Административное законодательство

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

1. Понятие административного законодательства

2. Законодательство как деятельность по принятию законов

3. Административное законодательство

4. Федеральное и региональное законодательство

5. Конституционно-правовые предпосылки развития административного и административно-процессуального законодательства

6. Основные направления развития административного законодательства в современный период

7. Система административного законодательства

8. Основные тенденции формирования административно-процессуального законодательства в современный период

Заключение

Список литературы

законодательство федеративный административный

1. Понятие административного законодательства

Законодательство -- издание законов; а также свод законов. Законодательство - это внешняя форма правовой системы страны на данном этапе развития.

Законодательство как комплекс нормативных актов

Законодательство -- система законодательных актов, принятых законодательным (представительным) органом или непосредственно населением и действующих на территории страны.

Законодательство в широком понимании -- система нормативных правовых актов, действующих в стране, включая не только законодательные, но и подзаконные нормативные акты -- указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и т. п.

Законодательство -- система нормативных актов, действующих в какой-либо отрасли и (или) регулирующих определённую сферу общественных отношений, как правило, соответствует отраслям, подотраслям и институтам права гражданское законодательство, уголовное законодательство, трудовое законодательство, законодательство о банках и банковской деятельности и т.п.

2. Законодательство как деятельность по принятию законов

Законодательство - основная форма правотворческой деятельности. Подразумевает суверенитет народа (реализованный высшим органом государственной власти по принятию законов).

В системе отраслей российского законодательства важная роль принадлежит административному законодательству. Административное законодательство есть отрасль российского законодательства, регулирующие отношения, возникающие в процессе исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления.

Исполнительная деятельность представляет собой претворение в жизнь требований российских законов и других нормативных актов, принимаемых органами государственной власти. Распорядительная же деятельность органов управления заключается в издании административно-правовых актов, обеспечиваемых в необходимых случаях мерами государственного принуждения.

Убеждение и принуждение, как методы государственного управления, явления социальные, так как они находят свое проявление в содержании связей между участниками конкретных общественных отношений. "Принуждение существует во всяком человеческом общежитии и является необходимым элементом всякой социальной организации. В доклассовом обществе оно базировалось на авторитете старейшин, вождей племен и т.п., в классовом обществе - на власти государства. Следовательно, принуждение теснейшим образом связано с государственной властью и определяет качество этой власти”

"Интересы охраны законности и правопорядка, поддержания государственной дисциплины требуют, чтобы органы государства обеспечивали проведение в жизнь государственной воли, применяя в случае необходимости к тем, кто не следует этой воле добровольно, и принудительные меры, допускаемые законом.” Например представители власти - это государственные служащие, в частности начальник районного отдела милиции, районный военком и др., которые наделены правами давать обязательные указания как лицам, им подчиненными по службе, так и лицам, не подчиненным им по службе. В случае невыполнения их указаний они могут применить определенные меры административного принуждения. Государственное принуждение применяется на базе убеждения, в строгих рамках законности. "Важнейшими принципами борьбы с правонарушениями являются неотвратимость воздействия на правонарушителя законность, справедливость, гуманизм. Борьбу за законность необходимо вести строго законными средствами. Государственное принуждение - это средство защиты интересов общества, вынужденная реакция на антиобщественные действия, принудительная деятельность регулируется правом. Кроме правового принуждения существует, например, педагогическое принуждение, психическое принуждение, физическое принуждение и его разновидность - дисциплина голода, семейное принуждение (главы семьи в отношении детей, иждивенцев); преступника в отношении жертвы, оккупантов в отношении населения оккупированной территории и т.п.

Необходимо различать принуждение как специфическую деятельность органов государственного управления и как один из методов управления. Первый из них применяется в основном лишь к тем, кто не выполняет добровольно требования законодательства или законных органов государственного управления. Что же касается второго, то есть принуждения как метода управления, воздействие на поведение людей или организаций, то его элементы имеются во всех случаях, где используется государственная власть.

Одной из основных характеристик федеративного государства является наличие многоуровневой системы законодательства.

Российская Федерация не стала исключением. Являясь демократическим федеративным государством, Россия наделяет субъекты Федерации и органы местного самоуправления правом принимать нормативные правовые акты по предметам своего ведения и в пределах своих полномочий.

Новизна и сложность преобразований, на осуществление которых направлено законотворчество, значительное ускорение его темпов породили немало существенных противоречий. В связи с этим одной из существенных задач на настоящем этане развития системы законодательства является обеспечение её целостности, чёткой структуризации и устойчивости.

