Размещено на http://www.allbest.ru/

воскресенье, 17 марта 2013 г., 1:54:33

Содержание

• Введение
• 1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов
• 2. Проведение прокурором проверок исполнения законов
• Заключение
• Список использованных источников

Введение

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется общим надзором.

Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления. Исходя из этого его свойства, общий надзор можно считать звеном, цементирующим российскую государственность, способом согласования интересов Российской Федерации и субъектов, ее составляющих.

Нормы, определяющие предмет общего надзора прокуратуры демократического правового государства, его объекты, правомочия, акты объединены в разд. 3 Закона о прокуратуре, состоящем из двух глав: "Надзор за исполнением законов" и "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина". Выделение специальной главы, посвященной охране прав и свобод человека и гражданина, отражает реальные позитивные изменения в обществе, усиление правозащитной функции прокуратуры. Выделение гл. 2 разд. 3 Закона о прокуратуре не ведет к появлению новой самостоятельной отрасли надзора. Скорее это подотрасль.

Предмет общего надзора в соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре составляет:

1.Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

2. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Пояснения дает приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07 декабря 2007г. № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

В приказе сказано, что в надзорных действиях прокурору руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, в прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Следовательно, иерархия нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, по нормативной силе включает: Конституцию РФ, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы.

Специально акцентируя внимание на необходимости постоянного надзора за законностью правовых актов субъектов Российской федерации, Генеральный прокурор в п. 5 приказа № 195 (2007) предписал прокурорам осуществлять постоянный надзор за исполнением не противоречащих федеральному закону законов субъектов РФ. Поэтому законы субъектов РФ, включая конституции, уставы, также входят в сферу прокурорского надзора.

При определении задач органов прокуратуры в надзоре за соблюдением международных договоров следует опираться на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, признающую нормы международного права и международного договора составной частью правовой системы России.

1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Под полномочиями прокуроров понимается совокупность прав и обязанностей. В ст. 22 Закона о прокуратуре права прокурора не отделяются от обязанностей, и это вытекает из социальной сущности прокурорского надзора. Прокурор не только вправе возбудить по обнаруженным признакам преступления уголовное дело, он обязан поступить так, а не иначе по закону.

Инициативный характер деятельности прокуратуры побуждает при реализации прокурором предоставленного ему права к ответному обязывающему поведению других органов и лиц.

Рассмотрим эти полномочия прокурора и обязанности других органов и лиц применительно к задачам выявления нарушений закона и обстоятельств, им способствующих, и к реагированию на установленные нарушения, т.е. восстановлению нарушенного права, устранению или снижению вредоносности обстоятельств, способствующих правонарушениям.

И те, и другие полномочия соотносятся с компетенцией прокуратур сообразно их месту в единой федеральной централизованной системе органов, осуществляющих надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Юрисдикционные полномочия прокуроров районов, городов распространяются на органы местного самоуправления, низовые органы государственного контроля, многие из которых пресекаются на областном (краевом) уровне, а некоторые являются межобластными (Федеральная комиссия по ценным бумагам и др.).

Прокуроры субъектов Российской Федерации осуществляют надзор за соответствием законам актов областных дум, представительных собраний, исполнением законов главами администрации, органами государственного контроля, их должностными лицами.

Генеральная прокуратура Российской Федерации по основаниям, предусмотренным Законом, осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, федеральными контрольными службами, их должностными лицами.

Полномочия по общему надзору присущи также военным и иным специализированным прокурорам.

На основании п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения органов, надзор за законностью деятельности которых он осуществляет. Право прокурора подтверждается предъявлением служебного удостоверения. На особо режимные объекты прокурор получает беспрепятственный доступ путем оформления разрешения на работу с документами и материалами, составляющими государственную или военную тайну.

Равным образом прокурор имеет возможность знакомиться с материалами, характеризующими интимные стороны жизни людей, с конфиденциальной информацией, сведениями, составляющими коммерческую или служебную тайну.

При этом и сам прокурор ответствен за разглашение сведений, ставших ему известными по службе.

Генеральный прокурор, подчиненные ему прокуроры вправе истребовать приказы, инструкции, распоряжения, постановления, иные акты, издаваемые министерствами, ведомствами для проверки на предмет соответствия их закону.

Наряду с правовыми актами в целях выявления нарушений закона прокурор вправе знакомиться с материалами проверок, осуществленных органами контроля. Он также может потребовать предоставления статистической информации, иных сведений. В зависимости от конкретных обстоятельств" а также с учетом предшествующих особенностей общения с руководителями поднадзорного объекта прокурор может обратиться устно с требованием о предоставлении документов. Однако деловой стиль общения, официальность отношений требуют в ряде случаев применения письменной формы. Это тем более уместно, когда своеволие чиновников приобрело стойкий характер, отмечаются неединичные попытки игнорировать законные требования прокурора.

