Культурологічні засади державного управління

Размещено на http://allbest.ru/

Размещено на http://allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

УДК 351.85

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

КУЛЬТУРОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Спеціальність 25.00.01 - теорія та історія державного управління

ПИСАРЕНКО Жанна Анатоліївна

Харків - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Харківському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор філософських наук, професор Корженко Володимир Васильович, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач кафедри політології та філософії

Офіційні опоненти:

доктор філософських наук, професор Воронкова Валентина Григорівна, Запорізька державна інженерна академія, завідувач кафедри менеджменту організацій;

кандидат наук з державного управління, доцент Сергєєва Людмила Миколаївна, Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, доцент кафедри публічного адміністрування та кадрової політики

Захист відбудеться 18 березня 2011 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.858.01 Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75, зал засідань (1-й поверх).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 61050, м. Харків, просп. Московський, 75.

Автореферат розісланий 17 лютого 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В.С. Лебець

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Трансформаційні процеси, які відбуваються в Україні, спрямовані на оновлення системи державного управління і формування дієвого апарату державних службовців. Реальне упровадження демократичної моделі державного управління, що є однією з пріоритетних задач сьогодення, потребує, перш за все, зміни суспільних цінностей і свідомої переорієнтації дій управлінців на задоволення потреб та інтересів громадян. Цього неможливо досягти без формування відповідної культури державного управління, утвердження в державно управлінській діяльності найкращих зразків та досягнень національної культури, які стосуються характеру організації влади, досконалості побудови системи державних органів та відповідності державницької діяльності вимогам суспільства.

Актуальність дослідження зумовлена тим, що на сучасному етапі державотворення культура управління виступає рушійною силою сталого розвитку Української держави. Проте, гуманістичний розвиток державного управління сьогодні поєднується з такими явищами, як бюрократизм, корупція, недовіра громадян до органів влади. Крім того, аналіз вітчизняних досліджень у сфері державного управління свідчить про те, що культура управління, на думку більшості вчених, залишається другорядним чинником ефективності державно управлінської діяльності.

З огляду на це виникає нагальна необхідність науково-теоретичного обґрунтування культурологічних засад державного управління і розробки організаційно-правових заходів щодо вдосконалення культури державного управління в Україні.

Стан наукової розробки проблеми. Філософські аспекти природи державного управління та культури владних відносин знайшли своє відображення у працях Конфуція, Сократа, Платона, Арістотеля, Ціцерона, Н. Макіавеллі, Т. Гоббса, І. Канта та ін. Починаючи з другої половини XX ст., теоретичні основи культури державного управління стають предметом досліджень зарубіжних і вітчизняних науковців, серед яких: В. Авер'янов, Г. Атаманчук, В. Бєлоліпецький, Б. Гаєвський, Б. Гурне, М. Заренок, А. Іонова, В. Князєв, В. Козбаненко, А. Мельник, Н. Нижник, О. Оболонський, Л. Павлова, Ю. Палєха, Г. Райт, В. Ребкало, Л. Сергєєва, В. Цвєтков та ін.

Значний внесок у розробку теорії та методології культури державного управління зробили вчені, котрі вивчали питання професійної, етичної, комунікативної, правової та політичної культури державних службовців, а також проблеми організації державної служби, зокрема: В. Бабаєв, В. Бакуменко, Т. Василевська, В. Воронкова, Л. Воронько, С. Дубенко, Т. Желюк, Ю. Кальниш, В. Корженко, А. Ліпенцев, Н. Мельтюхова, Н. Нинюк, О. Оболенський, М. Рудакевич, С. Серьогін та ін. Окремі аспекти, що стосуються геополітичних, етнокультурних, ментальних чинників у державному управлінні, а також природи владно-суспільних відносин та іміджу влади, досліджуються в наукових працях Б. Глотова, Н. Корабльової, О. Крутій, Ю. Куца, М. Логунової, П. Надолішнього, Ю. Падафет, М. Пірен, Ю. Римаренка, Т. Філіпової, Т. Хомуленко, О. Чаплигіна, В. Шахова та ін.

У той же час, у вітчизняній науці бракує комплексного дослідження культурологічних засад державного управління. Також практично недослідженими залишаються питання природи культури державного управління, її структури та факторів, що впливають на її формування і розвиток.

Недостатній рівень наукової розробки теоретико-методологічних та практичних аспектів культури державного управління визначають вибір теми дисертаційного дослідження, його мету і завдання.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано на кафедрі державного управління та менеджменту Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України у межах науково-дослідних робіт "Тенденції та перспективи розвитку державноуправлінських відносин" (державний реєстраційний номер 0106U012323) та "Розвиток системи публічного адміністрування в сучасній Україні" (державний реєстраційний номер 0109U002131). Особистий внесок автора у виконання НДР полягає в обґрунтуванні управлінської культури як фактора підвищення якості державноуправлінських відносин, а також у визначенні впливу культури управління на ефективність публічного адміністрування.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є теоретичне обґрунтування культурологічних засад державного управління та розробка практичних рекомендацій щодо визначення напрямків удосконалення культури управління в органах державної влади України.

