Особливості здійснення місцевого самоврядування в столичній агломерації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління

при Президентові України

Яловий Володимир Борисович

УДК 352.07:711.43

Особливості здійснення місцевого самоврядування в столичній агломерації

25.00.04 - місцеве самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Київ - 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник - доктор наук з державного управління, доцент

Ткаченко Анатолій Миколайович,

Національна академія державного управління

при Президентові України, професор кафедри

регіонального управління, місцевого

самоврядування та управління містом.

Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, професор

КУЙБІДА Василь Степанович,

міністерство регіонального розвитку та будівництва України, міністр;

доктор економічних наук, професор

УДОВИЧЕНКО Володимир Петрович,

Славутицька міська рада, міський голова.

Захист відбудеться 25 березня 2010 р. о 14 год на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.810.02 в Національній академії державного управління при Президентові України за адресою: 03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20, к. 212.

Із дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державного управління при Президентові України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 20).

Автореферат розісланий 22 лютого 2010 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Ю.Ф.Дехтяренко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

столичний агломерація територіальна громада

Актуальність теми. Суспільно-демократичні перетворення, що тривають в Україні, зумовлюють істотне посилення вимог до територіальної організації влади, державного управління та місцевого самоврядування у великих містах, зокрема в м. Києві. Перед територіальними громадами таких міст постали складні урбаністичні, просторово-планувальні та соціально-економічні проблеми, вирішення яких вимагає системного аналізу, застосування сучасних наукових підходів, спрямованих на поліпшення функціонування системи місцевого самоврядування та позитивні регіонально-агломераційні перетворення. З огляду на це вдосконалення територіально-функціональних, управлінських і соціально-економічних механізмів управління розвитком столичного міста та прилеглих до нього населених пунктів Київської області стало актуальним науковим і практичним завданням.

Віддаючи належне науковому внеску в обґрунтування теорії міста, класифікацію чинників його формування, вдосконалення механізмів взаємодії державної влади та місцевого самоврядування в умовах великого міста відомих учених (С.Василевський, М.Вебер, Л.Вєліхов, В.Гессен, І.Каманін, А.Кизеветтер, М.Курчинський, О.Лебединська, В.Мамонова, А.Немировський, М.Страдомський, А.Ткаченко, Ю.Сурмін та ін.), слід, однак, визнати, що сучасні урбаністичні, територіально-агломераційні та організаційні перетворення в столичному місті залишаються загалом недостатньо дослідженими. Також не забезпечено системного аналізу особливостей державного управління великими містами, що мають спеціальний статус.

Потребують комплексного дослідження теоретичні, політико-правові та організаційні аспекти здійснення місцевого самоврядування в умовах столичного міста, оскільки в підготовлених за роки української незалежності наукових працях здебільшого аналізувались особливості його конституційно-правового статусу, виконання столичних функцій та управління його господарським комплексом (В.Баранчук, О.Батанов, В.Вакуленко, О.Ігнатенко, В.Кравченко, В.Куйбіда, Т.Кучеренко, Р.Молибога, О.Невєлєв, І.Салій, С.саханенко, В.Удовиченко, М.Хонда та ін.).

Недостатньо досліджено головні принципи, на яких ґрунтується державне управління та місцеве самоврядування в умовах столичної агломерації, її взаємозв'язок із сучасними територіально-функціональними перетвореннями у всій Україні (певний внесок у вивчення цих наукових проблем зробили, зокрема, Б.Адамов, О.Гуриненко, О.Гладкий, С.Іщук, О.Єгоров, В.Костерін, О.Шпачук та ін., однак у їхніх працях лише фрагментарно розглядаються концептуальні засади столичної агломерації, відповідно до яких здійснюються територіально-управлінські трансформації). Необхідні подальші дослідження науково-методологічних та організаційних засад створення нової адміністративно-територіальної, соціально-економічної системи - столичного регіону. За ініціативою Київської міської державної адміністрації та НАН України така наукова робота проводилася у 2000-2003 рр. Окремі аспекти формування столичного регіону аналізували Н.Гринчук, Б.Данилишин, Ю.Дехтяренко, О.Невєлєв, М.Михалевич, В.Погорілко та ін. Однак багато питань як наукового, так і практичного характеру залишились нерозкритими.

Актуальним для столичної територіальної громади є також питання децентралізації міського управління, усунення певного дуалізму в київській моделі місцевого самоврядування, зокрема за схемою “міський голова - рада”. Недостатньо уваги приділяється дослідженням творчо-мобілізаційних переваг, які можна забезпечити шляхом запровадження стратегії розвитку територіальної громади Києва. Така стратегія являє собою своєрідний договір між органами місцевого самоврядування, бізнесовими структурами і громадськими організаціями про взаємоузгоджені соціальні, економічні, фінансово-бюджетні зобов'язання. Наукового та методологічного обґрунтування потребує і питання зміцнення громадських засад територіально-функціональних перетворень в умовах столичної агломерації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано на кафедрі регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України в рамках комплексного наукового проекту “Державне управління та місцеве самоврядування” за темою “Механізми реалізації державної регіональної політики в контексті проведення адміністративної та політичної реформ” (державний реєстраційний номер 0105U001412), у якій автором як виконавцем визначено особливості здійснення місцевого самоврядування в столичній агломерації та обґрунтовано науково-методологічні підходи до створення столичного регіону, і за темою “Дослідження концептуальних основ запровадження спеціальності 8.150108 “Місцеве самоврядування” (державний реєстраційний номер 0109U003015), де автором як співвиконавцем теми визначено концептуальні засади децентралізації державного управління, налагодження самоврядних процесів у м. Києві та посилення ролі громадськості у прийнятті управлінських рішень.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є обґрунтування теоретико-методологічних і практичних засад здійснення місцевого самоврядування та визначення основних напрямів реформування територіальної організації влади в столичній агломерації.