В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре РФ статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора на безвозмездной основе.

В целях выявления нарушений законов на прокурора, согласно ст. 10 Закона о прокуратуре РФ, возложена обязанность рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений. В них нередко содержатся сведения об ущемлении прав и законных интересов не только отдельных граждан (что само по себе существенно), но и целых групп населения: трудовых коллективов крупных предприятий; определенных категорий плательщиков налогов; лиц, пострадавших от экологических катастроф, техногенных аварий, требующих незамедлительного вмешательства прокурора.

Ценным источником информации о состоянии законности выступают средства массовой информации. Излагаемые в них факты не только подлежат правовой оценке, но и нуждаются в специальной проверке, сопоставлении с иными сведениями, характеризующими искажение смысла или грубое попрание закона. Поэтому не исключается возможность обращения с требованиями соответствующих разъяснений к редакциям газет, радио- и телевещательным компаниям.

Законом предоставлено прокурору право требовать от руководителей и других должностных лиц, перечисленных в п. 1 ст. 21

Закона о прокуратуре, проведения проверок по вопросам, входящим в их компетенцию и интересующим прокурора, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Закон, предоставляя прокурору данное право, определил это как единое полномочие, хотя оба действия различаются.

Проверка и по смыслу, и по объему выполняемой работы обычно проводится по частному поводу, когда не возникает необходимости в исследовании довольно значительного числа документов, производственно-хозяйственных операций, т.е. того, что принято называть ревизией.

В общем надзоре ревизия хозяйственной деятельности находит свое прикладное значение в качестве одной из форм привлечения специальных познаний. Как средство собирания фактических данных о Допущенных правонарушениях право требовать производства ревизии должно быть особенно востребовано в практике общего надзора в связи с особой распространенностью правонарушений в хозяйственной деятельности предприятий, в целом, криминализацией экономики, общественной потребностью противопоставить преступному напору меры адекватной защиты экономической безопасности страны. Такие нарушения, например, как уклонение от уплаты налогов хозяйствующим субъектом, растранжиривание государственных централизованных кредитов, субсидий, субвенций, имеющих строго целевое назначение, устанавливаются чаще всего после тщательного выяснения порядка приобретения, использования, документального оформления операций с имуществом и денежными средствами.

В общенадзорной практике выделяются следующие основания назначения ревизий:

* факты злоупотребления должностных и материально-ответственных лиц, занятых на государственных, муниципальных унитарных предприятиях;

* факты нецелевого расходования бюджетных средств;

* причинение имущественного вреда представителями государства в органах управления хозяйственных обществ с государственной долей собственности;

* неисследование обстоятельств выявленных нарушений, причинно связанных с другими, имевшими место в иных пред­приятиях, организациях (непроведение так называемых встречных проверок банка и предприятия, поставщика и потребителя);

* обоснованное возражение лица, допустившего правонарушение, о проверке его объяснений, опровергающих возникшее подозрение.

С требованием о проведении ревизий на предприятиях, основанных не на государственной или муниципальной собственности, прокурор вправе обращаться только в случаях причинения ущерба обществу или государству, а именно: срыв государственного заказа, социальных программ, профинансированных государством; доведение государственного предприятия его контрагентами до банкротства; неисполнение обязанностей по внесению обязательных платежей в бюджет и пр. При обращении прокурора с требованием проведения проверки или ревизии он должен: поставить исполнение поручения на контроль; потребовать от управомоченных лиц сообщить ему о результатах проверки; оценить полноту и качество представленных документов; решить вопрос об ответственности виновных лиц.

Проверки в государственных органах поручаются вышестоящему органу, а в хозяйствующих субъектах -- контролирующему органу по профилю его деятельности.

Прокурор вправе ознакомиться с необходимыми материалами на месте.

Закон позволяет прокурору вызывать в органы прокуратуры должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Как правило, объяснения составляются вызванными лицами самостоятельно в форме ответов на интересующие прокурора вопросы в письменном виде.

Прокурорской практике известны многочисленные случаи, когда решаемые в ходе надзорной проверки вопросы выходят за рамки познаний прокурора и требуют специальных пояснений специалистами.

2. Проведение прокурором проверок исполнения законов

Основным правовым средством выявления и устранения правонарушений является надзорная проверка.

В теории и на практике различают несколько видов прокурорских проверок: целевые; комплексные; сквозные; совместные.

По объему решаемых задач проверки делятся на целевые и комплексные, Целевые проверки нацелены на проверку конкретного сообщения или отдельного нормативного акта, а комплексные -- на всестороннее исследование одной или нескольких групп вопросов.

