Система государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольная работа

Система государственного и муниципального управления

Содержание

1.Основные принципы бюрократической структуры управления

2. Недостатки бюрократических структур управления.

3. Бюрократизм как пробочное явление бюрократических структур управления

Список используемой литературы

1.Основные принципы бюрократической структуры управления

Бюрократия - система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратом, но и сам этот аппарат.

Обычно термин «бюрократия» употребляется для обозначения всех типов государственной администрации. Однако, строго говоря, этот термин характеризует особую форму организации таких учреждений, практику, которая получила распространение в последней четверти XIX- начале XX столетия. Классик немецкой Социологии Макс Вебер отмечал такие черты, свойственные бюрократической организации:

1.принятие решений основано на фиксированных должностных компетенциях, правилах и инструкциях.

2.установлены формальные и специализированные образовательные или квалифицированные требования, соответствие которым необходимо для занятия той или иной должности.

3.действует иерархическая система управления; жестко упорядоченная система руководства и подчинения, при которой информация идет снизу вверх, а решения, спускаются сверху вниз.

4.решения принимаются на основе стандартных рабочих процедур, предполагающих, в частности, пространные письменные отчеты.

5.позиции должностных лиц обусловлены профессиональным статусом.

6.назначения на должность и продвижение по служебной лестнице определяются заслугами человека, чиновники ограждены от политического вмешательства, прежде всего в связи с тем, что их работа носит постоянный характер.

Если исходить из таких критериев, то ни одна организация не окажется в полном смысле бюрократической, хотя вооруженные силы и университеты довольно близко подходят к идеальному образцу.

Заслуга немецкого социолога состоит в том, что он первым сформулировал универсальные принципы организации и функционирования административных учрежений,которые могут успешно работать везде.В своей работе «Хозяйство и общество» он сформулировал принципы рациональной бюрократии:

- каждое учреждение имеет свою собственную область компетенции;

- гражданские служащие назначаются, а не выбираются на основе профессиональной квалификации, в соответствии с дипломом или по результатам экзаменов;

- гражданские служащие получают заработную плату и соответствии с рангом;

- для гражданского служащего эта работа предоставляет профессию или является основным занятием;

- служащий не владеет учреждением, в котором работает;

- служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем;

- смешение с должности основывается на решении вышестоящих инстанций.

Отмеченные Вебером свойства бюрократии придают системе принятия решений позитивные свойства. Они способствуют компетентности, последовательности, беспристрастности, независимости от политических манипуляций. До появления бюрократии государственные чиновники часто являли собой жалкое зрелище. Некоторые их них получали свою должность по наследству, другие приобретали ее благодаря семейным или политическим связям.

Но нередко посты просто покупались и использовались для самообогащения или обретения социального статуса (либо и того и другого одновременно). Многие видели в службе лишь побочное занятие и уделяли мало времени своим обязанностям. Поэтому неудивительно, что государственные чиновники часто бывали некомпетентными, равнодушными к делу, продажными или и теми, и другими, и третьими. Они зачастую произвольно использовали свои полномочия, создавая преимущества для своих друзей и соседей и дискриминируя остальных. Поскольку же не было четких правил и установлений, обиженные граждане обычно имели мало возможностей отстоять свои права.

Главные понятия бюрократического типа структуры управления - рациональность, ответственность и иерархичность. Сам Вебер считал центральным пунктом концепции исключение смещения «человека» и «должности», ибо состав и содержание управленческих работ должны определяться исходя из потребностей организации, а не людей в ней работающих. Четко сформулированные предписания по каждой работе (что необходимо делать и каким приемом) не оставляет места для проявления субъективизма и индивидуального подхода. В этом принципиальное отличие бюрократической структуры от исторически предшествовавшей ей общинной, где главная роль отводилась партнерству и мастерству.

Бюрократические структуры управления показали свою эффективность, особенно в крупных и сверхкрупных организациях, в которых необходимо обеспечивать слаженную четкую работу больших коллективов людей, работающих на единую цель. Эти структуры позволяют мобилизировать человеческую энергию и кооперировать труд людей при решении сложных проектов, в массовом и крупносерийном производстве.

Однако им присущи недостатки, особенно заметные в контексте современных условий и задач экономического развития.

2.Недостатки бюрократических структур управления

Негативные коннотации, заложенные в слове «бюрократия», наводят на мысль о том, что у подобной формы организации есть и слабые стороны.

Очевидно прежде всего, что бюрократический тип структуры не способствует росту потенциала людей, каждый из которых использует только ту часть своих способностей, которая непосредственно требуется по характеру выполняемой работы. Ясно также: коль скоро вопросы стратегии и тактики развития организации решаются лишь на высшем уровне, а все остальные уровни заняты исключительно исполнением «спускаемых сверху» решений, теряется общий управленческий интеллект (который рассматривается сегодня как важнейший фактор эффективного управления).

