Конституционно-правовые основы права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации (на примере Южного федерального округа)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Конституционно-правовые основы права законодательной инициативы субъектов российской федерации (на примере южного федерального округа)

Виноградов

Андрей Сергеевич

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года определила субъектов права законодательной инициативы, среди которых в том числе все законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Их законотворческая деятельность является основной, наиболее важной частью правотворческой деятельности, необходимым элементом общей системы федерального нормотворческого процесса, несмотря на то, что доля вносимых в Государственную Думу законопроектов субъектов РФ в общем массиве законодательных инициатив невелика и составляет не более 2% в год. Остальные законодательные инициативы в РФ приходятся на иные субъекты права законодательной инициативы. Они также реализуются во исполнение Конституции РФ, в соответствии с федеральными законами, регламентами палат федерального парламента и иными нормативными правовыми актами.

Проведенный автором анализ нормативных правовых актов РФ и субъектов ЮФО свидетельствует о том, что в ряде случаев общеправовая, нормативная правовая терминология, касающаяся инициирования законопроектов, не унифицирована и в ряде случаев отличается неоднозначностью в понимании и применении на практике. В научной литературе нередко вводятся новые понятия-термины без их легитимных определений, что применяется в процессе инициирования законопроектов и негативно сказывается на их качестве, приводит к необходимости специального разъяснения смысла термина, а также к противоречиям, коллизиям норм права, регулирующих одни и те же проблемы субъектов права законодательной инициативы. Нестабильность терминологического поля создает прямую угрозу эффективности нормотворческого процесса. Как показывает практика, имеются также и многочисленные процедурные и регламентные проблемы.

Одной из основных проблем различных законопроектов, которые подготавливаются субъектами РФ, является терминологический разнобой содержательной части законопроекта, а также проблемы с выбором концепции законопроекта, их юридико-технической подготовкой и т. д. Имея большое число правотворческих органов, субъекты РФ, к сожалению, не сумели установить действенных механизмов, препятствующих появлению некачественных законодательных инициатив, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам. Непродуманная и слабая правовая деятельность, сопряженная с несовершенной и пробельной юридической базой, порождает негативные тенденции вседозволенности и игнорирования приемов и правил, предусмотренных законодательной техникой для формирования текстов законопроектов. В этих условиях потребность в соблюдении и новом осмыслении правил законодательной техники ощущается все более остро. Процедурное несовершенство законотворческой деятельности порождает негативную тенденцию отступления от правил и требований законодательной техники и в субъектах РФ. Такая практика способствует тому, что значительное число принимаемых нормативных актов субъектов РФ противоречит федеральному законодательству.

Наряду с такими недостатками, как отсутствие единства терминологии, несбалансированность принимаемых правовых актов с системой действующего законодательства, несогласованность и нарушение системных связей между федеральными законами, между законами субъектов РФ, особо выделяется, несогласованность системы правовых актов, законодательных инициатив и несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники. Об этой проблеме говорится в поручении Правительства РФ Министерству юстиции РФ и Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, изложенном в постановлении Правительства РФ

«О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства РФ»1. В нем дается поручение «разработать и утвердить методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти, а также представить в Правительство РФ предложения об унификации терминологии и правил подготовки документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти».

Практика свидетельствует о том, что остаётся множество нерешённых проблем по отношению к законодательным инициативам субъектов РФ. Унифицирующая природа права законодательной инициативы без раскрытия наукой ее сущности, механизма действий и практического его воплощения в законотворческой деятельности не может дать желаемых результатов.

Актуальность настоящей работы заключается также в том, что автор рассматривает проблемы унификации терминологии, правового регулирования, регламентные процедуры, связанные с правом законодательной инициативы как важнейшие средства, используемые на всех стадиях правотворческого процесса. Они направлены на совершенствование правотворческой деятельности в Российской Федерации и конкретного региона ЮФО. Вместе с тем предпринята попытка комплексной систематизации имеющихся в юридической науке взглядов ученых, изучающих данные вопросы и связанные с ними проблемы.

Степень научной разработанности проблемы. Вопросы и проблемы права законодательной инициативы на примере ЮФО являются малоизученными. В современной научной отечественной литературе нет ни одного специального комплексного исследования, посвященного этой проблеме, хотя некоторые вопросы права законодательной инициативы рассматривались отдельными учеными-правоведами, однако системное исследование конституционно-правовых основ права законодательной инициативы на примере ЮФО, осуществленное автором, предпринято впервые. Оно позволяет выявить не только позитивные, но и негативные аспекты существующего правового регулирования этой проблемы, с целью выработки мер для их устранения, прогнозирования приоритетных направлений развития и совершенствования российского законотворческого процесса.

