Развитие государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

1. Введение

2. Определение Государственного управления и основные подходы.

3. Государственное управление и смежные дисциплины.

4. Наука государственного управления в XVII-XVIII вв.

5. Наука государственного управления в XIX веке.

6. Наука государственного управления в первой половине XX века.

7. Традиции изучения государственного управления в России.

8. Развитие государственного управления в США.

9. Развитие государственного управления во Франции.

10. Развитие государственного управления в Германии.

11. Литература

1. Введение

Наука государственного управления. В отличие от классических наук, она представляет собой не иерархизированную систему частных дисциплин, а скорее разнородный конгломерат отдельных подходов, концепций, проблемных направлений и теорий. Некоторые из них, однако, формируются в самостоятельные дисциплины, объединенные под общей шапкой “государственного” или “публичного” управления; если в России процесс только начинается, то англоязычные авторы насчитывают более 20 самостоятельных государственно-управленческих дисциплин. В западной традиции речь идет о “публичном управлении”, поскольку деятельность органов публичного управления разных уровней - собственно государственных, региональных, местных - основана на общих принципах и использует сходные процедуры, а главное - входит в одну целостную систему. В отечественной традиции изучение государственного (преимущественно центрального), регионального и местного управления происходит в рамках разных дисциплин : соответственно, государственного управления, регионоведения и изучения местного самоуправления. Это связано с пережитками периодически всплывающей в политической и правовой мысли идеи о функционально и сущностно различной природе разных уровней управления; подобные различия, разумеется, не отменяют общих для любого публичного управления характеристик, а лишь по-особому расставляют акценты. В европейской и североамериканской литературе - а в силу влияния, и в работах ученых других стран - раздельное изучение деятельности центральных, региональных и местных органов власти также существует, но происходит в рамках более общей проблематики: управленческая деятельность органов публичной власти.

2. Определение Государственного управления и основные подходы

Государственное управление -- деятельности государства, направленная на обеспечение интересов общества. Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, -- деятельности по формулированию политического курса.

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

· правовой подход;

· политический подход;

· управленческий подход.

Правовой подход - ключевые особенности государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Политическому подход- основная задача государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны, восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Менеджеристский подход - основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

· следования принципу верховенства права (правовой подход);

· следования воле народа (политический подход);

· следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

3. Государственное управление и смежные дисциплины

государственный управление защита право

Теснее всего изучение государственного управления примыкает к четырем наукам: праву, политологии, экономике и менеджменту. Существенное влияние на становление и проблематику публичного управления оказало также военное дело и дисциплины, связанные с внешней политикой и международными отношениями.

Публично-правовые науки (отрасли права как сферы познания) рассматривают преимущественно или исключительно деятельность государства. Речь идет о конституционном, административном, муниципальном, финансовом, налоговом, служебном праве, различных видах процессуального права. Другие отрасли также изучают деятельность государства как участника тех или иных правовых отношений, - и как автора и гаранта правовых норм. Поскольку большая часть правовых дисциплин имеет многовековую историю, а многие понятия широко распространились и даже вошли в повседневную речь, изучение государственного управления не может обойтись без использования правовой терминологии (не всегда в строго юридическом значении). Существуют и более значительные заимствования: многие правовые теории активно используются специалистами публичного управления для исследования и корректировки деятельности государства (например, концепции прерогатив публичной власти, разделения властей, теории обязательств и ответственности, суверенитета и т.д.).

Однако между сферами внимания правовых и публично-управленческих дисциплин существуют и кардинальные различия. Основное из них - существенная роль исследования неформальных и дискреционных форм деятельности в публичном управлении, - т.е. того, что право терпит (допускает), с чем борется или просто не замечает, но практически не исследует.

Политология (политические науки) часто выступает как прародительница дисциплины публичного управления; в некоторых странах государственное управление так и остается одной из политических наук. Сам комплекс политических наук формируется сравнительно недавно, в ХХ веке, поэтому для политологии во многом характерно методологическое разнообразие, описанное выше применительно к государственному управлению. В итоге значительная часть концепций, теорий, методов других дисциплин проникает в изучение государственного управления не напрямик, а через политические науки, играющие роль своеобразного фильтра. Это тем более объяснимо, что деятельность государства - один из основных, а для некоторых авторов - основной предмет внимания политологии. Проблемы власти, легитимности, управляемости, политического участия, властвующих элит и пр. в равной степени присутствуют и в политологии, и в государственном управлении, так же как и многие частные объекты исследования (политические партии, общественные организации, группы давления, парламенты, правительства и иные государственные институты).