Визначена мета передбачає вирішення наступних завдань:

- з'ясувати зміст культурологічних засад державного управління;

- уточнити поняття "управлінська культура", "культура управління" та "культура державного управління";

- дослідити структуру культури державного управління, виокремити та проаналізувати її складові;

- визначити та обґрунтувати фактори впливу на розвиток культури державного управління;

- проаналізувати культурно-ментальні особливості українського народу та їх вплив на культуру державного управління;

- розкрити зв'язок між національною культурою та характеристиками різних типів моделей управління;

- з'ясувати роль культури управління в процесі реформування системи державного управління України;

- провести аналіз організаційно-правових засад розвитку культури державного управління;

- розробити практичні рекомендації, спрямовані на підвищення рівня культури управління в органах державної влади України.

Об'єктом дослідження є культура державного управління.

Предмет дослідження - теоретичні, методичні та практичні аспекти формування й розвитку культури державного управління.

Методи дослідження. Для досягнення мети дисертаційної роботи здобувачем використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи дослідження. Для узагальнення та уточнення понятійного апарату використано методи логічного, системного та порівняльного аналізу; структурно-функціональний метод дозволив визначити структуру культури державного управління; на основі методу факторного аналізу обґрунтовано систему факторів, які впливають на розвиток культури державного управління; для вивчення уявлень респондентів щодо характеристик культури державного управління використано метод експертних оцінок. Крім того, методи індукції, дедукції, а також діалектичний метод застосовуються при обґрунтуванні зв'язків між культурою державного управління та культурно-ментальними характеристиками українського народу, а також між національною культурою і моделлю управління. Для визначення напрямків вдосконалення культури державного управління використано метод моделювання.

Наукова новизна одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає в теоретичному обґрунтуванні джерел формування та напрямків розвитку і вдосконалення культури державного управління.

У дисертації уперше:

- обґрунтовано, що зміст культурологічних засад державного управління складає система принципів, знань, цінностей та норм державноуправлінської діяльності, сформованих на основі національної культури;

- виокремлено та проаналізовано структурні складові культури державного управління, якими є: культура організаційної побудови органів державної влади (розкривається через: якісні показники - розподіл повноважень, підпорядкованість і підконтрольність органів влади; кількісні показники - кількість органів влади та чисельність їх посадовців), а також культура управлінської діяльності (включає культуру праці, комунікативну, етичну, правову та політичну культуру державних службовців);

удосконалено:

- методологію дослідження культури державного управління, що ґрунтується на інтегративному застосуванні аксіологічного, діяльнісного, системного та структурно-функціонального підходів;

- узагальнення понять "управлінська культура", "культура управління" та "культура державного управління";

- класифікацію системи основних факторів, які впливають на формування та розвиток культури державного управління і можуть бути поділені: за способом впливу - на зовнішні та внутрішні; за характером впливу - на об'єктивні та суб'єктивні; за джерелами впливу - на історико-культурні, етнокультурні, соціально-економічні, морально-правові та світоглядно-ціннісні фактори;

- підходи до вивчення впливу національної культури на формування моделі державного управління через застосування методик крос-культурного менеджменту, адаптованих до специфіки державно-управлінської діяльності;

дістало подальший розвиток:

- обґрунтування причинно-наслідкового зв'язку між культурно-ментальними особливостями українського народу та культурою державного управління;

- теоретичне обґрунтування організаційно-правових заходів щодо вдосконалення культури державного управління на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях (внесення змін до законодавства, проведення часткової реорганізації структурних підрозділів місцевих органів виконавчої влади, покращення системи професійного навчання державних службовців та посилення громадського контролю за діяльністю органів державної влади).

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що розроблені й науково обґрунтовані дисертантом теоретичні положення, висновки і рекомендації можуть бути застосовані у викладацькій та науково-дослідній роботі, а також у практичній діяльності органів державної влади. Вони створюють необхідну основу для системного обґрунтування чинників розвитку державного управління, здійснення заходів щодо оптимізації структури органів державної влади, формування дієздатного апарату державних службовців, а також якісного оновлення владно-суспільних відносин та створення позитивного іміджу влади.

Запропоновані в дисертації наукові розробки прийнято до розгляду та застосовано в роботі Управлінням державної служби Головного управління державної служби України в Харківській області (довідка про впровадження від 22.09.2009 р. № 734/03-09) та апаратом Харківської обласної державної адміністрації (довідка про впровадження від 22.09.2009 р. № 01-73/5667).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Усі сформульовані в ній висновки, пропозиції та рекомендації одержані автором особисто. У дисертації не використовуються ідеї або розробки, що належать В. Корженку, у співавторстві з яким було опубліковано одну статтю.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження оприлюднені на VII, VIII та IX міжнародних наукових конгресах "Державне управління та місцеве самоврядування" (м. Харків, березень, 2007-2009 рр.), а також на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: "Культура, свідомість, мова в інформаційному суспільстві" (м. Харків, квітень 2007 р.); "Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації" (м. Одеса, жовтень 2007 р.); "Управління персоналом у XXI столітті: кадрова політика, мотивація, оплата праці" (м. Полтава, листопад 2007 р.); "Тенденції та перспективи розвитку державно-управлінських відносин" (м. Харків, грудень 2007 р.); "Політична культура суспільства: джерела, впливи, стереотипи" (м. Харків, лютий 2008 р.); "Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування" (м. Львів, квітень 2008 р.); "Філософія цінностей: релігія, право, мораль у сучасній Росії" (Росія, м. Курган, квітень 2008 р.); "Росія і сучасний світ: проблеми політичного розвитку" (Росія, м. Москва, квітень 2008 р.); "Наука і соціальні проблеми суспільства: освіта, культура, духовність" (м. Харків, травень 2008 р.).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження підготовлено 15 наукових праць, 5 з яких опубліковано у виданнях, включених ВАК України до переліку фахових у галузі науки "Державне управління".

