Прокуратура Российской Федерации как правовой институт

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

прокуратура федеральный централизованный российский

Самый общий взгляд на историю российской прокуратуры позволяет сделать вывод о следующих основных этапах ее становления и развития:

- 1772-1864 гг. -- дореформенная (Петровская) прокуратура;

- 1864-1917 гг. -- пореформенная прокуратура;

- 1922-1991 гг. -- советская прокуратура;

- с 1991 г. -- новая российская прокуратура.

Оценивая исторические этапы развития российской прокуратуры, можно определить ее место в системе государственно-правовых институтов, что имеет принципиальное значение для выяснения сущности прокурорского надзора, его организационно-правовых основ, форм и методов деятельности.

Правовой статус дореформенной (Петровской) прокуратуры в конечном итоге устанавливал ее прямое подчинение главе государства ? Императору. Пореформенная прокуратура входила в систему исполнительных органов государства и возглавлялась руководителем одного из центральных органов исполнительной власти -- министром юстиции. Советская прокуратура формально была подчинена высшему законодательному органу - Верховному Совету страны и его Президиуму, ими контролировалась и выполняла их решения.

Место прокуратуры новой России в системе органов государства не нашло четкого определения в Конституции РФ 1993 г. Правовые положения, определяющие функции фундаментальных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), не содержат указания на непосредственное участие в их деятельности прокуратуры. В российских условиях прокуратура выполняет функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельности каждой ветви власти в рамках конституционного поля.

Актуальностью работы является то, что в теоретических исследованиях последних лет просматривается два направления, уточняющих правовой статус прокуратуры. Одно связано с идеей создания новой самостоятельной ветви власти ? контрольной, куда наряду с прокуратурой можно было бы отнести институт уполномоченного по правам человека, Счетную палату и некоторые другие контрольные органы. Другое направление реанимирует идею Петра I о подчинении прокуратуры Главе государства - Президенту РФ. Глава государства Президент принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка, а прокуратура становится опорой власти в деятельности по укреплению законности в стране.

Объектом данного исследования является прокуратура в РФ. Предмет исследования - прокуратура как правовой институт.

Цель написания курсовой работы - рассмотреть прокуратуру РФ как правовой институт. Для реализации цели поставлены задачи:

? раскрыть понятие прокуратуры и ее предназначение,

? рассмотреть прокуратуру как единую централизованную систему,

? показать специализированные прокуратуры,

? изучить практику надзора за законностью размещения заказов для государственных нужд в республике Мордовия.

В ходе исследования применялись методы: библиографический, анализ НПА, анализа и синтеза.

Информационной основой исследования послужили источники, в которых системно и полно раскрываются вопросы системы государственного и муниципального управления, теории и практики конституционного строительства, правового регулирования устройства государства, политической системы, общества в целом.

1. Нормативно-правовые основы прокуратуры

1.1 Понятие прокуратуры и ее предназначение

Отличительный признак прокуратуры ? осуществление нескольких видов (форм) правоохраны: надзор, расследование преступлений, координация деятельности по борьбе с преступностью.

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ [1] полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры России определяются федеральным законом. Такой федеральный закон - «О прокуратуре Российской Федерации» - был принят Государственной Думой 18 октября 1995 г. [5]. В него в последующем вносились изменения и дополнения. Необходимо лишь уточнить, что Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» не утратил своей юридической силы. Изменения и дополнения, внесенные в него, оказались столь существенными, что законодателем была изложена его новая редакция.

Статьей 3 обозначенного Закона определена правовая основа деятельности прокуратуры - Конституция РФ [1], сам Закон [5], другие федеральные законы, а также международные договоры России. Одной из правовых категорий, позволяющей раскрыть содержание деятельности прокуратуры, является функция. Под функцией прокуратуры понимается совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работника), предусмотренных законодательством, и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов, а также иных целей.

