Основания муниципальных-служебных отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Исторические особенности и организации муниципальной службы в РФ

Формирование системы муниципальной службы в России началось в конце 90-х годов XX века. Правовое закрепление института муниципальной службы в России прошло несколько исторических этапов.

На первом этапе, с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 06.07.1991 №1550-1 и определением новой структуры органов, местные администрации стали осуществлять исполнительно-распорядительные функции. В соответствии со статьей 29 Закона, структура местной администрации, а также размер расходов на ее содержание должны были утверждаться местным Советом. Были законодательно определены полномочия глав местных администраций и порядок принятия, опубликования и отмены актов местной администрации. В соответствии с Законом «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г., утверждался порядок формирования общей схемы управления городом, которым предусматривалось:

а) деление города на районы с образованием районных Советов в городе и местной администрации;

б) деление города на районы с образованием районной администрации;

в) деление города на различные территории для управления отраслями местного хозяйства и областями социальной сферы, и создание соответствующих территориальных органов управления;

г) функционирование городского хозяйства как единого целого.

Компетенция районного в городе Совета и районной в городе администрации должна была определяться в положении (уставе) о самоуправлении города, который закреплял полномочия и Совета, и администрации.

К полномочиям Советов относилось следующее:

а) утверждать районные планы и программы, иметь и утверждать районный в городе бюджет;

б) иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею;

в) решать вопросы, связанные с созданием органов территориального общественного самоуправления и другие.

Администрации должны были:

а) принимать решения по управлению муниципальной собственностью района;

б) заключать договоры с предприятиями, учреждениями, организациями об их участии в социально - экономическом развитии района;

в) содействовать развитию предпринимательской деятельности на территории района, регистрировать предприятия;

г) осуществлять управление районным жилищным фондом, коммунально-бытовыми службами, службами благоустройства и озеленения, учреждениями народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивными объектами.

При этом, не исключалась возможность передавать районным в городе Советам и администрации иные полномочия по их участию в социально-экономическом развитии города с предоставлением необходимых для этого финансовых, материальных ресурсов и средств.

В этом же законе впервые появились ограничения для должностных лиц Совета и местных администраций и их социальные гарантии, которые впоследствии были дополнены и включены в Федеральный закон от 08.01.1998 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Так, например, в соответствии со статьей 92 Федерального закона «О местном самоуправлении в РСФСР», председателю Совета и его заместителям, руководителям структурных подразделений аппарата Совета, руководителю местной администрации и руководителю ее органов и структурных подразделений запрещалось:

а) занимать оплачиваемые должности в других государственных органах, а также в общественных объединениях, на предприятиях, в учреждениях и организациях;

б) состоять в руководящих органах зарегистрированных политических партий, движений, клубов или групп;

в) состоять в правлениях или других органах управления предприятий, учреждений, организаций, получающих из местного бюджета средства для осуществления своей деятельности;

г) получать любые доходы, единовременные или регулярные вознаграждения от предприятий, учреждений, организаций, находящихся в муниципальной собственности или действующих на территории данного Совета, или связанных с бюджетом данного Совета (получение из него средств для своей деятельности) налоговыми либо иными финансовыми льготами.

Социальные гарантии, определенные этим законом, были намного шире, чем имеющиеся в действующем законодательстве. Например, в отдельных случаях (после окончания срока полномочий и при не избрании или не назначении на должность на новый срок полномочий; при упразднении должностей в связи с изменением административно-территориального деления, ликвидацией Совета или местной администрации, реорганизацией местной администрации; после добровольной отставки) руководителям Совета, местной администрации и их должностным лицам гарантировалось в течение года сохранение установленной заработной платы до трудоустройства на новое место работы. Должностные оклады устанавливались в соответствии со схемой, утверждаемой Президиумом Верховного Совета РСФСР, на уровне должностных окладов руководителей государственных предприятий (объединений).

Таким образом, несмотря на то, что в официальных документах правовой термин «муниципальная служба» появился в 1995 году, когда был принят Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» [2], принципы муниципальной службы, основные положения организации профессиональной деятельности муниципальных служащих, их социальных гарантий стали включаться в российское законодательство одновременно с процессом формирования органов местного самоуправления в Российской Федерации.