Відповідно до мети дослідження поставлено такі завдання:

- проаналізувати наукові підходи до управління столичним містом, охарактеризувати рівень дослідженості цього явища у вітчизняній та іноземній літературі;

- визначити поняття “столичний регіон” та розвинути зміст категорії “столична агломерація”;

- дослідити особливості функціонування системи місцевого самоврядування в столичному місті та населених пунктах, розташованих у приміській зоні;

- довести доцільність утворення столичного регіону як нової адміністративно-територіальної, соціально-економічної системи;

- розробити модель створення столичної агломерації та розкрити принципи здійснення на її території місцевого самоврядування;

- обґрунтувати концептуальні засади запровадження у м. Києві стратегії розвитку територіальної громади як інструменту вдосконалення управлінських процесів;

- удосконалити методологічні положення щодо зміцнення громадських засад територіально-функціональних перетворень в умовах столичної агломерації.

Об'єкт дослідження - система місцевого самоврядування в столичній агломерації.

Предмет дослідження - теоретичні та організаційно-функціональні особливості здійснення місцевого самоврядування в столичній агломерації.

Гіпотеза дослідження ґрунтується на припущенні, що система місцевого самоврядування в м. Києві та населених пунктах, розташованих у столичній агломерації, стане ефективнішою за умови здійснення певної децентралізації влади, формування нового адміністративно-територіального утворення - столичного регіону, а місцеві територіальні громади стануть більш самодостатніми, спроможними активно впливати на урбаністичний, соціально-економічний та духовно-культурний розвиток.

Методи дослідження. В основу дослідження особливостей місцевого самоврядування в умовах столичної агломерації, формування концептуальних засад децентралізації влади, а також підготовки відповідних теоретико-методологічних рекомендацій покладено комплекс загальнонаукових методів (порівняння, абстрагування, аналіз і синтез, аналогії), спеціальних методів пізнання політико-правових, урбаністичних, соціально-економічних явищ і проблем, зокрема: метод порівняльного аналізу використовувався під час розгляду наукових праць українських та іноземних дослідників; метод політико-правового аналізу - в процесі визначення особливостей відповідних положень Конституції України, законодавчих актів, які врегульовують здійснення місцевого самоврядування в населених пунктах, зокрема в столичному місті; метод системного аналізу - при розгляді нормативно-правових та адміністративно-управлінських механізмів, за допомогою яких у м. Києві здійснюються територіально-функціональні зміни; метод структурно-функціонального моделювання - під час визначення концептуальних засад створення столичного регіону; абстрактно-логічний метод - при підготовці пропозицій, спрямованих на вдосконалення управлінсько-функціональної структури представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування у м. Києві.

Теоретичною і методологічною основою дисертації є праці відомих українських та іноземних учених, ґрунтовні дослідження з питань територіальної організації влади, нормативно-правові акти та інші офіційні документи, що врегульовують важливі аспекти державного управління та місцевого самоврядування на сучасному етапі демократично-суспільного розвитку.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що вперше в науці державного управління запропоновано цілісний авторський підхід щодо наукового обґрунтування особливостей здійснення місцевого самоврядування в умовах столичної агломерації, сформульовано концепцію створення столичного регіону як нової адміністративно-територіальної, соціально-економічної системи, а також розроблено практичні рекомендації з удосконалення функціонування системи місцевого самоврядування у столичному місті та прилеглих до нього територіях.

На основі результатів досліджень

уперше:

- визначено поняття “столичний регіон” як самодостатню адміністративно-територіальну одиницю, моноцентричну соціально-економічну систему, де всі населені пункти, їх територіальні громади отримують рівнозначні можливості для власного розвитку, поліпшення життєвого середовища їх мешканців;

- розроблено модель столичної агломерації як компактно-органічного поєднання м. Києва, міст-супутників, територій інших прилеглих до нього населених пунктів, зумовленого об'єктивними потребами в комплексному соціально-економічному, демографічному та духовно-культурному розвитку їх територіальних громад;

- сформовано концепцію створення столичного регіону як нової адміністративно-територіальної, соціально-економічної системи, спроможної забезпечити оптимальну децентралізацію державного управління і зміцнення місцевого самоврядування, а також прискорити здійснення сучасних регіонально-агломераційних перетворень;

удосконалено:

- концептуальні засади та зміст методологічних положень, пов'язаних із запровадженням у м. Києві новітньої стратегії розвитку його територіальної громади в контексті вдосконалення міського управління;

- організаційно-правові механізми, на яких ґрунтується взаємодія київської міської влади з громадськими організаціями та професійно-експертними спільнотами;

набули подальшого розвитку:

- поняття “столична агломерація”, яка характеризується такими особливостями, як концентрація значної кількості населення та збільшення території, швидке зростання передмість, залучення з наближених до міста районів сільського населення для роботи на міських підприємствах та у сфері міської інфраструктури, маятникові міграції;

- нормативно-правові та адміністративно-управлінські механізми, за допомогою яких представницькі і виконавчі органи столичного місцевого самоврядування забезпечують взаємозв'язок просторово-функціональних перетворень у м. Києві зі стратегічним плануванням його соціально-економічного розвитку;

- методи та форми організаційної роботи, спрямованої на залучення громадських і професійно-експертних структур до прийняття управлінських рішень у столичній агломерації, забезпечення їх відкритості та прозорості.