Однако между собственно политологией и публично-управленческими дисциплинами можно провести достаточно четкую демаркационную линию. Политические науки занимаются преимущественно вопросами прихода к власти тех или иных субъектов и удержания ими этой власти; все более частные проблемы производны от этой более глобальной. Государственное управление занимается вопросами осуществления власти, преимущественно - с точки зрения ее целеориентированности и внутренней организации. Именно поэтому “прикладная” политология наиболее бурно развивается в сфере исследования и обеспечения избирательных кампаний и государственных переворотов, организации политического представительства, а “прикладное” публичное управление - в сфере организации управления в разных сферах, разработки соответствующей государственной политики.

Экономические науки (включая финансовые дисциплины) рассматривались долгое время как концептуальная и содержательная основа государственного управления; особенно это характерно для США (различные либеральные школы) и СССР (марксистско-ленинская политэкономия). Существеннейшее концептуальное и особенно методологическое влияние сказывается и до сих пор, несмотря на постепенный отход от сугубо экономической трактовки государственного управления. Самый серьезный концептуальный стереотип, связанный с влиянием экономических наук - явное или подспудное сведение управления обществом, решения общественных проблем к решению проблем экономических. В крайнем случае государственное управление вообще может сводиться для экономистов к финансово-бюджетной деятельности или к управлению “народным хозяйством”. Самое заметное методологическое влияние - адаптация, в качестве одного из ведущих методов, представления о человеческой деятельности как об обмене, подчиняющемся универсальным “законам рынка”, - или, в марксистской версии, сведение социальной деятельности к отношениям экономического производства / присвоения. Подобному воздействию в ХХ веке подверглись почти все социальные науки; публичное управление не является исключением.

Однако необходимость особого внимания к другим сферам и наличие специфических проблем, автономных от финансово-экономических вопросов, способствуют постепенной эмансипации государственного управления от экономистских стереотипов.

Менеджмент как наука об управлении предприятием начинает оказывать особенно существенное воздействие на государственно-управленческие дисциплины с 1960-х гг.; пик этого влияния на Западе пришелся на 1970-80-е гг., а в России в некоторых отношениях наблюдается сейчас. Основные концептуальные и методологические заимствования из менеджмента связаны с базовыми понятиями эффективности и мотивации, а также с представлениями об отдельной организации как основном действующем субъекте и предмете анализа; остальные производны от них. В литературе 1980-х - начала 1990-х гг. очень сильно увлечение такими подходами как управление по целям и по результатам, окупаемость администрации, управление человеческими ресурсами и пр. Эти и другие достижения менеджмента вошли и в теорию, и в практику государственного управления; однако спад “неоконсервативной волны” в Европе и США в начале 1990-х гг. отразился и на размежевании государственного управления с менеджментом. В частности, и практика и теоретические исследования подтвердили несводимость публично-правовой деятельности к совокупности эффективно функционирующих организаций. В числе наиболее очевидных оснований можно назвать наличие специфических функций, разные масштабы деятельности, принципиально межорганизационный характер деятельности в государственном управлении, неизбежную иерархизированность “внешней среды”, проблему “общего интереса” и “неделимых благ” и т.д.

Военное дело и международные отношения повлияли на публично-управленческие дисциплины прежде всего через адаптацию к внутренней политике различных исследовательских и оперативных технологий, основанных на стратегическом подходе. Во многих отношениях можно говорить о том, что исследование операций - ведущая форма математизации и рационализации управленческих воздействий - было разработано в рамках военной науки и внешнеполитического анализа, а потом перенесено на управление внутригосударственными делами. Подобная филиация методов связана с тем, что военные и дипломаты изначально вынуждены действовать в сложной, взаимозависимой и неопределенной среде, основные черты которой все более очевидны в публичном управлении: конфликтность, вариативность и непредсказуемость поведения разных участников, необходимость быстрого реагирования, возникновение ситуаций, когда у разных организаций, задействованных в управленческих процессах, как у Британии “нет постоянных союзников, а есть лишь постоянные интересы”.