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 232 сторінки, у т.ч. 12 рисунків (на 7 сторінках), 10 таблиць (на 5 сторінках), 4 додатки (на 15 сторінках), список використаних джерел з 236 найменувань (на 23 сторінках).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

державний управління культура правовий

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначені мета, завдання, об'єкт та предмет дослідження, наведена характеристика використаних методів дослідження, сформульовані основні положення наукової новизни та практичне значення одержаних результатів, а також наведено відомості про їх апробацію і публікацію.

У першому розділі - "Теоретико-методологічні основи дослідження культури державного управління" - аналізуються основні концептуальні підходи до визначення понять "культура", "культура управління" і "культура державного управління", а також уточнюється зміст цих понять. На основі узагальнення різних підходів з'ясовується, що культура виступає у єдності та взаємозв'язку свого духовного, предметного та функціонального буття: духовна форма фіксується у різних уявленнях про зовнішнє середовище і саму людину; предметна виявляється через знаряддя праці, технологію виробництва і витоки права; функціональна форма відбивається у засобах діяльності людини, соціальних спільнот та інститутів. В інтегральному поєднанні усіх трьох форм культура виступає якісною характеристикою розвитку суспільства.

Дане дисертаційне дослідження ґрунтується на положенні, що творцем культури і водночас її творінням є людина. Рушійною силою розвитку культури виступає потреба і здатність людини у процесі самореалізації свідомо перетворювати світ. Діяльність є способом існування людини; у процесі та результатах діяльності людей відбиваються знання та навички, ідеї і цінності, що успадковуються від покоління до покоління. Управлінська діяльність як специфічний вид діяльності, заснований на цілеспрямованому впливові суб'єкта управління на об'єкт, ґрунтується на відповідних професійних знаннях, цінностях, навичках та нормах поведінки управлінців. З іншого боку, поведінка окремих індивідуумів та цілих груп представників суспільства зумовлена ціннісними орієнтаціями, віруваннями та морально-етичними нормами, що відповідають даній національній культурі. Тому логічним є висновок, що зміст культурологічних засад державного управління складає система принципів, знань, цінностей та норм державноуправлінської діяльності, сформованих на основі національної культури.

Управлінська культура, яка поєднує елементи загальної культури з особливостями управлінської діяльності, може розглядатися як система, що складається з цінностей, норм моралі і етики, управлінських знань та умінь. Культура управління, крім управлінських знань, умінь та навичок, включає сукупність матеріальних і духовних досягнень, отриманих у процесі прийняття та реалізації управлінських рішень. Отже, культура управління - це система теоретичних та практичних положень, принципів і норм, що мають загальний характер і стосуються рівною мірою всіх аспектів людської діяльності.

Ураховуючи особливості державноуправлінської діяльності, а саме: її масштабність і складність, вимоги щодо пріоритетності державних інтересів, раціональності рішень, компетентності та професіоналізму державних службовців, можна розглядати культуру державного управління як специфічний вид культури управління, що носить більш регламентований характер, оскільки діяльність органів державної влади та їх посадовців суттєво обмежена законодавчими нормами.

У результаті дослідження з'ясовано, що культура державного управління - це, по-перше, специфічний вид загальної культури; по-друге, форма здійснення державних управлінських процесів; по-третє, комплексна якісна характеристика взаємовідносин суб'єкта і об'єкта державного управління (влади і суспільства або державного органу (посадовця) та громадянина). Культуру державного управління можна визначити як систему теоретичних і практичних знань, правових і моральних норм, що стосуються державноуправлінської діяльності, а також принципів організаційної структуризації органів державної влади та форм, методів й стилів їх функціонування. Відтак, дана категорія визначається характером організації влади, досконалістю побудови системи державних органів та якістю процесу і результатів управлінської діяльності.

Застосування різних підходів до обґрунтування культурологічних засад державного управління привело до висновку, що для комплексного аналізу культури державного управління необхідно виділити її складові елементи. При цьому зазначено, що виділення структури культури є доволі умовним, адже кожна складова також може бути структурована, при цьому межі складових елементів окреслені нечітко, і вони нерідко перетинаються між собою. Проте, структурний аналіз культури державного управління дозволяє розкрити специфіку всіх її складових і показати роль кожної з них у розв'язанні досліджуваної проблеми.

З урахуванням головних функцій державного управління (політико-адміністративної, економічної, соціальної та культурно-освітньої) та ряду допоміжних функцій (діловодство, юридичне забезпечення, зв'язки з громадськістю, інформаційне забезпечення) культуру державного управління можна визначити як певну систему різних видів культури, кожна з яких характеризує відповідний вид діяльності.

Виходячи з позиції структурно-функціонального підходу і розглядаючи культуру державного управління в контексті організаційної досконалості та функціонального стану владних інституцій, структуру культури державного управління можна представити як поєднання культури організаційної побудови органів державної влади і культури управлінської діяльності (рис.1).