Следующий изъян структур бюрократического типа - невозможность с их помощью управлять процессом изменений, направленных на совершенствование работы. Функциональная специализация элементов структуры приводит к тому, что их развитие характеризуется неравномерностью и различной скоростью. В результате возникают противоречия между отдельными частями структуры, несогласованностью в их действиях и интересах, что замедляет прогресс в организации.

Бюрократические организации имеют тенденцию становиться громоздкими, приверженными букве инструкций, костными, безучастными к нуждам своих клиентов. Во многих случаях чиновники практически лишены стимулов к тому, чтобы вводить инновации и эффективно, а то и просто усердно работать. Хотя предполагается, что бюрократия политически и идеологически нейтральна, на практике она не редко испытывает влияние господствующих идеологий своего времени, проявляет склонность к консерватизму и преследует собственные институциональные интересы. Проблема бюрократии приобретает особую остроту в периоды крупных социальных трансформаций. Когда в 1917г. большевики захватили власть в России, они оказались в зависимости от офицеров и чиновников царского режима, и эта зависимость сохранялась до тех пор, пока им не удалось воспитать собственную бюрократию. В посткоммунистических обществах 1990-х годов сопротивление и инерция старой правительственной и экономической бюрократии затруднили проведение государственных реформ и переход к демократии и экономической свободе.

Многих граждан раздражает бюрократия и ее предрасположенность к неэффективности и безразличию к их нуждам. Это находит отражение как в скептическом отношении к ней, так и в периодических попытках реформировать правительства. Политологи Марк Нейдел и Френсис Рорк называют множеством механизмов, посредством которых правительственные и социетальные органы могли бы влиять на бюрократию и контролировать ее извне или изнутри.

Важнейшим органом внешнего правительственного контроля над бюрократией выступает политическая историческая власть. Но хотя президенты, премьер-министры и министры формально руководит находящимися у них в подчинении чиновниками и имеют возможность уволить их за пренебрежение своими обязанностями, на практике исполнительные органы и бюрократия зависят друг от друга. Высшие руководители исполнительной власти обычно пытаются убедить своих подчиненных и редко прибегают к крайним мерам в виде увольнения или понижения должности.

Другой формой контроля исполнительной власти над бюрократией является централизованная бюджетная политика и административная реорганизация. Угроза отобрать ресурсы или власть может заставить бюрократию в большей степени руководствоваться в своей деятельности целями политической исполнительной власти.

Осуществлению контроля над бюрократией способствуют также законодательные собрания и суды. Слушания парламентских комитетов и судебные расследования способны привести деятельность чиновников в соответствие с политическими замыслами. Для предотвращения незаконных и несправедливых действий бюрократии по отношению к простым гражданам используется институт омбудсменов, впервые введенный в Швеции, а затем скопированный рядом других стран. В Скандинавских странах, Великобритании, Германии и некоторых других государствах омбудсмены рассматривают заявления граждан по поводу нанесения им ущерба вследствие правительственных акций и незаконных действий чиновников. Омбудсмены, как правило, не наделены собственными полномочиями по решению подобных вопросов, но обращаются к законодательным органам с предложениями о корректирующих мерах. Рассмотренные ими дела редко ведут к уголовному осуждению, однако вследствие широкой огласки правительственные чиновники часто меняют свою политику. Таким образом, институт омбудсменов представляет собой более удобную и дешевую процедуру, нежели судебное вмешательство. К числу неправительственных сил, ограничивающих бюрократию, относятся общественное мнение, средства массовой информации, а также всевозможные группы интересов.

Однако далеко не все формы контроля над бюрократией имеют внешний характер. Назначаются и внутренние контролирующие органы (вроде консультативных комитетов), призванные следить за беспристрастностью ее деятельности. Еще один способ контроля над бюрократией - децентрализация, приближающая различного рода учреждения к их клиентам. Наконец, на отзывчивость и ответственность чиновников влияют их собственные моральные установки. Нормы и ценности, привносимые чиновниками в государственную службу , стандарты и обязанности, которые они приучены уважать, имеют огромное значение для функционирования бюрократии.