Сквозные проверки, как правило, проводятся тогда, когда возникает необходимость проследить исполнение законодательства сверху вниз, в рамках единой правовой сферы, одного ведомства -- от федерального уровня до городов и районов. К проведению таких проверок прибегают в случаях, когда необходимо составить целостное представление с исполнением определенной группы законов, а также тогда, когда иным способом нельзя выяснить, какой уровень исполнительной власти не обеспечил надлежащее исполнение закона (например, целевое использование средств централизованного государственного кредита).

Совместными называют проверки, осуществляемые с участием контролирующих органов. Совместные действия проводятся в рамках координации деятельности правоохранительных органов по самостоятельным планам и при руководящем, воздействии прокурора. Субъекты координации выполняют свойственные их компетенции задачи. Проверки с участием специалистов -- это надзорное действие, при котором прокурор, используя предоставленное законом право, привлекает специалиста для решения чисто надзорных задач. В данном случае специалист выполняет задание прокурора.

Проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 195 от 7 декабря 2007г. "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина").

В целях проверки результативности актов прокурорского надзора проводятся так называемые контрольные проверки на одном и том же объекте по прошествии времени, необходимого для принятия мер по устранению нарушений законов и обстоятельств, им способствующих.

Основными этапами проведения надзорной проверки являются:

1) подготовка к ее осуществлению, включающая в себя изучение необходимого законодательства; анализ имеющихся в прокуратуре материалов предыдущих проверок, актов прокурорского надзора; консультации со специалистами, коллегами; составление плана проведения проверки; определение ее продолжительности, сроков ее начала и окончания, последовательности осуществления отдельных надзорных действий;

2) собственно проверка на конкретном объекте. Как правило, прокурор заблаговременно извещает о предстоящей проверке руководителя, согласует с ним время ее проведения, а по окончании проверки знакомит руководителя поднадзорного объекта с ее результатами;

3) составление справки и документов прокурорского реагирования по окончании проверки.

В ходе проверки прокурор использует самые разнообразные способы выявления нарушений законов, установления лиц, их совершивших. Прокурор должен в полной мере использовать предоставленные ему законом полномочиям с тем, чтобы проверка была полной, объективной, ее выводы аргументированы ссылками на надлежащий закон, не допускали неопределенности, двусмысленности.

Существенно различаются по содержанию проверки соответствия закону актов, издаваемых поднадзорными прокурору органами, и проверки исполнения конкретных групп законов.

Обеспечение единства законности при издании правовых актов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления и контроля -- наиважнейшее направление прокурорской деятельности.

Органы прокуратуры призваны гарантировать верховенство федерального закона по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения с входящими в ее состав субъектами (ст. 71, 72 Конституции РФ). Таким образом формируется единое правовое пространство на территории Российской Федерации, гарантирующее гражданам равные права и способы их защиты вне зависимости от места пребывания.

Важно, руководствуясь п. 4.1 приказа Генерального прокурора № 195 (2007), организовать работу таким образом, чтобы предотвратить издание противозаконного акта, заблаговременно знакомиться с планом законотворческой работы представительных органов.

Несоответствие правового акта федеральному закону, как об этом свидетельствует надзорная практика, выражается:

1) в уклонении от цели, обозначенной в законе (применение ненадлежащего закона, например, вместо закона о бюджетном устройстве налогового законодательства);

2) в издании правового акта, основанного на отмененном законе;

3) в превышении власти при издании нормативного акта (принятие решения неправомочным органом, несоблюдение процедуры обязательного согласования и т.п.);

4) в несоблюдении формы и процедуры издания. Проверки на предмет соответствия нормативных актов федеральным законам проводятся во всех органах, правомочных их принимать. К ним относятся и органы государственного контроля, как об этом сказано в приказе Генерального прокурора РФ от 07 декабря 2007 г. Однако в приоритетном порядке проверяются акты представительного органа. Неразрывно связаны с ними акты органов исполнительной власти, направленные на реализацию предписываемых для всеобщего исполнения законодательных установлений.

Акты применения норм права в ряде случаев облекаются в нетрадиционную форму письма, но от этого они не утрачивают обязательный характер для их исполнителей и поэтому нуждаются в прокурорской проверке. Как свидетельствует надзорная практика, повсеместно распространены нарушения принципа федерализма в налоговых, бюджетных правоотношениях, связанные с попытками неперечисления федеральных налогов. Эти нарушения фиксируются в актах органов представительной и исполнительной власти.

Для данной сферы надзорных правоотношений существенным представляется вопрос о периодичности проверок и объеме проверяемого нормативного массива в форме законов субъектов Российской Федерации.

