Подвійна правова природа національного банку України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОДВІЙНА ПРАВОВА ПРИРОДА НАЦІОНАЛЬНОГО БАНКУ УКРАЇНИ

Селіванова Т.В.

Процес становлення і розвитку сучасної суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави з ринковою економікою тісно пов'язаний з рівнем розвитку і ефективністю функціонування її фінансової системи, яка становить сукупність ринків та інших інститутів, що використовуються для укладення фінансових угод, обміну активами. Діяльність цієї системи відбувається завдяки обігу фінансових ресурсів в державі, що реалізується завдяки діяльності суб'єктів фінансово-кредитних відносин, серед яких важливе місце відведено банківським установам.

Функціонування банківських установ як однієї з ланок фінансової системи держави є важливою складовою її сталого і динамічного розвитку і визначальним фактором становлення її добробуту. Банківська система покликана забезпечувати функціонування механізму перерозподілу грошового капіталу, вона є важливим елементом розрахунково-платіжного механізму в державі. Ключова роль у забезпеченні ефективного функціонування банківської системи належить центральному банку, головним призначенням якого є розробка дієвих форм і методів грошово-кредитного регулювання економіки. У зв'язку з цим великий інтерес викликають різноманітні аспекти діяльності центрального банку, який виступає основним провідником грошово-кредитної політики держави, здійснює банківське регулювання та нагляд. Саме особливим призначенням і визначається правовий статус центрального банку, який відповідно до загальної теорії права поєднує у собі правосуб'єктність та сукупність повноважень, прав, обов'язків, якими він наділений для виконання своїх функцій, досягнення поставлених перед ним цілей.

Центральним банком нашої держави є Національний банк України (далі Національний банк). Відповідно до ст. 99 Конституції України та ст. 6 ЗУ «Про Національний банк України» основною функцією Національного банку є забезпечення стабільності грошової одиниці України. Окрім того, Національний банк покликаний забезпечувати стабільність банківської системи і, у межах своїх повноважень, - цінової стабільності, створювати сприятливі умови для функціонування банківських установ. У визначенні Національного банку, яке надається у ст. 2 зазначеного вище закону, він визначається як особливий центральний орган державного управління. З наведених основних напрямків діяльності Національного банку випливає наявна йому подвійна правова природа - з одного боку, він є органом державного управління у сфері банківської діяльності, а з іншого, він займається господарською діяльністю і виконує окремі банківські операції у визначеному законодавством порядку. Таким чином, для науки цікавим є питання співвідношення у правовому статусі Національного банку як центрального банку держави зазначених вище складових, і виявлення оптимальної форми законодавчого закріплення його правового положення, яке б забезпечило найбільш ефективне виконання покладених на цей орган функцій.

До цього часу питання визначення правового статусу центрального банку держави і Національного банку зокрема досліджувалося в монографіях таких вчених як О. П. Орлюк, О. А. Костюченко, В. П. Поляков, М. А. Московкіна, Ю. В. Ващенко, А. М. Стасів, Г. А. Тосунян, який зазначав подвійну правову природу банку Росії і розглядав його як державне унітарне підприємство, яке в той же час здійснює банківські операції і є комерційною організацією, В. І. Міщенко і В. І. Кротюк, які у своїй монографії «Центральні банки: організаційно-правові засади» також досліджували питання дуалізму правової природи Національного банку, виходячи з аналізу його основних функцій із забезпечення стабільності грошової одиниці і стабільності банківської системи. Але досі у вітчизняній науці не проводилося масштабного і комплексного дослідження правового статусу Національного банку, яке б дало узагальнений систематизований підхід до визначення його місця у системі органів держави і банківській системі.

Метою цього дослідження є надання обґрунтування правової природи центрального банку України, визначення його місця у системі органів держави і у банківській системі. Для досягнення цієї мети необхідно провести аналіз положень діючих нормативно-правових актів, які регламентують правове положення Національного банку, його функції, а також аналіз зарубіжного досвіду у галузі законодавчого визначення статусу центральних банків.