В 1995 году Федеральный закон РФ от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» законодательно определил понятие муниципальной службы как профессиональной деятельности на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий и понятие муниципальных служащих как лиц, осуществляющих службу на должностях в органах местного самоуправления. При этом, правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, должна была определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом. Но Федеральный закон «О муниципальной службе» был принят лишь спустя два с половиной года - в январе 1998 года - и до его принятия (в соответствии со статьей 60 Федерального закона №154-ФЗ) на муниципальных служащих распространялись ограничения, установленные федеральным законодательством для госу-дарственных служащих. Отсутствие правового регулирования в области муниципальной службы на федеральном уровне отразилось в деятельности региональных и местных органов власти в области правового регулирования муниципальной службы, которые предприняли попытки самостоятельно ликвидировать этот «правовой пробел».

На втором этапе формирования муниципальной службы как особого социально-правового института во многих регионах России были приняты Законы о муниципальной службе субъектов РФ, в городах утверждались временные положения о муниципальной службе.

Одним из первых муниципальных образований, принявших нормативный правовой акт о муниципальной службе, стал город Благовещенск, а точнее - представительный орган города Благовещенска - Городская дума. Еще до принятия Положения о муниципальной службе дума города Благовещенска обратилась к Совету народных депутатов Амурской области с предложением принять Закон области «Об основах муниципальной службы».

В частности, в апреле 1996 года дума города Благовещенска на 17-ом заседании приняла Решение №261 от 30.04.1996 «О проекте закона Амурской области «Об основах муниципальной службы в Амурской области», в соответствии с которым в областной Совет народных депутатов (в качестве законодательной инициативы) был внесен вышеуказанный проект.

Необходимо отметить, что инициатива принятия закона о муниципальной службе исходила от органов местного самоуправления. Однако законодательным органом Амурской области он поддержан не был.

Поэтому в октябре 1997 года Городская дума Благовещенска принимает Решение от 30.10.1997 №80 «О временном положении «Об основах муниципальной службы в городе Благовещенске». В основу принятого Положения о муниципальной службе был положен Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. и Закон Амурской области от 23.10.1995 №33-О «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области». Временным положением был определен статус муниципальных служащих, их права и обязанности, правовые и социальные гарантии, ответственность и ограничения, связанные с муниципальной службой.

Интересно, что поскольку Советом народных депутатов Амурской области не был принят Закон «О муниципальной службе», соответственно, не была определена система оплаты труда муниципальных служащих, дума города Благовещенска решила, что «За базовый должностной оклад специалиста, установленный Решением Городской думы о городском бюджете, устанавливается сумма в размере 60% от прожиточного минимума на душу населения области». То есть уровень заработной платы служащих должен был зависеть от стоимостной оценки потребительской корзины, в конечном итоге - от уровня жизни населения. Таким образом, появилась эффективная система материального мате стимулирования муниципальных служащих. Денежное содержание муниципального служащего состояло из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за особые условия службы, выслугу лет, классный чин, квалификацию и денежного поощрения по итогам службы (за квартал, год), материальной помощи (денежных премий, единовременной денежной премии). Максимальный должностной оклад муниципального служащего не должен был превышать оклад государственного служащего Амурской области по соответствующей должности. Положением было пресдусмотрено, что для подтверждения квалификации муниципальные служащие при переводе на муниципальную должность другой группы или другого профиля должны сдавать квалификационный экзамен, по результатам которого выдавалось свидетельство о соответствии муниципального служащего определенной группе или специализации, а также рекомендации о перспективах его продвижения по службе.

Порядок назначения и размеры должностных окладов муниципальных служащих, надбавок устанавливались нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Таким документом стало принятое одновременно с Положением «Об основах муниципальной службы в городе Благовещенске» Решение думы города Благовещенска от 30.10.1997 №81 «О временном положении о денежном содержании выборных должностных лиц и муниципальных служащих органов местного самоуправления города Благовещенска».

Положением о денежном содержании были предусмотрены несколько иные надбавки муниципальным служащим к должностному окладу. В нем не были указаны надбавки за квалификацию, классный чин. Однако в соответствии со статьей 11 Положения, экономия по фонду оплаты труда должна была использоваться на дополнительное материальное поощрение или на материальную помощь.

Временное Положение, принятое 30 октября 1997 года, вступило в силу на следующий день - 1 ноября 1997 года - и действовало до принятия Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ», т.е. до 08.01.1998.

Временные положения «Об основах муниципальной службы» были приняты и в других муниципальных образованиях Амурской области: в гг. Свободном, Белогорске.

