Анализ участия в гражданском процессе государственных органов

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1. Основания и цели участия в гражданском процессе органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и организаций, защищающих права и интересы других лиц

1.1 Основания и цели участия

1.2 Правовое регулирование

2. Участие органов государственной власти (государственных органов) в гражданском судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей

Заключение

Список литературы

ВВЕДЕНИЕ

К лицам, участвующим в деле, перечисленным в ст. 34 ГПК РФ, относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и граждане, которые вправе обратиться в суд с иском в защиту прав других лиц, причем не только в рамках искового производства, но и по другим категориям дел, в частности по делам особого производства, например по делам о признании гражданина недееспособным, об ограничении в дееспособности (гл. 31 ГПК РФ).

Указанные лица принимают участие в гражданском процессе посредством возбуждения гражданского дела в интересах других лиц и участия в нем, а также посредством дачи заключения по делу в соответствии со ст. 47 ГПК РФ.

Государственные органы и органы местного самоуправления участвуют в гражданском процессе не только посредством возбуждения дел, но и в форме дачи заключения. Законодательством предусматривается немало примеров того, когда необходимо заключение государственных органов или органов местного самоуправления. Типичным примером является привлечение органов опеки и попечительства для дачи заключения. Так, например, если собственником (сособственником) изымаемого жилого помещения является несовершеннолетний или в нем проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без попечения родителей несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), то для отчуждения жилого помещения необходимо согласие органа опеки и попечительства (п. 2 ст. 37, п. 4 ст. 292 ГК РФ, ст. 20 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Для выявления наличия такого согласия и защиты прав и законных интересов указанных категорий граждан суду необходимо привлечь к участию в деле орган опеки и попечительства для дачи заключения по делу о соответствии соглашения о выкупе жилого помещения (или предоставляемого жилого помещения взамен изымаемого) правам и законным интересам несовершеннолетних или подопечных. Обязательно участие органов опеки и попечительства по делам об усыновлении, по другим делам, затрагивающим интересы несовершеннолетних детей либо недееспособных граждан, и т.п. Основанием для привлечения органов опеки и попечительства к рассмотрению спора, связанного с воспитанием ребенка, служит определение суда, которым в обязанность этих органов вменяется дача заключения по делу. Если суд сочтет необходимым ограничить представление такого заключения определенным сроком, то этот срок должен быть определен. В случаях, когда иск предъявляется органами опеки и попечительства, они одновременно по собственной инициативе приобщают к исковому заявлению такое заключение. Когда же его нет, суд, принимая исковое заявление, дает этим органам соответствующее поручение.

Цель работы - анализ участия в гражданском процессе государственных органов, органов МСУ, организаций и граждан, защищающих права и интересы других лиц.

Задачи работы: - изучение оснований и целей участия в гражданском процессе органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и организаций, защищающих права и интересы других лиц;

- рассмотрение участия органов государственной власти (государственных органов) в гражданском судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей.

Объектом работы выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере гражданскихо-процессуального права.

Предметом работы являются, в рамках заявленной темы, нормативно-правовых источников, принятых на федеральном уровне, и судебной практики, выявление и анализ документальных подходов к определению участия в гражданском процессе государственных органов, органов МСУ, организаций и граждан, защищающих права и интересы других лиц.

1. ОСНОВАНИЯ И ЦЕЛИ УЧАСТИЯ В ГРАЖДАНСКОМ ПРОЦЕССЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ, ЗАЩИЩАЮЩИХ ПРАВА И ИНТЕРЕСЫ ДРУГИХ ЛИЦ

1.1 Основания и цели участия

В случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Заявление в защиту законных интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина может быть подано независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя (ст. 46 ГПК РФ). Согласно ст. 4 ГПК РФ гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав и свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Законодательное закрепление и правовая регламентация участия в гражданском процессе лиц, которые защищают не свои права, а охраняемые законом интересы и права других субъектов, служат важной гарантией законности осуществления правосудия.

Как известно, государственные органы могут занимать в процессе положение стороны или третьего лица, заявляющего самостоятельные требования, в тех случаях, когда они сами являются непосредственными носителями прав и обязанностей, о защите которых просят суд, и когда они выступают в процессе от своего имени и в защиту собственных интересов. В приведенной ситуации они имеют материально-правовую и процессуально-правовую заинтересованность в исходе дела, занимают правовое положение истца или ответчика в процессе.

Однако государственные органы, органы местного самоуправления, организации или отдельные граждане могут участвовать в гражданском процессе для защиты не только своих прав и охраняемых законом интересов, но также для защиты интересов и прав других лиц, являющихся субъектами спорного материального правоотношения.

