 формы различных поощрений членам СРВ.

В результате внедрения СРВ государственные органы получили эффективную модель организации высшей государственной службы и создали группу высококвалифицированных кадровых управляющих. Министерства и ведомства получили возможность гибко распоряжаться человеческими ресурсами, подбирать высококвалифицированных сотрудников. Для членов СРВ были созданы особые условия для продвижения по карьерной лестнице и творческого развития. В результате внедрения этой системы был создан гибкий и эффективный государственный аппарат, способный отойти от административных методов работы и воспринять новые методы государственного управления.

Общие тенденции развития гражданской службы продолжились в 80-90 гг. XX в. Как и в Великобритании, в США начали внедряться принципы «нового менеджеризма», т.е. приспособление форм и методов деятельности администрации к рыночным принципам и механизмам, к децентрализации и приватизации. Важное значение для развития системы государственной службы имела деятельность Комиссии во главе с А. Гором, вице-президентом США (март 1993 г.). В каждом министерстве были созданы команды экспертов для оказания помощи комиссии, а также специальные лаборатории для проведения реформы. Основные рекомендации Комиссии А. Гора были сгруппированы в пакеты предложений по конкретному министерству и ориентированы на то, чтобы служащие отвечали, прежде всего, не за управленческий процесс, а за его результат. Предложения охватывали следующие основные проблемы:

1. Сокращение численности государственных служащих.

2. Совершенствование системы материально-технического снабжения государственных ведомств.

3. Модернизацию информационной инфраструктуры.

4. Усиление законодательного, финансового и информационного регулирования.

5. Изменение системы организации государственной службы и подходов к оценке эффективности работы государственных учреждений.

Администрация Б. Клинтона сформулировала новые принципы деятельности по отношению к руководящему составу государственной службы. Предлагалось улучшить систему работы со Службой высших руководителей - изменить подход к управлению руководящими кадрами путем развития учебных центров с ориентацией образования в XXI в., выработать стратегии для изменения организационной культуры государственных учреждений, совершенствовать информационную систему для содействия руководителям. Предложения касались также внедрения в государственные органы управления общей модели по выявлению, отбору и развитию руководителей.

Исследователи неоднозначно оценивают последствия происходящих изменений в государственной службе США. Реализация идеи «прозрачной бюрократии», т.е. подконтрольной людям, способствовала открытости государственной службы. Гражданин теперь вправе знакомиться с широким кругом государственных документов, присутствовать на заседаниях органов управления и т.п. «Маркетизация» взаимоотношений гражданина и аппарата привела к повышению эффективности работы чиновников. Негативные последствия реформы связываются, прежде всего, с понижением уровня административной морали чиновников, с уходом многих квалифицированных работников в другие сферы, в целом, с понижением статуса государственной службы в США.

Таким образом, отличительной чертой системы государственной службы США является процесс эволюционного развития института. Все аспекты деятельности служащих определены законодательно, либо административно. Увеличиваются инвестиции в техническое оснащение государственных учреждений. Они обеспечиваются новейшими информационными системами. Создаются научные центры для изучения и решения проблем государственного аппарата. Сама система государственной службы совершенствуется с целью сделать ее более гибкой и эффективной, ориентированной на потребности и интересы граждан. Как считают американские исследователи, прежние существенные мировоззренческие и методологические различия между методами государственного управления в западноевропейских странах и в США постепенно исчезают. Ваш Л. Американский фантом “новой модели” государственного управления// Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. Выпуск 8. М.,1995. с 43 - 44.

Сравнение государственной службы в РФ и США

Современный процесс реформирования системы государственной службы Российской Федерации в определенной степени учитывает тенденции развития административных систем в зарубежных странах. Так, в Концепции реформирования системы государственной службы определены служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина, открытость и подконтрольность гражданскому обществу, этичность поведения государственного служащего. Эти принципы характерны и для государственной службы в США.

Так же как и в США, в Российской Федерации нормы, регулирующие формирование и деятельность государственной службы, не закреплены конституционно, а находят отражение в специальных законодательных актах. В РФ это Федеральный закон № 58 от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы в Российской Федерации», Федеральный закон № 79 от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и др., регулирование отдельных вопросов организационного характера, также как и в США, входит в компетенцию Президента.