Однако государственное управление не превращается при этом в разновидность военно-дипломатической деятельности. Этому препятствует наличие у государства монопольных ресурсов принуждения на своей территории, существование экономических, политических, идеологических оснований для внутригосударственного единства и общих интересов и т.д.

4.Наука государственного управления в XVII-XVIII вв.

Источниками формирования новой отрасли научных знаний являлись как античные и средневековые политико-правовые учения, так и камерализм - концепция, появление которой связано с генезисом бюрократического государства, изменением природы публичной власти: централизацией управления, становлением абсолютизма и рождением бюрократии.

Камерализм как учение о государственном управлении возник в Европе в XVI-XVII в.в. и представлял собой совокупность знаний, необходимых для управления княжеским и королевским имуществом. Так называемым «камерам» были поручены не только управленческие, но также и некоторые полицейские и даже судебные дела, а также руководство сборами податей и налогов. Организация управления домена короля расширялась и приспосабливалась к управлению королевством, «домашние» службы преобразовывались в высшие государственные посты и учреждения, а камерализм приобрел значение науки об управлении государством - «полиции».

Философско-идеологической основой камерализма XVII - XVIII вв. являлась господствующая в тот период концепция «полицейского государства», согласно которой целью государственного управления являлось достижение «общего блага». При этом государство неограниченно использовало монополию на обеспечение всеобщего благоденствия. Область «полиции» - государственного управления - распространялась на все сферы человеческой жизнедеятельности. Государство брало на себя заботу об устройстве городов и развитии промышленности, народонаселении и общественной безопасности, духовном и физическом здоровье подданных, о рыболовстве и проституции, строительстве дорог и внешнем виде экипажей. «Народу, как больному ребенку, нужно указать, что он должен есть и пить», - так, в частности, прусский монарх Фридрих II понимал задачи государства.

В учении камералистов были сформулированы основные принципы организации государственного аппарата и способы «разумного» использования государственных средств для достижения цели - обеспечения благосостояния общества. Камералистская концепция рациональной администрации предполагала строго функциональный принцип построения структуры центрального аппарата, коллегиальность внутренней организации органов управления, четкую регламентацию и специализацию управленческого труда служащих. Принципы организации и функционирования администрации подлежали фиксации в виде регламентов, уставов и инструкций. Пределы функций и полномочий каждого органа, обязанности каждого чиновника, особенности делопроизводства должны были быть документально зафиксированы и регламентированы.

Принципы рационального управления, предложенные этим учением, были реализованы в организации систем государственного управления стран Западной Европы в XVII веке. Петр I также попытался применить идеи камерализма в ходе реформ организации центрального управления 1718 - 1724 гг. Камерализм привлекал Петра не только общими идеями достижения всенародного блага и доминирующей роли государства в обществе, но и конкретными принципами, рецептами, процедурами и схемами функционирования механизма государственной администрации. Так, учрежденная Петром система коллегий - центральных органов управления - представляет собой яркий пример реализации принципов камеральной администрации. Компетенция коллегий, в отличие от упраздненных приказов, являлась строго функциональной, а порядок решения дел - коллегиальным. Идея регламентации всей управленческой деятельности, вплоть до мельчайших подробностей процедур также свидетельствует о следовании принципам камерализма. Опираясь на западноевропейский опыт и теории, Петр заложил основы создания целостной и рационализированной административной системы.

Постепенно накопившиеся практические знания в области управления лишь в XVIII веке были оформлены в научную дисциплину. Именно в начале XVIII века были написаны первые трактаты о «полиции», а в университетах Европы появились кафедры камеральных наук. И все же идеи камерализма в большей степени отразились в практике государственного управления, нежели в литературе. Но даже дошедшие до нас сочинения о науке «полиции» не преподносят читателю некую теорию администрирования. Напротив, их авторы стремились, во-первых, обобщить имеющийся исторический опыт в какой-либо области управления и хозяйственной деятельности, во-вторых, сформулировать принципы, правила и даже советы, ориентированные на практику, в-третьих, систематизировать законодательство, относящееся к рассматриваемой деятельности.