В этом случае основанием их участия в процессе будет служить заинтересованность в законном и обоснованном разрешении спора, вытекающая из тех функций и обязанностей, которые возложены на них законом и актами, определяющими компетенцию данного государственного органа (организации).

Обязательными условиями возбуждения дела государственным органом в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц являются следующие: указание закона, наличие просьбы заинтересованного лица (субъекта спорного материального правоотношения), в защиту прав предъявляется иск истцом в процессуальном смысле, который занимает положение процессуального истца.

В тех случаях, когда закон возлагает на органы государственного управления специальную обязанность, они участвуют в процессе в качестве процессуальных истцов.

Понятие процессуальных истцов в гражданском процессе связано с наличием целого ряда признаков, позволяющих выявить их характерные признаки:

- отсутствие материально-правового интереса;

- они освобождены от уплаты государственной пошлины и не несут судебных расходов по делу;

- к ним не может быть предъявлен встречный иск;

- наряду с процессуальным истцом к делу привлекается истец, чьи материальные права должен защитить суд Чечот Д.М. Участники гражданского процесса // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005. С.185..

Государственные органы относятся к той группе лиц, участвующих в деле, которые имеют только процессуально-правовую заинтересованность в исходе дела, участвуют в процессе от своего имени, но в защиту чужих интересов. Они участвуют в процессе в силу возложенной на них законом служебной обязанности. Основанием участия в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и отдельных граждан является не только наличие специальных указаний в законе на возможность участия их в процессе в защиту прав и законных интересов других лиц, но и социальная направленность, особая значимость тех прав и охраняемых законом интересов, в защиту которых они выступают, например, охрана интересов материнства и детства, охрана окружающей природной среды, защита прав потребителей.

1.2 Правовое регулирование

гражданский процесс государственный власть

Закон предусматривает две процессуальные формы участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления:

- обращение в суд с иском в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или неопределенного круга лиц. Иск в защиту интересов недееспособного лица может быть предъявлен независимо от просьбы заинтересованного лица;

- государственные органы и органы местного самоуправления могут вступить в процесс по своей инициативе или по инициативе участвующих в деле лиц, а также для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей.

Основная цель их участия в обеих формах состоит в защите прав и интересов граждан, организаций, выполнении обязанностей, порученных им государством по охране этих прав и интересов путем оказания содействия суду. Участвуя в гражданском процессе, государственные органы защищают не только права непосредственных их носителей, но и интересы государства и общества в целом, т.е. правопорядок.

Первая форма участия - возбуждение гражданского дела. Иск в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов недееспособного гражданина может быть предъявлен независимо от просьбы его законного представителя или иного заинтересованного лица (ч. 1 ст. 46 ГПК). Государственные органы и другие лица, которым закон предоставляет право защищать интересы иных лиц, возбуждают процесс по собственной инициативе в тех случаях, когда становится известно о нарушении чьих-то прав и охраняемых законом интересов, и закон предоставляет им такое право. В действующем законодательстве нельзя перечислить все возможные случаи предъявления ими исков в защиту чужих интересов. Однако в ряде случаев закон содержит такое указание.

Нормы, предусматривающие участие государственных органов в гражданском процессе, имеются в нормах материального права, регулирующих большое число правоотношений, служащих предметом рассмотрения в суде и регулируются нормами Семейного, Жилищного, Земельного, Градостроительного кодексов РФ и др.

В соответствии со ст. 28 ГК РФ должно быть дано разрешение органов опеки и попечительства на совершение сделки по отчуждению имущества малолетнего ребенка. Это разрешение должно быть получено перед совершением сделки с целью обеспечить соблюдение законных имущественных прав несовершеннолетнего ребенка.

Правовое положение органов государственной власти может быть определено актами местной администрации. Так, например, по делу о признании недействительными актов, изданных структурными подразделениями органа исполнительной власти Российской Федерации, Верховный Суд в определении указал, что комитет по здравоохранению в силу Закона г. Санкт-Петербурга «О структуре администрации Санкт-Петербурга» относится к органам государственной власти.

Кроме государственных органов, иски в защиту интересов других лиц могут предъявлять иные органы. Так, например, круг лиц, по заявлениям которых судами рассматриваются дела о лишении родительских прав, определен ч. 1 ст. 70 Семейного кодекса РФ. К ним, в частности, относятся орган или учреждение, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей: органы опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; дома ребенка, школы-интернаты, детские дома, дома инвалидов, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, территориальные центры социальной помощи семье и детям, социальные приюты для детей и подростков, интернаты для детей с физическими недостатками и др. (п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 27 мая 1998 г. «О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей»).

Согласно закону иск об ограничении родительских прав может быть предъявлен дошкольными образовательными учреждениями, общеобразовательными учреждениями и другими учреждениями, на которые возложены обязанности по охране прав несовершеннолетних детей (ст. 73 Семейного кодекса РФ).