Думой Приморского края в январе 1997 года был принят Закон от 20.01.1997 №69-КЗ. Этим законом давалось определение муниципальной должности муниципальной службы как штатной должности в муниципальных органах с установленным кругом обязанностей, денежным содержанием и ответственностью за выполнение этих обязанностей. При

Решение Свободненского городского Совета народных депутатов от 27.11.1997. - №259 «О временном положении «Об основах муниципальной службы в городе Свободном», Решение Белогорского Совета народных депутатов от 25.06.1998 №67 «О положении о муниципальной службе в городе Белогорске» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».

классификации должностей муниципальной службы на группы в Приморском крае был предусмотрен особый порядок определения должностей разных групп. В частности, в Законе говорилось, что «высшие и главные муниципальные должности муниципальной службы определяются Уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и краевыми законами. Ведущие и старшие муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с федеральными и краевыми законами и его Уставом. Младшие муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с его Уставом». В целом, положения закона повторяли статьи Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» с незначительными изменениями.

В соответствии со статьей 31 Закона Приморского края «О муниципальной службе в Приморском крае», главам муниципальных образований предписывалось привести нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Законом в течение трех месяцев со дня вступления его в силу. В органах местного самоуправления Приморского края начался активный процесс по выполнению положений Закона. В Уставе города Находки от 18 декабря 1997 года организации муниципальной службы была посвящена глава XII «Муниципальная служба». И хотя она содержала всего три статьи, касающихся правовых основ муниципальной службы, принципов муниципальной службы, а также некоторых аспектов присвоения муниципальным служащим классных чинов и исчисления стажа муниципальной службы, тем не менее, в них содержались основополагающие тезисы. В частности, в статье 61 Устава г. Находки говорилось, что «правовое регулирование муниципальной службы в городе осуществляется федеральным законом, законами Приморского края, настоящим Уставом. Требования к должностям, статус муниципального служащего города, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, условия оплаты труда муниципальных служащих, ограничение на занятие определенными видами деятельности для муниципальных служащих определяются правовым актом города, утверждаемым мэром города и не противоречащим Закону Приморского края «О муниципальной службе в Приморском крае».

Нормы статей по вопросам организации муниципальной службы содержались в Уставе муниципального образования г. Владивостока, принятом на местном референдуме 19 декабря 1999 года. В этих статьях также давалось определение муниципальной должности муниципальной службы как «штатной должности в органах городского самоуправления с установленным кругом обязанностей, денежным содержанием и ответственностью за выполнение этих обязанностей», правовая основа, принципы и финансирование муниципальной службы. В соответствии со статьей 63 Устава муниципального образования г. Владивостока, порядок прохождения муниципальной службы и правовое положение муниципального служащего устанавливался федеральными законами, законами Приморского края и Уставом города. В Устав были включены нормы, касающиеся аттестации муниципальных служащих. Но порядок и условия проведения аттестации должны были определяться главой администрации города Владивостока.

В уставе г. Уссурийска, принятом решением думы г. Уссурийска и Уссурийского района 06.07.1999 г. №24, вопросам организации муниципальной службы была посвящена всего одна статья, в которой говорилось, что лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. При поступлении на муниципальную службу гражданин обязан передать в доверительное управление муниципальному образованию (на основе договора с комитетом по управлению имуществом), находящиеся в его собственности доли (акции) в уставном капитале хозяйствующих субъектов. Правовая регламентация, включающая условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего и ограничения, связанные со статусом, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством субъекта Российской Федерации».

По иному формировалась нормативно-правовая база муниципальной службы Еврейской автономной области. В этом субъекте инициатива принятия областного закона о муниципальной службе принадлежала Законодательному собранию области. В июне 1998 г. был принят Закон Еврейской автономной области от 30.06.1998 г. №31-ОЗ «О муниципальной службе в Еврейской автономной области». Его содержание почти полностью дублировало статьи Федерального закона от 31.07.1995 г. №119-ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации». Одновременно с ним был принят Закон ЕАО от 30.06.1998 г. №32-ОЗ «О едином реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Еврейской автономной области», в соответствии с которым устанавливались наименования должностей муниципальной службы, распределенные по категориям. Так, в соответствии со статьей 2 этого Закона, к

«Приморские вести». 1999. - №52.