Автором был проведен анализ соответствующей научной литературы, охватывающий правовую проблематику права законодательной инициативы. Изучению отдельных проблем теории уделяли внимание известные отечественные юристы. Среди них С.С. Алексеев, С.В. Бошно, Д.А. Керимов, О.Е. Кутафин, И.М. Степанов и др. Исторические этапы становления российского парламентаризма рассмотрены такими видными учеными, как Д.Л. Златопольский, И.А. Исаев, О.И. Чистяков и др. Различные аспекты общих проблем права законодательной инициативы исследуются в работах А.С. Автономова, О.Н. Булакова, А.П. Любимова, А.С. Попова, А.В. Старовойтова, А.С. Тарасова.

Значительное внимание правоведы уделили исследованию институтов парламентаризма и правотворчества. Вопросы права законодательной инициативы, в контексте развития законотворчества своих трудах рассматривали: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, Г.В. Барабашев, С.В. Бошно, О.Н. Булаков, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, Ю.А. Веденеев, Г.Д. Горобец, И.В. Гранкин, Д.А. Ковачев, А.И. Ковлер, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, В.И. Лафитский, В.И. Лысенко, А.П. Любимов, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, В.А. Пертцик, А.С. Пиголкин, А.Е. Постников, И.М. Степанов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин и др. ученые.

В процессе исследования сути проблемы права законодательной инициативы особое внимание уделялось трудам ученых правоведов, исследующих проблемы совершенствования законодательной технологии посредством изучения отдельных ее элементов: унификации, дифференциации законодательства, единства употребления, оптимизации и упорядочения юридической терминологии и регламентных процедур.

Автором также изучены и проанализированы применительно к теме настоящего исследования материалы научно-методических семинаров по проблемам: право законодательной инициативы, юридическая техника, законотворческая техника, законодательный процесс и др.

Исследования вышеназванных ученых и материалы научно-практических конференций внесли существенный вклад в разработку обозначенной проблемы. Однако следует отметить, что в вышеуказанных работах право законодательной инициативы на примере субъектов ЮФО РФ не рассматривается.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при подготовке и инициировании законопроектов субъектами ЮФО.

Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы и иные акты нормотворчества федеральных и региональных государственных органов или уполномоченных на правотворческую деятельность негосударственных органов по вопросам права законодательной инициативы.

Цель и задачи исследования. В процессе настоящего исследования перед диссертантом стояла следующая основная цель: путём проведения комплексного правового анализа теоретических и практических проблем права законодательной инициативы, как относительно самостоятельной формы правового регулирования, на основе научного осмысления права законодательной инициативы субъектов РФ (на примере ЮФО) и иных участников законодательного процесса, как неотъемлемого элемента механизма конституционно-правового регулирования субъектов права законодательной инициативы, разработать и теоретически обосновать предложения по совершенствованию правового регулирования данных проблем. В целом работа преследует цель, в первую очередь, провести комплексное и системное научно-прикладное исследование и способствовать совершенствованию нормотворческой деятельности в субъектах РФ.

В соответствии с указанной целью были определены задачи исследования: проведение научно-правового анализа факторов, отрицательно влияющих на применение понятийного аппарата в законодательных актах РФ по вопросам законодательного инициирования;

формирование процедур, требований и правил законодательной техники в зависимости от уровня осуществления нормотворческой инициативы; проведение анализа практики организации нормотворческого процесса по вопросам подготовки и инициирования законопроектов субъектами ЮФО; определение общих правил подготовки законопроектов субъектами РФ; выявление типичных ошибок при подготовке законопроектов субъектами права законодательной инициативы разного иерархического уровня.

Методологическую и теоретическую основы исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов. Методологической основой диссертации является диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности. Использовались также общенаучные и специальные методы исследования: исторический, логико-юридический, формально-юридический, сравнительно-правовой, функциональный, моделирования, а также комплексный метод и системный подход.

Нормативной базой исследования явились Конституция РФ, конституции и уставы субъектов ЮФО, федеральные и региональные законодательные и иные нормативные правовые акты.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертации заключается в том, что автор одним их первых на основе комплексного анализа текстов законопроектов субъектов РФ (на примере ЮФО), в том числе на предмет выявления причин и закономерностей неунифицированного использования общеправовой терминологии, раскрывает сущность права законодательной инициативы, анализирует правомерность толкования его понятия.