При отсутствии соглашения родителей об уплате алиментов, при непредоставлении содержания несовершеннолетним детям и при непредъявлении иска в суд орган опеки и попечительства вправе предъявить иск о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей с их родителей (ч. 3 ст. 80 Семейного кодекса РФ).

В соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей» органы по защите прав потребителей при местной администрации, а также общественные организации потребителей могут предъявлять иски в суде в защиту прав потребителей, а также в защиту неопределенного круга потребителей. Уточняя и развивая это положение, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 29 сентября 1994 г. (в редакции Постановления Пленума от 25 апреля 1995 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Постановлениями Пленума от 25 октября 1996 г., от 17 января 1997 г., от 21 ноября 2000 г., от 10 октября 2001 г.) «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» указал, что право на предъявление исков к изготовителям (исполнителям, продавцам) предоставлено широкому кругу лиц, в том числе федеральному антимонопольному органу, федеральным органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям потребителей Комментарий к постановлениям Пленума Верховного Суда РФ по гражданским делам. М., 1999. С.215..

Так, требование о ликвидации общественного объединения в связи с прекращением им своей деятельности в качестве юридического лица по основаниям, предусмотренным в ст. ст. 29 и 52 Закона РФ «Об общественных объединениях», может предъявить областное управление Министерства юстиции Российской Федерации.

На основании Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. предприятия, учреждения, организации и граждане имеют право предъявлять иски в суд о прекращении экологически вредной деятельности, наносящей ущерб окружающей природной среде, а также причиняющей вред здоровью и имуществу граждан.

Указание на возможность предъявления иска в защиту не своих прав, а прав и интересов других лиц содержится в других нормах действующего законодательства. Так, согласно ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности», принятому Государственной Думой 8 декабря 1995 г., профсоюзы могут от своего имени предъявлять иски в защиту интересов членов профсоюза (ст. ст. 19, 23).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», принятый Государственной Думой 28 августа 1995 г., предоставляет право органам местного самоуправления и их должностным лицам предъявлять иски в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд о признании недействительными актов органов государственной власти и их должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления (ст. 46).

Целый ряд норм ГПК предусматривает возможность возбуждения некоторых дел особого производства государственными органами, другими лицами. Согласно ст. 281 ГПК РФ дело об ограничении гражданина в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами может быть возбуждено на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения, а также комиссии по делам несовершеннолетних.

Дело о признании гражданина недееспособным вследствие психического расстройства может быть возбуждено в суде на основании заявления членов его семьи, близких родственников (родителей, детей, братьев, сестер) независимо от совместного с ним проживания, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения.

Дело об ограничении либо о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными доходами может быть возбуждено на основании заявления родителей, усыновителей или попечителя либо органа опеки и попечительства (ч. ч. 1, 2, 3 ст. 281 ГПК РФ).

Государственные органы и органы местного самоуправления, предъявляя иск в защиту чужих интересов, не являются стороной в материальном смысле, а выступают в качестве истцов только в процессуальном смысле. Лица, подавшие заявление в защиту законных интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и несут все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 2 ст. 46 ГПК РФ).

Процессуальные истцы должны обосновывать и поддерживать в судебном заседании требования, с которыми они обратились в суд, совершать все действия в таком же порядке, как и истец - субъект спорного материального правоотношения, т.е. сторона в материальном смысле. К ним нельзя предъявить встречный иск для совместного рассмотрения с первоначальным исковым требованием.

Государственным органам принадлежат все остальные права, которыми закон наделяет истца. Заинтересованное же лицо, в чьих интересах предъявлен иск, извещается о слушании дела и участвует в нем в качестве истца. В случае отказа государственных органов, органов местного самоуправления, организаций или граждан поддерживать требования, заявленные ими в интересах другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если лицо, в чьих интересах заявлено требование, или его представитель не заявят об отказе от иска. В случае отказа органов, организаций или граждан поддержать требование, заявленное ими в интересах другого лица, а также отказа истца от иска наступают процессуальные последствия, предусмотренные ч. 2 ст. 45 ГПК РФ. Государственные органы могут занимать в процессе положение ответчиков в процессуальном смысле. Так, орган опеки и попечительства может занимать положение ответчика в процессуальном смысле по делу о восстановлении в родительских правах и об отмене усыновления.

Второй формой участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления является вступление в дело для дачи заключения.