Рис. 1. Структура культури державного управління

У свою чергу, культура організаційної побудови органів державної влади розкривається через структуру владних інститутів, головним принципом якої є поділ влади на три гілки: законодавчу, виконавчу і судову. Окрім того, вона визначається такими показниками, як кількість органів державної влади та чисельність їх посадовців, а також обсяг повноважень цих органів, ступінь їхньої підпорядкованості та підзвітності іншим державним інституціям і народу як суб'єкту державної влади. На даному етапі державного розвитку в Україні спостерігається неадекватність структуризації системи органів державної влади, а також недосконалість законодавчого розподілу повноважень між державними інституціями, що вказує на недостатній рівень культури державного управління.

Друга складова - культура управлінської діяльності - перш за все, визначається культурою державних службовців і охоплює різні форми управлінської діяльності. Тому ця складова розкривається через такі структурні елементи, як культура організації управлінської праці, комунікативна, етична, правова та політична культура державних службовців. Кожна з виділених видів культури державних службовців також має певну систему складових елементів, які конкретизують цінності, знання, форми і способи управлінської діяльності, необхідні для здійснення функцій державного управління. До цих складових, зокрема, входять: культура ділового спілкування, мовленнєва культура, вміння працювати з інформацією, володіння професійними знаннями і навичками, нормами моралі, етики та права, політична грамотність управлінців та усвідомлення ними свого місця і ролі у політичних процесах держави та ін.

Слід враховувати, що усі складові культури державного управління є компонентами одного цілого, тому мають досліджуватися лише комплексно. Кожен з цих компонентів є одночасно і якісною характеристикою державноуправлінської діяльності, і потенціалом ефективного державного управління.

У другому розділі - "Культурологічні чинники розвитку державного управління" - доведено, що джерелами культури державного управління виступають як аспекти особистісної культури суб'єктів управління, так і соціальні ідеї та ціннісні орієнтації, притаманні даній соціально-економічній структурі. Крім того, розвиток культури управління відбувається в умовах дії відповідних політичих, економічих та соціально-психологічних факторів. Проведений аналіз цих факторів приводить до висновку, що культура державного управління формується і розвивається під впливом, з одного боку, зовнішніх умов (рівня соціально-економічного і культурного розвитку держави, відповідного правового забезпечення процесу управління), а з іншого, - внутрішніх умов (організаційно-культурного порядку, норм та зразків поведінки управлінців, методів організації ефективного управління). При цьому між рівнем культури державного управління та рівнем соціально-економічного і суспільно-політичного розвитку держави виникає діалектичний взаємозв'язок.

Результати дослідження дозволили класифікувати систему основних факторів впливу і поділити їх на групи за трьома ознаками: за способом впливу - на зовнішні та внутрішні; за характером впливу - на об'єктивні та суб'єктивні; за джерелами впливу - на історико-культурні, етнокультурні, соціально-економічні, морально-правові та світоглядно-ціннісні. Серед зовнішніх факторів найбільш впливовими є геополітичне положення та культурне оточення держави. Групу внутрішніх факторів складають, з одного боку, об'єктивні (історичний досвід державотворення, традиції та звичаї народу, етнічний склад населення, національний характер народу) і суб'єктивні (світогляд та релігійні переконання громадян, суспільні цінності, ідеологія), а з іншого, - моральні та правові норми, рівень освіти і рівень життя населення, які можуть бути віднесені як до об'єктивних, так і до суб'єктивних факторів. Крім того, виділені внутрішні фактори також можуть бути об'єднані у п'ять груп, що визначені за джерелами впливу.

Одним з головних факторів формування культури державного управління виступає національний характер народу. Ментальність, яка розкриває сутність національного характеру, є духовно-історичним проявом особистісного та колективного світосприйняття. Ця категорія являє собою усвідомлення цінностей та норм, на яких ґрунтуються будь-які види діяльності людини, а відтак, і державноуправлінська діяльність. Проведений у ході дослідження аналіз культурно-ментальних характеристик українського народу дозволив зробити ряд висновків, що розкривають зв'язок між ментальними рисами українців та характеристиками культури державного управління (рис. 2).



Рис. 2. Зв'язок між ментальними рисами українців та характеристиками культури державного управління

На основі аналізу та методу індукції висунуто гіпотезу про взаємозв'язок між індивідуалізмом, конформізмом, консерватизмом, патерналізмом, волелюбністю, правовим нігілізмом, що притаманні українцям, та такими характеристиками культури державного управління, як непослідовність державницьких дій, пошук зовнішніх держав-покровителів, часта зміна політичних орієнтирів, безвідповідальність та інертність управлінців і т.ін.

У свою чергу, такі риси ментальності українців, як антропоцентризм, патріотизм, кордоцентризм, толерантність, громадоцентризм (схильність до малих форм соціальної організації) та соборність (єдність ціннісних орієнтацій) відбиваються у таких характеристиках культури державного управління, як прагнення міцного самоуправління, спрямованість на проблеми інших, доброзичливе ставлення посадовців до споживачів управлінських послуг та колег. Ці риси здатні позитивно впливати на культуру управлінської діяльності і слугувати певним підґрунтям демократизації суспільства.

