Систематизация нормативных правовых актов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Систематизация нормативных правовых актов

1. Систематизация законодательства как фактор совершенствования правовой системы

Систематизация - это юридическая деятельность по приведению в систему уже принятых нормативно-правовых актов, форма упорядочения законодательства по определенным критериям, важнейший фактор укрепления и развития действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства.

Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, систематизация законодательства нужна как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии действующей правовой системы. В-третьих, она обеспечивает возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, в-четвертых, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового просвещения и воспитания, научных исследований, обучения студентов.

В разные периоды развития государства потребность в систематизации законодательства бывает различна. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового материала, когда существует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же модификации, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план.

В настоящее время темпы правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности в России как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Можно сказать, что Россия в настоящее время переживает своеобразный правотворческий бум. За последние годы Государственная Дума подготавливает в среднем за год от 200 до 300 законопроектов, а становятся законами примерно около 150-200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый «застойный» период развития нашего государства.

Весь объем действующего федерального законодательства по данным информационно-поисковой системы «Консультант-Плюс» составляет на конец 2001 г. более 12508 актов, из них 80% принято после вступления в силу действующей Конституции РФ. За последнее десятилетие наметилось значительное увеличение объема практически всех видов федеральных нормативных актов. Начиная с 1994 г., т.е. с момента принятия Конституции РФ, и до настоящего времени утверждено более 1400 законов, почти 1300 из них продолжают действовать и сейчас. Как известно, в 1991 г. в РСФСР действовало всего 63 закона.

Динамика принятия федеральных законов по годам следующая: 1994 г. - 80 законов, 1995 г. - 230, 1996 г. - 164, 1997 г. - 162, 1998 г. - 193, 1999 г. - 230, 2000 г. - 172, 2001 г. (вплоть до ноября) - 142. Приведенные данные свидетельствуют о возрастании законодательной активности Государственной Думы. Что же касается снижения числа принимаемых законов за последние 2 года, то это объясняется, по-видимому, определенным сокращением дефицита законодательных решений, а также увеличением объема законов, требующих для своей обкатки и утверждения значительно большего времени.

Растет количество действующих нормативных актов, принимаемых иными правотворческими органами Федерации. При этом, следует отметить, что число законов в процентном отношении осталось прежним (около 3,5-4%) по сравнению с иными нормативными актами. Ныне официально действуют 1526 федеральных законодательных актов (законов РСФСР, законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов).

Одновременно важно отметить, что число законов в общем объеме актов, принимаемых Государственной Думой, не так велико. Оно составляет примерно 15-20%, в то время как постановления по вопросам законотворчества и организации работы Государственной Думы доходят до 55-60%.

Весьма показательны и данные о правотворческой деятельности Президента РФ. Так называемое «указное» правотворчество бурно развивалось, начиная с 1991 г., когда впервые была установлена должность Президента РФ. Сейчас остаются действующими почти 1150 нормативных указов. После принятия Конституции РФ наступила определенная стабилизация в этой сфере, хотя общее ежегодное число указов было и остается довольно значительным. Так, в 1994 г. было принято 94 указа, 1995 г. - 103, 1996 г. - 173, 1997 г. - 127, 1998 г. - 125, 1999 г. - 97, 2000 г. - 110, 2001 г. вплоть до ноября - 75. Ныне остаются действующими 900 указов, принятых с 1994 г.

Недостаточно четкое конституционное распределение полномочий между Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ позволяет издавать указы по весьма значительному кругу вопросов, несмотря на то, что многие из них должны были бы регламентироваться законом.

На фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных актов в РФ прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция - значительными темпами увеличивается объем законодательства субъектов РФ и муниципальных образований.

Связи с этим, если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном хозяйстве. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система в Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели.

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности:

1) сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);

2) подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);

3) подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);

4) подготовка и принятие новых актов, в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).

Правовой наукой, теорией права практически до 50-х годов XX столетия не было выработано четких определений для обозначения того или иного вида систематизации с учетом особенностей существующей практики. Инкорпорация, кодификация, систематизация - эти термины понимались по-разному. Часто все они употреблялись для обозначения одних и тех же способов упорядочения законодательства или, наоборот, одни и те же обозначали разные формы систематизации.