Заключение, даваемое органами государственного управления, должно отвечать определенным требованиям и среди них наиболее важным является указание не только на те действия, которые были совершены данным госорганом, но содержать правовой вывод, основанный на законе, о том, как должен быть разрешен спор, т.е. должна быть рекомендация суду по поводу дела, которое находится в его производстве. Заключение госорганов относится к числу письменных доказательств. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления до принятия решения судом первой инстанции вступают в дело по своей инициативе, по инициативе участвующих в деле лиц для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В тех случаях, когда юридическая заинтересованность органов государственного управления в деле вытекает из их государственно-правовой деятельности, они участвуют в процессе со специальной целью - дать заключение по делу Добровольский А.А. Участие органов государственного управления в гражданском процессе. М., 1958. С.35..

Семейный кодекс РФ содержит достаточно большое количество норм, регулирующих участие органов опеки и попечительства в делах, вытекающих из брачно-семейных отношений (ст. ст. 28, 70, 72, 79, 78 СК РФ). Так, при рассмотрении судами споров, связанных с воспитанием детей, независимо от того, кем предъявлен иск в защиту интересов ребенка, к участию в деле должен быть привлечен орган опеки и попечительства (ст. 78 Семейного кодекса РФ).

Согласно ст. 273 ГПК РФ заявление об усыновлении рассматривается в закрытом судебном заседании с обязательным участием усыновителей (усыновителя), представителя органа опеки и попечительства, прокурора, ребенка, достигшего возраста 14 лет, а в необходимых случаях - родителей, других заинтересованных лиц и самого ребенка в возрасте от 10 до 14 лет.

В соответствии с п. 4 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» федеральный антимонопольный орган (его территориальные органы) вправе вступить в дело по своей инициативе или по инициативе участвующих в деле лиц для дачи заключения в целях осуществления возложенных на него обязанностей или защиты нарушенных прав других лиц, государственных или общественных интересов.

Вопрос об участии государственного органа, органа местного самоуправления, организации в процессе решается в стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Судья должен известить государственный орган о слушании дела. Государственный орган обязан представить к моменту рассмотрения дела свое заключение. Согласно ст. 78 Семейного кодекса РФ орган опеки и попечительства обязан провести обследование условий жизни ребенка и лица (лиц), претендующего на его воспитание, и представить суду акт обследования и основанное на нем заключение по существу спора.

Заключение органа опеки и попечительства должно быть подписано руководителем органа местного самоуправления либо уполномоченного на это должностным лицом подразделения органа местного самоуправления, на которое возложено осуществление функций по охране прав детей (п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 мая 1998 г.) Комментарий к постановлениям Пленума ВС РФ по гражданским делам / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 1999. С.401..

Участвуя в делах об усыновлении на основании документов, подтверждающих способность третьих лиц к содержанию и воспитанию детей, орган опеки и попечительства дает положительное заключение по делу.

Заключение указанных органов представляется в письменном виде, оглашается в судебном заседании. После чего суд, лица, участвующие в деле, их представители могут задавать уполномоченным представителям вопросы по поводу данного заключения в целях его разъяснения и уточнения. Представители государственных органов выступают в судебных прениях после сторон и третьих лиц, им предоставлено также право реплики. Если государственный орган привлекается к участию в деле, то его участие в деле является не только правом, но и обязанностью. Заключение государственного органа имеет важное значение для правильного разрешения спора, однако суд не связан доводами и выводами, содержащимися в заключении, и может вынести решение, противоположное мнению, высказанному в заключении. Однако в этом случае требуются аргументированные доводы суда о несогласии с выводами, содержащимися в заключении.

Заключение государственного органа, органа местного самоуправления следует отличать от заключения эксперта. Эксперт - лицо, которое не заинтересовано в исходе дела и отвечает лишь на вопросы, поставленные в определении суда о назначении экспертизы и касающиеся фактов, но не права. Его участие зависит от конкретных обстоятельств дела, в то время как участие в процессе государственного органа, как правило, обусловлено указанием закона.

2. УЧАСТИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ) В ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

Эффективность и законность отечественного правосудия во многом зависят в том числе и от того, насколько государство в лице своих органов может реализовать свои полномочия в сфере защиты субъективных прав, свобод и законных интересов других лиц, т.е. выполнить возложенную на них правоохранительную (правозащитную) функцию.

Органы государственной власти действуют «не обособлено друг от друга, а обеспечивают эффективность отправления функций государства и, прежде всего, защиту прав человека, во взаимодействии» Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 6-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2007. С.392..

Действующее процессуальное законодательство, предусмотрев в принципе возможность участия в гражданском судопроизводстве так называемых государственных органов, или органов государственной власти, оставляет открытым целый ряд вопросов, связанных со спецификой их привлечения и участия в процессе.

На важность четкого и конкретного определения правовых понятий и терминов, используемых законодателем, неоднократно обращалось внимание в научной литературе.