Практичне значення одержаних результатів. Науково-теоретичні результати дисертаційної роботи доведено до рівня методичних розробок, які мають практичне значення для органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, насамперед у столичному місті і населених пунктах київської області. На сьогодні результати дисертаційного дослідження використані в підготовці нових законопроектів з питань місцевого самоврядування, зокрема змін і доповнень, які доцільно внести до Закону України “Про столицю України - місто-герой Київ”.

Окремі результати дисертаційного дослідження, зокрема щодо застосування новітньої наукової моделі столичної агломерації як компактно-органічного поєднання Києва, міст-супутників, територій інших прилеглих до нього населених пунктів, використано під час удосконалення лекційних курсів з питань місцевого самоврядування для слухачів Академії муніципального управління (акт впровадження № 17 від 2 вересня 2009 р.).

Методологічні положення щодо вдосконалення взаємодії самоврядно-управлінських структур столичного міста та прилеглих до нього територій Київської області, здійснення спільних цільових програм і проектів територіального розвитку використано в роботі Київської обласної державної адміністрації, міських і районних рад, місцевих держадміністрацій (довідка про впровадження № 24к від 3 вересня 2009 р.). Низку пропозицій, сформульованих у дисертаційному дослідженні, зокрема щодо вдосконалення співробітництва влади, бізнесу та громадських організацій, складання щорічних програм соціально-економічного розвитку столичного міста, запроваджено в діяльності Шевченківської районної у місті Києві ради (довідка про впровадження № 925 від 13 серпня 2009 р.).

Актуальними та обґрунтованими визнано наукові висновки щодо створення столичного регіону як нової адміністративно-територіальної, соціально-економічної системи. Вони стали важливим доповненням до наукових досліджень, які здійснює Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України (довідка про впровадження № 308/01/6-09 від 7 вересня 2009 р.).

Апробація результатів дисертації. Одержані в процесі дослідження результати апробовані автором на восьми науково-практичних конференціях за міжнародною участю, зокрема: “Регіональний та місцевий розвиток в Україні: виклики та можливості” (Київ, 2005), “Актуальні проблеми державного управління на новому етапі державотворення” (Київ, 2005), “Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування” (Київ, 2007), “Європейські орієнтири муніципального управління” (Київ, 2008), “Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та українській досвід” (Київ, 2008), “Демократичне врядування: наука, освіта, практика” (Київ, 2009), “Демократичне врядування в контексті глобальних викликів та кризових ситуацій” (Львів, 2009), “Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування” (Київ, 2009) та на міжнародному управлінському форумі “Управління сьогодні і завтра” (Хмельницький, 2008).

Матеріали дисертаційного дослідження неодноразово обговорювалися та дістали підтримку на засіданнях кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України.

Публікації. За темою дисертації надруковано 10 одноосібних наукових праць, з них 5 - в наукових фахових виданнях з державного управління.

Структура дисертації. Дисертаційне дослідження складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків і таблиць. Повний обсяг роботи становить 225 сторінок. Дисертація містить 2 рисунки, 7 додатків. Список використаних джерел налічує 275 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт і предмет, методи, розкрито наукову новизну, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо їх апробації.

У першому розділі - “Теоретико-методологічні засади здійснення державного управління та місцевого самоврядування в умовах столичного міста” - систематизовано наукові підходи до вивчення урбаністичних, просторово-планувальних і соціально-економічних перетворень, що відбуваються у великих містах, справляють вплив на розвиток їх територіальних громад, місцеве самоврядування, взаємодію місцевої влади з громадськістю. Проаналізовано особливості наукової теорії міста, поняття “столична агломерація” і головні аспекти спеціального статусу м. Києва на сучасному етапі державотворення, що викликають у науково-дослідницьких колах різні трактування та оцінки (О.Гладкий, С.Іщук, Б.Страшун, В.Костерін, М.Росенко, В.Таболін та ін.). Здійснено аналіз наукових праць українських та іноземних дослідників з питань організації влади у великих містах, удосконалення управління їх соціально-економічним розвитком, становлення столичної агломерації та трансформації форм і методів публічного врядування.

Дослідження засвідчують, що в багатьох розвинених країнах світу формується нова тенденція до метрополізації, яка полягає в утворенні певних територій (регіонів) з високою концентрацією населення, економічних і соціально-культурних чинників, вплив яких поширюється на кілька різних адміністративно-територіальних одиниць. Причому серед них домінують столичні міста, де зосереджуються головні політичні, адміністративно-управлінські структури, концентрується інтелектуально-духовний потенціал країн. Навколо таких міст виникають своєрідні комплекси населених пунктів, пов'язаних між собою різними функціями. Вони мають тенденцію до інтеграції і позначаються терміном “агломерація” (тобто тяжіють до згуртування, приєднання). Міська агломерація - це система тісно взаємопов'язаних населених пунктів, кожен із яких, однак, зберігає власний адміністративно-правовий статус і має своє місцеве самоврядування. Розрізняють два види подібних територіально-функціональних утворень (міських агломерацій): моноцентричні (з одним містом-центром, під впливом якого перебувають сусідні поселення, приміська зона, міста-супутники тощо) та поліцентричні (вони мають кілька взаємопов'язаних міст-центрів).

Великі міські агломерації характеризуються такими особливостями, як значна концентрація населення і розширення території, швидке соціально-економічне зростання передмість, залучення сільських жителів до роботи на міських підприємствах та у сфері міської інфраструктури, систематичне переміщення багатьох людей у межах агломерації до місць, де вони працюють, навчаються або відпочивають.