Одной из функций прокуратуры является надзор. Содержание прокурорского надзора определено в статьях 21-34 (разд. III. «Прокурорский надзор») Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции ФЗ РФ от 23 декабря 1998 г.) [5].

Исчерпывающий перечень видов прокурорского надзора приведен в пункте 2 1 Закона:

? надзор за исполнением законов федеральными министерствами и, вами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

? надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами, контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

? надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

?надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу [5].

Федеральным законом РФ от 23 декабря 1998 г. пункт 2 ст. 1 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» был дополнен новым, пятым, абзацем следующего содержания: «надзор за исполнением законов судебными приставами». То есть с 17 февраля 1999 г. (момент вступления в силу ФЗ РФ от 23 декабря 1998 г. в связи с первым опубликованием в официальном источнике - «Российская газета») перечень видов прокурорского надзора расширился еще на один вид. Однако в указанном Законе не определены ни предмет, ни полномочия, ни акты нового вида прокурорского надзора [13, с. 131].

Предметом надзора за исполнением закона (поименованного в теории прокурорского права как общий надзор) являются:

? соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

? соответствие законам иных нормативных правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисленных выше органов и организаций [11, с. 120].

Проверка исполнения законов предполагает наличие повода и оснований. Поводом следует считать факт поступления материалов в прокуратуру. Основаниями являются сведения о нарушениях закона, изложенные в представленных материалах.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - обусловлен существованием довольно распространенной концепции о приоритете прав и законных интересов личности по отношению к правам и интересам общества и государства, выводимой из содержания статьи 2 Конституции РФ [1]. Предметом рассматриваемого вида прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Для осуществления полномочий по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор имеет право: рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимать меры по предупреждению и пресечению нарушении прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба, а также иные права. Полномочия реализуются в актах прокурорского реагирования путем принесения представления [12, с. 438].

К самостоятельным видам прокурорского надзора относится надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом данного вида надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Полномочия прокурора по осуществлению этого вида надзора устанавливаются нормами иных нормативных правовых актов, в частности Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Федеральным законом РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. [6], с последующими изменениями и дополнениями.

Одним из видов прокурорского надзора является надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Предметом данного вида надзора являются:

? законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, учреждениях уголовно-исполнительной системы и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

? соблюдение установленных законодательством России прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутым мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

? законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы [15,с. 336]

Предусмотренные Законом акты прокурорского реагирования - постановления и требования прокурора - подлежат обязательному исполнению администрацией, а также Органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы. Одной из функций прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (статьи 1 (п. 2), 8 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации») [5]. Пункт 2 ст. 8 этого Закона, содержащий бланкетную норму, определяет, что правовая основа рассматриваемой нами функции прокуратуры урегулирована в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» № 567 от 18 апреля 1996 г., в редакции от 25 ноября 2003 г. [9].

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется путем проведения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмена информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместных выездов в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительных органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; создания следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведения совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; взаимного использования возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведения совместных семинаров, конференций; оказания взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; издания совместных приказов, указаний, подготовки информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуска совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; разработки и утверждения согласованных планов координационной деятельности [13, с. 137].

Основополагающие принципы организации и деятельности прокуратуры постоянно совершенствовались по мере развития государственной и политической системы в нашем государстве.

В настоящее время, базируясь на положениях Конституции РФ [1] и Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» [5], можно придти к выводу, что принципами организации и деятельности прокуратуры являются: принцип законности;

? принцип единства;

? принцип централизации;

? принцип гласности;

? принцип ограничения совмещения деятельности прокурора с выполнением иных обязанностей.

Принцип законности является общеправовым принципом, присущим всем формам государственной деятельности, в том числе органам российской прокуратуры, которая организована и функционирует строго на основании закона. Конституция РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и другие законодательные акты определяют организацию и порядок деятельности органов прокуратуры. Принцип законности в организации и деятельности прокуратуры, прежде всего, означает, что Генеральный прокурор, его заместитель, начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, военные прокуроры, прокуроры специализированных прокуратур обязаны в полной мере использовать предоставленные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия для укрепления правовых основ российской государственности, обеспечения верховенства закона и единства законности. В своей деятельности прокуроры должны руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории России [12, с. 444].