В связи с этим актуальность разработки научно обоснованной концепции развития законодательства во. взаимосвязи с экономическими и политическими реформами не только-возрастает, но и ориентирует исследователей на первоочередной теоретический анализ основных принципов и способов обеспечения единства нового отечественного законодательства с учетом его вертикальной структурированности.

Прежде всего, требует уточнения определение самого понятия "законодательство" как базовой категории, определяющей критерии правотворческой и правоприменительной деятельности Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, т.е. имеющей как теоретическую, так и практическую значимость.

В настоящее время легальное определение термина «законодательство» отсутствует. В теории права также нет однозначно закрепленного и общепринятого определения данного понятия.

Можно выделить несколько его интерпретаций:

Одни считают разумным отказаться от широкой трактовки законодательства, так как «высшей юридической силой должен обладать только закон, на основе и во исполнение которого принимаются все нормативные правовые акты». Широкое понимание законодательства, по мнению Р.З. Лившица является «путём размывания закона, подмены его управленческими решениями».

Последний подход не может вызывать возражений, и в будущем такая позиция, получив соответствующее нормативное закрепление, может стать главенствующей. Однако на современном этапе под законодательством, как правило, понимается, совокупность всех нормативных актов, издаваемых в стране. Это подтверждается и практикой, так как в некоторых федеральных законах законодательство- определяется именно в широком смысле: Федеральный закон от 19.02.1993 года N4528-1 «О беженцах»4 устанавливает, что «законодательство Российской Федерации о беженцах состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов. Российской Федерации». Аналогичные положения закреплены в Федеральном законе от 26.09.1997 года.№ 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях»5, Федеральном законе от 21.07.1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Федеральном законе от 21.12.2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»

-как совокупность издаваемых в государстве нормативных правовых актов;

-как совокупность законов;

-как совокупность нормативных актов, издаваемых высшими органами государственной власти и управления.

Анализ литературы позволяет выделить два основных подхода к пониманию законодательства: в узком и широком смыслах.

Под законодательством в широком смысле понимают систему не только законов, но и подзаконных нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства России, других органов власти и управления.

"Законодательство есть система издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Эта трактовка имеет широкий смысл, обозначая совокупность всех нормативных правовых актов.

3. Административное законодательство

Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административного права, образует административное законодательство.

В законодательном массиве административного права следует выделять:

- общеправовые законодательные акты (прежде всего, Конституцию России), отраслевые законодательные акты (ФКЗ о Правительстве, КоАП РФ, ФЗ о системе государственной службы и т.п.);

- законодательные акты, относящиеся к другим отраслям права и межотраслевым общностям, однако имеющие в своей структуре нормы, регламентирующие административно-правовые отношения (Таможенный, Налоговый, Лесной кодексы и др.);

- международные акты, действующие в данной сфере правоотношений.

Определяя пределы и структуру системы источников административного права, ученые-административисты констатируют высокую степень ее подвижности, которая задается изменениями в правовой и организационной системе государства.

К числу источников, по поводу которых отсутствует единство во взглядах, относится юридический прецедент (например, постановления Конституционного Суда России, Президиума Верховного Суда). Данные акты обладают признаками нормативных, однако не являются само значимыми и действуют лишь до тех пор, пока действует акт, с интерпретацией которого связаны соответствующие прецеденты.

Как источник права постановления Конституционного Суда РФ имеют общеобязательное значение, применяются самостоятельно и неоднократно, в том числе по правилам аналогии в праве, являются окончательными, не могут быть преодолены повторным принятием акта или отдельного положения, признанного противоречащим Конституции РФ, а также обладают непосредственным действием и подлежат обязательному официальному опубликованию. Относительно постановлений Конституционного Суда РФ как носителей нормативной информации следует отметить, что в них затрагиваются права и свободы различных участников социальных отношений и формулируются новые по смыслу положения, подлежащие обязательному учету при реализации ими своего статуса. В то же время нормативность рассматриваемых актов имеет несколько отличный от традиционного понимания нормы права и ее структуры смысл. Итак, постановления Конституционного Суда РФ следует признать источниками права, обладающими свойством нормативности, что допускает их включение в общую иерархию нормативных источников, в правовую систему государства.

4. Федеральное и региональное законодательство

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Таким образом, Конституция РФ закладывает основы для формирования двухуровневой системы административного законодательства - федерального и регионального.

В самом широком смысле под административным законодательством следует понимать совокупность нормативных правовых актов, действующих в сфере государственного управления, регулирования и контроля.