Все описанные выше формы контроля над государственными служащими, как правило, утрачивают свою эффективность за пределами развитых демократий. В авторитарных системах отсутствуют многие механизмы контроля (особенно внешнего) над бюрократией (например, выборная исполнительная и законодательная власть, независимые суды, средства массовой информации и группы интересов). Поэтому для них особенно характерны бюрократические неэффективность и инертность. Во многих не доиндустриальных и частично индустриальных странах в политической жизни участвует лишь незначительное меньшинство граждан, массмедиа лишены как независимости, как и влияния, а государственные служащие слабо подготовлены и получают нищенскую зарплату. Все это способствует взяточничеству, вымогательству и злоупотреблениям со стороны бюрократии. Болезни бюрократии, в том числе неэффективность и коррупция, пандемичны. Это действительно ставит ученых в крайне затруднительное положение, ибо представляется маловероятным, что можно изобрести модель, которая позволяла бы решать крупномасштабные социальные задачи без организации, разделения труда и профессионализма, обеспечиваемых бюрократией. Патологии бюрократии могут быть только смягчены. Искусство современного политического руководства состоит не только в определении адекватных целей и политических курсов и информировании о них общества, но и в том, чтобы обеспечить их воплощение с помощью огромного и сложного бюрократического аппарата, в умении понять, где и как надавить на чиновничество и принудить его, где и как его реорганизовать, наградить или же поучиться у него.

3.Бюрократизм как пробочное явление бюрократических структур управления

В отличие от бюрократического способа организации управления, бюрократизм - болезнь, причем болезнь общемировая, распространенная в большей или меньшей степени в тех или иных формах практически во всех странах. По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

Но если продолжить эту аналогию, то можно вспомнить, что загрязнение среды - побочное следствие промышленной революции, одного из самых прогрессивных событий мировой истории. Так и возникновение бюрократической системы управления в своем исходном пункте было нацелено на решение весьма важной в историческом плане и гуманной задачи - устранение исторически предшествовавшей ей патриархальной системы отправления государственных дел с ее очевидным и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общественных производственных сил.

Более того, сейчас, без действия бюрократических (в Веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло быть, как говорится, и дня прожить. Другое дело, что, как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отраженные в кривом зеркале. Таким «кривым зеркалом», искаженным превращением рациональной бюрократической организации, и является бюрократизм. В точном смысле слова бюрократизм означает, как мы отмечали - власть «бюро», т.е. письменного стола - не народа, и даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть, т.е. система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодавлеющую машину.

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески продвигает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами.

Изучая бюрократизм как явление, А.Г. Худокормов считает, что феномен его «есть порождение частных групповых интересов в ущерб общественным, когда аппарат управления полностью или частично работает на себя вместо того, чтобы работать на общество, когда управляющие используют свое место в общественном разделении труда в ущерб управляемым и с этой целью обособляются от них и охраняют свои привилегии». Практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата, в силу его места в системе управления обществом , пожалуй, больше, чем у какой-либо иной социальной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. Она связанна с самой логикой социальной структуры и общественного разделения труда: в любом обществе неизбежно существуют еще и интересы особые, в частности, социально групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, естественно, эти возможности используют. Отсюда - чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий.

Другой объективной основой перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за «простым» людьми лишь роль просителей, ходатаев. Не претендуя на нечто окончательное, В.М. Косяков и О.А. Митрошенков определяют бюрократизм как антиобщественный способ управления посредством формально-консервативного отношения к служебным обязанностям, в результате чего ущемляются конституционные права граждан, наносится экономический и политический ущерб общественными интересам и ценностям.

С организационно-технической точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновников - обеспечение соблюдения единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эти правила превращаются в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного во многих случаях ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания возникающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими проблем. «Так как бюрократия, - писал К. Маркс, - делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи - в государственные. Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить».

Всю сложность и многообразие реальных общественных дел бюрократ стремится втиснуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, очерченных предписаниями и инструкциями, пытается подогнать действительность под свое ограниченное ее понимание и приспособить для удобства своего с ней обращения. По мнению Маркса, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различных предписаний и инструкций, становящихся единственным источником, по которому происходит ориентация на текущий день. «Поэтому, - пишет К. Маркс, - даже ясная как день действительность кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах».

Уход от общения с людьми, от изучения реальной жизни в область бумаготворчества служит одной из важных характеристик бюрократизма. Внутри бюрократии действует четкая система иерархии, в которой низы слепо верят в авторитет и непогрешимость высшей власти. Эта система, показывает Маркс, строится на взаимном обмане: «Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей: низшие же круги доверяют кругам во всем, что касается понимания всеобщего, и таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение».

А.А. Воротников, пишет, что среди основных черт, присущих бюрократизму, можно выделить: а) подмену общих, государственных интересов частными, ведомственными, а чаще всего личными; б) полная апатия по поводу назначения своей деятельности и ее конечного результата; в) обожествление авторитета; г) консервативность, т.е. ориентация на неизменность, устойчивость своего положения всей иерархии; д) желание решать свои дела втайне, создавая культ секретности. Опираясь на концепцию «официального секрета», бюрократия фанатично стремиться вывести из-под контроля общественности большую часть своей деятельности. Даже реальные доходы наших депутатов, порой окутаны такой завесой секретности, что в пору проводить детективное расследование.