Так же как и в США, система государственной службы в Российской Федерации строится по принципу федерализма: государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов федерации (в США - штатов, графств и муниципалитетов). Но в отличие от США, в России есть еще один четкий уровень службы, не входящий в структуру государственных органов - муниципальный - его регулирование осуществляется отдельным законодательством, а его деятельность напрямую субъектами государственного управления не контролируется. Эта система резко отличается от системы управления в США, где муниципальный уровень законодательно в отдельную отрасль не выделяется и является ячейкой формирования государственной службы на уровне штата. Нормативное закрепление организация местного управления получает в общих чертах на уровне штата - это определяет существование самых различных форм местных органов и, как следствие, большое разнообразие различных государственных и муниципальных должностей, которые не требуют такого централизованного учета, как в Российской Федерации. Плюс к этому, самостоятельность штата в решении вопроса о составе государственных органов и их структуре позволяет на основании исторических, природных, социально-экономических условий данного субъекта определять наиболее приемлемые и удобные формы прохождения государственной службы, корректировать полномочия и ответственность.

В отличие от американской системы государственной службы, которая включает в себя государственных служащих и служащих общественного сектора (любые лица, труд которых оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти), государственная служба в Российской Федерации представляет собой гораздо более узкое явление и строго ограничивается реестрами государственных должностей по различным ведомствам. И в таком случае из государственной службы в РФ выпадает большое число категорий служащих, работающих по найму, которые в США причисляются к государственным служащим (например, преподаватели государственных учреждений).

Если вспомнить сущность государственной службы, которая заключается в служении государству и обществу, такой российский подход к жесткому определению главной функцией государственной службы только исполнение ведомственных распоряжений представляется весьма ограниченным и мало эффективным.

Система организации государственной службы в США - «система открытой государственной службы» или «система найма» - также повторяется и в российских условиях. В основу организации тоже положено деление служащих на конкурсную и патронажную категории. Первые - государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами «системы заслуг». Вторая категория - государственные служащие, назначаемые на должности единолично президентом, либо по совету и с согласия сената - у нас Государственной Думы (главы федеральных органов исполнительной власти и т.п.) - в РФ эти назначаемые должности прописаны в Конституции РФ в статье 83.

Система организации государственной службы на основе «системы добычи», воплощенная в США, во многом напоминает и российскую не узаконенную, но практикуемую технологию фактического назначения президентом глав некоторых субъектов федерации.

Отдельно стоит остановиться на специализированных органах по управлению государственной службой США - Управлении по делам государственной службы, Совете по вопросам защиты системы заслуг, специальной комиссии. В российских условиях похожие органы нашли свое воплощение в таких органах, как Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и Межведомственная комиссия по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Эти органы занимаются вопросами организации государственной службы, подготовки граждан для ее прохождения, переподготовки, повышения квалификации и др., но не занимаются такими вопросами, как рассмотрение жалоб служащих и принятие решений по вопросам системы заслуг в организациях государственной службы. Если в США Совет по вопросам защиты системы заслуг рассматривает жалобы и принимает решения, проводит специальные расследования и докладывает президенту и конгрессу о необходимых мерах, то в российских условиях вопросами о защите прав государственных служащих, как правило, никто не занимается, проблема правовой защищенности служащих в нашей стране фактически не рассматривается. А между тем, в американской практике доказано, что четкое законодательное закрепление права государственного служащего на справедливое и беспристрастное отношение к нему как в вопросах поступления и прохождения государственной службы, так и в вопросах оплаты труда и защиты от необоснованных действий, политического принуждения, а также защиты от наказаний за законное раскрытие информации может привести к налаживанию эффективного механизма государственной службы только при наличии обязательных охранительных гарантий со стороны государства. В России же защита прав государственного служащего является самостоятельным делом самого государственного служащего, основой для судебной защиты его прав по закону служит трудовое и гражданское законодательство РФ.

В заключение хотелось бы отметить еще одну характерную особенность американской системы государственной службы с идеологической точки зрения, которая стала бы удачным приобретением в российской практике. Это утверждение принципа Э. Джексона об упрощении административных функций и принципиальной ориентированности не на абстрактные государственные интересы, а на гражданина, «клиента» в широком смысле этого слова. Российское законодательство и всевозможные типовые регламенты и инструкции для исполнительных органов государственного управления пестрят набором общих понятий, предоставляя право на более конкретную разработку принципов осуществления государственной службы на все нижестоящие уровни, которые в большинстве своем не заинтересованы и не способны данные им формулировки применить к своей практике. Учитывая затянувшуюся у нас проблему с распределением полномочий по различным ветвям и уровням власти, эта неспособность вполне объяснима, что, однако, не снимает остроты вопроса, а лишь предопределяет дальнейший путь совершенствования государственного управления и государственной службы, как средства его осуществления.