Административно-правовые отношения и их виды

Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: «Юристъ», 2010. - С.61.

Понимание сущности административных правоотношений и характеристика составляющих их элементов являются основополагающими вопросами как в изучении механизма административно-правового регулирования в научном плане, так и в применении полученных знаний на практике.

В юридической литературе было высказано мнение о правоотношении как о модели поведения лиц, взаимодействующих на основании правовых норм. В этом случае подразумевается наличие определенной юридической схемы предполагаемых действий, которые должны осуществить лица во исполнение того или иного нормативного положения. Понятием «правовые отношения» обозначается индивидуальное волевое взаимодействие между субъектами права. Лапина М.А. К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений // Административное и муниципальное право. - 2008. - №7. - С.12.

Актуальность рассмотрения данной темы выражается в том, что административно-правовые отношения наряду с предметом и методом, можно сказать, являются фундаментальным базисом. Это, своего рода, отправная точка в изучении административной отрасли права.

1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Правоотношение - это основная форма реализации правовых норм. В ходе правоотношения общее предписание правовой нормы конкретизируется в зависимости от состава юридического факта (события или действия, влекущего за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений) по управомоченным и обязанным лицам, а также по своему объему Шабалин В.А. Методологические вопросы правоведения. Саратов, 1972. - С.144..

Административно-правовые отношения являются специфической разновидностью правоотношений. Правоотношения вообще и административные правоотношения в частности - достаточно сложный феномен. В этой связи неслучайно, что проблема административно-правовых отношений в советской юридической литературе решалась далеко не однозначно. В частности, Г.И. Петров Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., - 1972. - С.87. и Ю.М. Козлов Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976. - С.34. предлагали две взаимоисключающие концепции административно-правовых отношений, которые с методологической точки зрения также приемлемы для целей настоящего исследования.

А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Норма, 2010. - С.70. отмечают, что под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Г.И. Петров отмечал, что административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления. А.П. Коренев Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. М.: Норма, 2011. - С.56.также констатировал, что административно-правовые отношения - это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления.

Д.Н. Бахрах определяет административно-правовые отношения как урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2010. - С.46..

Обобщение научной и учебной литературы по административному праву позволяет сделать определенные выводы относительно характеристики административных правоотношений, которые возникают в связи с реализацией административных запретов.

В административно-правовых отношениях соответственно:

а) опосредуется закрепленная в Конституции РФ государственная политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

б) непосредственно выражается многообразное содержание подчиненного задачам реализации этой политики особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти (исполнительная, или государственно-управленческая, деятельность);

в) выражаются приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.

Такого рода правоотношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного права.

Эти общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно называются управленческими. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля.

Отсюда видно, что не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного права. В частности, отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.), не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел), а не в выражении интересов государства.

В них превалируют воля и интересы членов данных объединений, выражаемые не в юридических нормах (а, например, в уставных нормах). Но это не означает, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством.

При этом достигается цель «подчинения» деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфере государственного управления, обеспечения законности их задач и функций путем установления обязательной их государственной регистрации, регламентации их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществления государственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п. В отдельных случаях административное право регламентирует и некоторые стороны внутренней жизни негосударственных формирований (например, применительно к трудовым коллективам), а также может предоставлять возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю полномочий внешне властного характера, в принципе не свойственных им в силу их общественной, а не государственной (публично-правовой) природы (например, добровольные народные дружины).

2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ, ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ

административный правовой отношение

Административно-правовые отношения характеризуются большой разнообразностью в зависимости от субъектного состава, характера и видов управленческой деятельности, от того, какие функции государственного управления реализуются. В административной науке принято разделять административно-правовые отношения на виды в зависимости от того или иного основания классификации.

Административно-правовые отношения можно разделить на основные и неосновные административно-правовые отношения.

а) административно-правовые отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект - объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Эта группа административно-правовых отношений вполне закономерно может характеризоваться в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности.

б) административно-правовые отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением. Иначе говоря, они выходят за рамки взаимодействия субъекта и объекта. Суть такого рода правоотношений в том, что они представляют собой связи между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда - отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект - субъект»).