муниципальным должностям муниципальной службы, устанавливаемым уставом муниципального образования для непосредственного исполнения полномочий органов местного самоуправления (должности категории «А»), стали относиться:

- депутат представительного органа местного самоуправления (занимающий должность на постоянной основе);

- глава муниципального образования - мэр города Биробиджана;

- председатель Городской думы города Биробиджана;

- заместитель председателя Городской думы города Биробиджана;

- председатель городского Совета - глава муниципального образования города Облучье;

- заместитель председателя городского Совета города Облучье;

- глава администрации поселкового Совета, сельского Совета;

- председатель поселкового Совета, сельского Совета;

- председатель поселкового Совета, сельского Совета - глава муниципального образования;

- заместитель председателя поселкового Совета, сельского Совета.

К муниципальным должностям муниципальной службы, утверждаемым для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, занимающих муниципальные должности муниципальной службы категории «А», - должности категории «Б», относились:

- первый заместитель главы муниципального образования;

- заместитель главы муниципального образования;

- управляющий делами (руководитель аппарата) администрации муниципального образования (представительного органа);

- помощник, советник (консультант) главы муниципального образования;

- пресс-секретарь главы муниципального образования.

В перечень должностей категории «В» включались муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые органами местного самоуправления для обеспечения исполнения их полномочий. Этим законом предусматривалась классификация всех должностей по группам муниципальных должностей муниципальной службы.

Спустя три месяца после принятия областного Закона «О муниципальной службе» в городе Биробиджане было принято Положение о муниципальной службе, утвержденное решением Биробиджанской Городской думы от 24.09.1998 г. №197. Отличительной особенностью данного положения было утверждение квалификационных требований к

«Приморские вести». 1999. - №52.

муниципальным служащим, которые предъявлялись к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации муниципальных должностей муниципальной службы; к стажу и опыту работы на соответствующих должностях в органах государственной власти и органах местного самоуправления; к уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава и законов области, Устава города и иных нормативных правовых актов органов городского самоуправления.

Положением о муниципальной службе города Биробиджана было предусмотрено создание органа управления муниципальной службой - отдела муниципальной службы, деятельность которого направлялась на:

- кадровое, организационное и нормативно-правовое обеспечение муниципальной службы;

- контроль за осуществлением прав и исполнением обязанностей муниципальными служащими, соблюдением ими ограничений, связанных с нахождением на муниципальной службе;

- контроль за предоставлением муниципальным служащим установленных действующим законодательством гарантий и льгот.

При этом, в структуре администрации города Биробиджана отдельно функционировал кадровый орган, в функции которого входило обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных муниципальных должностей муниципальной службы, аттестаций, прохождения муниципальным служащим испытания при замещении должностей муниципальной службы; оформление решений органов местного самоуправления, связанных с прохождением муниципальной службы, ведение личных дел муниципальных служащих, внесение необходимых записей в их трудовые книжки; консультации муниципальных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с муниципальной службой, оказание содействия при проведении служебных расследований; анализ уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих и организация переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.

Во всех остальных муниципальных образованиях функции организации муниципальной службы и кадровой работы аккумулировались в одном структурном подразделении - кадровом органе местной администрации.

Итак, рассматривая процесс становления муниципальной службы в южных субъектах Дальнего Востока, можно выявить общие черты в формировании нормативно-правовой базы муниципальной службы.

Во-первых, процесс нормативно-правового оформления системы муниципальной службы начался задолго до принятия Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

В-вторых, в связи с отсутствием рамочного Федерального закона «Об основах муниципальной службы», положения норм статей, касающихся муниципальной службы, основывались на содержании статей Федерального закона «Об основах государственной гражданской службы в Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нередко дублировали их.

В-третьих, одними из важнейших аспектов в организации муниципальной службы в муниципальных образованиях были выбраны: упорядочение системы оплаты труда, создание и ведение реестров муниципальных должностей муниципальной службы, проведение аттестации муниципальных служащих.

Правовое регулирование организации и проведение конкурсов на замещение вакантных должностей, формирование резерва кадров, пенсионного обеспечения муниципальных служащих получило развитие только после принятия в 1998 году Федерального закона от 08.01.1998 г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

2. Организационно-правовые основы муниципальной службы в РФ

2.1 Понятие муниципальной службы как вид публичной службы

муниципальный публичный служба

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы. Как справедливо подчеркивает М.В. Масловская, административная реформа и реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, становление России как демократического правового и социального государства.

Местное самоуправление как система организации представительных органов власти на местах, участия населения в решении социальных задач локального значения и распоряжения муниципальной собственностью, с учетом исторических, национально-этнических и иных особенностей региона, осуществляется на основе нормативных актов. Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, в свое время стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года. Данный закон назывался «об общих принципах» т.к. закреплял лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами федерации. В законе были даны определения основных понятий местного самоуправления, таких, как: муниципальное образование,

вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Закон закреплял право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулировал финансовые, территориальные основы местного самоуправления, а также регулировал другие вопросы.

Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 года позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако практика его применения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года.

Однако качество работы органов местного самоуправления, которые на практике, в наибольшей степени задействованы в решении вопросов местного значения, в конечном счете, напрямую зависят от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений административной реформы становится реформирование муниципальной службы.

Муниципальная служба - это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, обратимся к современным концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

Рассматривая сущность службы, прежде всего обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержаться шесть его определений. Так, с одной стороны службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой - под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.

Так, C.И. Ожегов определяет службу как работу, занятия служащего, а также место его работы. Вполне логично, что служащий тогда «это лицо, рабо­тающее по найму в различных областях умственного труда, а служить - значит нести, исполнять службу; делать что-нибудь для кого-нибудь, вы­полнять чью-нибудь волю, приказания, направлять свою деятельность на чью-либо пользу».

Другие авторы характеризуют службу как; «профессиональную деятельность определенного контингента - служащих - по организации ис­полнения и практической реализации полномочий государственных струк­тур». Служба, в обобщенном понимании, рассматривается как один из видов оплачиваемой профессиональной деятельности людей, в которой за­интересовано общество. С таким подходом согласен и Ю.Н. Старилов, который подчеркивает, что служба является одним из видов целенаправленной деятельности человека, общества и государства. Допустимым, помимо этого, выглядит понимание службы в «узком смысле», уже как «порядке и условиях прохождения службы в государственных и муниципальных органах, правилах поведения служащих, их обязанностях и правах, требованиях, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим».

Таким образом, службу можно обозначить как один из видов социальной общеполезной деятельности. По мнению Д.Н. Бахраха, она состоит в управлении, обслуживании его (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслужива­нии людей.

Воздействие служащего на других людей не всегда осуществляется напрямую. Так, например, служащий может заниматься обработкой обращений граждан в государственный орган, однако непосредственно с гражданами при этом не общаться. Поэтому можно сказать, что еще одним признаком служащего является то, что в большинстве случаев он работает с информацией, которая одновременно выступает средством воздействия на людей. Д.Н. Бахрах в связи с этим обоснованно указывает, что информация является особым предметом труда служащих и выступает средством их воздействия на управляемых (обслуживаемых).

Наконец, можно привести здесь позицию Н.М. Конина, который считает, что процесс труда служащего регулируется не только профессионально-технологическими правилами, но и нормами социальных взаимоотношений, многие из которых есть правовые нормы. Наличие правовых отношений в самом процессе труда служащего является характерной особенностью и обязательным элементом всей его трудовой деятельности. Статус служащего обязывает его вступать в социальные, в т.ч. правовые, отношения с теми субъектами, которым он служит или которых обслуживает.

Исходя из этого, можно предложить следующее определение службы как вида деятельности. Служба - это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной учебной и литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы. Однако здесь можно вспомнить слова видного российского конституционалиста Л.Д. Воеводин, который применительно к классификациям прав и обязанностей граждан в свое время писал: «Классификаций прав и обязанностей должно быть много, т.к. даже весьма совершенная классификация прав и обязанностей не исключает, а предполагает другие виды классификации, и отсюда было бы ошибкой настаивать на универсальном характере той или иной классификации прав или прав и обязанностей и отвергать другие виды». Представляется, что сказанное верно и в отношении классификации видов служебной деятельности.

В специальной литературе выделяются различные виды служебной деятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д.Н. Бахрахом, находится определение формы собственности, на которой основаны те или иные организации:

- частные предприятия, учреждения;

- международные, иностранные, смешанные организации;

- общественные и иные организации, основанные на коллективной собственности;

- государственные организации.

В принципе такой же подход был использован Ю.Н. Стариловым. Он выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

- служащие государственных органов;

- служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

- муниципальные служащие;

- служащие негосударственных организаций;

- служащие общественных объединений;

- служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций.

В.М. Манохин, разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные и негосударственные, соответственно и службу в них делит на государственную и негосударственную. При этом к государственной службе им отнесены служба в государственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.). В качестве составных частей службы негосударственной В.М. Манохин выделяет:

- муниципальную службу;

- службу в аппарате общественных объединений граждан;

- службу в аппарате политических партий;

- службу в органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающих хозяйственную область, сферы здравоохранения, образования, науки, оказания правовой помощи населению и организациям и др.;

- службу в частных организациях.