Формування Київської столичної агломерації розцінюється в науковій літературі як нове, малодосліджене урбаністичне, територіально-функціональне й соціально-економічне явище (О.Батанов, В.Вакуленко, В.Кравченко, В.Куйбіда, Т.Кучеренко, Р.Молибога, О.Невєлєв, А.Ткаченко, М.Хонда та ін.). Це явище зумовлене об'єктивними причинами - переходом від міської форми концентрації виробництва і компактного проживання людей до просторово-функціональної форми розвитку, розширення радіуса розселення жителів, об'єднаних спільними соціально-економічними, культурними та природоохоронними інтересами й потребами. Процес агломерування, тобто територіального та господарського зближення м. Києва і прилеглих до нього населених пунктів, протягом останніх 10-15 років набув не лише великої політичної, науково-теоретичної актуальності, а й отримав певне висвітлення у важливих нормативно-правових актах, зокрема в Законі України “Про столицю України - місто-герой Київ”, а також у Генеральному плані м. Києва на період до 2020 року. Поняття “столична агломерація” та концептуальні аспекти спеціального (столичного) статусу м. Києва перебувають у своєрідному взаємозв'язку, доповнюючи одне одного певними сутнісними елементами та ознаками.

Структурно-функціональним осереддям столичної агломерації виступає м. Київ, у територіальній громаді якого постійно відбуваються важливі адміністративно-управлінські, соціально-економічні та самоврядно-функціональні перетворення, в результаті яких організація державного управління і місцевого самоврядування в столичному місті набуває нових модернізаційно-сутнісних ознак. Під впливом демократичних перетворень на сьогодні в київській територіальній громаді виникли певні децентралізаційні зрушення, що підтверджується частішими вимогами міської громадськості до столичної влади забезпечити покращання публічно-правового та сервісно-організаційного характеру.

Доведено, що згадані децентралізаційно-демократичні трансформації здійснюються на основі певних принципів, які в умовах столичної агломерації реалізуються через взаємоузгодженість і взаємодію. Найбільш переконливо це виявляється, коли йдеться про реалізацію таких принципів, як системна наповненість, демократизм, децентралізм, департаменталізація, субсидіарність, свобода волевиявлення міських жителів під час ухвалення важливих рішень, захист прав, свобод і законних інтересів людини, гласність, публічність дій місцевої влади, її компетентність, чесність тощо.

Аналіз наукової літератури з досліджуваної теми засвідчує, що дуже важливим є удосконалення функцій державного управління та місцевого самоврядування в умовах столичної агломерації (В.Авер'янов, В.Геєць, В.Герасимчук, О.Забєліна, М.Мартиненко, О.Поляков, В.Сіренко, М.Хонда, О.Шпачук та ін.). Функції м. Києва стали особливою складовою його спеціального статусу, визначеного Конституцією України. В процесі децентралізації державного управління вони набувають якісно нових ознак, виявляються в політичній, економічній, соціальній, культурній, економічній та інших сферах. Особливості здійснення цих функцій врегульовуються Законом України “Про столицю України - місто-герой Київ”, Статутом територіальної громади міста Києва, іншими нормативно-правовими актами.

У другому розділі - “Особливості функціонування системи місцевого самоврядування в столичному місті та приміській зоні” - охарактеризовано інституціональні засади здійснення місцевого самоврядування в столичному місті, запропоновано підходи до вирішення питань соціально-економічного розвитку міста, пов'язані зі зміцненням ролі територіальної громади, а також визначено шляхи розв'язання агломераційно-просторових та інших проблем столичної агломерації.

Існуюча система місцевого управління в м. Києві сформувалася після того, як Верховна Рада 15 січня 1999 р. прийняла Закон України “Про столицю України - місто-герой Київ”, який визначив спеціальний статус столиці та особливості здійснення на її території функцій виконавчої влади і місцевого самоврядування. Аналіз цього документа, інших нормативно-правових актів та наукових праць дає підстави стверджувати: система місцевого самоврядування в м. Києві відрізняється від інших демократично-правових, організаційно-управлінських і фінансово-матеріальних систем, які функціонують у великих містах України. Головна відмінність полягає у здійсненні столичних функцій, які мають складне конституційно-правове, організаційно-управлінське та фінансово-ресурсне наповнення.

Конституційно-правова модель місцевого самоврядування в м. Києві має дуальний характер, що проявляється у своєрідному поєднанні повноважень і функцій самоврядно-представницьких органів та державних адміністрацій, їх впливі на якість життєзабезпечення столичного міста.

Територіальній громаді м. Києва притаманна сукупність ознак, за якими вона відрізняється від самоврядних спільнот інших регіонів України. По-перше, столична територіальна громада як первинний суб'єкт місцевого самоврядування має значно ширші повноваження та вагоміші ресурси для вирішення питань місцевого значення, оскільки відповідно до чинних законодавчих актів, зокрема Закону України “Про столицю України - місто-герой Київ”, вона отримала від держави значні правові, організаційні та фінансові преференції. По-друге, територіальна громада м. Києва як згуртована спільнота, де переважають соціально і політично активні індивіди, завдяки наявності різноманітних ресурсів раціонально поєднує повноваження і функції органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, що забезпечує зміцнення її самодостатності. По-третє, столична територіальна спільнота як своєрідна ланка громадянського суспільства формує в місті творчу соціально-політичну атмосферу, що заохочує модернізаційно-інноваційні ініціативи в усіх сферах її життєдіяльності.