Автором предлагаются дополнительные регламентные и законодательные нормы для развития права законодательной инициативы субъектов РФ и дальнейшего совершенствования в новых условиях формирования российского нормотворчества.

В результате диссертационного исследования предлагаются новый понятийный аппарат, законодательные акты и нормы конституционного права.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Понятие права законодательной инициативы определяется автором как предоставленная конституцией (уставом) определенному кругу субъектов этого права возможность (в отдельных случаях - обязанность) вносить в законодательные органы законопроекты и участвовать в их рассмотрении и доработке в соответствии с установленными процедурами.

2. По своей сущности право законодательной инициативы можно условно разделить на следующие виды: 1). Общее право на внесение законопроектов по неопределенному кругу вопросов. Конституция РФ (часть 1 статья 104); 2). Специальное право законодательной инициативы. Конституция РФ (часть 1 статья 104), а также конституции и уставы субъектов РФ, наделяют отдельных субъектов правом внесения законопроектов только по предметам их ведения;

3). Исключительное право законодательной инициативы в законодательстве субъектов РФ закрепляется за одним субъектом этого права или за строго определенным кругом субъектов законодательной инициативы для внесения законопроектов по определенному кругу важнейших вопросов социально-экономической жизни общества.

3. Сущность права законодательной инициативы субъектов РФ наиболее полно раскрывается в решении вопросов по предметам их ведения. Возможность субъекта этого права самостоятельно, то есть независимо от других участников законодательного процесса, а также государственных органов и должностных лиц, сформировать законодательную инициативу на федеральном или региональном уровнях, отозвать или изменить свое решение о внесении законопроекта должно являться гарантией свободного осуществления права законодательной инициативы субъектов РФ.

4. Наиболее целесообразным представляется осуществление совместной законодательной инициативы при участии в законодательном органе одного из ее субъектов, действующего и представляющего интересы остальных субъектов РФ.

5. Представляется необходимым законодательно закрепить за всеми субъектами РФ право участия в работе над инициированным законопроектом на всех без исключения стадиях его прохождения в парламенте, во всех формах его рассмотрения, а также регламентное закрепление процедур отказа от авторства на законопроект и переуступки своего права законодательной инициативы другому субъекту этого права, или выступления в "соавторстве" по предложению или с согласия инициатора законопроекта.

6. Прокуроров субъектов РФ и суды правильнее рассматривать не как субъекты законодательной инициативы, а как участники при реализации региональной законодательной инициативы, поскольку им принадлежит ведущая роль в обеспечении законности издаваемых нормативных правовых актов.

7. Результативность работы по законодательному инициированию субъектов Южного федерального округа РФ в значительной степени зависит от обоснованности и качества выдвигаемых ими законопроектов, глубины их проработки, всесторонней оценки возможных правовых и иных последствий предлагаемых новых законов или поправок к уже действующим.

8. Обосновывается необходимость принятия специального закона о статусе субъекта права законодательной инициативы, который законодательно определил бы и закрепил единые, взаимосвязанные требования к качеству представляемых законопроектов, срокам их рассмотрения на всех этапах законодательного процесса, процедуре доработки, отклонения или проведения согласительных процедур.

9. Низкая результативность влияния законодательных инициатив субъектов Южного федерального округа РФ на формирование федерального законодательства объясняется не только проблемами в подготовке законопроектов, но и отсутствием механизма контроля продвижения законопроектов со стороны инициировавших их субъектов РФ.

Научная и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена анализом теоретических и прикладных проблем, а также сформулированными выводами и предложениями, значение которых для науки конституционного права и законодательства заключается в развитии научных знаний о праве законодательных инициатив и его роли в надлежащем обеспечении законодательного процесса.

Теоретические выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, направлены на укрепление законотворческого процесса и могут быть полезны для дальнейшего совершенствования правового регулирования права законодательной инициативы и законодательного процесса в Российской Федерации.

Прикладное значение материалов диссертации состоит также в том, что они могут быть использованы в нормотворческой деятельности, преподавании курсов по праву законодательной инициативы и законодательной технике (процессу), а также в системе повышения квалификации и правовой культуры всех иных участников законодательного процесса.