У дисертації науково доведено, що культурологічні засади управлінської діяльності в значній мірі визначаються впливом національної культури на стиль ділової активності її носіїв. Важливу роль у з'ясуванні національних особливостей управлінської культури відіграють сучасні теорії крос-культурного менеджменту. Зокрема, заслуговують на увагу наукові концепції культури таких зарубіжних науковців, як Р. Д. Льюїс, Г. Хофстеді, Е.Т. Холл, Ф. Тромпенаарс, Ч. Хемпден-Тернер і Г.П. Ферраро. Ідеї цих фахівців складають основу крос-культурного менеджменту, що розуміється як комплекс теоретичних, емпіричних і практичних знань про вплив культурних відмінностей на елементи організації і процеси управління. За допомогою розроблених ними методик вчені досліджують вплив національної культури на характер і стиль управлінського процесу, а в кінцевому результаті - на модель управління. Згідно з результатами цих досліджень, існує декілька підходів до визначення типів моделей управління в контексті культури, проте, найпоширенішими вважаються два основних: (1) моделі управління, засновані на західній та східній ділових культурах, а також (2) виокремлення американської, європейської та японської моделей управління.

Принцип дослідження культури управління за допомогою методик крос-культурного менеджменту полягає у визначенні кількох показників, які впливають на стиль управління і є різними для кожної нації. Так, зарубіжними вченими Д. Мітрі та Т. Бредлі було здійснено дослідження культури управління України за методикою Г. Хофстеді, що передбачає розрахунок 5 показників (дистанція влади, індивідуалізм-колективізм, мужність-жіночність, прагнення уникнути невизначеності та довготривалість орієнтацій) за 100-бальною шкалою. Згідно з результатами цього дослідження, Україна має досить низьку дистанцію влади (PDI=23), систему цінностей, що відповідає переходу від колективізму до індивідуалізму (IDV=51), перевагу жіночності над мужністю у моралі (MAS=13), а також середні показники прагнення уникнути невизначеності (UAI=57) та довготривалості орієнтацій (LTO=56). Це вказує на те, що українська модель управління має ознаки обох моделей, що засновані на західній та східній ділових культурах, і цілком не відповідає жодній із них.

У дисертації запропоновано використовувати адаптовані методики крос-культурного менеджменту в державному управлінні, що дозволить визначити головні культурологічні характеристики діяльності управлінців, а також виявити проблемні аспекти вітчизняної культури управління.

З метою діагностики проблем, наявних у культурі державного управління України, було проведено експертне опитування серед державних службовців та громадян м. Харкова та Харківської області. У результаті дослідження з'ясувалось, що більшість громадян (60 %) негативно оцінюють роботу органів влади та їх посадовців, в той час як практично всі опитані державні службовці (90 %) дають високу оцінку власній роботі. При цьому також виявилось, що споживачі управлінських послуг висувають до чиновників передусім вимоги морального змісту (порядність, чесність), а державні службовці віддають перевагу професійним якостям управлінців. Тому гостро постає проблема узгодження суспільних і владних інтересів, яка може бути вирішена, по-перше, шляхом вдосконалення культури управлінської діяльності, і, по-друге, через налагодження партнерських відносин між владою і громадянським суспільством.

У третьому розділі - "Науково-методичне забезпечення вдосконалення культури державного управління" - визначено головні напрямки та обґрунтовано науково-практичні рекомендації щодо вдосконалення культури управління в органах державної влади України.

У процесі дослідження встановлено, що започатковані в Україні реформи, спрямовані на оновлення системи державного управління, підвищення ефективності діяльності органів державної влади та державних службовців, передбачають підвищення рівня культури управління в органах державної влади як один із засобів досягнення поставлених цілей. Також з'ясовано, що на сучасному етапі реформування системи державного управління створено комплекс законодавчих актів та відповідних організаційних заходів, які визначають: розподіл повноважень між трьома гілками влади; організаційну структуру органів державної влади, їх завдання, функції та засоби державноуправлінської діяльності, - що стосуються основ першого складового елементу культури державного управління. Крім того, нормативне забезпечення роботи владних структур та їх посадовців охоплює питання етичної складової управлінської діяльності, а також питання, пов'язані з правовою, політичною та організаційною культурою державних службовців.

Однак якісний стан чинного законодавства і організаційних заходів в напрямку підвищення рівня культури державного управлінння доводить, що є потреба в удосконаленні ряду існуючих нормативних актів та створення нового законодавства. Зокрема, необхідно прийняти такі нові закони: "Про державну службу", "Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави, органів місцевого самоврядування" (або закон "Про етику поведінки державних службовців") та "Про оскарження громадянами дій чи бездіяльності державних органів та їх посадовців". Разом з цим, важливим заходом у цьому напрямку можна вважати створення етичної інфраструктури, яка включає: етичні кодекси, систему етичних комітетів (комісій), етичну освіту (семінари, тренінги) та самоосвіту державних службовців. При цьому, завдання комітетів з етики полягає в етичній експертизі конкретних аспектів управлінської діяльності та нагляді за етичною поведінкою державних службовців. Професійні етичні кодекси та відповідні програми етичного навчання управлінців мають забезпечувати чітку правову регламентацію етики державних службовців, а також підвищення якості та ефективності державного управління.

Експертне опитування, проведене в ході дослідження, хоча і виявило розбіжності в уявленнях громадян і державних службовців щодо культури державного управління в Україні, проте дозволило з'ясувати головні проблеми вітчизняної культури державного управління. До цих проблем належать недосконалість правової бази, неузгодженість дій різних державних структур, бюрократизм, корумпованість влади і низький професіоналізм державних службовців. Для подолання вказаних негативних процесів у розвитку культури державного управління доцільно вжити дієвих заходів щодо підвищення статусу державного службовця через посилення гарантій та економічного забезпечення державного службовця відповідно до займаної ним посади. Також важливою передумовою вдосконалення культури управлінської діяльності має стати запровадження присудження почесного звання "Державний службовець України", що сприятиме росту престижу професії державного службовця та слугуватиме моральним стимулом для працівників органів державної влади. Поряд з цим, не менш важливими елементами вдосконалення культури управління є посилення відповідальності державних службовців та створення спеціальних служб нагляду і громадського контролю за діяльністю органів державної влади та їх посадовців.