Для проведення дослідження доцільно використовувати запропоновану О. П. Орлюк систему факторів визначення місця центрального банку в державі, зокрема: 1) система діючих законів; 2)взаємозв'язок політики центрального банку з економічною програмою уряду; 3) принципи взаємодії центрального банку з національною банківською системою; 4) ступінь розвитку кредитної системи країни, у взаємодії з якою центральний банк здійснює свій вплив на економіку [1, с. 79]. Запропонована система є дійсно обґрунтованою, і, на наш погляд, визначальними для цього дослідження будуть її перші три складові. Вважаємо за доцільне також додати такі завдання дослідження як аналіз організаційної структури Національного банку, частково кадрового складу і розподілу відповідальності в його керівництві. Найбільш зрозуміло подвійна правова природа Національного банку постає з функцій, які він виконує.

ЗУ «Про Національний банк України» дає таке визначення Національного банку: «центральний банк України, особливий центральний орган державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим законом та іншими законами України». Статус особливого органу державного управління підтверджується наявністю таких основних функцій Національного банку як забезпечення стабільності національної грошової одиниці, банківської системи держави. В свою чергу, реалізація зазначених вище функцій здійснюється через: 1) розроблення Радою Національного банку засад грошово-кредитної політики і її проведення; 2)монопольне здійснення емісії національної валюти України та організація її обігу; 3) встановлення для банків правил проведення банківських операцій, бухгалтерського обліку і звітності, захисту інформації, коштів та майна; 4)визначення системи, порядку і форми платежів, у тому числі між банками; 5) створення, координацію та контроль створення електронних платіжних засобів, платіжних систем; 6) здійснення банківського регулювання та нагляду; 7) ведення Державного реєстру банків, здійснення ліцензування банківської

Діяльності та операцій у передбачених законом випадках; 8)надання згоди на створення банківських об'єднань і їх державну реєстрацію [2, ст. 9]; 9) представлення інтересів України в центральних банках інших держав, міжнародних банках та інших кредитних установах, де співробітництво здійснюється на рівні центральних банків; 10) здійснення валютного регулювання, визначення порядку здійснення операцій у іноземній валюті, організацію і здійснення валютного контролю за банками та іншими фінансовими установами, які отримали ліцензію Національного банку на здійснення валютних операцій; 11) аналіз стану грошово-кредитних, фінансових, цінових та валютних відносин; 12) реалізацію державної політики з питань захисту державних секретів у системі Національного банку; 13) інші функції, визначені законом [3, ст. 7].

Щодо першої функції Національного банку, то через неї здійснюється опосередкований вплив на економіку держави. Застосовуючи законодавчо встановлені заходи впливу на кредитно-фінансові інститути, Національний банк створює умови для їх функціонування, які в свою чергу визначають напрямки діяльності банківських установ та інших кредитно-фінансових установ. Таким чином, взаємозв'язок складових банківської системи може визначатися впливом обох її рівнів один на одного - центрального банку і комерційних банків. При цьому, національні особливості кредитної системи визначають ступінь регулюючого впливу центрального банку на економіку, а зворотній зв'язок комерційних банків істотно впливає на умови функціонування самого центрального банку [4, с. 33]. З цією тезою неможливо не погодитись, і саме цим підкреслюється особлива центральна роль Національного банку у процесі організації і регулювання банківської системи і банківської діяльності з боку держави.

Важливою гарантією здійснення цієї функції і забезпечення стабільності національної грошової одиниці є незалежність центрального банку, на який не може вплинути будь-яка гілка влади. При цьому поняття «незалежність» має достатньо широкий аспект. Зокрема, з позиції Г. А. Тосуняна, поняття «незалежність» стосовно національного центрального банку характеризується достатньо широким обсягом, тобто структурно включає певну множинність елементів, кожному з яких належать ознаки, що відносяться до змісту даного поняття [5, с. 108]. Незалежність центрального банку повинна визначатися такими принципами: вона повинна носити правовий характер; центральний банк не може бути необмежено незалежним і має виходити з вищих інтересів держави та суспільства, координувати свою діяльність з іншими державними органами.