Практическая значимость диссертации определяется тем, что ее выводы и предложения послужат ориентиром для правотворческих органов и должностных лиц, занимающихся нормотворческой деятельностью. Разработанные в диссертационном исследовании положения и рекомендации могут оказаться полезными при разработке, принятии и реализации нормативных правовых актов разных иерархических уровней, а также для упорядочения существующей нормативной базы и совершенствования правотворческого процесса в целом. Кроме того, некоторые положения могут быть включены в законопроекты о нормативных правовых актах Российской Федерации, о праве законодательной инициативы и о порядке принятия федеральных законов.

Отдельные положения диссертации будут полезны в учебном процессе юридических вузов России при изучении специального курса «законодательная техника», а также для повышения квалификации государственных служащих правовых подразделений федеральных и региональных органов власти.

Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и опубликованы в шести научных статьях автора в 2006 - 2009 г.

Выводы, практические предложения и рекомендации, сделанные в диссертации, докладывались автором на научно-практических конференциях, семинарах по проблемам несовершенства проектов текстов законодательных актов в Пятигорском государственном технологическом университете (2007 г.), на «круглом» столе «Законотворчество и законодательный процесс в Российской Федерации» (г. Москва 26, 27 марта 2009 г.). Авторские выводы и предложения были внедрены в учебный и научный процессы путем использования их в практической работе при подготовке научно-практических записок, аналитических обзоров и учебных материалов в ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» и другие организации.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

законодательный правовой инициатива

Во введении обосновывается актуальность и новизна избранной темы исследования, степень ее разработанности, формулируются цель и задачи исследования, его объект и предмет, даётся оценка изученности проблемы в научной литературе, раскрываются методологические, теоретические и нормативно-правовые основы исследования. Формулируются общетеоретические и практические выводы и предложения, их научная значимость. Излагаются основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные по апробации результатов исследования.

В первой главе "Методология исследования и понятийный аппарат" раскрываются основные теоретические и конституционно-правовые подходы к исследованию темы, исследуются определённые стадии осуществления права законодательной инициативы, используемый понятийный аппарат, сущностные характеристики этих правоотношений.

Первый параграф "Понятийный аппарат по проблеме законодательной инициативы" содержит исследование основных понятий, обосновывается важность использования юридически определенных терминов и понятий при формировании законодательных инициатив, важность законодательного определения единой целостной системы понятийного аппарата и унификации терминов, что позволит последовательно и полно, без каких-либо логических противоречий закреплять существенные признаки регулируемых правоотношений по подготовке и продвижению законодательных инициатив.

Диссертант отмечает, что понятийный аппарат, применяемый при описании, анализе и законодательном регулировании права законодательной инициативы, достаточно широк, разнообразен по форме и неоднороден по степени проработанности различных терминов и понятий, допускает наличие противоречивых толкований, что осложняет его практическое применение в законотворческой работе. Проведенное исследование позволяет с уверенность говорить о существующих в каждом субъекте ЮФО проблемах, вызванных отсутствием единого понятийного аппарата и унификации терминологии нормативно-правовых актов. Во избежание коллизий между вводимыми нормами и их право применением необходимо, по мнению автора, обеспечить использование единой системы понятийных определений и единообразной терминологии.

В работе даётся авторское определение общего понятия "законодательная инициатива", дающее возможность толкования её с точки зрения урегулированности конституционными и другими правовыми нормами.

Законодательная инициатива определяется автором как предоставленная конституцией (уставом) определенному кругу субъектов этого права возможность (в отдельных случаях - обязанность) вносить в законодательные органы законопроекты и участвовать в их рассмотрении и доработке в соответствии с установленными процедурами.

Понятийный аппарат, относящийся к осуществлению права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации, рассматривается диссертантом по двум направлениям. К первому отнесены понятия, связанные с осуществлением субъектами РФ права законодательной инициативы при формировании федерального законодательства, ко второму - понятия, относящиеся к формированию регионального законодательства.

Анализ научной юридической литературы позволил автору придти к выводу о наличии неоднозначного и несогласованного использования понятий и терминов, отсутствии единства в описании содержания правового механизма осуществления законодательных инициатив. В работе анализируются причины смешений понятий законотворчество и законодательная деятельность, которая заключается, по мнению автора, в отсутствии разграничении понятий "субъекты законотворчества" и "участники правоотношений", а также сущности понятий "создание нормативных актов" и "законодательная деятельность".