Однак не можна визнати ефективним практичне функціонування столичної територіальної громади. Внаслідок об'єктивних і суб'єктивних причин столична громада ще не стала системоутворюючим елементом міського самоврядування. Серед причин, що стримують реалізацію потенціалу територіальної громади м. Києва, можна виокремити такі: правові та інституційно-організаційні засади місцевого самоврядування в м. Києві сформовано таким чином, що в ньому збереглося чимало ознак, характерних для колишнього радянського “народовладдя”; система місцевого самоврядування в м. Києві залишається надмірно централізованою, бюрократичною та політизованою; київська влада не вживає достатніх заходів щодо впровадження у столичній територіальній громаді європейських стандартів місцевої демократії, створення сприятливих умов для утвердження цінностей сучасного громадянського суспільства.

Значного вдосконалення потребує взаємодія столичної влади та громадськості, особливо у розв'язанні проблем територіального, соціально-економічного розвитку м. Києва. В столичній громаді вже визріли умови, за яких можна налагодити повноцінне міжсекторальне співробітництво (влада - бізнесові структури - громадськість). Таке співробітництво дасть змогу застосувати нову, досконалішу схему взаємодії влади зі структурами, що уособлюють громадянське суспільство та представляють територіальну громаду, зміцнити громадські засади місцевого самоврядування.

У роботі доведено, що негативні явища, які виникають в урбаністичному, просторово-планувальному та соціально-економічному розвитку м. Києва, а також стратегічні орієнтири розвитку столичної агломерації посилюють актуальність питання про утворення столичного регіону. Сьогодні функціонування столиці і столичного регіону потребує єдності в управлінні їх розвитком. Адміністративні обмеження впливу столиці на столичний регіон, неналежна узгодженість функціонування цих елементів, а також спільних програм розвитку негативно позначаються на життєдіяльності території. Тому одним з можливих шляхів оптимізації розвитку столичного регіону може бути об'єднання столичного регіону та його ядра - столиці у вигляді цілісного територіально-функціонального ареалу. Вихід за адміністративні межі столиці й поширення її впливу на приміську зону може здійснюватися шляхом формування єдиного бюджету, адміністративного управління, перспективного планування, інвестицій тощо.

Серед основних ознак столичного регіону слід виокремити такі:

- економічні фактори і соціально-географічне становище будь-якої структурної частини такого регіону в загальнодержавному масштабі визначаються, передусім, її наближеністю до столичного міста;

- формування в межах столичного регіону єдиної територіальної соціально-економічної системи, що становить просторове поєднання населених пунктів, їх соціальної, економічної і природоохоронної сфер, завдяки їх збалансованості та взаємодоповненню створює сприятливі умови для життєдіяльності громадян;

- завдяки господарській спеціалізації в загальнонаціональному поділі праці й інтеграції виробничих та інших економічних процесів столичний регіон постає як великий ареал виробництва і споживання продукції, надання різноманітних послуг районам, що межують з ним;

- наявність умов, за яких можна оперативно здійснювати у визначених межах територіальне регулювання та координацію організаційно-правових, економічних і демографічних процесів, пов'язаних з комплексним розвитком населених пунктів регіону.

У дисертації охарактеризовано концептуальні підходи, науково-методологічні положення, на яких може ґрунтуватися нова адміністративно-територіальна, соціально-економічна система - столичний регіон. Практичні дії, спрямовані на його утворення, мають узгоджуватись з концепцією державної регіональної політики, що є важливою складовою загальнонаціональної стратегії соціально-економічного розвитку України. Суспільні реалії спонукають до подальшого оновлення концепції державної регіональної політики. Насамперед доцільно відтворити в ній поєднання майбутньої децентралізації влади з обґрунтованою централізацією деяких важливих владних функцій і повноважень, а також конкретизувати головні напрями оптимізації загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів. Чільне місце в концепції має належати і теоретико-методологічним засадам столичного регіону: його утворення слід поєднати з проведенням адміністративно-територіальної реформи в Україні.

У третьому розділі - “Удосконалення територіальної організації влади в столичній агломерації в умовах зміцнення місцевого самоврядування” - розглянуто науково-методологічні аспекти взаємозв'язку просторово-планувальних, нормативно-правових та організаційно-управлінських перетворень у м. Києві та прилеглих до нього населених пунктах, викладено низку нових наукових положень і практичних рекомендацій, спрямованих на оптимізацію регіонально-агломераційного розвитку, децентралізацію влади та вдосконалення управління розвитком столичного міста. Запропоновано переглянути концептуальні засади функціонування Київської господарської агломерації, яка сформувалась під впливом адміністративно-управлінських, економічних і соціально-демографічних чинників ще за радянських часів. Якісно нову роль у соціально-економічних перетвореннях має відігравати столична агломерація, сформована на сучасних ліберально-демократичних засадах. Це зумовлює необхідність використання нових підходів до управління розвитком цієї території.

Утвердження нових підходів до агломераційних процесів потребує активізації науково-дослідних пошуків, спрямованих на вдосконалення адміністративно-територіального устрою України і відповідно до сучасних потреб і можливостей розвитку, гармонізацію відносин між самоврядними громадами м. Києва і прилеглими до нього населеними пунктами.