Далее очень важен для понимания логики бюрократической машины небезызвестный «закон Паркинсона английский публицист Сирил Норткот Паркинсон», согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазвитию. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот. Максимализация масштабов с сферы контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал. «Закон Паркинсона» выражается в форме двух «почти аксиоматических положений»: 1) чиновник множит подчиненных, но не соперников; 2) чиновники работают друг на друга.

Если кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни, жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух, ни в коем случае не меньше, «чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал». С течением времени возникает необходимость разгрузить и этих подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя.

Таким образом, первый чиновник будет иметь определенный административный вес, а его подчиненные будут трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде. «Болезнь Паркинсона», может поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек, сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам. Опасность увеличиваться, когда этот человек, не справляясь со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми, которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего, а их подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении все принимают эти правила игры и пытаются глупее, чем они есть.

Коматозного состояния учреждения достигает на третьей стадии, когда в нем снизу доверху не встретишь и капли разума. Из этого состояния выхода практически уже нет и учреждение или государственный орган обречены на гибель или неплодотворное существование.

Стоит отметить, что образ, сложившийся в годы жесткой командно-административной системы в стереотип бюрократа (противоположность «идеального типа» бюрократии, по Веберу), как этакого толстого мужчины в роговых очках, в нарукавниках, обязательно с толстым портфелем и глуповатым выражением лица, очень устраивал истинного бюрократа, поскольку казался аморфным, не существующим в действительности.

Рассматривая постсоветское чиновничество, один из видных исследователей данной проблемы А.В. Оболонский полагает, что оно, «как и его предшественники, «не дотягивает» до бюрократии в классическом веберовском значении этого слова». Поэтому он характеризует его как «квази-« (недо-) бюрократию. Автор полагает, что в целом наша административная система стала работать еще хуже:

1) Снизился уровень профессионализма, в связи с тем, что наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу;

2) Служит обществу аппарат не приучен;

3) Гигантски возрос размах коррупции, ставший почти нормой поведения;

4) Перестал действовать прежний неформальный «кодекс административной морали», сдерживающий разгул бюрократической безнаказанности.

Возник полный моральный вакуум или «беспредел».

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Думается, однако, что при этом внешние симптомы болезни неправомерно смешиваются с ее внутренним содержанием, которое Ленин определил как «подчинение интересов дела интересам карьеры». А волокита, бумаготворчество, формализм являются уже побочными, симптоматическими признаками бюрократизма.

Думается, что сказанного достаточно для общего понимания существа явления. Теперь попытаемся дать его общее определение. Итак, бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

- в политическом плане - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

- в социальном - отчуждение этой власти от народа;

- в организационном - канцелярская подмена содержания, формой;

- в морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

Каждый из перечисленных компонентов, в свою очередь, включает несколько элементов и форм правления.

Таким образом, феномен бюрократизма многолик, многофакторен и мириадами нитей связан почти со всеми общественными институтами.

Список используемой литературы

бюрократический управление государственный служащий

1. Воротников А.А. Политология: учебник для ВУЗов / А.А. Воротников. - М.: Издательство ПРИОР, 2006. - 432 с.

2. Государственная служба или бюрократия // Человек и труд. - 2003. - №1. - С. 28 - 34.

3. Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом / Б.П. Курашвили. - М. : Наука, 1998. - 236 с.

4. Косяков, В.М. Бюрократические проявления и методы борьбы с ними / В.М. Косяков, О.А. Митрошенков // Советское государство и право. - 1985. - №6. - С. 18-24.

5. Лушникова Т.Ю. Система государственного и муниципального управления: учеб. Пособие. Ч. 1. Государственное управление / Т.Ю. Лушникова. - Миасс: Челяб. Гос. Ун-т, 2008. - 209 с.

6. Маркс К., Энгельс Ф. К. критике гегелевской философии права. Сочинения. Т.1. - М., 1968.

7. Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления : учебник / Р. Мухаев. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2008. - 575 с.

8. Оболонский, А.В. Постсоветское чиновничество : квазибюрократический правящий класс / А.В. Оболонский // Общественные науки и современность. - 1996. - №5. - С. 2-8.

9. Оболонский А.В. Философия профессии / А.В. Оболонский // Городское управление. - 1997. - №6. - С. 7-8.

10. Оболонский А.В. Государственная служба / А.В. Оболонский. - М. : Дело, 2006. - 466 с.

11. Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона / С.Н. Паркинсон. - М. : Просвещение, 1989. - 223 с.

Размещено на Allbest.ru