Формулируя свою позицию в отношении разграничении в толковании понятий "законотворчество" и "законодательный процесс" автор придерживается толкования понятия "законодательный процесс" как наиболее урегулированного правовыми нормами термина, что даёт ему право обладать чёткой процессуальной формой в юридическом процессе. Автором анализируются также смежные понятия, сопровождающие процесс законодательного инициирования: обращения граждан, законодательные предложения, субъекты законодательной инициативы и законотворчества, участники правоотношений и др.

Автором делается вывод о необходимости законодательного определения единой целостной системы понятийного аппарата и унификации терминов, позволяющего последовательно и полно, без каких-либо логических противоречий закреплять существенные признаки регулируемых правоотношений. Это обеспечит единство понятийных определений и применяемой терминологии в федеральном и региональном законодательстве, касающемся одного предмета регулирования, и будет важнейшим звеном в преодолении существующей разбалансированности и неустойчивого характера всей российской правовой системы, неупорядоченности его отраслевого развития и противоречивости регионального законодательства по отношению к федеральному законодательству.

Во втором параграфе "Сущность законодательной инициативы как института конституционного права" на основе анализа практики реализации законодательной инициативы субъектами Российской Федерации делается вывод о наличии искажения сущности этого процесса вследствие его неполной, а иногда и неправомерной правовой регламентации.

Так, правовая регламентация права законодательной инициативы касается лишь закрепления за инициатором права на внесение законопроекта, участия в работе подготовительных комиссий, выступления с докладом по законопроекту, но не предусматривает, как правило, последующее участие инициатора законопроекта в его обсуждении в Государственной Думе в первом и последующих чтениях. По существу, региональный инициатор законопроекта вытесняется из процедуры обсуждения и доработки законодательной инициативы комитетами или комиссиями, которым и поручается подготовка законопроекта к первому чтению, его доработка и представление к слушанию во втором чтении. Фактически происходит переуступка правосубъектности по законодательной инициативе, зачастую без согласия инициатора законопроекта.

Автор предлагает рассматривать сущность права законодательной инициативы через призму правомочий субъектов этого права. А, именно: правомочность субъекта права законодательной инициативы внести проект закона в законодательный орган; внести поправки и уточнения в законопроект; требовать рассмотрения проекта в законодательном органе; неограниченное право внесения проекта закона по любому вопросу (с учетом ограничений, установленных для некоторых субъектов этого права); выступать с докладом по внесенному законопроекту; принимать участие в обсуждении законодательных инициатив других субъектов права; отозвать законопроект. Такой подход поддерживается рядом ведущих ученых-юристов.

Автор анализирует два основных понимания сущности законодательной инициативы. Во-первых, с позиций отожествления законодательной инициативы с выдвижением законодательного предложения, то есть понимания ее как права ставить перед законодательным органом вопрос о необходимости принятия того или иного закона. Такое понимание сущности реализации права законодательной инициативы было заложено в Регламент ГД ФС РФ. Поддерживается оно и рядом ученых-правоведов. Такой подход к трактовке сущности права законодательной инициативы, по мнению автора, неверен, так как разделяет разработку законопроекта от его инициирования и отодвигает подготовку текста законопроекта на следующую стадию законотворческой деятельности.

Второе направление в понимании сущности права законодательной инициативы заключается в её определении как исключительной возможности субъекта данного права вносить проекты новых законов, а также законопроекты по изменению или отмене действующих нормативных правовых актов в законотворческий орган. Такой подход, поддерживаемый рядом учёных, значительно точнее отражает сущность процесса инициирования законотворчества, но, по мнению диссертанта, определяет лишь права одной из сторон правоотношения

- субъекта законодательной инициативы, не затрагивая прав и обязанностей законодательного органа по рассмотрению и принятию закона. Автором подчеркивается необходимость законодательного закрепления комплексной системы формирования и реализации права законодательной инициативы субъектами этого права на всех его стадиях: с момента волеизъявления субъекта права законодательной инициативы до её реализации, т.е. принятия закона. Это целесообразно, на взгляд автора, реализовать в рамках разрабатываемого Федерального закона "О порядке права законодательной инициативы".

Дискуссии ряда правоведов и законодателей о том, что нормативное регулирование законодательной инициативы целесообразно включить в предмет правового регулирования разрабатываемого Федерального закона «О нормативных правовых актах», по мнению автора, едва ли обоснованы, так как при этом произойдёт объединение начальной стадии законодательного процесса (инициирование законопроекта) и заключительного этапа правотворчества (опубликование и вступление акта в юридическую силу), что должно быть, на взгляд диссертанта, предметом самостоятельного закона.