Відповідно до ст. 53 ЗУ «Про Національний банк України» не допускається втручання органів законодавчої та виконавчої влади або їх посадових осіб у виконання функцій і повноважень Ради Національного банку чи Правління Національного банку інакше, як в межах, визначених законом, що є разом із наявною інституційною системою територіальних управлінь Національного банку функціональною гарантією його незалежності. У той же час Національний банк є підзвітним Президенту України та Верховні Раді України, що означає:1) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Національного банку Верховною Радою України за поданням Президента України;

2) призначення та звільнення Президентом України половини складу Ради Національного банку;

3) призначення та звільнення Верховною Радою України половини складу Ради Національного банку;

4) доповідь Голови Національного банку Верховній Раді України про діяльність Національного банку;

5) надання Президенту України та Верховній Раді України двічі на рік інформації про стан грошово-кредитного ринку в державі.

Взаємовідносини Національного банку з Кабінетом Міністрів України визначаються у проведенні взаємних консультацій з питань грошово-кредитної політики, розробки і здійснення загальнодержавної програми економічного та соціального розвитку. Національний банк на запит Кабінету Міністрів України надає інформацію щодо монетарних процесів; натомість Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади на запит Національного банку надають інформацію, що має вплив на стан платіжного балансу. Окрім того, Національний банк підтримує економічну політику Кабінету Міністрів України, за умови, що вона не суперечить забезпеченню стабільності грошової одиниці України. Голова Національного банку або за його дорученням один з його заступників можуть брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу, а члени Кабінету Міністрів Країни можуть брати участь у засіданнях Правління Національного банку також з правом дорадчого голосу. Наприклад, у Банківському Кодексі Республіки Білорусь закріплено, що Голова Правління Національного банку є членом Уряду Республіки Білорусь [6, ст. 37]

Вагомою складовою незалежності Національного банку є також наявність у нього права подавати Президенту України, Кабінету Міністрів України у встановленому порядку пропозицій щодо законодавчого врегулювання питань, спрямованих на виконання функцій Національного банку. Раніше Національний банк мав право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, але ЗУ «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року він був виключений з переліку суб'єктів законодавчої ініціативи.

Не менш важливою складовою незалежності Національного банку є його майнова незалежність. Згідно ст. 4 ЗУ «Про Національний банк України» він є економічно самостійним органом, юридичною особою, що має відокремлене майно, яке є об'єктом права державної власності і перебуває у його повному господарському віданні. При цьому, Національний банк не відповідає за зобов'язаннями органів державної влади, а органи державної влади не відповідають за зобов'язаннями Національного банку, крім випадків, коли вони добровільно беруть на себе такі зобов'язання. Також Національний банк не відповідає за зобов'язаннями інших банків, рівно як і вони не відповідають за його зобов'язаннями, крім випадків, коли такі зобов'язання є добровільними. Із досвіду Республіки Білорусь, наприклад, майно за Національним банком закріплено на праві оперативного управління, що певною мірою обмежує його майнову незалежність.

Таким чином, можна сказати, що складовими поняття «незалежність центрального банку» є: 1) функціональна (інституціональна) незалежність; 2) економічна (інструментальна) незалежність; 3) кадрова незалежність. Це твердження німецьких вчених, на нашу думку, необхідно конкретизувати і економічну незалежність представити як майнову незалежність, інструментальну незалежність фінансову незалежність, як це випливає із положень законодавства.

Ще одним важливим напрямком діяльності Національного банку є здійснення банківського регулювання та нагляду, основною метою яких є забезпечення фінансової стабільності банківської системи, захист інтересів вкладників і кредиторів. Слід зазначити, що терміни «банківське регулювання» і «банківський нагляд» не є тотожними, хоча вони є взаємодоповнюючими. Але думки вчених з приводу визначення співвідношення цих понять різняться. Так, Ж. Матук є прибічником узагальнення зазначених повноважень центрального банку в понятті «банківський контроль», який включає видання нормативно-правових актів, процес спостереження за