У цілому, відповідно до запропонованої у дисертації структури культури державного управління головні напрямки вдосконалення культури державного управління мають передбачати, з одного боку, покращення структури державних органів, а, з іншого, - вдосконалення культури управлінської діяльності посадовців. Здійснення необхідних організаційно-правових заходів має відбуватись на трьох рівнях: загальнодержавному, регіональному та місцевому. Реалізації цих заходів має забезпечити удосконалення структури державних органів шляхом врівноваження розподілу повноважень між трьома гілками влади (на державному рівні) та між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування (на регіональному та місцевому рівнях). Окрім того, вдосконалення культури управління в органах влади може відбутися за рахунок часткової реорганізації структурних підрозділів місцевих державних адміністрації (введення посад психологів та соціологів для роботи з управлінськими кадрами і громадянами). Разом з цим, важливою складовою вдосконалення культури управлінської діяльності є покращення системи професійного навчання державних службовців, у т.ч. організація етичної і правової освіти, а також застосування нових підходів до організації управління кадрами. Ключову роль у вирішенні проблеми вдосконалення культури управління мають відіграти залучення громадськості до участі у розробці та прийнятті державноуправлінських рішень, а також широке висвітлення у засобах масової інформації діяльності органів державної влади та їх посадовців.

ВИСНОВКИ

Дисертаційне дослідження розв'язує важливе наукове завдання щодо теоретичного обґрунтування культурологічних засад державного управління та визначення напрямків удосконалення культури управління в органах державної влади України. Отримані в процесі дослідження результати дають змогу сформулювати такі висновки та пропозиції, що мають теоретичне і практичне значення:

1. У наявних теоретичних розробках вітчизняних дослідників державноуправлінської діяльності культура розглядається як другорядний чинник в управлінському процесі. Крім того, простежується чітка тенденція до фрагментарного дослідження окремих аспектів культури управління, без урахування системного зв'язку між управлінням та мультикультурною соціальною практикою, що не дозволяє в повному обсязі враховувати дійсний вплив культури державного управління на процес державноуправлінської діяльності.

2. З'ясовано, що культура управління є суттєвою складовою загальної культури особистості і пов'язана з її володінням управлінськими навичками та правилами організаційної поведінки (певна гармонія знань і морально-етичних якостей управлінців). У свою чергу, культура державного управління, як специфічний вид загальної культури, пов'язана з особливостями державного управління, а саме: з реалізацією органами влади і їх посадовцями функцій держави та із завданням гармонізації суспільних інтересів. Культура державного управління за формою є державноуправлінським процесом, а її змістом виступають цінності, знання, норми та правила поведінки, які визначають стиль та методи управлінської діяльності. Отже, культура державного управління може розглядатися як комплексна характеристика, що визначає і культурний рівень особистості управлінця, і якість результатів управлінських дій.

3. Доведено, що відповідно до основних функцій державного управління культура державного управління може бути представлена як система двох складових - культури організаційної побудови органів державної влади і культури управлінської діяльності. У свою чергу, культура організаційної побудови органів державної влади розкривається через якісні та кількісні показники, відповідно, обсяг повноважень та підпорядкування органів влади і кількість державних органів та чисельність їх посадовців, а культура управлінської діяльності - через культуру праці, комунікативну, етичну, правову та політичну культуру державних службовців. Відтак, з культурою державного управління пов'язано розв'язання комплексної проблеми щодо оптимізації структури органів державної влади та покращення якості управлінських послуг.

4. Урахування діалектичного зв'язку між суспільно-політичним і соціально-економічним станом держави та культурою управління дозволило виділити і класифікувати систему факторів впливу на розвиток культури державного управління. В процесі дослідження визначено, що до зовнішніх факторів належать геополітичне положення України та її культурне оточення. Комплекс внутрішніх (об'єктивних і суб'єктивних) факторів включає: історичний досвід державотворення, традиції та звичаї, національний характер народу, етнічний склад, рівень життя і рівень освіти населення, світогляд та релігійні переконання громадян, моральні та правові норми, суспільні цінності й ідеологію.

5. Обґрунтування впливу культурно-ментальних особливостей українського народу на характер державноуправлінської діяльності привело до висновків про існування причинно-наслідкового зв'язку між ментальними рисами українців та характеристиками культури державного управління. З'ясовано, що такі риси як патріотизм, кордоцентризм і толерантність позначаються на етичній культурі управлінців, формуючи основу позитивного, доброзичливого ставлення посадовців до колег та громадян. Разом з цим, конформізм, крайній індивідуалізм, консерватизм, патерналізм та правовий нігілізм, які притаманні українцям, проявляються у політичній та правовій культурі державних службовців у вигляді персоніфікації влади, ігноруванні законодавства, інертності та непослідовності політичних дій. Звідси, пошук шляхів розв'язання наявних проблем щодо розвитку культури державного управління має передбачати врахування ментальності українців.