Как верно заметила в свое время Р.О. Халфина, строгость и научная обоснованность понятийного аппарата имеют особое значение в правовой науке, поскольку «результатом развития теории могут быть предложения по совершенствованию законодательства и практики, что требует особенной точности и ясности» Халфина Р.О. Критерий истинности в правовой науке // Советское государство и право. 1974. №9. С.27..

Развивая данную мысль, М.А. Викут говорит о том, что разработчики любых законов «должны стоять на страже чистоты юридической терминологии» Викут М.А. О юридической терминологии в гражданском процессуальном праве // Актуальные проблемы гражданского права и процесса: Сборник материалов Международной научно-практической конференции. Вып. 1 / Отв. ред. Д.Х. Валеев, М.Ю. Челышев. М., 2006. С.267..

С учетом высказанных суждений, если посмотреть на терминологию, используемую ГПК РФ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №46. Ст. 4532., равно как и АПК РФ, норм, регулирующих собственно участие органов исполнительной власти в судопроизводстве, здесь просто нет.

Вместе с тем анализ практики показывает, что именно органы, осуществляющие исполнительную власть, привлекаются в гражданское судопроизводство в самом разнообразном процессуальном статусе, в том числе и в статусе именно органа исполнительной власти (по терминологии ГПК РФ и АПК РФ - государственного органа или органа государственной власти).

Указанное противоречие, на наш взгляд, необходимо разрешить на законодательном уровне посредством внесения изменений в ГПК РФ и АПК РФ.

Речь прежде всего идет о содержании ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ. В ходе изучения их содержания становится видна непоследовательность законодателя в плане использования терминологии.

Если придерживаться процессуальной доктрины, то ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ предусматривают две формы участия в гражданском судопроизводстве одних и тех же органов - путем подачи заявления в защиту интересов других лиц и путем вступления в уже начатый процесс для дачи заключения.

Вместе с тем если буквально трактовать содержание ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ, то придется признать факт того, что либо законодатель не придерживается доктрины о двух формах участия указанных органов в процессе, либо речь в указанных статьях ГПК РФ идет о двух самостоятельных субъектах, которые участвуют в судопроизводстве путем подачи заявления либо путем вступления в процесс для дачи заключения.

Такой вывод вытекает из содержания ст. 46 ГПК РФ, в которой указывается право обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц в том числе «ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ», в то время как ст. 47 ГПК РФ предусматривает право участия в деле для дачи заключения «ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ» (выделено мной. - Н.Б.).

Следует также подчеркнуть, что ст. 53 АПК РФ предусматривает право именно государственных органов как раз на обращение в суд Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №30. Ст. 3012..

Не проясняет позицию в этом вопросе и Конституция Российской Федерации, в которой законодатель использует то термин «органы государственной власти» (ст. 77), то термин «государственный орган» (ст. ст. 33, 120).

С учетом того что, как мы указали выше, как правило, к участию в гражданском судопроизводстве Российской Федерации привлекаются именно органы исполнительной власти, определение понятия и системы всех перечисленных органов приобретает особую актуальность и значимость в плане определения, какие же органы являются потенциальными субъектами гражданских и арбитражных процессуальных правоотношений.

Современная учебная процессуальная литература, затрагивая тему нашего исследования, по большей части лишь констатирует возможность участия указанных органов в порядке ст. 46 и ст. 47 ГПК РФ, не вдаваясь в какое-либо исследование возникающих при этом вопросов Лебедев М.Ю. Гражданский процесс: Курс лекций. Саратов: Изд. ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2008. С.59..

Анализируя новейшее отечественное законодательство, на первый взгляд может показаться, что ответ на поставленный вопрос найден.

Так, в Федеральном законе от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», определяя основные понятия, используемые в данном законе, законодатель говорит о том, что государственные органы - это органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (вступает в силу с 1 января 2100 г.). URL: http://base.consultant.ru..

Итак, по мнению законодателя, государственные органы как раз и являются органами государственной власти Российской Федерации, т.е. органами трех ветвей власти Российской Федерации. Но далее заметно противоречие принципу разделения властей при указании на принадлежность к государственным органам иных государственных органов, очевидно, не входящих в триаду разделения власти в России.

Получается, что понятие «государственный орган» шире, нежели понятие «орган государственной власти». Об этом также свидетельствует позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» Постановление Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. №2. URL: http://base.consultant.ru.. В нем, в частности, говорится о возможности оспаривания по правилам гл. 25 ГПК РФ решения, действия (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.

На наш взгляд, следует согласиться с мнением И.Ю. Маньковского о том, что «понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти» Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С.13..

Означает ли это, что законодатель, указывая на возможность обращения в арбитражный суд государственных органов в порядке ст. 53 АПК РФ, позволяет делать это более широкому кругу лиц, чем те, которые могут обращаться в суд общей юрисдикции в порядке ст. 46 ГПК РФ, где говорится об органах государственной власти?