Первый период развития науки о государственном управлении имел огромное значение для ее дальнейшей эволюции. Начав с попыток обобщения опыта организации управления королевским доменом, два века спустя человечество пришло к мысли о необходимости существования особой административной науки. Вместе с тем, наука о государственном управлении XVII - XVIII вв. имела некоторые характерные черты, обусловленные состоянием правовой среды деятельности администрации. Напомню, что совокупность знаний о государственном управлении носила название «полицейской науки», свидетельствующее о «преобладающем значении полицейского начала в управлении», об отсутствии правового ограничения сферы административной деятельности. Законодательство европейских государств не определяло границ допустимого государственного вторжения в деятельность человека и институтов гражданского общества. Следовательно, предметная область полицейской науки была столь же широка, как и сфера управленческой деятельности государства. «Интересы просвещения, нравственности, эстетического и вообще духовного развития, с одной стороны; процветание земледелия, промышленности, торговли, развитие путей и средств сообщения, как необходимых условий материального прогресса - с другой», - все это входило в круг изучения науки полиции. Многообразие и широта направлений исследования способствовали тому, что наука полиции стала своего рода семенем, из которого развились впоследствии не только административные науки, но также и политическая экономия и другие экономические и финансовые дисциплины

5. Наука государственного управления в XIX веке

Распространение в послереволюционной Европе начала XIX века либеральных философско-правовых и экономических учений, концепций И.Канта, А.Смита, проповедовавших идеи «правового государства» и свободы частной экономической деятельности, представляло собой один из важнейших факторов, повлиявших как на изменение форм и методов государственного управления, так и на развитие административной науки. «Полицейское государство все более и более теряло почву под ногами и, наконец, перестало существовать». Прежняя идеология, основанная на убеждении, что государство является единственной силой, способной обеспечить нравственное и физическое благополучие общества и каждого человека, сменилась концепцией правового государства. Эта концепция предполагала ограничение сферы государственного вмешательства правовыми пределами, в частности, границей неотъемлемых прав человека.

Взаимоотношения государства и личности регулируются административным правом, определяющим «неприкосновенную границу» их «личного бытия». Вместе с тем, «наука права управления полагает право управления в обширном смысле как последствие и условие тех функций, которые мы называем управлением; следовательно, наука права управления не есть самостоятельная наука, а коррелят учения об управлении». «Ясно, что не может быть никакой особой юридической системы управления, но что его юридическая система тождественна и должна быть тождественна с его органической системой».

Конкретное выражение принципов права управления в правовом государстве, по Штейну, заключается, прежде всего, в «абсолютном подчинении» деятельности исполнительной власти закону. Разумеется, органы исполнительной власти должны располагать возможностью самостоятельного издания административных распоряжений. Контроль законности административных распоряжений осуществляется посредством жалоб и иска в административный суд. Контроль административных судов, наряду с общей уголовной и гражданской ответственностью должностных лиц государственной службы рассматривался немецкими юристами как один из основных принципов правового государства.

Вторая половина XIX века - период становления и интенсивного развития науки административного права. Роберт Моль, Лоренц Штейн, так же, как и один из основоположников немецкой доктрины правового государства Рудольф Гнейст положили начало формированию этой отрасли права в Германии. Вместе с тем, административное право развивалось параллельно науке управления. В частности, Р.Моль и Л.Штейн, обозначив пределы и соотношение этих двух научных дисциплин, посвятили большую часть своих трудов именно исследованию теории государственного управления, технологическим и процессуальным аспектам управленческой деятельности. В плане описания технических сторон управления отдельными отраслями Моль и Штейн во многом следовали камеральной системе или системе науки полиции. Напротив, французская наука пошла по иному пути развития. Административное право стало приоритетной областью исследования, в то время как принципам государственного управления, методам и технологии администрирования не уделялось достаточного внимания.