Діяльністю банків та адміністративно-вольовий вплив на їх діяльність [7, с. 283 - 294]. В. П. Поляков узагальнює ці функції у понятті «банківське регулювання», яке визначає систему заходів, за допомогою яких держава через центральний банк забезпечує стабільне та безпечне функціонування банківської системи [8, с. 139]. В. В. Пасічник навпаки розмежовує ці поняття, обґрунтовуючи це тим, що під банківським регулюванням розуміють розробку та видання уповноваженими органами на підставі законів нормативно-правових актів, які регламентують види і способи банківської діяльності; а під наглядом за діяльністю банків мається на увазі цілісне і безперервне відстеження здійснення банками їх діяльності згідно із нормативно-правовими актами [9, с. 238]. Аналогічної думки дотримується і наш законодавець. Відповідно до ст. 1 ЗУ «Про Національний банк України» банківське регулювання визначається як одна з функцій Національного банку, яка полягає у створенні системи норм, що регулюють діяльність банків, визначають загальні принципи банківської діяльності, порядок здійснення банківського нагляду, відповідальність за порушення банківського законодавства; а банківський нагляд становить собою систему контролю та активних впорядкованих дій Національного банку, спрямованих на забезпечення дотримання банками та іншими особами, стосовно яких Національний банк здійснює наглядову діяльність, законодавства України і встановлених нормативів з метою забезпечення стабільності банківської системи та захисту інтересів вкладників та кредиторів банку. Форми регулювання банківської діяльності визначаються у ст. 66 ЗУ «Про банки і банківську діяльність» і становлять: реєстрацію банків і ліцензування їх діяльності; встановлення вимог та обмежень щодо діяльності банків; застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру; нагляд за діяльністю банків; надання рекомендацій щодо діяльності банків; встановлення обов'язкових економічних нормативів; визначення норм обов'язкових резервів для банків; встановлення норм відрахувань до резервів на покриття ризиків від активних банківських операцій; визначення процентної політики; проведення рефінансування банків; управління золотовалютними резервами; регулювання операцій з цінними паперами на відкритому ринку; регулювання імпорту та експорту капіталу[10]. І, як ми бачимо, банківський нагляд у законодавстві України розглядається як одна з форм банківського регулювання. На нашу думку, якщо підстави здійснення банківського нагляду, обсяг і порядок його здійснення, порядок закріплення результатів визначається як законами України так і нормативними актами Національного банку, то дійсно, з урахуванням цих ознак банківський нагляд є однією з форм банківського регулювання.

Як управлінська функція банківське регулювання і нагляд здійснюються Національним банком з метою гарантії стабільності банківської системи, захисту прав та інтересів вкладників, підвищення ефективності діяльності банківської системи; а банківський нагляд, відповідно, з метою впровадження, підтримки та розвитку широкого кола фінансових послуг в інтересах банківської системи зокрема та економіки держави в цілому; забезпечення ефективної та надійної роботи банків та їх спроможність задовольнити потреби, вимоги та претензії своїх клієнтів; забезпечення відповідності діяльності банківської системи грошово-кредитній політиці Національного банку; забезпечення дотримання законів, нормативно-правових актів Національного банку, якими встановлені правила, що передбачають відповідний рівень професіоналізму та компетенції ведення банківської справи. Виконання саме цих функцій Національним банком є дуже важливою складовою його діяльності, адже саме у банківському нагляді і регулюванні поєднуються інші важливі його функції, визначені ЗУ «Про Національний банк України».

Таким чином, всі перелічені вище функції можна об'єднати у три основні групи: нормотворча, виконавча, попереджувально-карна [11, с. 94]. І саме вони

Характеризують Національний банк як особливий орган державного управління, як суб'єкт владних повноважень на ринку банківських послуг. Але, з іншого боку, Національний банк є суб'єктом господарювання, який виконує окремі банківські операції, що і робить його правовий статус подвійним.

Перш за все, Національний банк є юридичною особою і має відокремлене майно, що є об'єктом права державної власності і закріплене за ним на праві господарського відання. Відповідно до ст. 5 ЗУ «Про Національний банк України» одержання прибутку не є метою діяльності Національного банку і всі доходи і витрати Національного банку мають забезпечувати можливість виконання ним своїх функцій. А доходи Національний банк отримує від здійснення таких банківських операцій: надання кредитів комерційним банкам для підтримки їх ліквідності; надання кредитів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб під заставу цінних паперів на умовах, визначених законом; здійснення дисконтних операцій з векселями і чеками в порядку, визначеному Національним банком; купівля і продаж на вторинному ринку цінних паперів у порядку, передбаченому законодавством; відкриття власних кореспондентських та металевих рахунків у закордонних банках; купівля-продаж валютних цінностей з метою монетарного регулювання; зберігання, купівля-продаж банківських металів, дорогоцінних металів, каменів, інших коштовностей, пам'ятних та інвестиційних монет з дорогоцінних металів на внутрішньому і зовнішньому ринках без квотування і ліцензування; розміщення золотовалютних резервів самостійно або через банки, уповноважені на ведення валютних операцій; приймання на зберігання і в управління державних цінних паперів і інших цінностей; ведення рахунку Державного казначейства України без оплати і нарахування відсотків; ведення особових рахунків працівників Національного банку; ведення рахунків міжнародних організацій. При цьому, Національний банк має право встановлювати плату за надані ним відповідно до закону послуги. До того ж, Національний банк сплачує збори і податки у відповідності до норм податкового законодавства України. Наприклад, Національний банк Республіки Білорусь не є платником податків. Перелічені вище операції Національного банку і є складовими його правового статусу як органу, який здійснює господарську діяльність. Але, слід зазначити, що коло операцій Національного банку є обмеженим порівняно із операціями, які взагалі здійснюються банками.