На основі проведеного дослідження розроблено концепцію створення Київського столичного регіону, а також модель самоврядно-координаційної структури, що має координувати дії його територіальних громад. Утворення столичного регіону спонукає до комплексних дій, які можна структурувати за певними аспектами, а саме: політико-правовими, інституційно-управлінськими, економічно-інноваційними, соціально-демографічними, екологічними, кадровими та аналітично-координаційними. Їх практичне упровадження має бути пов'язане з оновленням конституційного регулювання суспільних відносин. У Конституції України мають знайти відображення положення про столичний регіон, що стане складовою її адміністративно-територіальної системи. Водночас за містом Києвом, як і раніше, має бути закріплено спеціальний статус, який визначається відповідним законодавчим актом. Для правового врегулювання та регламентації згаданих регіонально-агломераційних змін слід розробити та прийняти проект Закону України “Про створення та функціонування столичного регіону”.

З метою налагодження конструктивної взаємодії територіальних громад, які увійдуть до нової просторової, соціально-економічної системи, доцільно сформувати Київську регіонально-управлінську раду (див. рисунок).

Схема Київської регіонально-управлінської ради

Повноцінне функціонування регіонально-управлінської ради пов'язане з переглядом багатьох повноважень представницьких органів місцевого самоврядування, столичної міської, Київської обласної і районних державних адміністрацій, що являє собою спеціальне правознавче, організаційно-управлінське завдання. Його виконання має забезпечувати подальшу децентралізацію влади, розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів державної виконавчої влади, розвиток інститутів місцевого самоврядування. Це передбачає певну перебудову системи публічної влади на регіональному і субрегіональному рівнях управління, а саме:

- ліквідацію районних державних адміністрацій з подальшим переданням їх функцій і повноважень відповідним районним радам (новоствореним виконавчим комітетам);

- перегляд статусу обласних державних адміністрацій, а також Київської міської державної адміністрації, зокрема передання їх повноважень у сфері соціально-економічного і культурного розвитку відповідним обласним і місцевим радам згідно з принципом субсидіарності, наділення їх контрольно-наглядовими функціями і повноваженнями;

- запровадження адміністративних округів для формування системи місцевих органів центральної виконавчої влади (наприклад, МВС України, ДПА, СБУ, Міністерства науки та освіти України та ін.), що сприятиме вдосконаленню державного управління на субрегіональному рівні. У Київському столичному регіоні цей процес матиме суттєві особливості.

Певних змін потребує управлінсько-функціональна структура представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування м. Києва. необхідно перейти від існуючого дворівневого міського управління до трирівневої самоврядно-управлінської системи з одночасним посиленням аналітично-координаційних елементів у структурі представницьких і виконавчих органів м. Києва. Має бути запроваджена така організаційно-управлінська схема: міський голова (він же керівник міської державної адміністрації), Київрада (її виконавчий орган - міськдержадміністрація) - районні в м. Києві ради (з відповідними виконавчими органами) - органи самоорганізації населення. Причому слід суттєво переглянути обсяги, перелік повноважень та управлінських функцій, покладених на різні рівні міської самоврядної системи, зміцнивши її низовий рівень - органи самоорганізації населення.

У роботі обґрунтовано концептуальні засади, спрямування і зміст організаційно-практичних заходів, пов'язаних із запровадженням у м. Києві новітньої стратегії розвитку його територіальної громади в контексті вдосконалення місцевого управління. Стратегія розвитку територіальної громади столичного міста має спрямовуватися на вдосконалення конституційно-правової моделі місцевого самоврядування в м. Києві, забезпечення дієвої взаємодії його органів з громадськістю та бізнесом. При цьому акцентується увага на соціальній спрямованості цієї взаємодії, оскільки в столичному місті дуже актуальною стала потреба в швидкому суспільному реагуванні на загрозливі диспропорції в просторово-планувальній, містобудівній, житлово-комунальній, транспортній та екологічній сферах.

Злагоджені зусилля органів місцевого самоврядування, бізнесових структур і громадських організацій м. Києва щодо розробки та реалізації стратегії розвитку територіальної громади мають стати прикладом для зміцнення міжсекторальної співпраці у населених пунктах, об'єднаних столичною агломерацією. Завдяки цьому будуть створені умови для застосування узгодженого стратегічного планування територій, що утворюють столичну агломерацію. Це позитивно вплине на вирішення багатьох просторових, соціально-економічних, інфраструктурних проблем м. Києва та прилеглих до нього територій.

Для подальшого вдосконалення взаємодії між столичною владою та громадськими спільнотами доцільно запровадити такі зміни. По-перше, як свідчать соціологічні дослідження, використання вербальних (словесних) форм діалогу вже не забезпечує відтворення всього розмаїття (особливо проблемно-критичних аспектів) публічних оцінок, міркувань киян про прийняті управлінські рішення (або проекти нових документів). Тому визріла потреба використовувати аналітичні, фахові форми такого діалогу, різноманітні письмові, комп'ютерні консультації з громадськими спільнотами, неурядовими експертними установами, а також представниками бізнесово-виробничих структур. По-друге, складні соціально-економічні процеси, які спостерігаються сьогодні в Україні, спонукають до ґрунтовнішої підготовки управлінських рішень, забезпечення альтернативного аналізу їх впливу на різні сфери економічної діяльності та соціальний розвиток територіальної громади. Це зумовлює необхідність більш широкого залучення громадських організацій, представників підприємницьких структур і неурядових експертних груп до процесу вироблення управлінських рішень. При цьому важливо чітко дотримуватися обов'язкових процедур: оприлюднення проекту управлінського рішення; отримання пропозицій від громадських організацій, господарських суб'єктів і вивчення їх змісту; врахування (або відхилення) запропонованих пропозицій, аргументована відповідь авторам про наслідки розгляду їхніх пропозицій, критичних зауважень. У результаті в столичній територіальній громаді з'явиться більше можливостей виправляти помилки, яких припускається міська влада, а громадськість матиме змогу більш активно і компетентно впливати на вирішення питань, що мають велику суспільну вагу.