Принцип единства означает, что органы прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему, осуществляющую от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Такая формулировка закона, однако, не означает, что в данном случае определяется только система органов прокуратуры. Организационное построение прокуратуры обусловлено сущностью возложенной на нее функции, из чего, несомненно, исходит положение закона о единой системе органов прокуратуры, отсюда следует заключить, что это положение формулирует принцип единства деятельности прокуратуры [14, с. 37].

Принцип централизации означает, что подчиненность органов прокуратуры идет по вертикали: нижестоящий прокурор подчиняется вышестоящему, а все прокуроры ? Генеральному прокурору РФ. Данный принцип выражает централизм прокурорской власти, определяет строгую подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также характер служебной дисциплины и служебной ответственности прокуроров. Этот принцип лежит в основе методов и форм руководства практикой осуществления прокурорского надзора. Принцип централизации выражает последовательную восходящую концентрацию прокурорской власти, что является необходимым условием правильной организации работы всей системы органов прокуратуры [12, с. 443].

Принцип независимости является гарантией осуществления прокуратурой своей функции по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Согласно этому принципу органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Принцип независимости находит свою реализацию и в положении о том, что никто не вправе воздействовать на прокурора с целью принятия угодного решения или проведения нужного им действия. Из этого следует, что никто не вправе препятствовать деятельности прокурора.

Сущность принципа гласности заключается в том, что органы прокуратуры, осуществляя свою деятельность, действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также, законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Это значит, что работники прокуратуры, осуществляя надзор за исполнением законов юридическими и физическими лицами, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, осуществляя уголовное преследование и выполняя другие полномочия, действуют открыто. Одна из специфических и сильных сторон прокурорского надзора состоит в его открытости как для тех, в отношении которых он осуществляет, так и для широкого круга общественности. Гласность в деятельности прокуратуры означает также то, что в ходе проводимых проверок прокурорами выявляются различные нарушения законов, которые с целью их предупреждения могут освещаться в печати, на радио, телевидении и других средствах массовой информации. Большое значение имеет обеспечение гласности при рассмотрении протестов, представлений и других форм реагирования на нарушения законности. Кроме этого, органы прокуратуры информируют федеральные органы государственной власти, органов власти РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности [14, с. 45].

Сущностью принципа ограничения совмещения деятельности прокурора с выполнением иных обязанностей состоит в том, что прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

Таким образом, прокуратура - особая система органов. Должностные лица этих органов - прокуроры осуществляют от имени государства полномочия, принадлежащие прокуратуре в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Главная задача прокуратуры - надзор за соблюдением Конституции РФ и законов. Следственные функции, которые раньше осуществляли следователи прокуратуры, теперь переданы Следственному комитету МВД. Свои полномочия органы прокуратуры реализуют независимо от других органов государственной власти и местного самоуправления. Вмешательство в осуществление прокурорской деятельности недопустимо.

1.2 Прокуратура как единая централизованная система

В соответствии с законодательство РФ прокуратура России представляет единую федеральную систему органов, осуществляющих от имени России надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. В основе организации системы органов прокуратуры находится федеративное устройство России и ее административно-территориальное деление.

Система может быть представлена в виде трех звеньев: центральный орган прокуратуры России, органы прокуратуры субъектов Российской Федерации, органы прокуратуры районов (городов). Между органами прокуратуры всех звеньев установлены властеотношения с подчинением органов прокуратуры нижестоящего звена органам прокуратуры вышестоящего звена, т. е. деятельность органов прокуратуры основывается на принципе централизации. Структура органов прокуратуры РФ представлена на рисунке 1 [14, с. 49].