Особое место в понимании сущности права законодательной инициативы занимает вопрос определения содержания процесса реализации этого права на федеральном уровне, которое классифицируется автором по следующим видам участия: подготовка и участие в обсуждении законопроектов субъектами РФ как форма реализации права законодательной инициативы в соответствии с Конституцией РФ; участие субъектов РФ в подготовке планов законодательных работ РФ; согласование с субъектами РФ проектов федеральных законов.

В целом сущность реализации права законодательной инициативы субъектов РФ рассматривается автором как триединое действие, заключающее в себя: 1. Инициирование (или участие в обсуждении) законопроектов федеральных конституционных и федеральных законов; 2. Инициирование и обсуждение законопроектов по вопросам совместного ведения РФ и её субъектов, участие в их принятии; 3. Инициирование, обсуждение и принятие законов и других нормативно-правовых актов на региональном уровне.

В третьем параграфе "Предпосылки формирования законодательных инициатив" анализируются многочисленные мотивации к законодательному регулированию со стороны субъектов Российской Федерации. Автор подчёркивает, что разграничение начала правотворческого процесса с предшествующими ему социально-политическими предпосылками и основаниями имеет условный характер. Процессуальное начало правотворческой деятельности, представляющее собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий, возникает лишь при наличии определённого юридического факта - официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

Автору удалось выявить наличие следующих предпосылок, с учётом которых происходит планирование законотворческой работы в субъектах Российской Федерации: выявленные противоречия краевых, областных законов федеральному законодательству; необходимость доработки регионального законодательства, в котором отсутствует отражение положений федеральных законов, устанавливающих и изменяющих компетенцию субъектов РФ и органов государственной власти субъектов РФ; пробельность регионального или федерального законодательства, в результате чего из сферы правового регулирования выпадает важный для субъекта РФ и его граждан вопрос; необходимость систематизации краевых, областных законов, пересмотра устаревших форм правового регулирования общественных взаимоотношений и т. д.

Автор приходит к выводу, что отсутствие среднесрочных и долгосрочных стратегических планов реализации социально-экономических предпосылок к формированию законодательных инициатив приводит к тому, что нередко принимаются законы, далёкие от интересов большинства населения страны и регионов. Теневое лоббирование устремлений узкого круга лиц, олигархических структур и финансово-промышленных групп захватило значительную часть политического пространства, что, безусловно, отражается и на правотворческом процессе. Своевременные реализация и прогнозирование формирования предпосылок законодательных инициатив, а также повышение юридической грамотности законодателей, позволили бы подойти к осуществлению принципов правового регулирования важнейших вопросов жизни общества с позиций системности и превентивности, что обеспечило бы наведение порядка в правовом поле государства.

Во второй главе "Конституционно-правовые основы права законодательной инициативы субъектов РФ" первый параграф посвящается правовым основам регулирования права законодательной инициативы как института конституционного права. В работе автор рассматривает законодательную инициативу субъектов РФ как определённое конституционное право управомоченных субъектов по внесению законопроектов в законодательный орган, а также как обязанность определённых субъектов на реализацию этого права в рамках своих полномочий и компетенции (например, высшего должностного лица субъекта РФ при подготовке и рассмотрении проектов законов о бюджете).

Конституционно-правовые основы реализации права законодательной инициативы анализируются автором с учётом федеративного устройства нашего государства, вводящего следующие ступени разграничения компетенции по вопросам законотворчества: исключительная компетенция Федерации, в сфере которой субъекты Федерации вправе принимать законы лишь тогда, когда они специально уполномочиваются на то федеральным законом (делегированное законотворчество, передача отдельных полномочий без изменения компетенции); вопросы исключительной компетенции Федерации перечисляются в Конституции и не могут быть отнесены к иной компетенции без изменения Конституции; исключительная компетенция субъектов Федерации, в которую не вправе вмешиваться Федерация; как исключительная она существует лишь тогда, когда вопросы этой компетенции перечисляются в Конституции; они также не могут быть отнесены к иной компетенции без изменения Конституции, хотя и здесь возможно делегирование законодательных полномочий по определенному предмету, который, тем не менее, остаётся в ведении субъекта Федерации; конкурирующая компетенция, которая означает, что субъекты Федерации вправе принимать первичные решения по вопросам, перечисленным в Конституции, лишь до тех пор и постольку, пока и поскольку эти вопросы не урегулированы Федерацией; последующее принятие закона на федеральном уровне лишает силы все решения субъектов Федерации, принятые по соответствующему вопросу, независимо от того, противоречат они или нет Федеральному закону; совместная компетенция Федерации и её субъектов, которая означает, что Федерация принимает наиболее важные решения (например, основы законодательства), а субъекты Федерации принимают свои законы в соответствии с федеральными; при необходимости субъекты Федерации могут с разрешения Федерации самостоятельно регулировать вопросы совместной компетенции до тех пор, пока не будет принят соответствующий федеральный закон; совместная компетенция может быть разграничена специальными законами и соглашениями между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации.