Иначе говоря, эта отрасль законодательства обеспечивает реализацию задач и функций, возлагаемых Конституцией РФ на субъекты исполнительной власти. Поэтому основное значение для нее приобретает понятие «исполнительная власть». Соответственно там, где есть исполнительная власть, там функционирует и административное законодательство.

5. Конституционно-правовые предпосылки развития административного и административно-процессуального законодательства

Условно можно выделить четыре блока конституционно-правовых норм, имеющих ярко выраженную административно-правовую направленность.

Первый блок составляют те нормы, которые закрепляют основные права, свободы и обязанности граждан, реализуемые в сфере государственного управления (ст. 22, 24-25, 27, 30-35 Конституции РФ). Конкретизация этой группы конституционных норм в административном законодательстве осуществляется по двум направлениям: а) административно-правовое регулирование прав и свобод человека и гражданина; б) принятие законодательных мер по обеспечению защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти.

Второй блок составляют конституционные нормы, определяющие общие принципы государственного управления и регулирования в различных сферах жизни общества, основы формирования и деятельности органов исполнительной власти. Такие нормы содержатся более чем в десяти статьях Конституции РФ (ст. 10, 11, 77, 78, 83, 95, 103, 104, 106, 125, 134 и Раздел II) и детализируются более чем в сотне федеральных законов, а также в огромном массиве подзаконных нормативных правовых актов, образующих самостоятельные под отрасли и институты административного законодательства. Примечательно, что эта область административного законодательства наиболее тесно связана с конституционным законодательством, поскольку в большинстве случаев административно-правовое регулирование организации и деятельности исполнительной власти возникает на стыке с конституционным правом.

Третий блок конституционно-правовых норм составляют нормы ст. 71-73 Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации. Кроме того, к ним относятся положения ст.76-78 Конституции РФ, определяющей общие принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

В сущности, вышеназванные статьи Конституции РФ закладывают основы для определения сфер действия федерального и регионального административного законодательства; устанавливают границы законотворческой деятельности РФ и ее субъектов в области административного и административно-процессуального регулирования. В частности, они создают предпосылки для разграничения законодательной компетенции РФ и ее субъектов по вопросам управления государственной собственностью, регулирования государственной службы, организации и деятельности исполнительной власти, обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Подчеркивая особую важность этой группы конституционных норм, приведем тезис Ю. А. Тихомирова о том, что «развитие административного законодательства в последние годы идет под влиянием разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами».

Вместе с тем для формирования стройной двухуровневой системы административного законодательства одних только конституционных норм недостаточно. Необходимы специальные федеральные законы, конкретизирующие предметы ведения РФ и ее субъектов по вопросам, относящимся к этой сфере правового регулирования.

К сожалению, сегодня надлежащим образом эта проблема решается лишь в области законодательства об административных правонарушениях, в котором исчерпывающе определены полномочия РФ в сфере административной ответственности (ст. 1.3 КоАП РФ). В большинстве же случаев таких законов либо нет, либо эти вопросы в них не регламентированы. Возьмем, к примеру, правовое регулирование государственной службы. Как мы знаем, в 1995 году был принят Закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако законодательная компетенция Федерации и ее субъектов в нем не установлена. Как следствие этого, в региональном законодательстве отступления от конституционных принципов регулирования государственной службы (я имею в виду п. «т» ст.71, п. «к» ст.72 и ч.2 ст. 76 Конституции РФ) весьма существенны.

Надо сказать, что до недавнего времени проблема в определении объема регулятивного воздействия федерального и регионального административного законодательства осложнялась еще и тем, что в нормативных правовых актах отсутствовала расшифровка таких конституционных понятий, как «предмет ведения», «полномочия» и «компетенция». На сегодняшний день эта проблема частично решена, благодаря принятию Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Тем не менее, многие предметы ведения, имеющие непосредственное отношение к регулированию административно-правовых отношений, до сих пор трактуются весьма противоречиво.

Так, например, в соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации. Что же касается субъектов РФ, то согласно п. «б» ст. 72 Конституции РФ к их ведению относится защита прав и свобод человека и гражданина. В этой связи вполне закономерен следующий вопрос: каким образом возможно разграничение указанных полномочий между Федерацией и ее субъектами без одновременного их регулирования? Можно лишь предположить, что в данном случае региональное законодательство должно устанавливать свои определенные административно-правовые гарантии, допустим, создавать специальные органы для оказания содействия гражданам в защите их прав и законных интересов. Кстати сказать, в отсутствие соответствующего нормативного обеспечения, именно по этому пути пошел Приморский край, в Уставе которого предусмотрена возможность учреждения такого рода органов.