6. Узагальнення підходів і методик щодо визначення впливу національної культури на формування моделі управління дозволило зробити висновки, що різноманітність культур породжує різні національні стилі управлінської поведінки, а основу диференціації моделей управління (в тому числі і державного) за культурними ознаками складають цінності, стереотипи поведінки і традиції народу.

Крос-культурні дослідження дозволяють виділити декілька моделей управління, зокрема, західну і східну, та, за іншого підходу - американську, європейську та японську. Кожна із зазначених моделей характеризується певним набором культурних показників, серед яких основні - це ставлення до розподілу влади, схильність до колективістської чи індивідуалістської форми діяльності, форма і міра відповідальності. Адаптація методик крос-культурного менеджменту до державного управління дозволить з'ясувати особливості культури управління органів державної влади в Україні та можливості щодо її розвитку.

7. Результати експертного опитування серед державних службовців та громадян виявили розбіжність їх думок щодо проблем культури державного управління, а також уявлень стосовно наявних та бажаних рис управлінців. З'ясовано, що населення сприймає владу через емоційно-психологічні характеристики посадовців, а державні службовці - через їх професійні якості. Водночас, більшість усіх опитаних головними причинами недоліків у роботі державних органів визнали недосконалість правової бази, неузгодженість дій різних державних структур, корумпованість влади і низький професіоналізм державних службовців.

8. Діюча в Україні система нормативних актів містить основні засади розвитку культури державного управління, пов'язані з розподілом повноважень між трьома гілками влади, визначенням організаційної структури органів державної влади, їх завдань, функцій та засобів діяльності, а також окреслює правові межі управлінської культури державних службовців. Поряд з цим, для підвищення культури державного управління існує потреба у вдосконаленні низки чинних законів та прийнятті нових законодавчих актів, зокрема, законів "Про етику поведінки державних службовців" та "Про оскарження громадянами дій чи бездіяльності державних органів та їх посадовців".

9. Визначено, що формування професійної та відповідальної влади в Україні потребує вжиття ряду організаційно-правових заходів, спрямованих на покращення структури державних органів і вдосконалення культури управлінської діяльності посадовців. Так, для удосконалення структури державної влади слід врівноважити розподіл повноважень між трьома гілками влади (на загальнодержавному рівні) та між органами виконавчої влади і місцевого самоврядування (на регіональному та місцевому рівнях). Також необхідними є підвищення статусу державного службовця, створення етичної інфраструктури в системі державної служби, конкретизація вимог щодо етичної поведінки державних службовців, забезпечення умов для стимулювання посадовців органів влади до свідомого дотримання норм етики. Крім того, доцільними є удосконалення системи професійної підготовки державних службовців, організація етичної і правової освіти посадовців, забезпечення відкритості та прозорості роботи органів державної влади і залучення громадськості до прийняття управлінських рішень.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Писаренко Ж.А. Структура культури державного управління: теоретико-методологічний аспект / Ж.А. Писаренко // Теорія та практика державного управління. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2007. - Вип. 1(16). - С. 119-125.

2. Писаренко Ж.А. Фактори впливу на культуру державного управління [Електронний ресурс] / Ж.А. Писаренко // Державне будівництво [Електронне фахове наукове видання ХарРІ НАДУ]. - 2008. - № 1. - Режим доступу до журн.: http://www.kbuapa.kharkov.ua.

3. Писаренко Ж.А. Вплив національної культури на формування моделі управління: методики крос-культурного менеджменту / В.В. Корженко, Ж.А. Писаренко // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ "Магістр", 2009. - Вип. 1 (35). - С.16-26.

Особистий внесок здобувача полягає в узагальненні наукових підходів до визначення впливу національної культури на формування моделі управління.

4. Писаренко Ж.А. Етична культура державних службовців як елемент культури державного управління / Ж.А. Писаренко // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2009. - Вип. 3 (39). - С.160-163.

5. Писаренко Ж.А. Організаційно-правові засади розвитку культури державного управління в Україні [Електронний ресурс] / Ж.А. Писаренко // Державне будівництво [Електронне фахове наукове видання ХарРІ НАДУ]. - 2009. - № 2. - Режим доступу до журн.: http://www.kbuapa.kharkov.ua.

6. Писаренко Ж.А. Ментальні основи політичної культури українців: управлінський вимір / Ж.А. Писаренко // Культура, свідомість, мова в інформаційному суспільстві: матер. Всеукр. наук.-практ. конф., 19- 20 квітня 2007 р. - Х.: НФАУ, 2007. - С. 345-346.

7. Писаренко Ж.А. Культурологічні засади реформування системи регіонального управління / Ж.А. Писаренко // Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації: матер. щорічної міжнар. наук.-практ. конф., 31 жовтня 2007 р.: у 2-х т. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2007. - Т.1. - С. 110-112.

8. Писаренко Ж.А. Організаційна культура як чинник ефективності управління персоналом у державних органах / Ж.А. Писаренко // Науковий вісник Полтавського університету споживчої кооперації України: у 2-х ч. - Полтава: ПУСКУ, 2008. - № 3(30). - Ч.2. - С. 379-380.

9. Писаренко Ж.А. Державно-управлінські відносини в контексті культури управління / Ж.А. Писаренко // Тенденції та перспективи розвитку державно-управлінських відносин: тези наук.-практ. конф., 6 грудня 2007 р. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ"Магістр", 2008. - С. 61-63.