6. Наука государственного управления в первой половине XX века

Концепция отделения управления от политики, сформулированная В.Вильсоном, в конце XIX - начале XX века приобрела много сторонников, что сыграло очень важную роль в “пробуждении исследовательского интереса к бюрократии” и развитии новых направлений в административной науке. В 1906 году в Нью-Йорке было организовано Бюро муниципальных исследований. В его работе принимали участие Франк Гудноу, Генри Бруэр, Вильям Аллен, Фредерик Кливленд, Чарльз Бэд, Вильям Мошер и Лютер Гьюлик. Создание нью-йоркского бюро «символизировало начало научного исследования административного управления в трех основных направлениях: накапливание материалов, описывающих цели, власти, структуры и функционирование правительственных органов, использование аналитических методов и технических стандартов, формирование постоянного штата экспертов, ответственных за разработку специальных рекомендаций по усовершенствованию административной организации и менеджмента. В течение более чем десяти лет нью-йоркское бюро провело исследования и подготовило доклады, касающиеся почти всех видов деятельности муниципальных органов управления. Его методы установления деловых контактов с городскими властями, создания условий для проведения результативных исследований и обеспечения принятия его рекомендаций не только представляли собой один из первых в Америке опытов осуществления административных исследований, но, кроме того, использовались в качестве образца во всей стране». С 1906 по 1915 гг. аналогичные бюро были организованы в 12 крупнейших городах США. Существенную роль в развитии исследований административного управления сыграло создание системы обмена информацией между муниципалитетами городов посредством основанной в 1894 году Национальной Муниципальной Лиги. Именно эта организация занималась в частности, разработкой «моделей» законодательства для организации управления городов и штатов.

В начале XX века число частных и государственных организаций, занимающихся исследованиями проблем государственного управления, возросло. В Вашингтоне был основан Институт Исследования Управления, в Нью-Йорке Бюро Муниципальных Исследований сменил Национальный Институт Государственного Управления. Эти организации оказывали существенную помощь при подготовке программ реорганизаций систем управления в ряде штатов. Необходимость исследования проблем государственного управления и использования результатов научных разработок ученых в подготовке и проведении административно-государственных реформ была подтверждена практикой. Так, в период глубочайшего институционального кризиса Великой депрессии президент США Франклин Рузвельт прибегнул к помощи одной из ведущих организаций - Комитета по административному менеджменту. Доклад комитета, получивший название от имени его директора Л.Браунлау, предусматривал широкую реорганизацию структуры, штата, пересмотр принципов функционирования служб Белого Дома и правительства:

Расширить штат Белого дома, содействующего президенту;

Укрепить управленческие подразделения правительства, в особенности, занимающиеся проблемами бюджета, эффективности, управлением персоналом и планированием;

Распространить систему заслуг практически на все неполитические должности аппарата управления, реорганизовать систему гражданской службы как часть администрации под руководством одного ответственного управляющего, создать общественную комиссию, осуществляющую надзор за соблюдением системы заслуг;

Перестроить 100 независимых агентств и ввести их в состав одного или более из 12 правительственных департаментов, возложить на исполнительную власть ответственность за эффективность организации;

Установить полную финансовую ответственность исполнительной власти перед Конгрессом посредством обеспечения подлинно независимого аудита.

7. Традиции изучения государственного управления в России

В советский период изучение государственного управления не было сосредоточено в рамках одной общей науки. Отдельные проблемы изучались в рамках иных дисциплин (экономика, право, психология), а синтезирующую роль играли официальные идеологизированные науки, которые сейчас считаются псевдонауками: научный коммунизм (позже - теория социализма), советское строительство, партийное строительство, политическая экономия социализма и т.д. Единственная сфера знания, где государство изучалось в целом и в рамках мировых традиций - конституционное (государственное) и административное право. Сейчас - и под влиянием западной традиции, и как следствие потребностей управленческой практики - очевидно, что подмена государственного управления правом не имеет смысла и препятствует развитию как науки, так и практики государственного управления. Однако ряд сформированных советской правовой мыслью представлений оказывается очень устойчивым.