Очевидно, что в ближайшей перспективе этот и другие подобные вопросы должны быть решены в специальном федеральном законодательстве.

Четвертый блок конституционных норм административно-правовой направленности составляют нормы, закладывающие основы для формирования самостоятельного института административно-процессуального законодательства - административного судопроизводства.

Прежде всего, речь идет о закрепленных в Конституции РФ нормах-принципах, направленных на обеспечение соответствия российской судебной системы стандартам правового государства и расширение правовых гарантий личности. В первую очередь имеется в виду ст. 46 Конституции РФ, гарантирующая каждому гражданину судебную защиту его прав и свобод. Конституционные основы для формирования административного судопроизводства составляют и положения ст. 118, 128 Конституции, которые, по сути дела, обязывают принять федеральный конституционный закон, определяющий основные понятия, связанные с административным судопроизводством, и устанавливающий специальные процедуры рассмотрения дел, вытекающих из публично-правовых отношений (в том числе и административных дел, упомянутых в ст. 126 Конституции РФ).

Таковы в самом общем виде конституционные предпосылки развития административного и административно-процессуального законодательства в современный период.

Формируясь на базе Конституции РФ, административное законодательство является важнейшим средством обеспечения самой Конституции РФ.

В частности, если говорить об административно-правовом обеспечении функционирования органов исполнительной власти, то оно составляет важную часть обеспечения действия Конституции РФ в целом. Что же касается организации государственного управления, то оно также должно осуществляться на основе конституционных правовых норм. Аналогичная ситуация складывается и в сфере защиты органами исполнительной власти прав и свобод граждан и применительно ко всем остальным направлениям административно-правового регулирования.

6. Основные направления развития административного законодательства в современный период

Следует отметить, что на данном этапе проводимой в стране административной реформы наиболее активно разрабатываются две общегосударственные проблемы:

а) повышение эффективности механизма государственного управления;

б) обеспечение реальной защищенности прав граждан в сфере исполнительной власти.

С точки зрения реализации вышеупомянутых конституционных установок решение первой проблемы обусловливает необходимость принятия комплекса законодательных мер, нацеленных на совершенствование правового регулирования таких под отраслей административного законодательства, как административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственная служба, методы и формы государственного управления, административно-правовые режимы. При этом особое значение приобретает разработка федеральных законов по тем группам общественных отношений, которые в соответствии с Конституцией РФ должны регулироваться именно законами.

К сожалению, до настоящего времени эта сфера общественных отношений регламентируется значительным количеством подзаконных нормативных правовых актов, которые традиционно являются основными источниками административного права. Между тем конституционные нормы создают основу для реального верховенства законов. Поэтому, если мы хотим, следуя требованиям Конституции РФ, создать стройную, внутренне согласованную систему административного законодательства, то «необходимо обеспечить правильное соотношение указанных источников между собой».

В первую очередь необходимо разработать ряд законов о системе федеральных органов исполнительной власти, основных принципах их организации и деятельности, а также нормативно определить такие конституционные понятия, как «государственное управление» и «государственное регулирование».

Другой, не менее важной задачей является совершенствование законодательной основы отраслевых и межотраслевых сфер административно-правового регулирования, которые в современных условиях приобретают новое содержание и форму своего выражения.

Решение этой проблемы предполагает создание правовых институтов, обеспечивающих высокий уровень правовой защищенности граждан и их объединений от незаконных действий и решений органов публичной администрации, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Во-первых, речь идет о совершенствовании института административного обжалования действий и решений органов публичной администрации.

Во-вторых, имеется в виду создание условий для реализации гарантированного ст. 46 Конституции РФ права граждан на судебную защиту, а также усиление роли судов в разрешении споров граждан с органами публичной власти. Важным шагом в данном направлении является формирование системы административной юстиции в России, которая представляет собой способ разрешения судами публично-правовых споров, связанных с защитой прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

7. Система административного законодательства

Как правовой институт, административная юстиция имеет две составляющие: материальную и процессуальную. В этом смысле правовое регулирование административной юстиции должно включать:

1) законодательное закрепление системы специализированных судебных органов административной юстиции с точки зрения их юридической природы, внутренней структуры и распределения предметов ведения между ними, т. е. ее организационное обеспечение;

2) введение специальных правил административного судопроизводства, т. е. специального порядка разрешения публично-правовых дел, учитывающего их специфику.