10. Писаренко Ж.А. Політична культура державних управлінців: ментальні риси та напрямки розвитку в умовах демократизації українського суспільства / Ж.А. Писаренко // Політична культура суспільства: джерела, впливи, стереотипи: зб. статей і тез за матер. Всеукр. наук.-теорет. конф., лютий 2008 р. - Х.: НЮАУ ім. Я.Мудрого, 2008. - С. 265-268.

11. Писаренко Ж.А. Комунікативна культура державних службовців як чинник демократизації державного управління / Ж.А. Писаренко // Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування: матер. наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 4 квітня 2008 р.: у 2 ч. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2008. - Ч.1. - С. 209-213.

12. Писаренко Ж.А. Кодексы поведения в системе професиональной этики государственных служащих / Ж.А. Писаренко // Философия ценностей: религия, право, мораль в современной России: матер. IV Междунар. науч. конф., 10-11 апреля 2008 г. - Курган: КГУ, 2008. - С. 140-141.

13. Писаренко Ж.А. Современная политико-административная элита и её влияние на культуру государственного управления / Ж.А. Писаренко // Россия и современный мир: проблемы политического развития: тезисы IV Междунар. межвуз. науч. конф., апрель 2008 г. - Москва: Институт бизнеса и политики, 2008. - С. 171-173.

14. Писаренко Ж.А. Правова культура державних службовців у контексті розбудови правової держави в Україні / Ж.А. Писаренко // Наука і соціальні проблеми суспільства: освіта, культура, духовність: матер. V Міжнар. наук.-практ. конф., 20-21 травня 2008 р.: у 2 ч.- Х., ХНПУ, 2008. - Ч.2. - С. 110-111.

15. Писаренко Ж.А. Культура державно-управлінської діяльності органів влади України: правовий аспект / Ж.А. Писаренко // Державне управління та місцеве самоврядування: тези IX Міжнар. наук. конгресу 26- 27 березня 2009 р. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр». - 2009. - С. 42-43.

АНОТАЦІЯ

Писаренко Ж.А. Культурологічні засади державного управління. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.01 - теорія та історія державного управління. - Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Харків, 2011.

Дисертація присвячена теоретичному обґрунтуванню культурологічних засад державного управління, опрацюванню методичних положень і організаційно-правових заходів щодо розвитку культури державного управління, а також напрямків вдосконалення культури управління в органах державної влади України.

У дисертації узагальнено наукові підходи до визначення понять "управлінська культура", "культура управління" та "культура державного управління". Розкрито зміст культурологічних засад державного управління, що складає система принципів, знань, цінностей та норм державноуправлінської діяльності, сформованих на основі національної культури.

Виділено та досліджено складові елементи культури державного управління, які характеризують досконалість організаційної побудови системи органів державної влади та якість управлінської діяльності державних службовців. Визначено основні фактори впливу на формування та розвиток культури державного управління; детально проаналізовано вплив ментальних рис українців на характер управлінської поведінки та особливостей національної культури на формування моделі управління.

У дисертації запропоновано комплекс заходів, спрямованих на вдосконалення культури державного управління та підвищення рівня управлінської культури державних службовців в Україні.

Ключові слова: державне управління, державні службовці, культурологічні засади, управлінська культура, культура управління, культура державного управління, вдосконалення культури управління.

Писаренко Ж.А. Культурологические основы государственного управления. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.01. - теория и история государственного управления. - Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Харьков, 2011.

Диссертация посвящена теоретическому обоснованию культурологических основ государственного управления, разработке методических положений и организационно-правовых мероприятий по развитию культуры государственного управления, а также направлений совершенствования культуры управления в органах государственной власти Украины.

В диссертации обобщены различные научные подходы к определению понятий "управленческая культура", "культура управления" и "культура государственного управления". Раскрыто смысл культурологических основ государственного управления, которые составляет система принципов, знаний, ценностей и норм государственноуправленческой деятельности, сформированных на основе национальной культуры.

В результате комплексного анализа природы государственно-управленческой деятельности дано определение культуры государственного управления как системы теоретических и практических знаний, правовых и моральных норм, принципов организационной структуризации органов государственной власти, а также форм, методов и стилей их функционирования.

В соответствии с задачами исследования в работе выделены основные структурные элементы культуры государственного управления, которые определяются степенью совершенства организационного устройства государственных органов власти и качеством управленческой деятельности госслужащих. Выделены факторы, влияющие на развитие культуры государственного управления, а также предложена их классификация по трем признакам: по способу влияния (внешние и внутренние), по характеру влияния (объективные и субъективные) и по источникам влияния (историко-культурные, социально-экономические, морально-правовые и ценностно-мировоззренческие). Детально проанализировано влияние культурно-ментальных особенностей украинского народа на формирование культуры государственного управления, выдвинуто гипотезу и обосновано наличие причинно-следственной связи между ментальностью украинцев и характеристиками культуры управления госслужащих.

На основе анализа методик кросс-культурного менеджмента, разработанных зарубежными учеными с целью исследования влияния национальной культуры на формирование управленческого поведения, проведена оценка украинской модели управления по пяти показателям (дистанция власти, индивидуализм-коллективизм, мужественность-женственность, стремление избежать неопределенности, долгосрочность ориентаций). Результаты этого исследования показали, что украинская модель управления обладает характеристиками обоих моделей, основанных на западной и восточной деловых культурах. В работе предложено использовать методики кросс-культурного менеджмента, адаптированные к условиям государственноуправленческой деятельности, для изучения культуры государственного управления.

...