Підсумовуючи все викладене вище, можна сказати, що в Україні побудована класична дворівнева банківська система, центральне місце у якій належить особливому органу державного управління - Національному банку України, який є єдиним органом регулювання ринку банківських послуг. У інших країнах контроль за діяльністю банківських установ здійснюється декількома органами, наприклад, як у США і Великій Британії.

Особливістю ж Національного банку як інституту є його подвійна правова природа, коли він поєднує у собі і функції органу державного управління, і одночасно є суб'єктом господарювання. Та, на наш погляд, саме подвійна правова природа Національного банку виступає важливою гарантією в урегулювання і забезпеченні стабільності грошово-кредитної системи держави, а також забезпечує йому особливий незалежний статус в системі органів державного управління як органу, що уповноважений державою на здійснення управління на ринку банківських послуг і як центральному банку держави.

Незалежність надає Національному банку змогу забезпечувати реалізацію грошово-кредитної політики, використовуючи при цьому найбільш ефективні засоби. І саме незалежність Національного банку є необхідною передумовою забезпечення стабільності грошової одиниці України і банківської системи держави; важливою гарантією здійснення Національним банком своїх банківських операцій.

Але, якщо подивитися з іншого боку, то виявляється, що у Банківському законодавстві України немає чіткого визначення відповідальності Національного банку, тобто його незалежність є майже абсолютною.

Тому, на наш погляд, до законодавчого положення про те, що Національний банк будує свою діяльність на засадах економічної і фінансової політики, визначених урядом і іншими державними установами, слід додати і гарантії його реалізації, тобто законодавчо закріпити засади відповідальності Національного банку.

правовий банк національний центральний

СПИСОК ДЖЕРЕЛ:

1.Орлюк О. П. Банківська система України. Правові засади організації. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 240 с.

2.Про банки і банківську діяльність: Закон України від 7 грудня 2000 року № 2121-III // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 5. - Ст. 30.

3.Про Національний банк України: Закон України від 20 травня 1999 року № 679-XIV // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - №29. - Ст. 238.

4.Шенаев В. Н., Науменко О. В. Центральный банк в процессе экономического Регулирования. Зарубежный опыт и возможности его использования в России. - М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1994. - 164 с.

5.Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и проблемы Банковской системы. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Дело, 2000. - 224с.

6.Банковский кодекс Республики Беларусь от 25 октября 2000 года № 441-3 // Законы Республики Беларусь. - 2006. - № 145-3.

7.Матук Ж. Финансовые системы Франции и других стран. Т. 1. Банки. Книга 1. -М.: Финстатин форм, 1994. - 325 с.

8.Поляков В. П., Московкина Л. А. Структура и функции центральных банков. Зарубежный опыт: Учебное пособие. - М.: Инфра-М, 1996. - 192 с.

9.Пасічник В. В. Банківський нагляд: правові засади та проблеми здійснення // Банківське право України/ Під заг. ред. А. О. Селіванова. - К.: Видавничий дім «Ін Юре», 2000. - 328 с.

10.Про банки і банківську діяльність: Закон України від 7 грудня 2000 року № 2121-III // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 5. - Ст. 30.

11.Тосунян Г. А., Викулин А. Ю. Деньги и власть. Теория разделения властей и Проблемы банковской системы. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Дело, 2000. - 224 с.

Размещено на Allbest.ru