Отечественное административное право предлагает считать государственным управлением лишь исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти, - как это и было в рамках советской традиции. Но советский подход к определению государственного управления не может быть сегодня принят за основу. Во-первых, он был изначально неверным, суженным и в период своего формирования, поскольку исключал из государственно-управленческих отношений партийные органы, игравшие в них господствующую роль. Во-вторых, такая трактовка не отвечает на вопрос о том, каковы по отношению к обществу функции иных властных субъектов, не входящих в систему исполнительной власти. Принятие основных норм, определяющих содержание и условия деятельности - одна из функций управления, также как и контроль за их исполнением или санкционирование нарушений. Чем занимаются Федеральное Собрание, прокуратура и судебные органы, если не управлением обществом? Если субъектом управленческих воздействий является государство в целом, то они осуществляются через деятельность всех государственных органов, законодательных, исполнительных, контрольных или судебных. Впрочем, юристы постепенно сдают позиции, включая в систему государственного управления законодательную и административную. Устойчивость традиционных представлений о сущности государственного управления достаточно велика: именно советское понимание содержится в большинстве учебников административного права и в некоторых научных работах административистов. Это связано отчасти с привычностью подобных взглядов, отчасти - с невниманием к определениям, которые долго воспринимались как очевидные и даже были закреплены в нормативных актах. Однако есть и более глубокие основания. Как это ни парадоксально, формально неверное, неточное определение верно отражает определенный слой реальности: в современном мире исполнительная власть безусловно доминирует над остальными ветвями власти. Независимо от формального распределения полномочий, фактически государственное управление осуществляется преимущественно административными (исполнительными) структурами, на которые законодатели и судьи не всегда способны эффективно влиять. Тем не менее, речь идет не о полном сведении государственного управления к деятельности исполнительной власти, а об определенном соотношении функций и полномочий разных властных субъектов, участвующих в государственном управлении.

8. Развитие государственного управления в США

Интерес к государственному управлению как научной отрасли проявился в 80-е годы XIX в. и определялся необходимостью реформы государственной службы. В связи с покушением на президента Джеймса Гарфильда в 1881 г. его сторонника, не получившего пост в администрации, встал вопрос о патронажной системе формирования государственной службы. В 1883 г. был принят закон Пенделтона, который ориентировался на замену патронажной системы - практики заполнения административных должностей политическими союзниками президента или его родственниками, системой заслуг, основанной на квалификации, опыте и знаниях претендента на соответствующую должность в государственном аппарате. Этот исторический факт рассматривается в качестве стимулирующего момента в развитии исследований в области государственного управления. Вудро Вильсон считается основателем американской науки публичного управления и политики. Несмотря на то что отмечается серьезное влияние французской административной мысли на американскую в этот период, именно нормативная концепция управления, представленная В. Вильсоном, получила наибольшее распространение и имела наиболее сильное влияние на перспективу научных исследований и практики управления в общественной сфере Соединенных Штатов.

В. Вильсон считал, что административно-государственное управление можно изучать и на этой основе создать точную науку. Хотя эта наука и была, как считал Вильсон, результатом развития политической науки, но существовало различие между государственным управлением и политикой, которое следовало учитывать. Если в политике определяются основные цели государства, то управление занимается осуществлением этих целей, т.е. управление зависит от политики, но и имеет собственные законы развития: «Администрирование лежит вне собственной сферы политики. Административные вопросы не являются политическими вопросами. Хотя политика и ставит задачи перед администрацией, но администрация не должна страдать от манипуляции ее отделами». Административное управление зависимо от политики и в том смысле, что политические органы (прежде всего Конгресс) определяют правила деятельности администрации в праве. Государственное управление является детализированным и систематическим исполнением публичного права. Следовательно, конституционные вопросы и административные вопросы различаются: «различие состоит в общих планах и специальных средствах». Цель изучения государственного управления и состоит в детальном обследовании методов управления и выработке на этой основе устойчивых принципов. Для этого, считал Вильсон, необходимо систематически изучать опыт других стран, используя компаративный метод анализа. Являясь относительно самостоятельной сферой деятельности, государственное управление должно быть подконтрольно общественному мнению и не противоречить демократическим принципам организации американского общества.

В целом американская наука государственного управления и политики всегда находилась под влиянием проблемы дихотомии политики управления, которая была обозначена Вильсоном еще в начале формирования этой отрасли знания. Но уже Уайт поставил под сомнение жесткое разделение этих двух сфер деятельности, выделив в четвертом издании своей книги специальный раздел «Политика и управление». В нем он писал о том, что идея разделения политики и управления пришла в противоречие с современным состоянием дел, когда правительство все более и более влияет на процесс формирования политического курса и законотворческую инициативу, расширяя сферу своей компетенции. «Следовательно, утверждение, что политика и управление - это отдельные и автономные структуры или процессы в американской системе, очевидно, ошибочное» . Дуайт Уалдо, книга которого «Административное государство» получила известность и оказала влияние на политологию государственного управления в США, показывает, что дихотомия политика / управление все еще остается существенной характеристикой американских споров об управлении.