Анализ научной литературы и судебной правоприменительной практики позволяет отрицательно ответить на поставленный вопрос, констатировав в очередной раз факт непоследовательности законодателя в использовании терминологии в отношении исследуемых нами органов государства.

Анализ юридической литературы, рассматривающей затронутые нами проблемы с позиции административного и конституционного права, показывает противоречивость позиций исследователей при определении понятия, места и роли исследуемых нами органов в системе государственного устройства Российской Федерации, что также не проясняет нам вопроса о том, какие же органы выступают в гражданском судопроизводстве и в каком статусе.

Так, среди признаков, характеризующих государственные органы, выделяют:

- наличие государственно-властных полномочий;

- наличие правомочий и возможность выступать в пределах своей компетенции от имени государства;

- функционирование в условиях сочетания строгой нормативной деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия волевых решений;

- непосредственное занятие работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. С.47..

В то же время признаками органа государственной власти ученые определяют то, что каждый орган: создается в соответствии с установленным порядком; обладает властными полномочиями, образующими его компетенцию; осуществляет деятельность в формах и методами, установленными правовыми актами Баглай М.В. Указ. соч. С.394..

Как видно из приведенных определений, принципиальных различий в определении понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» не наблюдается.

С учетом того что рассматриваемые нами органы составляют основу государственного устройства Российской Федерации или, как говорят теоретики конституционного права, их закрепление в Конституции Российской Федерации является «составной частью понятия основ конституционного строя», логично предположить, что решение вопроса об их месте и роли должно лежать в контексте норм Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем приходится признать, что законодатель в тексте Конституции Российской Федерации не использует рассматриваемые нами понятия буквально. Поэтому только системное толкование конституционных норм, расположенных в гл. 4-7, позволяет ученым придерживаться общепринятой в конституционном праве России позиции, согласно которой именно в этих нормах «определяется механизм государственной власти».

Перечень органов, осуществляющих государственную власть, установленный указанными нормами Конституции Российской Федерации, является исчерпывающим, в связи с чем создание каких-либо иных органов власти без изменения Конституции Российской Федерации недопустимо.

Итак, согласно Конституции Российской Федерации федеральную государственную власть в России осуществляют:

- Президент Российской Федерации;

- Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

- Правительство Российской Федерации;

- суды Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. №237..

Большинство исследователей относит указанные органы к федеральным органам государственной власти, которые действуют наряду с органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. М.: Норма, 2007. С.395.. Перечень этих органов полностью соответствует отмеченным выше гл. 4 - 7 Конституции Российской Федерации, в которых определяется порядок формирования и полномочия каждого из них.

Таким образом, Конституция Российской Федерации устанавливает органы государственной власти России, прежде всего руководствуясь принципом разделения властей, указывая в ст. 10 на то, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется «на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную».

К сожалению, выявить всю систему органов государственной власти в рамках исследования норм Конституции Российской Федерации не представляется возможным.

Касательно органов федеральной власти следует руководствоваться нормами указанных глав Конституции Российской Федерации, а также федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и нормативными актами федеральных органов исполнительной власти (если им делегированы полномочия такого рода).

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно ст. 77 Конституции России устанавливается субъектом самостоятельно в рамках действующего законодательства. В связи с этим к источникам, регулирующим вопросы функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, следует отнести конституции республик и уставы субъектов Российской Федерации, законодательные акты представительных (законодательных) органов субъектов, нормативно-правовые акты глав субъектов Российской Федерации, правительств, администраций, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти России.

Согласно Конституции Российской Федерации, признав, что под органами государственной власти следует понимать органы законодательной, исполнительной и судебной власти, мы сталкиваемся с достаточно серьезными противоречиями как внутри указанного конституционного принципа разделения властей, так и вне конституционных правоотношений в сфере гражданского судопроизводства.

В первую очередь с очевидностью сразу возникает проблема определения в рамках принципа разделения властей так называемых органов государственной власти с особым статусом. Речь идет о таких органах, как прокуратура Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и проч.

С учетом принципа разделения властей определение правового статуса этих органов возможно с двух позиций - либо с позиции следования данному принципу и, соответственно, отнесения их к одной из ветвей власти, либо рассматривая их как органы с особым статусом, не входящие ни в одну из ветвей власти.

В связи с тем что вторая позиция не укладывается в концепцию разделения властей и, соответственно, противоречит Конституции Российской Федерации, возникает необходимость определения указанных органов именно с позиции первой.

Представляется, что такие органы условно можно разделить на две группы - прокуратуру и иные органы в соответствии с их компетенцией.