В XVIII в. под кодификацией понималась преимущественно работа, нацеленная на нормализацию законодательного творчества вообще. Поскольку одной из основных ее вех являлось упорядочение в сводном - едином, общем - акте всего действовавшего российского законодательства, наименование «кодификация» было вполне приемлемо. Иное - в XIX столетии. Тогда кодификационными работами именовался не только весь процесс, связанный с системным и систематически продолжавшимся компилятивным сбором законодательной информации, но и создание кодифицированных актов. Прилагательное «кодификационный» применялось и к актам, и к собраниям актов, и к органам, осуществлявшим деятельность, связанную с систематизацией законодательства, и к процедурам методической обработки подлежавшего включению в законодательные сборники правового материала (так называемый кодификационный порядок). Со второй половины XIX в. и в литературе и в практической деятельности делались попытки отделять кодификацию, связанную с составлением кодифицированных актов, от подготовки «кодификационных изданий». Однако и в 1929 г. под кодификацией понимали инкорпорационную обработку законодательства, и в 50-е годы прошлого столетия кодификацию подразделяли на «внешнюю обработку законодательства» - «инкорпоративную кодификацию» и «кодификацию в подлинном ее значении», имея в виду создание нового сложноструктурированного нормативного акта. В 60-е годы историю развития отраслевого законодательства идентифицировали с «историей его кодификации».

К настоящему времени терминологическая путаница в отношении форм и способов систематизации в целом преодолена. Однако отдельные неясности все-таки остаются и проявляются, главным образом, при сопоставлении современной практики систематизации действующего законодательства и исторического опыта составления Полного собрания законов и Свода законов Российской Империи из-за неадекватного наполнения содержанием одного и того же понятия - «свод».

Собрания и своды действующего законодательства - две формы (или разновидности) общей (всеобщей, генеральной) систематизации законодательства. Их различие состоит в том, что собрания инкорпорируют действующее законодательство, а своды - кодифицируют. Собрания объединяют акты, охватывающие все действующее законодательство, не внося в его содержание каких-либо изменений, тогда как своды преобразуют, изменяют, корректируют нормативную регламентацию, включают подвергнутые систематизации акты в трансформированном виде. Принятый в результате кодификации свод становится источником права и заменяет ранее действовавшие акты. Собрания законодательства представляют собой не источник права, а источник новой публикации актов, при этом далеко не всегда заменяющий, источники первичной публикации законодательства.

Примеры общей инкорпорации отечественного законодательства можно найти и в сравнительно отдаленной истории, и в истории новейшего периода: Полное собрание законов Российской Империи, Собрание действующего законодательства Союза ССР, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР. Вместе с тем единственным примером общей кодификации законодательства в российской правотворческой практике является Свод законов Российской Империи. Своды законов, изданные в советское время, и не предполагалось наделять юридической силой и значением источника права, за исключением, пожалуй, так и не утвержденного первого общесоюзного Свода законов 1927-1930 годов. Поэтому российский Свод законов периода Империи и советские Своды законов - разные по сути законодательные сборники; за опытом последних десятилетий почти совершенно упущено из виду, что «свод законов» может выступать итогом кодификационной, а не только инкорпорационной работы по систематизации законодательства.

Инкорпорация и кодификация как две стороны одного процесса систематического упорядочения законодательства наряду с принципиальными отличиями способов и целей их проведения, вместе с тем, позволяют утверждать, что применением инкорпоративного подхода к систематизации в некоторых отраслях российского права преодолеваются затруднения кодификационного упорядочения законодательства, не представляющегося возможным вообще либо невозможного в данный период времени в определенной отрасли законодательства. Действительно, «при продуманном подходе к инкорпорации там, где кодификация невозможна или нецелесообразна, можно добиться такого же результата, что и при кодификации. Создание инкорпорированного материала - это некий конечный, видимый, вещественный результат деятельности по обеспечению системности отрасли права. Такая цель будет стимулировать законодателя к своевременной разработке и принятию необходимых законов. Совершенно справедливым представляется мнение и о том, что цели и характер решаемых в процессе систематизации задач выявляют и наиболее подходящие формы систематизации.

2. Юридические основы систематизации законодательства в Российской Федерации

Известно, что внутренняя согласованность права, действующего в том или ином государстве, проявляется в органическом единстве основных принципов регулирования общественных отношений, в конкретизации наиболее общих правовых установлений в конституции государства. Поэтому к числу современных проблем теории относится вопрос о конституции как основе систематизации законодательства. Именно конституция, ее основные нормы и принципы должны лежать в основе любой системы законодательства. Это объективный фактор, который определяет систему законодательства при любой форме систематизации.