Рисунок 1 - Структура органов прокуратуры РФ

Высшим звеном в системе органов прокуратуры является Генеральная прокуратура России. Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются одновременно старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками Генерального прокурора РФ. В Генеральной прокуратуре РФ на правах структурного подразделения образуется Главная военная прокуратура. Исчерпывающий перечень структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ законом не установлен. Он устанавливается подзаконным нормативным правовым актом (приказом) Генерального прокурора РФ, который вправе изменять перечень в зависимости от потребностей формирующихся общественных отношений.

Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ. Порядок назначения его на должность и освобождения от занимаемой должности урегулированы в части 2 ст. 129 Конституции РФ, статье 12 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» [5], а также в статьях 179-188 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Буквальное толкование указанных норм позволяет выделить три этапа назначения на должность Генерального прокурора РФ: представление кандидатуры Президентом РФ, обсуждение кандидатуры в Комитете Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, назначение на должность Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Первый этап всегда должен быть началом рассмотрения вопроса о назначении на должность. Общая продолжительность срока решения вопроса о назначении на должность Генерального прокурора РФ (т.е. продолжительность двух последующих этапов) составляет 30 дней. Причем началом срока является следующий день после получения (вероятно, путем регистрации в канцелярии) представления Президента РФ. Кандидатура, представленная Президентом РФ, обсуждается в Комитете Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Результаты обсуждения излагаются в заключении по представленной кандидатуре [5].

Назначение на должность начинается с момента представления кандидатуры на заседании Совета Федерации Федерального Собрания ГФ. В ходе этого этапа вначале выступает Президент РФ или его официальный представитель в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. Затем выступает председатель Комитета Совета Федерации Федерального Собрания РФ по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. В завершение выступает кандидат на должность Генерального прокурора РФ. В ходе выступления указанных лиц члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ вправе задавать им вопросы. Голосование осуществляется тайно. Генеральный прокурор РФ считается назначенным на должность, если за представленную кандидатуру проголосовало большинство членов Совета Федерации ФС РФ. Назначение на должность Генерального прокурора РФ оформляется постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Некоторые особенности имеются при освобождении от должности Генерального прокурора РФ. Здесь можно выделить два этапа: возбуждение

производства и рассмотрение предложения Президента РФ в заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Возбуждение производства предполагает наличие повода и основания. Поводом является факт поступления в Совет Федерации Федерального Собрания РФ соответствующего предложения Президента РФ, а основанием - само предложение Президента РФ с изложенными в нем обстоятельствами, которые, по мнению Президента РФ, позволяют решить вопрос об освобождении от занимаемой должности. Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за его освобождение от должности проголосовало большинство членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Освобождение от должности Генерального прокурора РФ оформляется постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Генеральный прокурор РФ считается освобожденным от должности с момента принятия Советом Федерации Федерального Собрания РФ соответствующего постановления [13, с. 139].

Срок полномочии Генерального прокурора РФ - 5 лет. Генеральный прокурор РФ имеет советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям. Промежуточным звеном между Генеральной прокуратурой РФ и низовым звеном являются прокуратуры субъектов Российской Федерации. Их состав и полномочия определены в статьях 13, 15 и 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [5].

Прокуратуры субъектов Российской Федерации возглавляют соответствующие прокуроры, имеющие первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В прокуратурах субъектов Российской Федерации образуются коллегии в составе прокурора субъекта Российской Федерации (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых на должность прокурором субъекта Российской Федерации. В прокуратурах субъектов Российской Федерации образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений ? помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации.

Срок полномочий прокуроров субъектов Российской Федерации составляет 5 лет. Порядок их назначения на должность и освобождения от нее предусматривает согласование с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законом предусмотрено семь оснований освобождения прокуроров субъектов Российской Федерации от занимаемой должности: по собственному желанию; в связи с выходом в отставку; в связи с переводом на другую работу; в связи с невозможностью исполнять обязанности по состоянию здоровья; по результатам аттестации; в случае совершения преступления, установленного вступившим в законную силу приговором суда; по другим основаниям, законодательством России о труде. Приведенный перечень не является исчерпывающим, а норму по своему характеру следует рассматривать как бланкетную, предполагающую использование статей 77,81,84 ТК РФ [3].

Прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур городов и районов, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором РФ.

Низовым звеном системы органов прокуратуры являются прокуратуры городов и районов. Их состав и полномочия определены в статьях 13 (п. 2), 16, 19 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» [5]. Прокуроры городов и районов назначаются на должность сроком на 5 лет и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Прокуратуры городов и районов возглавляют соответствующие прокуроры. В указанных прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя, заместителей, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, назначаемых на должность и освобождаемых от должности прокурорами субъектов Российской Федерации. По решению Генерального прокурора РФ в прокуратурах городов и районов могут быть образованы отделы. Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.

В федеральных округах учреждены прокуратуры. Правовой основой для этого послужил ведомственный подзаконный нормативный правовой акт Генерального прокурора РФ, который в официальных источниках не публиковался. Оставляя в стороне вопрос о законности подобного подзаконного нормативного правового акта, считаем, однако, необходимым подчеркнуть, что по объему полномочий прокуратура федерального округа приравнивается к прокуратуре субъекта Российской Федерации. При этом прокуратура федерального округа имеет дополнительные административно-властные полномочия по отношению к прокуратуре субъекта Российской Федерации и возглавляется одним из заместителей Генерального прокурора РФ.

Таким образом, прокуратура представляет собой единую, федеральную и централизованную систему. Ее единство обеспечивается особым порядком формирования, подчиненности и деятельности. Прокуратура - орган федеральный, субъекты РФ собственных органов прокуратуры не имеют. Централизованный характер прокуратуры связан с особым порядком назначения и подчиненности органов прокуратуры: все прокуроры назначаются Генеральным прокурором и ему, а также вышестоящим прокурорам подчинены.

1.3 Специализированные прокуратуры

В соответствии с абзацем 1 п. 1 ст. 11 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» [5] в систему органов прокуратуры входят «военные и другие специализированные прокуратуры», приравненные по объему полномочий к прокуратурам субъектов Российской Федерации.

Состав, полномочия органов военной прокуратуры определены в статьях 46-50 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации». Систему органов военной прокуратуры составляют: Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

В системе органов военной прокуратуры прослеживается наличие трех звеньев. Высшим звеном является Главная военная прокуратура, которую возглавляет Главный военный прокурор. В структуру Главной военной прокуратуры включаются управления, отделы (самостоятельные и в составе управлений), канцелярия и приемная. Начальники указанных структурных подразделений являются старшими помощниками и помощниками Главного военного прокурора. Положения о структурных подразделениях Главной военной прокуратуры утверждаются Главным военным прокурором. В управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов. В Главной военной прокуратуре образуется коллегия в составе Главного военного прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ.

Промежуточным звеном между Главной военной прокуратурой и военными прокуратурами объединений, соединений, гарнизонов и других военных прокуратур, приравненных к прокуратурам городов и районов, являются военные прокуратуры военных округов, флагов. Ракетных войск стратегического назначения. Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами [15, с. 335].

Низовым звеном системы органов прокуратуры являются военные прокуратуры объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов.

Военные прокуратуры, независимо от принадлежности к органам прокуратуры различных звеньев, осуществляют свои полномочия независимо от командования и органов военного управления. В дополнение к общим полномочиям военные прокуроры обладают и специальными полномочиями, исчерпывающий перечень которых установлен в пункте 2 ст. 47 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» [5]. Согласно этому перечню военные прокуроры полномочны: участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного управления: назначать вневедомственные ревизии и проверки, затраты на проведение которых возмещаются по постановлению прокурора органами военного управления, где состоят на довольствии проверяемые воинские части и учреждения; по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения воинских частей, предприятий, учреждений, организации и штабов независимо от установленного в них режимах, иметь доступ к их документам и материалам; проверять законность содержания осужденных, заключенных под стражу и задержанных военнослужащих на гауптвахтах, в дисциплинарных частях и других местах их содержания, немедленно освобождать незаконно содержащихся там лиц; требовать обеспечения страны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизонных гауптвахтах, в иных местах содержания задержанных и заключенных под стражу, соответственно воинскими частями, военными комендантами, караулами по конвоированию внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, органами и учреждениями внутренних дел России.