Как известно, во многих странах мира функции административной юстиции осуществляются специализированными органами. Например, во Франции - это административные трибуналы, в Германии - административные суды. Что касается вопроса об организационном обеспечении административной юстиции в нашей стране, то ст. 118 Конституции РФ, указав на административное судопроизводство как на самостоятельную ветвь правосудия, не установила, какими именно судебными органами оно должно осуществляться. Таким образом, с конституционно-правовой точки зрения создание специализированных административных судов не является обязательным.

Вместе с тем в среде российских ученых и практиков наибольшее признание получила идея о специализированном подходе к организации административной юстиции в России и учреждении системы административных судов. При этом большинство ученых исходило из необходимости поэтапного решения этой проблемы, предлагая вначале создать в рамках общих судов специализированные присутствия по административным делам, а уже затем вводить систему административных судов.

8. Основные тенденции формирования административно-процессуального законодательства в современный период

Административно-процессуальное законодательство в нашей стране до сих пор практически не развито и состоит в основном из соответствующего раздела Кодекса РФ об административных правонарушениях. Причин здесь несколько, в том числе и отсутствие единого подхода к понятию административного процесса, которое является ключевым для этой области законодательства.

Не вдаваясь в дискуссию по поводу объема и содержания административного процесса, выделим три вида процессуальной деятельности, которые, по мнению ведущих ученых-административистов, охватываются данным понятием.

Во-первых, это позитивная административная деятельность органов публичной администрации, направленная на реализацию их прав и обязанностей. Свое выражение она получает в разнообразных административных процедурах. Например, можно говорить об организационных процедурах, процедурах рассмотрения заявлений и обращений граждан, процедурах совершения юридических действий и т. п.

Во-вторых, это административно-юрисдикционная деятельность, сущность которой составляет разрешение административно-правовых споров и применение мер административного принуждения.

И, наконец, третьим самостоятельным видом административного процесса является административное судопроизводство.

Заключение

Очевидно, что все перечисленные виды административно-процессуальной деятельности должны иметь соответствующее законодательное выражение.

Тем не менее на сегодняшний день частично урегулирован только один вид такой деятельности - юрисдикционная деятельность, связанная с применением административных наказаний и мер административного пресечения (Раздел IV КоАП РФ).

Поэтому в ближайшее время предстоит принять меры к нормативному обеспечению административно-процедурной деятельности, деятельности по рассмотрению жалоб граждан и административного судопроизводства, а в дальнейшем провести кодификацию административно-процессуального законодательства и создать единый Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.

Отметим, что первые шаги в этом направлении уже сделаны. Имеется в виду подготовка проекта Кодекса «Об административном судопроизводстве», работа над которым в последнее время проводилась в Верховном Суде РФ, о чем подробно проинформировал общественность первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В. И. Радченко.

Данный документ содержит важные положения, касающиеся основных принципов административного судопроизводства; предметной, инстанционной и территориальной подведомственности дел, возникающих из публично-правовых отношений; правового статуса участников производства; системы доказательств и доказывания; процессуальных сроков; системы судебных инстанций; возможности принятия обеспечительных мер, а также порядка рассмотрения дел в первой инстанции и порядка пересмотра решений. Кроме того, в нем предусмотрены особенности рассмотрения и разрешения отдельных категорий дел, обусловленные содержанием конкретных публично-правовых отношений и спецификой спора.

Надо полагать, что доработка и принятие вышеупомянутых законодательных актов будут способствовать созданию полновесной системы административной юстиции в России, основы которой закладывает Конституция РФ.

Список литературы

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. -М.: 2001

2. Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов. -М.

3. Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации, М.,2001

4. Малько А.В., Колесников Е.В. Конституционное право России, М.:Норма, 2000

5. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: Юнити, 2000

6. Конституция РФ от 12.12.93г.

7. Комментарий к Конституции РФ /Под ред. Окунькова Л.А. -М.: БЕК 1996г.

8. Федеральный закон “О Правительстве Российской Федерации” от 14 мая

9. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. М:ИНФРА-М, 2000

10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации, НОРМА- ИНФРА-М, 2000

11. Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. М.:Зерцало, 2000

12. Ковешников Е.М. Конституционное право Российской Федерации, М.,2001

13. Под ред. члена-корреспондента РАН Кутафина О.Е. Основы государства и права: Учеб. пособие для поступающих в юридические вузы/ - 8-е изд., перераб. и доп.-М.: Юристь, 2001.

Размещено на Allbest.ru