В отношении Президента Российской Федерации, учитывая его особый статус в системе государственного устройства Российской Федерации, представляется важным остановиться на этом несколько подробнее. Иные так называемые органы с особым статусом следует отнести либо к законодательной, либо к исполнительной ветвям власти Российской Федерации в зависимости от выполняемых ими функций.

Что же касается прокуратуры Российской Федерации, то здесь необходимо констатировать тот факт, что ее место в системе государственного устройства в данный момент определено не вполне удачно и требует серьезных корректировок.

Очевидным является тот факт, что принцип разделения властей делит ее соответственно на три ветви, в то время как глав Конституции, в которых согласно доктрине конституционного права находятся регулирующие деятельность органов власти нормы, четыре. В связи с этим встает вопрос о месте и роли Президента Российской Федерации в свете принципа разделения властей. Данный вопрос достаточно актуален не только для конституционного, но и для гражданского процессуального права, учитывая право Президента Российской Федерации на обращение в суд.

С учетом принципа разделения властей получается, что в порядке ст. 46 ГПК РФ в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц от своего имени могут обратиться органы государственной власти, т.е. органы власти законодательной, исполнительной и судебной.

Возможность обращения в суд первых двух указанных органов порождает вопрос только уточнения их правового и процессуального статуса и состава. По поводу возможности обращения в суд судебных органов, как это следует из буквального содержания ст. 46 ГПК РФ, согласно конституционному принципу о разделении органов государственной власти, возникают серьезные вопросы, связанные с сущностью и целями судебной власти в Российской Федерации.

Учитывая конституционные гарантии независимости судебной власти, представляется, что ее главная задача (функция) - осуществление правосудия. В связи с этим является совершенно недопустимым участие судебной ветви власти в защите прав, свобод и интересов других лиц, наряду с властью законодательной и исполнительной, в гражданском судопроизводстве в качестве процессуальных истцов или заявителей (как это следует из буквального понимания норм процессуального законодательства).

На наш взгляд, следует согласиться с мнением исследователей, полагающих, что «в соответствии с Конституцией точнее говорить не о «расплывчатых» государственных органах, а о трех ветвях власти...» Габричидзе Б.Н. и др. Административное право России: Учеб. М.: Проспект, 2009. С.11..

В связи с этим на первый план выдвигается вопрос об изменении целого ряда статей ГПК РФ и АПК РФ, в которых используется правовая конструкция «орган государственной власти» или «государственный орган».

В то же время отдельные статьи указанного процессуального законодательства используют рассматриваемую нами терминологию вполне оправданно. В частности, указание ст. 16 АПК РФ и ст. 13 ГПК РФ на обязательность судебных актов (постановлений), в том числе и для органов государственной власти, вполне оправданно, так как их обязательность распространяется на органы как законодательной, исполнительной, так и судебной ветвей власти.

Таким образом, анализ изложенных выше обстоятельств позволяет прийти к следующим выводам по поводу привлечения и участия в гражданском и арбитражном судопроизводстве исследуемых нами органов.

Употребление в отдельных статьях процессуального законодательства для обозначения одних и тех же органов разных терминов (в одних - случаях «органы государственной власти», в других - «государственные органы») как синонимов не соответствует сущности указанных органов. Представляется, что понятие «государственные органы» следует трактовать шире, нежели понятие «органы государственной власти». В связи с этим целесообразно привести в соответствие нормы АПК РФ и ГПК РФ, где в принципе допустимо использование указанной терминологии, обозначая указанные органы именно как органы государственной власти.

Использование в арбитражном и гражданском процессуальном законодательстве понятий «органы государственной власти» и «государственные органы» в отдельных нормах ГПК РФ и АПК РФ противоречит действующему конституционному принципу разделения властей, так как указанные в Кодексах органы должны относиться к одной из этих ветвей власти. Речь прежде всего идет о нормах ст. ст. 46, 47 ГПК РФ и ст. 53 АПК РФ, определяющих процессуальное положение указанных субъектов в судопроизводстве.

В связи с этим с учетом действия конституционного принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную представляется целесообразным обозначать органы, которым предоставлено право участия в гражданском судопроизводстве от своего имени в защиту интересов других лиц, как органы законодательной власти и органы исполнительной власти, исключив при этом соответственно органы судебной власти Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