Помимо военных прокуратур в подсистему специализированных прокуратур включаются следующие виды: транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы, природоохранные прокуратуры.

Общим для специализированных прокуратур из приведенного перечня, который в силу известных причин (формирование новых общественных отношений) не является исчерпывающим, служит их правовая основа: организация и деятельность специализированных прокуратур урегулированы в подзаконных нормативных правовых актах - приказах Генерального прокурора РФ.

Особое место в подсистеме специализированных прокуратур занимает прокуратура Второго управления Генеральной прокуратуры РФ. Правовой основой организации и деятельности данного вида специализированной прокуратуры продолжает оставаться Указ Президиума Верховного Совета СССР «О судах, прокуратуре, адвокатуре, нотариате и органах внутренних дел» от 1 июня 1979 г. [10] Приведенный Указ ПВС СССР в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ «О порядке судопроизводства по гражданским и уголовным делам, возникающим на особо режимных объектах, и в особо режимных войсковых частях» от 8 июля 1992г., утратил юридическую силу. И только в части особенностей образования и деятельности прокуратуры он продолжает действовать.

Таким образом, кроме территориальных прокуратур, в систему органов прокуратуры Российской Федерации входят специализированные прокуратуры, к которым относятся: военные прокуратуры; транспортные прокуратуры; природоохранные прокуратуры; прокуратуры, осуществляющие надзор в закрытых административно-территориальных образованьях и на режимных объектах (прокуратуры войсковых частей); прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний. Разграничение компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами осуществляет Генеральный прокурор РФ. Главная задача прокуратуры - надзор за соблюдением Конституции РФ и законов. На уровне муниципальных образований правомерность расходования местными администрациями, муниципальными заказчиками бюджетных средств не проверяется в силу отсутствия на местах специальных ревизионных органов. Создание органов финансового контроля по Бюджетному кодексу Российской Федерации не является прямой обязанностью органов местного самоуправления, которые и не спешат их создавать. При такой ситуации прокуратура является единственным государственным органом, призванным обеспечить законность в данной сфере и вынужденным проводить систематические проверки использования бюджетных средств. Во второй главе работы рассмотрим надзор за законностью размещения заказов для государственных нужд.

2.Практика надзора за законностью размещения заказов для государственных нужд в республике Мордовия

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [7]. Закон призван предотвратить коррупцию и другие злоупотребления в сфере размещения заказов (ст. 1), обеспечивая расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, эффективное использование средств бюджетов. Государственные и муниципальные заказчики обязаны осуществить закупку путем проведения торгов, конкурса, котировок цен с заключением контракта, в случае если такие товары, работы, услуги поставляются, выполняются, оказываются на сумму, превышающую установленный Центральным банком РФ предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, то есть свыше 60 тыс. руб. Прокуратурой Республики Мордовия с 2007 года проводятся проверки исполнения требований данного закона 459 местными администрациями районов и поселений, функционирующими на территории республики. Особо сложно обстоит соблюдение закона на сельском уровне, поскольку для размещения муниципального заказа требуется не только тщательно знать положения закона (в сельских администрациях должность юриста отсутствует), создать конкурсную, котировочную и аукционную комиссии, но и опубликовать информацию в официальном печатном издании, а также разместить его на официальном сайте "Унциального образования в сети Интернет [15, с. 24].