Найбільш конструктивною взаємодія столичної влади і громадськості в межах прийняття управлінських рішень може стати тоді, коли їх скоординовані зусилля визначатимуть спрямування та зміст головних, найбільш резонансних нормативно-правових актів, пов'язаних із удосконаленням системи управління в м. Києві. Причому застосовувати на практиці згадані технології слід з використанням певних системних підходів, із забезпеченням методологічно-процедурної послідовності. Головна мета такої взаємодії - домогтися поступового, але неухильного вирішення гострих місцевих проблем, які часто породжують серйозні конфлікти між столичною владою та населенням, стримують соціально-економічний і духовно-культурний розвиток м. Києва.

Висновки

На основі проведених досліджень у дисертаційній роботі розроблено наукові положення та отримано практичні результати, які в сукупності вирішують важливе наукове завдання в галузі державного управління щодо теоретико-методологічного обґрунтування особливостей здійснення місцевого самоврядування в умовах столичної агломерації та формування столичного регіону як нової адміністративно-територіальної, соціально-економічної системи.

Апробація одержаних результатів, їх використання в практичній діяльності підтверджують гіпотезу та методологію, покладену в основу дослідження. Поставлену мету досягнуто, основні завдання виконано, що дає підстави сформулювати такі висновки та рекомендації.

1. Аналіз наукових праць з проблематики управління столичним містом у вітчизняній та іноземній літературі, нормативно-правових документів, пов'язаних з темою дисертаційного дослідження, засвідчує, що концептуальні аспекти державного управління та місцевого самоврядування в умовах столичного міста досі не були предметом комплексного наукового дослідження. Недостатньо вивчено науково-методологічну природу сучасних регіонально-агломераційних явищ, зокрема тих, які протягом останніх десятиліть набули значної актуальності на територіях української столиці та прилеглих до неї населених пунктів. У теоретичних дослідженнях не сформульовано чітких визначень понять “столична агломерація”, “столичний регіон”, не визначено їх відмінності від інших споріднених понять. Це дає підстави стверджувати про не досить повне наукове осмислення сутності таких утворень і самоврядно-управлінських проблем, що виникають у них. Недостатня розробленість відповідних практичних рекомендацій негативно позначається на сучасних регіонально-агломераційних процесах, приведенні системи державного управління і місцевого самоврядування у відповідність з європейськими стандартами.

2. Розширено перелік понять та уточнено їх окремі дефініції, які утворюють категорійно-понятійний апарат у сфері місцевого самоврядування, зокрема “столична агломерація”, що характеризується такими особливостями, як концентрація значної кількості населення та збільшення території, швидке зростання передмість, залучення з наближених до міста районів сільського населення для роботи на міських підприємствах та у сфері міської інфраструктури, маятникові міграції; “столичний регіон”, який являє собою масштабне територіальне утворення, що за демографічними, урбаністичними, соціальними, культурними та економічними ознаками, які визначають його функції й просторову організацію, забезпечує покращення життєзабезпечення населення столичного міста та прилеглих до нього територій. Як свідчить світовий досвід, столичні регіони належать до типу складних територіальних соціально-економічних систем. Водночас масштаби столичного регіону можуть виходити за межі столичної агломерації і поширюватися на інші адміністративно-територіальні одиниці.

3. Дослідження особливостей функціонування системи місцевого самоврядування в столичному місті з урахуванням децентралізаційних тенденцій у державному управлінні дали автору змогу дійти висновку про необхідність внесення суттєвих змін до управлінсько-функціональної структури представницьких і виконавчих органів м. Києва. Необхідно перейти від існуючого дворівневого міського управління до трирівневої самоврядно-управлінської системи з одночасним посиленням аналітично-координаційних елементів у структурі представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування м. Києва. Має бути запроваджена така організаційно-управлінська схема: міський голова (він же керівник міської державної адміністрації), Київська міська рада (її виконавчий орган - міськдержадміністрація) - районні в м. Києві ради (з відповідними виконавчими органами) - реформовані органи самоорганізації населення. Одночасно слід переглянути обсяги, перелік повноважень та управлінських функцій, що реалізуються на різних рівнях міської самоврядної системи.

4. Обгрунтовано доцільність утворення столичного регіону як визначальної складової широкомасштабної адміністративно-територіальної реформи в Україні. У межах столичного регіону з'явиться потужна територіальна економічна та соціально-культурна система (просторово-функціональне поєднання місцевого населення, різних суспільних сфер та інноваційно-інвестиційних чинників), де завдяки взаємодії, збалансованості і взаємодоповнюваності будуть створені умови для поліпшення життєвого середовища як у столичному місті, так і в населених пунктах Київської області.

Розроблені концептуальні підходи до створення столичного регіону як нової адміністративно-територіальної, соціально-економічної системи, спроможної забезпечити оптимальну децентралізацію державного управління і зміцнення місцевого самоврядування, а також вдосконалити та пришвидшити процес здійснення назрілих регіонально-агломераційних перетворень.

5. На основі аналізу організації державного управління та місцевого самоврядування в умовах урбаністичних, просторово-функціональних перетворень розроблено новітню модель столичної агломерації як компактно-органічного поєднання м. Києва, міст-супутників, територій інших прилеглих до нього населених пунктів.