Административно-правовые отношения также можно разделить на внешние и внутриорганизационные Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2010. - С.49..

В соответствие с данной классификацией правоотношения подразделяются на:

а) возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности и т.п.);

б) возникающие в рамках внешней сферы управления, то есть, непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.

Административно-правовые отношения делятся на субординационные и координационные административно-правовые отношения.

Выделяют также вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.

Подобная классификация административно-правовых отношений представляет значительный интерес, так как в ее основе лежит юридический характер взаимодействия их участников, то есть, главное в их деятельности. Именно, в силу этого, она по своей сути впитывает наиболее отчетливо выраженные черты всех предыдущих вариантов классификации, выражая их наиболее четко и последовательно.

Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления, а также внешней направленности механизма реализации исполнительной власти. Они всегда возникают между соподчиненными сторонами, то есть, исключают равенство сторон. Властной стороной в них всегда выступает соответствующий исполнительный орган (должностное лицо); второй стороной при этом может быть также исполнительный орган (должностное лицо), но объем юридически-властных полномочий, предоставленных ему, меньше, чем у первой (например, Правительство и министерство), либо вторая сторона их вообще не имеет (например, гражданин). В подобной ситуации и создается возможность реализации одной стороной отношения непосредственного управляющего воздействия на другую, которая далеко не во всех случаях ей организационно подчинена.

Управленческая вертикаль проявляет себя в административно-правовых отношениях по-разному. Соответственно различны по своим внешним признакам и вертикальные отношения, хотя безапелляционность тезиса о юридическом неравенстве сторон сохраняет свою силу во всех случаях. И это логично, ибо невозможно одной стороне отношения выступать в роли управляющего субъекта, не обладая при этом достаточным объемом юридически-властных полномочий.

Формула «власть - подчинение» наиболее характерна именно для такого вида правоотношений.

Таким образом, все вертикальные административно-правовые отношения в различном объеме выражают юридическую зависимость одной стороны от другой. Это - логическое и фактическое следствие закрепленного административно-правовыми нормами неравноправного положения управляющих и управляемых.

Горизонтальные административно-правовые отношения. В качестве таковых признаются отношения, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой.

Горизонтальными по своему содержанию являются административно-процессуальные отношения, возникающие по поводу административно-правовых споров. Например, это отношения в рамках производства по жалобам и заявлениям граждан, по делам об административных правонарушениях. Соответствующее законодательство обеспечивает процессуально равное положение сторон в таких отношениях.

Наконец, горизонтальными могут быть признаны отдельные отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений.

Важным элементом характеристики горизонтальных административно-правовых отношений является то, что любые совместные действия однопорядковых и равноправных сторон (отношения типа «субъект - субъект»), равно как и процессуальное равноправие, перерастают в вертикальные отношения. Моментом такого перерастания служит, например, принятие совместного юридически-властного акта (совместного приказа) либо принятие полномочным исполнительным органом (должностным лицом) одностороннего юридически обязательного решения по жалобе гражданина или по делу об административном правонарушении. Отсюда - временное проявление горизонтальности таких правоотношений, а также их вспомогательный характер по отношению к основным вариантам административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения по своему содержанию (порядку реализации прав и обязанностей их участников) подразделяются на материальные и процессуальные, а по способу зашиты - на защищаемые в административном или судебном порядке.

Итак, административно-правовые отношения могут быть классифицированы по следующим основаниям:

- по характеру (особенностям) взаимоотношений их участников;

- по конкретным целям (предназначению) правоотношений;

- их содержанию;

- способу защиты правоотношений.

Таким образом, под административно-правовым отношением понимается вид общественного отношения управленческого характера, урегулированный административно-правовой нормой.

Административно-правовые отношения следует рассматривать как социально-управленческие отношения, складывающиеся на основе норм административного права, по поводу реализации исполнительной власти, одним из участников которых, как правило, является субъект, наделенный государственно-властными полномочиями Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2010. - С.50., существующее разнообразие видов административных правоотношений является основанием для многообразия подходов к их характеристике.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