Конституция РФ 1993 г. в корне отличается по своим исходным позициям, поскольку отражает принципиально новую систему общественных отношений. Эти новации касаются прежде всего ряда крупных блоков - правового положения личности, экономических отношений и форм собственности, проблемы включения и правовую систему РФ норм и принципов международного права. Система законодательства не может не учитывать того, как в Конституции РФ расставлены акценты. Это касается в первую очередь главы II - о правах и свободах человека и гражданина. Данная глава конкретизирует важнейшее положение ст. 2 Конституции о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. Гражданин находится в устойчивой политико-правовой связи с государством, которая выражается во взаимных, правах и обязанностях. Конституция РФ устанавливает и гарантирует политические права граждан: участие в формировании органов государственной власти и самоуправлении, участие в их деятельности; экономические права как связанные с правом собственности, которые охватывают свободу предпринимательства в сфере производства, обмена, распределения и потребления товаров и услуг; социальные права: свободу заключать трудовые договоры, право на отдых, охрану здоровья, право на материальное обеспечение и право на пенсию в старости и т.д. Но главное, на что следует обратить внимание, - это ст. 34 и 35 Конституции РФ, которые провозглашают и юридически гарантируют свободу использования каждым гражданином своих способностей и имущества любым, не запрещенным способом, свободу экономической деятельности на базе своего имущества и своих способностей, т.е. свободу частной собственности в рамках закона. По существу ст. 34 и 35 Конституции РФ чрезвычайно важны в плане нашей темы, поскольку речь идет об экономической базе того, что принято называть гражданским обществом, об экономической базе частной жизни людей, на основе которой и для обеспечения которой создается политическая система и государственная власть со всеми ее институтами и рычагами управления. Иначе говоря, это самостоятельный законченный блок законодательства. Но если обратиться к любому классификатору, то мы не найдем отражение этого блока в целостном выражении.

Дело в том, что регулирование статуса личности, ее прав и обязанностей рассредоточено по разным разделам законодательного массива, по различным отраслям, подотраслям и институтам вплоть до финансового, земельного, экологического права и т.д.

При такой ситуации, если у гражданина возникли, например, проблемы с защитой его денежного вклада в банке, он не будучи специалистом в области финансового и банковского права, никогда не найдет правовой нормы, которая помогла бы ему отстоять свой имущественный интерес. Поэтому было бы целесообразно, на наш взгляд всю группу норм, регулирующих права и обязанности граждан, выделить в самостоятельный раздел в системе законодательства, даже если его содержание будет дублировано в других разделах и под другими рубриками. В противном случае найти гражданину нужный ему закон, а это, пожалуй, самая важная цель систематизации, представляется весьма затруднительным.

Еще один блок отношений - это отношения, связанные с собственностью. В соответствии со ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные виды собственности. Упомянутый блок отношений представляет собой огромный массив законодательных (нормативных) актов, регулирующих отношения, связанные с процессом реализации права собственности. Среди них вопросы приватизации, национализации, передачи (движения) собственности от одного собственника к другому, банкротства, изменение вида собственности, перехода одного вида в другой. В эту же группу входят проблемы собственности на природные ресурсы; сюда же следует отнести чрезвычайно важный, но еще не решенный окончательно вопрос о разграничении собственности между государством, субъектами федерации и местными органами власти.

Если судить по реальному состоянию экономики в российском обществе, то Гражданского кодекса недостаточно, чтобы урегулировать сложнейшие отношения в сфере собственности всех видов. Между тем, рассредоточение законов, регулирующих подсобные вопросы по различным отраслям, приводит к злоупотреблениям, лоббированию законов в интересах какой-либо группы, поскольку общая картина регулирования остается в тени. Особенно это касается аспектов государственного регулирования и управления предприятиями, имеющими статус государственных или контрольный пакет в предприятиях смешанного типа. Кстати сказать, в некоторых актах систематизации законодательства государственная собственность вообще не упоминается и представляется, очевидно, в качестве «ничейной». Возможно, объединение в единую группу законов о собственниках и собственности могло бы дать более полную и цельную картину регулирования в этой области и помогло бы выявить те «лазейки», противоречия и пробелы в законодательстве, которые в настоящее время наносят огромный ущерб одним собственникам в интересах других.