Все виды негосударственной службы, по мнению В.М. Манохин предлагал объединить под общим названием «гражданская служба». Таким образом, по классификации В.М. Манохина муниципальная служба является разновидностью гражданской службы.

По этому поводу необходимо отметить, что термин «гражданская служба» значительно позднее выхода указанной книги В.М. Манохина был использован в федеральном законодательстве применительно к одному из видов государственной службы. В силу этого термин «гражданская служба» в противопоставлении «государственной службе» использовать в настоящее время вряд ли возможно. Однако, рассматривая государственную гражданскую службу как не милитаризованный вид государственной службы (поскольку это не военная и не правоохранительная служба) и имея в виду несомненную связь между государственной гражданской службой и муниципальной службой (подробнее об этом будет сказано в диссертации ниже), вполне допустимо, на наш взгляд, говорить о двух видах гражданской службы: государственной и муниципальной.

В то же время и с теоретических и с практических позиций более важное значение имеет другая классификация служебной деятельности, предложенная одним из первых профессором Ю.Н. Стариловым в 1996 году. Все виды служебной деятельности он предложил подразделить на службу публичную и частную, при этом публичная служба по его замыслу должна включать профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права федерального, субъектного и муниципального уровней, мотивируя это тем, что при известных различиях оба вида публичной службы (государственную и муниципальную) объединяют общие вопросы: понятие, задачи, функции, виды управления и правовые источники.

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба - на достижение частных целей конкретной организации.

Понятие «публичная служба» не использовалось в законодательстве в 1996 году, не используется и сейчас. Однако идея его введения в нормативно-правовой массив пользуется широкой поддержкой. Все тот же Ю.Н. Старилов отмечает: «было бы целесообразным формирование в теории и установление в законодательстве более общего и единого понятия, объединяющего все виды служащих, - служащие публичных учреждений, т.е. лица, находящиеся на публичной службе, или на службе у юридических лиц публичного права». По мнению Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского»… муниципальная служба в целом должна быть отнесена к публичной службе». В.А. Козбаненко также констатирует, что «понятие «публичная служба» является более емким, объединяющим не только государственную и муниципальную службы, но и другие виды служебной деятельности в публичных организациях, учреждениях. К таким служащим относятся лица, находящиеся на публичной службе или на службе у юридического лица публичного права. Публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов права: федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, а также публичных объединений, фондов, учреждений, организаций и т.п. Тогда в зависимости от природы и характера правового отношения в системе публичной гражданской служебной деятельности можно выделить государственно-служебное и муниципально-служебное отношение (публичное право, административное право), отличные от частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право)».

Таким образом, публичная служба по мнению указанных авторов должна объединять весь аппарат государственного управления и включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных учреждений и организаций. Однако в таком контексте публичная служба становится весьма неоднородным правовым явлением.

Если правовой статус государственных и муниципальных служащих действительно имеет много общего, то правовое положение работников образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений, с нашей точки зрения, достаточно существенно от него отличается. Признаками, объединяющими служащего, например, федерального органа государственной власти и государственного учреждения являются публичный характер их деятельности, и причастность к реализации государственных функций, однако все остальные выделенные нами специфические признаки государственной служебной деятельности (наличие властных полномочий, особая организационная структура; наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим) отсутствуют. Поэтому, как представляется, на современном этапе нет объективных предпосылок для выведения работников образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений из под частно-правового режима регулирования и лишения их трудоправового статуса. Соответственно, в системе публичной службы тогда можно выделить чисто служебные отношения, регулируемые публичным правом и трудоправовые, регулируемые частным правом.

Решение данной проблемы предлагает, в частности, С.Е. Чаннов. Он предлагает в системе публичной службы выделять публичную службу в широком смысле (которая бы регулировалась как административным, так и трудовым правом), и публичную службу в узком смысле (регулируемую только нормами административного права).

Публичная служба в широком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных объединений, фондов, учреждений и организаций.

Публичная служба в узком смысле - это профессиональная деятельность по исполнению полномочий федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В таком случае возникает закономерный вопрос о соотношении понятий «публичная служба» и «аппарат управления государством». На наш взгляд, эти понятия соотносятся как часть и целое. Публичная служба, так же как и государственная и муниципальная, является только частью аппарата государственного, одним из способов реализации функций государства и достижения целей управления обществом.