Конституция РФ, являясь правовой основой осуществления правотворчества всеми субъектами этого права, не регламентирует порядок распределения предметов ведения между РФ и её субъектами, что создаёт определенные трудности у законотворческих органов субъектов РФ при решении вопросов об инициировании и принятии законов по вопросам совместной компетенции. Действует лишь общее конституционное правило о том, что законы субъектов РФ по вопросам совместного ведения не могут противоречить федеральным законам. Закрепление отдельных переходных норм правового регулирования законодательного процесса по предметам ведения РФ и её субъектов проведено в Федеральном законе от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ", а также в других федеральных законах, регулирующих конкретные правоотношения в сфере образования, культуры, науки, здравоохранения, спорта и т. д.

Отмечается несовершенство ряда статей Конституции РФ в вопросах регулирования механизма реализации права законодательной инициативы. Автор обращает внимание на то, что применение в Конституции РФ и других нормативно-правовых актах федерального и регионального уровней юридически неопределённых понятий (напр., в Конституции РФ - "единый рынок", "информация", "связь" и т. д.) приводят к возможностям их различного толкования, что размывает цели законодательного инициирования вопроса и, как следствие, снижает эффективность правового регулирования. Пробельность действующего законодательства, регулирующего вопросы реализации права законодательной инициативы государственными органами субъектов РФ, затрудняет осуществление юридически значимых процессуальных действий по осуществлению данного права названными органами. Например, до сих пор остается не проясненным вопрос о форме нормативно-правового акта, который должен утверждать законопроект, внесенный в ГД представительным (законодательным) органом субъекта РФ: это может либо закон, либо постановление.

Анализ конституционных положений, регулирующих осуществление права законодательной инициативы, позволил автору выявить наличие коллизий, находящихся за рамками существующих норм правового регулирования. Так, в статье 104 Конституции РФ установлено, что право законодательной инициативы принадлежит, в частности, членам Совета Федерации. Являясь одновременно федеральным должностным лицом и представителем конкретного субъекта РФ, член СФ при инициировании законопроекта создает некоторую коллизионную ситуацию: остаётся неясным вопрос, в каком качестве выступает данный субъект права - как должностное лицо федерального уровня или региональный представитель? А так как согласно той же статье Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают и законодательные (представительные) органы субъектов РФ, то не исключены коллизионные ситуации также и при одновременном выдвижении по одному и тому же вопросу законодательных инициатив членом СФ и региональным государственным органом, что не исключает столкновение различных взглядов и интересов.

Необходимость в законодательном регулировании отношений, связанных с реализацией права законодательной инициативы всеми субъектами этого права, перечисленными в статье 104 Конституции РФ, давно назрела. Однако на сегодняшний день единственными документами, регулирующими на федеральном уровне отдельные вопросы практической реализации этого важнейшего конституционного права, кроме федеральных законов "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий…" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", являются регламенты Государственной Думы, Совета Федерации ФС и Правительства РФ. Однако регламенты, являясь внутренними документами, не являются законами и поэтому не могут содержать достаточно надёжных гарантий оперативного и всестороннего рассмотрения палатами поступивших законодательных инициатив. Это подтверждается выводами, к которым пришел Конституционный Суд РФ при рассмотрении Регламента Правительства РФ в части допущенных в нем ограничений конституционной самостоятельности субъектов права законодательной инициативы в осуществлении их полномочий по реализации этого права (Постановление КС РФ от 29 ноября 2006 г.№9-П). Определение в Регламенте прав и обязанностей субъектов законодательной инициативы, не входящих напрямую в структуры Государственной Думы или Совета Федерации, является выходом за пределы компетенции и приобретает регулятивное значение лишь при законодательном решении на федеральном уровне. Для устранения несоответствия между правовым статусом регламентов палат парламента и его нормами, регулирующими порядок реализации права законодательной инициативы субъектами РФ, а также для обеспечения дополнительных гарантий обязательного и оперативного рассмотрения законодательных инициатив регионов, необходимо принятие специального федерального закона.