Хотелось бы обратиться также к еще одному крупному блоку нормативных актов, за которым стоит немало теоретических вопросов. Речь идет о новации Конституции РФ; предусмотренной ст. 15 п. 4 о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора. Это важное в свете все более активизирующихся межгосударственных отношений правовое установление Конституции РФ в плане систематизации Российского законодательства имеет особое значение. Однако идеологическое по преимущество, на мой взгляд, содержание статьи нуждается в правовой расшифровке законодателя для того, чтобы определить место международного права в системе Российского законодательства, а также способ включения норм международного права в правовую систему РФ. При недостаточно четкой формулировке ст. 15 Конституции РФ этот вопрос по разному толкуется в юридической литературе и подходы к нему весьма различны.

Между тем, нормы международного права уже применяются в судебной практике РФ как акты прямого действия. Так, например, Верховный Суд РФ счел возможным при отсутствии соответствующего положения в российском законодательстве при вынесении решения использовать международно-правовые акты. При этом суд опирался на Декларацию прав и свобод человека, на международные нормы и стандарты в области прав человека, согласно которым в случае ареста или даже кратковременного содержания под стражей гражданин имеет право на судебную проверку и обжалование этих действий. А поскольку международные нормы в области прав человека согласно ст. 15 Конституции РФ имеют приоритет перед внутренним законодательством. Верховный Суд дал судам рекомендации принимать к рассмотрению жалобы на необоснованное содержание граждан под стражей в период предварительного следствия, а также жалобы по поводу продления срока содержания под стражей. На наш взгляд, нельзя согласиться, с таким упрощенным подходом к применению, норм международного права. Принципиальный момент, определяющий все параметры воздействия международного права на национальное, заключается в том, что оно осуществляется, не непосредственно, а опосредуется волей государства, которое одновременно является и участником международно-правового отношения, и территориальным сувереном. Заключая международный договор, ратифицируя конвенцию, соглашение, государство обязано учитывать свои внутренние правовые нормы, наличие внутригосударственной возможности, и, в случае необходимости, - их изменения в целях выполнения своего международного обязательства.

Разумеется, степень значимости включения норм международного права в Российскую правовую систему будет возрастать, однако теоретически это направление еще почти не разработано. По преимуществу данная проблема обсуждалась с позиции международного, права. А масса теоретических аспектов, без которых невозможна практическая реализация ст. 15 Конституции РФ, осталась открытой.

Исследование взаимодействия международных и национальных правовых систем должно быть ориентировано на разработку концепции взаимодействия, базирующейся на единых методологических принципах, отражающих состояние международно-правового регулирования. Одним, из существенных моментов является совместимость понятий и категорий рассматриваемых правовых систем. В процессе правового регулирования общественных отношений государство выражает свои социальные интересы как в форме определенного государственного акта (закона и др.), так и в форме согласованного международного акта (договора и др.). При этом каждая правовая форма как компонент своей правовой системы характеризуется единством социально-нормативного содержания. Здесь возникает вопрос о порядке включения нормы международного права в отечественную правовую систему. Получившая достаточно широкое распространение (в свое время) «доктрина, трансформации» представляется неприемлемой прежде всего потому, что ведет к социальному «раздвоению» правовых норм, перемещениям компонентов одной системы в другую.

Нуждаются в дополнительном исследовании некоторые аспекты систематизации законодательства, обусловленные все возрастающим правовым массивом, существенно затрудняющим его систематизацию. Однако этот процесс не должен, как представляется, пропорционально увеличивать количество системообразующих элементов (на сегодняшний день число отраслей законодательства уже достигло более полусотни и продолжается процесс формирования новых). Если государство хочет сохранить главную цель систематизации - удобство пользования правовыми актами, - необходимо подумать, прежде всего, над вопросом укрупнения классификационных единиц.

законодательство инкорпорация систематизация международный

Список источников

1. Барсегян А.Г. Перспективы развития системы официальной классификации правовых актов в Российской Федерации // Законодательство. 2000. №6. С. 14-17.

2. Боботов С.В., Васильев Д.И. О кодификации и систематизации законодательства Швейцарии // Правоведение. 1972. №5. С. 78-82.

3. Бондарев А.К. Снова о своде законов Российской Федерации // Законодательство. 2001. №12. С. 20-32.

4. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Ч. II. Теория права. Т. I. М., 1996. 264 с.

5. Колдаева Н.П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2003. №2. С. 13-16.

6. Концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации. М., 1999. 154 с.

Размещено на Allbest.ru