Доведено необхідність формування демократично-самоврядної підсистеми з координації та контролю, де провідну роль відіграватиме Київська регіонально-управлінська рада. Вона повинна мати статус самоврядно-координаційного органу, до якого увійдуть представники всіх територіальних громад нової просторової соціально-економічної системи. Ця рада, з одного боку, координуватиме різнопланові дії територіальних громад на базовому рівні, а з другого - дбатиме про забезпечення перспективного, комплексного соціально-економічного розвитку всього регіону, тобто сприятиме запровадженню сучасного регіонального самоврядування.

До найважливіших принципів здійснення місцевого самоврядування в умовах столичної агломерації слід віднести такі, як системна наповненість, демократизм, децентралізм, департаменталізація, субсидіарність, свобода волевиявлення громадян, захист прав, свобод і законних інтересів людини, партиципація, рівноправність, компетентність, компліментарність, гласність та публічність, неупередженість органів місцевого самоврядування та посадових осіб, невтручання з боку органів місцевого самоврядування, посадових осіб у процес волевиявлення громадян, гарантування прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні та державному управлінні, територіальна організованість влади та відповідність територіальної основи агломерації потребам і можливостям вирішення державних і місцевих (регіональних) питань забезпечення життєдіяльності столичного регіону та його жителів.

Значення принципів здійснення місцевого самоврядування в умовах столичної агломерації насамперед полягає в їх нормативно-регуляторному характері, взаємоузгодженості та взаємодії, сутнісній природі і впливі на суспільні відносини.

6. Обґрунтовано концептуальні засади, спрямування і зміст організаційно-практичних заходів, пов'язаних із запровадженням у м. Києві новітньої стратегії розвитку його територіальної громади в контексті вдосконалення місцевого управління. Стратегію соціально-економічного розвитку м. Києва слід розглядати як масштабний “сценарій” довгострокового соціально орієнтованого розвитку міської територіальної громади, як публічну угоду між Київською міською радою, бізнесовими структурами та громадськими організаціями з чітко визначеними зобов'язаннями кожного партнера. При цьому потрібно налагодити ділове партнерство територіальних громад столичного регіону в контексті стратегічного планування.

7. Розроблено методологічні положення щодо зміцнення громадських засад територіально-муніципальних перетворень в умовах столичної агломерації. Наукове обґрунтування цих положень узгоджено зі Стратегією ефективного та інноваційного управління, прийнятою у м. Варшаві 2005 р. Конгресом місцевих і регіональних влад Європи. Сформовано оновлені підходи до залучення громадськості, професійно-експертних груп, які функціонують у столичному місті, до процесу прийняття управлінських рішень, у тому числі при здійсненні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. Застосування таких підходів забезпечить нову якість публічного діалогу між органами місцевої влади та громадськістю, сприятиме посиленню боротьби з бюрократизмом і корупцією в самоврядно-управлінських структурах.

8. Основні наукові результати, отримані у дисертаційному дослідженні, а також осмислення відповідного вітчизняного та іноземного досвіду дають підстави запропонувати органам місцевого самоврядування м. Києва, населених пунктів, які розташовані в межах столичної агломерації, такі рекомендації:

- сприяння урбаністичним, просторово-планувальним і муніципально-господарським перетворенням, спрямованим на створення Київського столичного регіону;

- використання в територіальних громадах міст, сіл і селищ практичних технологій щодо поєднання стратегічного планування та просторово-функціональних перетворень;

- розмежування функцій і повноважень місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування різних рівнів щодо реалізації завдань функціонування та розвитку столичної агломерації;

- зміцнення громадських засад територіальних та соціально-економічних перетворень в умовах поглиблення регіонально-агломераційних процесів;

- розробка проекту Закону України “Про створення та функціонування столичного регіону”для правового врегулювання та регламентації регіонально-агломераційних змін.

Виявлені в дисертації особливості здійснення місцевого самоврядування в столичній агломерації зумовлюють необхідність продовжити дослідження її правових, адміністративно-територіальних та самоврядно-управлінських засад, що й стане підставою для подальших наукових розробок.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Яловий В. Б. Концептуальні проблеми реалізації функцій місцевого самоврядування в умовах столичного міста / В. Б. Яловий // Упр. сучас. містом. - 2006. - № 3-4/7-12 (23-24). - с. 159-166.

2. Яловий В. Б. Становлення столичного статусу міста Києва та деякі проблеми його трансформації на сучасному етапі / В. Б. Яловий // Упр. сучас. містом. - 2007. - № 1-12 (25-28). - с. 183-193.

3. Яловий В. Б. Столичний регіон як сучасне адміністративно-територіальне, соціально-економічне утворення / В. Б. Яловий // Наук. вісн. Акад. муніцип. упр. - 2009. - Вип. 3 (9). - с. 364-375.

4. Яловий В. Б. Відповідальна місія столичних депутатів / В. Б. Яловий // Віче. - 2005. - № 3. - с. 9-11.

5. Яловий В. Б. Принципи державного управління та місцевого самоврядування в умовах столичної агломерації / В. Б. Яловий // Вісн. НАДУ. - 2009. - № 2. - с. 181-191.

6. Яловий В. Б. Київ має бути великим / В. Б. Яловий // Столичний регіон. - 2003. - № 1. - с. 75-80.

7. Яловой В. Б. Взаимодействие, рожденное временем / В. Б. Яловой // Столичний регіон. - 2003. - № 2. - с. 22-31.

8. Яловий В. Б. Організаційно-правові аспекти демократизації місцевого самоврядування у м. Києві / В. Б. Яловий // Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного врядування : матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю, 31 трав. 2007 р. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - С. 83-85.

...