Нормотворчество в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Нормотворчество (правотворчество) субъектов РФ

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных актов - постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. "Потребителями" законов являются люди, общество, и нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан. Целями нормотворчества являются:

Создание новых норм права, конкретизация существующих правил поведения, детализация правовых предписаний, дополнение существующих правовых норм. нормотворчество подзаконный акт

Осуществляя властные полномочия, государство использует разные приемы и методы руководства - оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, но эти направления деятельности государства не порождают норм права, хотя и осуществляются на его основе. Следует иметь в виду, что правотворчество не особая функция государства, а правовая форма, правовая "оболочка" государственной деятельности. Например, парламент утверждает государственный бюджет. Рассматривая его по существу, анализируя все статьи доходов и расходов страны, он завершает процесс принятием закона о государственном бюджете.

Правотворчество - это, по сути, специфическая деятельность компетентных органов, которая завершает сам процесс образования права. Результатом этой деятельности являются нормы права, закрепляемые в официальных документах - нормативно-правовых актах, нормативных договорах и учредительных документах юридических лиц.

Правотворчество составляет часть более широкого явления - правообразования, включающего в себя ряд других объективных и субъективных факторов. Корни правообразования заложены в самих общественных отношениях и реальных потребностях воздействия на них правовыми способами.

Осознание этих потребностей и их всеобщего характера, формирование на этой основе воли на регулирование соответствующих отношений, согласование различных слоев населения, нахождение их баланса и т.д. - все это необходимые слагаемые правообразования, включая сюда и правотворчество. Правотворчество, как специфическая деятельность по созданию правовых норм, в принципе может выражаться либо в выработке и принятии нормативно-правовых актов, нормативных договоров и учредительных документов юридических лиц либо в судебном и административном прецеденте.

Судебный и административный прецедент является результатом деятельности судей и административных правоприменителей, широко распространен, наряду с нормативно-правовыми актами, в системе "обычного" (англо-американского) права. В семействе религиозно-традиционного права стран Востока, Азии и Африки нормативно-правовые акты органически соединяются с мусульманским, индусским или иудейским вероучением или общинными традициями. В Германско-романской правовой общности основным юридическим источником права считается нормативно-правовые акты, творимые уполномоченными на то органами или должностными лицами государства.

Таким образом, "акт правотворчества" имеет два значения. Это деятельность компетентных органов государства по изданию норм права и результат данной деятельности, выражающийся в виде юридического документа, закона и пр. Одна из важнейших характеристик нормотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т.е. деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы. Смысл и значение нормотворчества состоят в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При этом требуется учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут, регламент и пр.).

Если при правообразовании при помощи прецедента, религиозных правил и общинных традиций в большей мере закрепляются уже сложившиеся отношения, то при правотворчестве путем создания нормативно-правовых актов не меньше внимания уделяется изменению русла складывающихся отношений, способствуя их утверждению в соответствии с установленными образцами. В демократическом государстве при этом, несомненно, должны учитываться естественные права и свободы личности, фактическое состояние и тенденции регулируемых отношений, оптимальные пределы, уровни и методы правового регулирования, имеющаяся юридическая практика, действующие в данной сфере обычаи, традиции, нравственные, этические и иные социальные нормы. Государство ведет свою законодательную политику на основе изучения потребностей общества и познания тенденций общественного развития.

Основным импульсом к созданию закона или иного нормативно-правового акта служит общественно значимая проблема, острая социальная ситуация, нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа людей, для государства в целом. Искусство законодателя в том и состоит, чтобы, во-первых, вовремя, а во-вторых, точно, адекватными правовыми средствами отреагировать на общественный "вызов", "снять" остроту ситуации. Конечно, уровень развития того или иного государства влияет на содержание принимаемых законов. Если для США актуальной является борьба за безопасность на автострадах, а также за чистую окружающую среду, то в России во главе угла находятся защита прав человека, борьба с мафией и преступностью, вопросы федеративного устройства и т.д.

Правовое регулирование правотворческих процедур на региональном уровне в РФ.

В характеристике нормативных актов, посвященных региональному правотворчеству, представляется целесообразным в первую очередь сформулировать, структурировать и объяснить предмет их правового регулирования. Он включает совокупность общественных отношений, возникающих в процессе подготовки, рассмотрения, принятия, опубликования и вступления в силу региональных нормативных правовых актов. В нормах права находят закрепление права и обязанности всех участников этих отношений, порядок их осуществления, условия и требования, предъявляемые к процессуальным действиям и решениям. Предметом правового регулирования выступает вся система нормативных правовых актов соответствующего субъекта России в ее строгой внутренней и внешней соподчиненности с дефинициями и признаками ее элементов. В структуре предмета правового регулирования можно обособить несколько относительно самостоятельных элементов:

во-первых, формы регионального правотворчества и главные принципы осуществления правотворческой деятельности, условия участия в ней органов законодательной, исполнительной власти в рамках их компетенции, органов местного самоуправления на инициативной или обязывающей основе, непосредственно граждан данного субъекта и их общественных объединений;

во-вторых, система нормативных правовых актов субъекта (источников права) как элемент региональной правовой системы с установлением юридической силы каждого вида актов, его значения и места в этой системе, его дефиниций и отличительных признаков;

в-третьих, стадии правотворческого процесса, их содержание и особенности, имеющие место в разных субъектах России, условия осуществления каждой стадии, правомочия субъектов;

в-четвертых, требования, предъявляемые к оформлению нормативных правовых актов, к их тексту, внешним признакам, структуре, стилю, которые в совокупности именуются законодательной техникой; в-пятых, условия действия нормативных правовых актов во времени, в пространстве, по кругу лиц и иные; в-шестых, меры ответственности за нарушение установленных правил.

Перечисленные фрагменты в предмете правового регулирования нормотворческой деятельности можно считать уже устоявшимися и утвердившимися в каждом субъекте Российской Федерации. Наряду с этим имеют место и такие, которые характерны пока только для отдельных регионов. Так, в ряде субъектов ими становятся отношения, возникающие в процессе проведения научной, экологической, экономической, технической и иной экспертизы проектов нормативных актов, а также отношения, связанные с лоббированием законопроектов.

Обстоятельно и подробно названные сюжеты описаны в законодательстве Краснодарского края. Так, в главе б упомянутого выше Закона Краснодарского края "О правотворчестве..." подробно регламентируются задачи, виды научной экспертизы, статус экспертов и даже их реестр, указаны проекты, подлежащие обязательной научной экспертизе, определены порядок назначения, сроки проведения научных экспертиз, требования, предъявляемые к заключению экспертов.

Глава 7 того же Закона называется "Лоббизм в правотворчестве края". В ней определено понятие лоббизма, порядок осуществления лоббистской деятельности, права и обязанности официального представителя общественного объединения при правотворческом органе края, условия его аккредитации и отзыва, предупреждение противоправных форм лоббизма. Задача регионального законодательства в связи с этим состоит в том, чтобы закрепить механизм официального лоббирования и тем самым не допустить неправомерное давление на нормотворческие органы.

В значении двух последних фрагментов важно подчеркнуть ряд моментов. Во-первых, они свидетельствуют об институциональном развитии регионального законодательства в целом, с их утверждением в правотворческом процессе отдельных регионов созданы предпосылки внедрения цивилизованных институтов повсеместно. Во-вторых, они дают возможность по-новому взглянуть на характеристику стадий законодательной деятельности, поскольку могут свободно претендовать на роль таковых.

2. Подзаконное правотворчество

Подзаконное правотворчество-- это деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию нормативных актов, издаваемых в соответствии с законом, направленных на исполнение и развитие законодательных положений и регулирующих отдельные конкретные аспекты общественных отношений.

В России к нему относится подзаконное правотворчество Президента, Правительства, органов федеральной исполнительной власти и исполнительных органов субъектов РФ. Подзаконному правотворчеству не присуща рассмотренная выше многоступенчатость (как в законодательстве). Ее заменяет «круг согласования». Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует соответствующий порядок:

подготовки и принятия указов Президента РФ (Президент РФ издает указы нормативного характера по вопросам исполнения законов);

подготовки и принятия постановлений и распоряжений Правительства (Правительство РФ издает постановления по вопросам, отнесенным Конституцией, другими законами к его компетенции. В форме постановлений выпускаются решения федерального Правительства, имеющие нормативный характер. Решения по оперативным и другим текущим вопросам ненормативного характера могут выходить в форме распоряжения Правительства).

В органах исполнительной власти субъектов РФ действуют аналогичные процедуры.

Для министерств и ведомств существует Положение о порядке подготовки ведомственных актов, утвержденном Правительством РФ. Министерства, государственные комитеты и другие федеральные органы исполнительной власти в пределах их полномочий готовят нормативные акты в форме приказов и постановлений. Издаваемые министерствами, государственными комитетами и другими федеральными органами нормативные акты иных наименований (инструкции, положения, методические указания и т. д.) утверждаются приказами и постановлениями.

При подготовке и принятии федеральным органом исполнительной власти нормативного акта важными являются следующие правила:

в подзаконном акте указывается, во исполнение какого акта (его статьи или пункта) издается данный акт;

структурные подразделения министерств, государственных комитетов, других органов не вправе издавать акты нормативного характера, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством.

3. Обнародование федеральных подзаконных актов

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» определены следующие моменты.