Практика надзора показывает, что местными администрациями, муниципальными заказчиками торги на размещение муниципальных заказов на покупку товаров, проведение ремонтных, строительных работ и т.д., стоимость которых превышала 60 тыс. руб., зачастую не проводятся вовсе. Так, в городском поселении Рузаевка республики муниципальное учреждение «Коммунальник» и муниципальное предприятие «Коммунальное хозяйство» без проведения торгов заключили десятки договоров на суммы от 70 тыс. руб. до 15 млн руб. на проведение ремонтных и строительных работ для поселения. Главами Лямбирского и Болотниковского сельских поселений Лямбирского района без проведения торгов приобретены служебные автомашины на суммы 260 и 220 тыс. руб. соответственно. Во всех случаях муниципальными заказчиками контракты (договоры) для муниципальных нужд заключены с коммерческими организациями, отобранными по своему усмотрению. Непроведение конкурсов лишает возможности других предпринимателей претендовать на заключение муниципального контракта. Договоры заключались даже с предприятиями, признанными арбитражным судом банкротами, в отношении которых открыты конкурсные производства с целью ликвидации. При этом закон запрещает банкротов допускать к конкурсу [15, с. 24].

Статья 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемой без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Между тем реальная административная ответственность за правонарушение, связанное с размещением муниципального заказа, отсутствовала, поскольку до недавнего времени не был определен государственный орган, уполномоченный рассматривать дела данной категории. С 1 января 2007 г. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 841 такими щ. полномочиями наделена Федеральная антимонопольная служба.

Пресечение нарушений Федерального закона «О размещении заказов на муниципальных нужд» [7] и применение ст. 7.29 КоАП РФ [4] показали следующие должным образом неурегулированные вопросы в действующем законодательстве.

Объектом нарушения порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд по ст. 7.29 КоАП РФ является размещение заказа путем запроса котировок цен на одноименные товары, работа, услуги на сумму более чем 250 тыс. рублей, подлежащие уплате в течение квартала. Действующее законодательство в сфере государственного и муниципального заказа, в том числе Бюджетный кодекс РФ, КоАП РФ, не содержит понятия «квартал», неясно, подразумевать ли под ним любые три месяца подряд или же придерживаться сложившегося в обиходе его понимания как: январь - март, апрель - июнь и т.д. В целях исключения разного толкования предлагаем в ст. 7.29 КоАП РФ [4] изменить слово «квартал» на словосочетание «три месяца подряд». По данному пути складывается и практика привлечения к ответственности.

Субъектом данного правонарушения являются уполномоченные в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [7] на осуществление функций по размещению заказов должностные лица государственного или муниципального заказчика, должностные лица федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления. Так, органами местного самоуправления в соответствии со ст. 37 "Федерального закона № 131-Ф№ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8] являются представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования. Все они обладают разными собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В связи с этим встает вопрос, все ли указанные органы могут быть рассмотрены в качестве уполномоченных на осуществление функций по размещению заказа в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ или же требуется издание специального правового акта о наделении их такими функциями. Исходя из ст. 4 Федерального закона № 94-ФЗ, все органы местного самоуправления в силу данного закона независимо от наделенных полномочий вправе выступать в качестве муниципальных заказчиков, а остальные - получатели бюджетных средств - только по уполномочию органов местного самоуправления. Между тем имеется множество случаев, когда муниципальные учреждения, официально не наделенные правом выступать в качестве муниципальных заказчиков, заключают контракты для муниципальных нужд за счет бюджетных средств, поступивших сверх сметы на финансирование их деятельности. Формально орган местного самоуправления, не издавший правовой акт о наделении учреждения функциями заказчика, а также само учреждение в данном случае не являются субъектом правонарушения по ст. 7.29 КоАП РФ [4]. С учетом этого нужно рассматривать в качестве субъекта данного правонарушения всех получателей бюджетных средств, заключивших контракты для муниципальных нужд, независимо от наделения их функциями муниципального заказчика.