Такое понимание публичной службы соответствует и принятому в большинстве стран мира. В западных странах публичной считается служба:

а) в управленческом государственном аппарате;

б) в органах местного самоуправления;

в) в государственных учреждениях и предприятиях (почта, железные дороги и др.).

Таким образом, разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Соответственно, для решения вопроса о правомерности отнесения муниципальной службы к публичной, и о месте муниципальной службы в системе публичной службы, необходимо определить цель и вытекающие из нее функции муниципальной службы.

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории «социальное управление», которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников - управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей. Основным и начальным элементом этого вида деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, является определение цели управления - желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто.

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-службеной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Более сложен вопрос с функциями муниципальной службы. В научной литературе исследованию функций муниципальной службы не уделялось особого внимания. В качестве одного из немногих примеров можно вспомнить лишь диссертационное исследование С.Ю. Фабричного. В то же время различными исследователями достаточно широко исследовались функции социального управления, составной частью которого является муниципальное управление.

Чтобы определить, какие функции присущи муниципальной службе как социальному институту, необходимо ответить на несколько вопросов: что есть функция? что есть функция управления? что есть функция муниципального управления?

В научной литературе, связанной с исследованием управления, также нет единства в понимании функций управления и их классификации. Термином «функция» часто обозначаются понятия «задача», «компетенция», «принцип», «права», «цель» и т.п. Это свидетельствует о том, что учение о функциях управления остается еще недо­статочно разработанным участком теории и практики управления.

В различных науках функцию, особенно при анализе систем биологической и социальной природы, характери­зуют обычно как отражение, проявление свойств какого-либо объекта во взаимоотношениях с другими объектами. Однако, как подчеркивает Г.В. Атаманчук, перенос этого общенаучного (правильного) представления о функциях в социальное управление осуществляется подчас без должного учета специфики по­следнего. Ведь суть функционирования управляющей подсистемы состоит не только и не столько в поддержа­нии ее «гомеостазиса», в ее сохранении и обеспечении целостности, сколько в формировании и реализации управляющих воздействий, с помощью и на основе ко­торых происходит движение управляемой подсистемы.

Понятие «функция» в научной литературе употребляется в разных значениях и может означать способность к деятельности и саму деятельность, роль, свойство, значение, компетенцию, задачу, зависимость одной величины от другой и т.д. Такую множественность характеристик можно объяснить тем, что это понятие не является в чистом виде обществоведческим, а заимствовано из естественных наук и наполнено новым смыслом. «Толковый словарь русского языка» определяет функцию как работу, производимую органом, организмом; обязанность, круг деятельности (применительно к служебной деятельности). Функция в теории государства и права означает «направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение».

Очень часто происходит смешение отнюдь не одинаковых по смысловой нагрузке понятий «цель», «задача» и «функция». Отдельные авторы исходят из того, что в большинстве случаев термин «задачи» можно употреблять в узком смысле как функции, для выполнения которых политическими властями создаются те или иные публичные службы.

Следует, однако, функции отграничивать от задач. В частности, известный польский социолог Ян Щепаньский понимает задачи как определенные действия, которые должны вызывать желаемые следствия, функции - следствия, вызываемые этими действиями. В задачах всегда формируется конкретная цель, которая должна быть достигнута в процессе управления и которой подчинены все составные элементы управления, включая и его функции. В этом смысле функция не может быть отождествлена с задачами (целями), поскольку, являясь определенным видом деятельности, она предопределяется целями данной деятельности.

Как отмечает В.Б. Аверьянов, отнюдь не функции, а именно цели и задачи являются базовым структуроформирующим фактором. Однако любая задача реализуется путем осуществления функций. Конечный смысл целевого подхода заключается в возможности определения на его основе всех функций, необходимых для выполнения целей и задач организации как системы. Поэтому следует говорить не о сопоставлении и противопоставлении функционального и целевого подхода, а о дополнении и усилении функционального подхода целевым аспектом.

Таким образом, мы можем определить функцию как основное направление деятельности субъекта или объекта системы, в котором выражается его сущность и социальное назначение, цели и задачи.

Существуют различные точки зрения на этот вопрос. Проблема функций управления широко освещается в социально-управленческой, экономической и юридической литературе. В последнее время наиболее важные ее аспекты стали предметом специальных монографических и диссертационных исследований. Однако в целом единого понимания этого термина еще не достигнуто.