1. Акты представительных органов Российской Федераций, нормативные акты представительных органов местного самоуправления должны проверяться непосредственно после их принятия, даже в случае, когда прокурор предварительно ознакомился с содержанием. Тем самым обеспечиваются своевременность прокурорского реагирования, предотвращение существенных негативных последствий, связанных с исполнением ненадлежащего закона. Проверка осуществляется сплошным способом.

2. Акты органов исполнительной власти предпочтительно проверять не реже одного раза в квартал. Речь идет об администрациях краев, областей.

3. Акты органов государственного контроля обычно проверяются в ходе целевой проверки на данном объекте. В одно и то же время проверяются исполнение возложенных на данный орган обязанностей по контролю за исполнением законов и законность в деятельности самого органа, в том числе при издании правовых актов.

Во втором и в третьем случаях проверки являются плановыми, что, естественно, не исключает возможности проверки по поступившему в прокуратуру сигналу.

Генеральный прокурор требует от подчиненных прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов органов государственного вневедомственного контроля независимо от притупления информации о нарушениях закона.

Общие правила проверок контролирующих органов с учетом особенностей их правового статуса сводятся к тому, чтобы обеспечить прокурорское воздействие на следующие направления:

* изучение правовых актов органов контроля;

* соблюдение законодательства, регулирующего деятельность самих органов контроля;

* применение мер принуждения к виновным физическим лицам, а в допускаемых законом случаях и к юридическим лицам, особенно в связи с привлечением их к административной ответственности.

Типичными нарушениями, допускаемыми органами межведомственного контроля при издании правовых актов, являются: превышение полномочий, влекущее недействительность акта, а также дефектность правового акта, приводящая к его частичной ничтожности.

К примеру, в практике налоговых инспекций распространено снижение сумм штрафов, хотя закон не предоставляет такой возможности, установив размер штрафа в твердой сумме.

С тем чтобы обеспечить достижение оптимальных результатов надзорной деятельности в процессе организации и проведения проверок в контролирующих органах, необходимо:

* знать систему действующих на надзорной территории органов вневедомственного контроля;

* обладать информацией о правотворческой практике контролирующих органов (из средств массовой информации, проверок вышестоящих органов, в рамках межведомственной координации и др.);

* первоочередное внимание уделять правовым актам, носящим нормативный характер. В ходе проверки устанавливается:

а) имело ли место нарушение закона, какого именно;

б) в чем заключается допущенное нарушение;

в) какие меры следует принять для устранения допущенного нарушения;

г) причинен ли правонарушением ущерб, каков его размер;

д) каков круг ответственных лиц.

Если изданный контролирующим органом правовой акт противоречит закону, прокурор или его заместитель обязаны принести протест на такой акт в орган или должностному лицу, его издавшим, либо обратиться в суд с заявлением о признании акта недействительным.

В широком понимании органы государственного контроля включают в себя не только специально созданные органы вневедомственного контроля, но и иные органы, наделенные компетенцией по выполнению функций государственного регулирования.

Заключение

прокуратура закон надзор проверка

Работа прокурора по общему надзору осуществляется на плановой основе. Районные (городские) прокуратуры строят свою работу в соответствии с квартальными планами, в которых примерно 50% планируемых мероприятий вытекает из заданий вышестоящей прокуратуры, а остальные -- из потребностей укрепления законности на поднадзорных объектах. Прокуратуры субъектов Российской Федерации и Генеральная прокуратура принимают полугодовые планы.

Чтобы надлежащим образом организовать работу, нужно внедрять в практику положительный опыт, разработанные учеными рекомендации по совершенствованию стиля и методов работы.

Итоги общенадзорной работы учитываются в статистическом . отчете о работе прокурора. Анализ статистической информации о работе прокурора позволяет сверить итоги прокурорской деятельности с выполнением требований Генерального прокурора о приоритетах в надзоре; своевременно принять меры к коррекции планов.

Список использованных источников

1. Конституция РФ. М., 1993.

2. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор: учебник. - М.: 2011.

3. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов об общественных объединениях. -М: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации - 2010.

4. Ю. Е. Винокурова. Прокурорский надзор. Учебник. - М.: 2011.

5. А. Галустьяна, А. В. Ендольцевой, И. И. Сыдорука. Прокурорский надзор. Юнити-Дана, Закон и право. - 2010 г.

6. Ласкина Н.В. Пркурорский надзор: Учебник. - "Юстицинформ" 2012 г.

7. Н. В. Субанова. Прокурорский надзор за исполнением законодательства. Вопросы теории и практики, Юриспруденция - 2010 г.

8. В. Ю. Шобухин, Статус российской прокуратуры, Юридическая Книга - 2009 г.

9. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 № 2202-1.

10. Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"

Размещено на Allbest.ru