Таким образом, прокурорами нарабатывается административная практика в этом направлении. По постановлению прокурора Управлением Федеральной антимонопольной службы по РФ оштрафованы главы местных администраций, ряд руководителей муниципальных учреждений и предприятий, которыми «конкурсы» по отбору строительных организации проведены после фактического выполнения ремонтных работ.

Заключение

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории страны, а также выполняющих иные функции, установленные федеральным законом.

Одной из функций прокуратуры является надзор:

? надзор за исполнением законов;

? надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

? надзор за исполнением законов судебными приставами.

Функция уголовного преследования реализуется в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством России. В теории уголовного процесса функция уголовного преследования отождествляется с обвинением и предполагает выполнение специально уполномоченными органами государства процессуальных действий.

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется путем проведения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмена информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместных выездов в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведения совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; взаимного использования возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведения совместных семинаров, конференций; оказания взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; издания совместных приказов, указаний, подготовки информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуска совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; разработки и утверждения согласованных планов координационной деятельности.

Прокуратура России представляет единую федеральную систему органов, осуществляющих от имени России надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. Система может быть представлена в виде трех звеньев: центральный орган прокуратуры России, органы прокуратуры субъектов Российской Федерации, органы прокуратуры районов (городов). Между органами прокуратуры всех звеньев установлены властеотношения с подчинением органов прокуратуры нижестоящего звена органам прокуратуры вышестоящего звена, т. е. деятельность органов прокуратуры основывается на принципе централизации.

Высшим звеном в системе органов прокуратуры является Генеральная прокуратура России. Промежуточным звеном между Генеральной прокуратурой РФ и низовым звеном являются прокуратуры субъектов Российской Федерации. Низовым звеном системы органов прокуратуры являются прокуратуры городов и районов. Их состав и полномочия определены в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

В систему органов прокуратуры входят «военные и другие специализированные прокуратуры», приравненные по объему полномочий к прокуратурам субъектов Российской Федерации.

Систему органов военной прокуратуры составляют. Главная военная прокуратура, военные прокуратуры военных округов, флотов, ракетных войск стратегического назначения, Московская городская военная прокуратура и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации, объединений, соединений, гарнизонов и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов. Помимо военных прокуратур в подсистему специализированных прокуратур включаются следующие виды: транспортные прокуратуры, прокураторы по надзору за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы, природоохранные прокуратуры.

Библиографический список

1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации [Текст] : [принята 12 декабря 1993 г.] // Российская газета. - 1993. - 25 декабря; Российская газета. - 2004. - 26 марта.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ? КоАП РФ ? от 30.12.2001 N 195-ФЗ

3. Федеральный закон « О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» - о 21 июля 2005г.

4. Федеральный закон « Об оперативно-розыскной деятельности» ? от 12 августа 1995г.

5. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» ? от 18 октября 1995г.

6. Федеральный закон « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

7. Указ Президента РФ « О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» ? от 25 ноября 2003г.

8. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О судах, прокуратуре, адвокатуре, нотариате и органах внутренних дел» от 01 июня 1979г.

9. Завадская Л.Н. Концепция закона: отрицание отрицания. // Теория права: Новые идеи. Вып.3. М., 2003. - 250с. ? ISBN 5-23421-45-6

10 Иванов Р.Н. Виды нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. М., 2005. - 180с. ? ISBN 4-10-12856-68

11. Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. - 189с. ? ISBN 3-10-18976-5

12. Муравский В.А. Закон и актуальное право в правовых системах стран Древнего мира. Препринт. Екатеринбург. 2006. - 560с. ? ISBN 4-15-89657-2

13. Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975. - 150с. ? ISBN 5-25-12481-7

14. Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов: (организация и методика). М., 1968. - 175с. ? ISBN 22-11-26589-3

15. Рахманина Т.Н. Закон как высшая форма кодификации. // Проблемы совершенствования советского законодательства. Труды ВНИИСЗ. Вып.37. 1987. - 450с. ? ISBN 10-182-75685-5

Размещено на Allbest.ru