Акты Президента РФ (указы и распоряжения) и акты Правительства РФ (постановления и распоряжения)подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акты Президента РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации втечение 10 дней после дня их подписания. Официальным опубликованием актов Президента РФ и актов Правительства РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации. Акты Президента РФ. имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента РФ, в том числе акты, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежат в связи с этим официальному опубликованию, прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции России, вступают в силусо дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней последня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

4. Правотворчество органов местного самоуправления

Муниципальное право (т.е. право, регулирующее местное самоуправление) подразделяется на два уровня:

Первый уровень -нормы законов и иных нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления.

Второй уровень-- нормы саморегуляции, издаваемыми органами местного самоуправления. Процесс создания этих норм и составляет суть правотворчества местного самоуправления. К числу муниципальных норм относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги местных референдумов и др. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Подзаконное правотворчество имеет место, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим представительным органам. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона. К субъектам подзаконного правотворчества относятся: президент, правительство, иные высшие органы государства, обладающие по закону правом создания юридических норм и нормативных актов. Подзаконное правотворчество вызвано сложностью вопросов, которые должны решать органы государства.

Некоторые из них сложные и требуют усилий специалистов; как правило, они передаются на более низкий уровень (специальным органам). Вторая причина подзаконного правотворчества -- дефицит времени. Парламент не может принимать все правовые решения. Этот процесс затянулся бы на многие годы. Поэтому парламент передает правотворческие полномочия другим субъектам нормотворчества. Согласно статистике на десять законов, принятых парламентом, приходится от 100 до 140 нормативных актов правительства.

К достоинствам подзаконного правотворчества относятся: оперативность; компетентность соответствующих органов, их знание местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения;

Недостатки: гибкость, меньшая формальность, закрытость процесса принятия правового решения; сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов; отсутствие контроля общества за правотворческой работой данных органов и др. Особый вид правотворчества, примыкающий к подзаконному правотворчеству, -- правотворчество органов местного самоуправления и негосударственных юридических лиц. Референдум-- принятие законов путем всенародного голосования. Это форма непосредственного участия народа в правотворчестве. В соответствии с законом «О референдуме Российской Федерации»¹решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Нормативные соглашения. Такие соглашения заключаются между различными субъектами права и их юридическая сила неодинакова. Примером такого соглашения является Федеративный договор, который содержит нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения Федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения.

Практикуется заключение соглашений по экономическим, политическим и иным вопросам между Федерацией и отдельными ее субъектами. Между работодателем и работниками на предприятиях может быть заключен коллективный договор -- правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения. Наряду с коллективным договором законом предусматривается заключение разного рода соглашений -- правовых актов, содержащих обязательства по установлению условий труда занятости и социальных гарантий для работников определенной профессии, отрасли, территории.

В зависимости от сферы регулируемых отношений заключаются соглашения:генеральные- устанавливают общие принципы согласованного поведения социально-экономического, политики;

отраслевые(тарифные) - определяют направления социально-экономического развития, условий труда, оплаты труда, социальные гарантии для работников отрасли (профессиональных групп);специальные- устанавливают условия решения отдельных (определенных) социально-экономических проблем, связанных с территориальными особенностями. Такие соглашения могут заключатьсяна разном уровне:

федеральном- между общероссийскими объединениями профсоюзов (иных уполномоченных работниками представительных органов); общероссийскими объединениями работодателей Российской Федерации;

республиканском- между республиканскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; республиканскими объединениями работодателей; правительством республики в составе Российской Федерации;

отраслевом или профессиональном - между соответствующими профсоюзами, иными уполномоченными работниками представительных органов; работодателями (объединениями работодателей); Министерством труда и занятости населения;

территориальном- между соответствующими профсоюзами (объединениями профсоюзов), иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); органами исполнительной власти.

5. Особенности законодательства субъектов Российской Федерации

Содержание правового пространства, то есть совокупность законов и нормативных правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного субъекта Российской Федерации, сугубо индивидуально и не совпадает с набором законов и иных нормативных правовых актов, образующих правовое пространство другого субъекта Российской Федерации. Федеративное устройство России, природно-климатические, экономические, социальные и иные различия ее отдельных субъектов обуславливают необходимость дифференцированного правового регулирования многих общественных отношений. В субъектах Российской Федерации система нормативных правовых актов устанавливается конституциями, уставами, иными законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами высших органов исполнительной власти. Очевидно, что законодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей составной частью системы российского законодательства. Всем субъектам Российской Федерации Конституцией России предоставлены властные полномочия по принятию законов.

Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили Основному закону. В свою очередь, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам; закону субъекта Российской Федерации отдается приоритет перед нормативными правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации; нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить указам Президента России или постановлениям Правительства России.

Размещено на Allbest.ru