Швейцарский автор Г. Кендэ считает, что заслуга введения в теорию и практику организации предприятия понятия функции принадлежит Файолю - основателю классической школы управления. В современной западной литературе по управлению предприятием нет четкого разграничения в понятиях функции, функции управления предприятием, функ­ции предприятия, функции организации управления и т.д.

Известный французский экономист Дж. Обер Крие говорит о социальной функции предприятия, о функ­ции-цели, функции-задаче, функции-операции, о функ­циях как видах деятельности; он различает важнейшие (основные) и дополнительные функции.

В.Г. Афанасьев функциями называет операции и действия, составляющие стадии управления, которые в совокупности своей представляют содержание управ­ленческого процесса. К ним он относит: выработку и принятие решения, организацию, регулирование, кор­ректирование, учет и контроль.

Г.И. Петров правильно рассматривает функции как составные части управления, но предлагает именовать первые «элементами» управления, учитывая, что самоуправление есть социальная функция. Представляется, что замена «функций» термином «элементы» не уточняет, а, напротив, как бы «размывает» понятие функций управления, поскольку элементами можно называть не только функции, но и многие другие стороны управленческой деятельности, в частности ее стадии и методы.

В.М. Манохин под функцией управления понимает «такую часть регулирования деятельности социально-общественного объединения, которая имеет относительно обособленный и самостоятельный характер и свою целеустремленность».

Своеобразен подход В.А. Юсупова: «Функции управления можно охарактеризовать как потенциальную возможность или необходимость действовать определенным образом в определенных условиях». Наряду с этим он вводит понятие «реализация функций управления». Это - пишет он - «процесс материализации потенциальной возможности или необходимости, т.е. непосредственная деятельность, которая может осуществляться в самых различных формах».

Выясняя природу, сущность и содержание функций государственного управления, интересную позицию занял В.Б. Аверьянов, определяя функции управ­ления как «относительно самостоятельные и однородные части содержания управленческой деятельности, в кото­рых выражено властно-организующее воздействие субъекта управления, направленное на обеспечение жизненно важных потребностей взаимодействующего с ним и адек­ватного ему управляемого объекта». Эта позиция наиболее близка к занимаемой нами и будет более подробно рассмотрена, когда речь зайдет о структурно-функциональных связях должностных лиц.

Как правильно отмечает Ю.М. Козлов, функции управления вытекают непосредственно из его целей и определяются ими. Следовательно, функции государственного управления непосредственно связаны и определяются целями, а значит и функциями государства. Таких же взглядов придерживается и Л.А. Морозова, которая среди признаков функций государственного управления выделяет непосредственную связь между сущностью государства и его социальным назначением, которая реализуется через функции, а также направленность функций на выполнение задач и целей государства.

Вместе с тем представляется, что раскрытие социальной природы функций органа управления не исчерпывается исследованием наиболее общих характеристик, вытекающих из сущности функций государственного управления. Это объясняется тем, что реально существующие функции органа управления производны от вполне определенных функций управления. В.Б. Аверьянов подчеркивает, что дифференциация функционального содержания государственного управления, будет иметь научную ценность лишь при условии методологически правильного и практически значимого основания, критерия такой дифференциации. В качестве такого критерия он предлагает детерминированность функций жизненно важными потребностями управляемого объекта.

Зная основные потребности любого управляемого объекта и взяв за критерий характер соответствующих этим потребностям целей (задач), он выделяет некоторые наиболее общие функции управления. Такими наиболее общими функциями управления В.Б. Аверьянов считает следующие:

1) функция обеспечения надлежащей организационной оформленности объекта;

2) функция обеспечения объекта целеполагающей (ориентирующей) информацией;

3) функция обеспечения объекта ресурсами и условиями, необходимыми для его нормальной деятельности;

4) функция обеспечения постоянной согласованности деятельности объекта.

Перечисленные функции соответствуют наиболее общим целям управляющего субъекта. Последние в свою очередь представляют собой, как уже отмечалось, блоки более конкретных задач, которые детализируют соответствующие цели. Следовательно, в зависимости от характера этих задач возможна дальнейшая градация функций управления.

Таким путем идут многие авторы. Например, Ю.А. Тихомиров функциями процесса управления считает: а) организацию управляющей системы

б) выбор целей

в) прогнозирование

г) планирование

д) информацию

е) решение

ж) организационную и массовую деятельность

з) контроль

и) оценку эффек­тивности управления.

...