О заинтересованности государства в защите прав и свобод человека и гражданина свидетельствует закрепление на конституционном уровне соответствующей обязанности государства (ст. 2 Конституции РФ). Это конституционное положение распространяется на всех граждан, независимо от их пола, возраста, национальной принадлежности, отношения к религии и т.д. Государственная защита прав и интересов граждан, конечно же, может осуществляться при помощи различных средств правовой защиты: законодательной, административной, судебной. Однако преимущественную роль в защите гражданских прав играет судебная защита, о чем свидетельствует соответствующая практика. Естественным является положение, при котором само лицо, чье право нарушено, либо интересы которого следует защитить, обращается в суд с иском (заявлением, жалобой). Это вытекает из принципа диспозитивности, суть которого заключается в возможности лица по своему усмотрению самостоятельно располагать субъективными правами, распоряжаться процессуальными средствами их защиты. Предполагается, что такое лицо первым должно узнать о нарушении своего права (интереса). Именно это лицо является субъектом спорного материального правоотношения, оно имеет материально-правовую заинтересованность в исходе дела, так как получает определенные выгоды при удовлетворении судом его требований, на него распространяется сила судебного решения и т.д.

Вместе с тем гражданско-процессуальное законодательство предоставляет право прокурору, органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям и отдельным гражданам обращаться в суд за защитой прав и интересов других лиц. Указанные должностные лица, органы, организации и граждане не являются стороной в споре, их права и интересы не нарушены ответчиком, а просьба их к суду заключается в защите не своего, а чужого права (интереса).

Наличие института гражданско-процессуальной защиты чужого интереса в российском гражданском процессуальном законодательстве предопределяется диалектическим взаимодействием принципов диспозитивности и публичности гражданского процесса.

Участие прокурора в судопроизводстве рассматривается как одна из форм осуществления прокуратурой своих задач по надзору за верховенством закона, единством и укреплением законности.

Основания участия прокурора в гражданском судопроизводстве таковы:

- прямое указание закона. В определенных случаях закон прямо устанавливает обязательное участие прокурора в рассмотрении некоторых категорий дел (о лишении родительских прав - ст. 70 СК РФ и т.д.). Если прокурор вступает в процесс для дачи заключения по делам, предусмотренным в федеральном законодательстве, его неявка (при условии надлежащего извещения о времени и месте рассмотрения дела) не является препятствием к рассмотрению дела;

- инициатива самого прокурора. Так, ч. 1 ст. 45 ГПК РФ предусматривает право прокурора обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Поводами для участия прокурора могут быть обращения (письменные и устные) граждан, представителей соответствующих органов, публикации в СМИ и т.д.

Статья 45 ГПК РФ предусматривает две формы участия прокурора в рассмотрении гражданских дел:

- обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

- вступление в процесс для дачи заключения.

Участие прокурора в указанных формах возможно на любой стадии гражданского судопроизводства в исковом, особом производстве или производстве, возникающем из публичных правоотношений.

В случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Заявление в защиту законных интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина может быть подано независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя (ст. 46 ГПК РФ). Согласно ст. 4 ГПК РФ гражданское дело может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав и свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Закон предусматривает две процессуальные формы участия в гражданском процессе государственных органов и органов местного самоуправления:

- обращение в суд с иском в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц по их просьбе или неопределенного круга лиц. Иск в защиту интересов недееспособного лица может быть предъявлен независимо от просьбы заинтересованного лица;

- государственные органы и органы местного самоуправления могут вступить в процесс по своей инициативе или по инициативе участвующих в деле лиц, а также для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей.

Основная цель их участия в обеих формах состоит в защите прав и интересов граждан, организаций, выполнении обязанностей, порученных им государством по охране этих прав и интересов путем оказания содействия суду. Участвуя в гражданском процессе, государственные органы защищают не только права непосредственных их носителей, но и интересы государства и общества в целом, т.е. правопорядок.

Следует отметить, что, несмотря на то, что в ГПК РФ имеются процессуальные гарантии судебной формы защиты прав, свобод и интересов граждан, процессуальный закон, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, несколько ограничил роль и полномочия органов власти и управления в гражданском судопроизводстве. Между тем, сейчас механизм судебной защиты для большинства граждан стал слишком дорог. Состоятельное лицо всегда может пригласить опытного и знающего адвоката, а неимущий гражданин остается один на один перед судом. При таком положении ни о каком равенстве сторон говорить не приходится. Поэтому в современный период реформирования судебной системы, появления новых судебных институтов и прихода на должности судей людей с незначительным опытом работы устранять органы власти и управления от участия в гражданском судопроизводстве преждевременно. Законодательное закрепление и правовая регламентация участия в гражданском процессе лиц, которые защищают не свои права, а охраняемые законом интересы и права других субъектов, служат важной гарантией законности осуществления правосудия.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации 1993 г. Официальный текст по сост. на 1 июля 2012 г. // СПС «Консультант-Плюс».

2. Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2000 г. №2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - №9. - Ст. 1011.

3. Гражданско-процессуальный кодекс РФ. Официальный текст по сост. на 1 июля 2012 г. // СПС «Консультант-Плюс».

...