9.Развитие государственного управления во Франции

Французская административная наука берет свое начало в XVIII в. Однако тогда внимание обращается, скорее, на простое описание административного процесса в связи с нарастающей централизацией в государственном управлении, и опубликованные работы следуют, скорее, немецкой камералистской теории. В начале XIX в. Шарль Жан Бонен первым ставит вопрос о разрыве с традицией и о необходимости трактовать управление как науку. Как пишет Жак Шевалье, «эта модель административной науки старалась тогда стать как "социальной наукой" в самом строгом смысле этого слова, так и общей наукой, которая способна оперировать со всеми социальными данными об управленческом действии с помощью разнообразных исследовательских инструментов, в особенности с помощью статистики. Она стремилась инкорпорировать все то, что впоследствии стало политической наукой, экономической наукой или социологией, но она имела по сути прагматическую цель повысить эффективность деятельности государства, и таким образом социальное благополучие». В 40-е годы возникает настоятельная потребность развития преподавания науки управления, и все чаще звучат требования открытия специальных управленческих факультетов. В результате в 1849 г. возникает Школа управления, которая, впрочем, просуществовала недолго. Во второй половине XIX в. исследования в области государственного управления находились в целом под влиянием юридической теории, хотя отмечались сильные тенденции социального и политического анализа управления. Наиболее значительными трудами в области широкого социально-политического анализа французской административной системы стали книга Алексиса де Токвиля «Старый порядок и революция» и Ипполита Тэна «Происхождение современной Франции». Большое влияние на развитие теории государственного управления оказала Свободная школа политических наук, возникшая в 1872 г. Формируется иной взгляд на административное управление: администрирование - не только задача юристов; необходимо изучать, как организовано реальное управление, обращать внимание на роль инноваций в этой сфере. Конец XIX - начало XX в. отмечены двумя тенденциями: институциональным юридическим направлением административных исследований (Л. Дюги и М. Ориу) и научным направлением в изучении управления Анри Файоля .

Если в этом аспекте анализировать современную науку административно-государственного управления во Франции, то она характеризуется тремя основными подходами. Прежде всего выделяется юридический подход. Здесь административное управление рассматривается в рамках институциональной методологии, и право рассматривается в качестве критерия отличия гражданской службы от политики. Вместе с тем, как указывает Шевалье, данное направление теоретически пытается провести различие между административной наукой и административным правом. Вторым направлением является менеджериальный подход к государственному управлению. Административное управление тесным образом связывается с управлением в сфере бизнеса, а исследования ориентированы на описание и поиск факторов повышения производительности и эффективности в современной технике государственной организации и производства решений. Третьим является в изучении государства и государственного управления мощное социологическое направление. В центре этого направления находятся вопросы социологии государственной организации, бюрократии, связи управления с властью, гражданской службы с политикой.

10.Развитие государственного управления в Германии

Развитие административной науки в Германии находилось длительное время под влиянием юриспруденции и разработанной немецкими юристами концепции правового государства. Проблематичным было выделение самостоятельной административной науки. Административное поведение рассматривалось как комбинация строгости и гибкости при применении специалистами публичного права. В 60-70-е годы XX в. на развитие исследований административного управления повлияла политическая наука, ставшая в это время самостоятельной отраслью знания и преподавания в западногерманских университетах. Вместе с тем, институты и кафедры политической науки редко занимаются проблемами государственного управления, здесь отмечается, скорее, интерес к государственной политике. В последнее время особое внимание уделяется исследованию взаимосвязи публичного административного управления и публичной политики. В частности широкую известность приобрела немецкая школа исследования политических сетей в Институте общественных исследований Макса Планка. Попытки институционализации административной науки в качестве самостоятельной дисциплины не получили широкого распространения в немецких университетах. В этом отношении выделяются два центра: факультет административной науки в университете в Констанце, образованный в 1973 г. и включающий помимо отделения административной науки, отделение политической науки и отделение информационной науки и Высшая школа административной науки в Шпеере, открытая в 1976 г. Административные исследования активно проводятся также в Потсдамском университете.

Список используемой литературы

· Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит.

· Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Франция, Германия. М. 1998.

· Власть и реформы. От самодержавной к советской России. СПб. 1997.

· Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М. 1996.

· Государственная политика и управление Т.1./Сморгунов Л.В.

· Вильсон В. «Наука государственного управления»

· Интернет-ресурсы

Размещено на Allbest.ru