Вышеперечисленные вопросы могут и должны, по мнению автора, найти своё логичное и легитимное отражение в Федеральном законе "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", работа над проектом которого уже ведётся в течение нескольких лет.

Во втором параграфе "Субъекты права законодательной инициативы и участники законодательного процесса в субъектах РФ" раскрывается управомоченность сторон правоотношений при реализации права законодательной инициативы. Автором рассматривается разграничение в понятиях субъекта законодательной инициативы по сравнению с участниками законодательного процесса, а также изменения в перечне обладателей этого права в Конституции Российской Федерации 1993 года по сравнению с ранее действующей и в конституциях (уставах) различных субъектов Российской Федерации. Акцент делается на определённой градации полномочий различных субъектов права законодательной инициативы при формировании регионального законодательства, включающей в себя следующие группы: 1. Субъекты, наделённые общим правом законодательной инициативы (внесение неограниченного количества законопроектов по широкому кругу вопросов). 2. Субъекты, наделённые специальным правом законодательной инициативы, имеют ограниченную возможность внесения проектов законов в пределах своей компетенции. 3. Субъекты, наделенные исключительным правом законодательной инициативы, наделяются строго ограниченным правом для конкретного субъекта внесения определённого вида законопроектов по узкому, ограниченному кругу вопросов.

В работе обосновывается тезис о том, что перечень субъектов права законодательной инициативы применительно к региональной правотворческой практике можно условно разделить на две группы: во-первых, правотворческие органы государственной власти субъекта субъект (наделенные полномочиями законодательного инициирования и принятия нормативных правовых актов РФ), и, во-вторых, граждане субъектов РФ, обладающих правом участвовать в референдуме субъекта РФ. Не смотря на то, что право граждан на осуществление народной (гражданской) инициативы закреплено в основных законах 25 субъектов РФ, граждане имеют возможность инициировать принятие законопроектов в основном лишь на муниципальном уровне публичной власти, но даже здесь механизм народной правотворческой инициативы крайне не эффективен. Круг субъектов права законодательной инициативы, как правило, расширяется в субъектах РФ, в которых законодательный (представительный) орган имеет двухпалатную структуру. К ним относятся, например: Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика. В этих субъектах РФ в законодательном процессе может активно включаться также высшая, исполнительная власть субъекта РФ, что балансирует систему "сдержек" и "противовесов" в республиках. На уровне федерального законотворчества двухпалатный законодательный орган субъекта РФ выступает в целом, как единый субъект права законодательной инициативы (а не каждая из его палат).

Отнесение к субъектам права законодательной инициативы судов, арбитражных судов и прокуроров субъектов РФ, законодательно закреплённое в значительном количестве регионов, вызванное расширительным толкованием возможного круга субъектов права региональной законодательной инициативы, на взгляд диссертанта, является ошибочной, так как вступает в определённое противоречие с положениями Конституции РФ и федеральными конституционными, федеральными законами. Принятые в развитие положения Конституции РФ (пункт 1, статья 76) федеральные конституционные и федеральные законы "О судебной системе РФ", "Об арбитражных судах в РФ", "О прокуратуре РФ" установили, что полномочия и порядок деятельности судов регулируется Конституцией РФ и федеральным законодательством. Из этого автор делает вывод, что субъекты РФ не вправе регулировать деятельность судов, арбитражных судов и прокуроров, в том числе наделять их правом законодательной инициативы. По мнению автора, суды и прокуроров субъектов РФ правильнее рассматривать не как субъектов законодательной инициативы, а как участников законодательного процесса, поскольку им принадлежит ведущая роль в обеспечении законности издаваемых нормативных правовых актов.

Третья глава "Опыт и проблемы законодательного инициирования субъектов Южного федерального округа" носит сравнительно-правовой характер, основанный на системно-структурном анализе практики подготовки и внесения законодательных инициатив в Государственную Думу ФС РФ.

В первом параграфе исследуются особенности подготовки законодательных инициатив в ЮФО, оценивается уровень регулирования законодательного процесса конституциями (уставами) и другими нормативно-правовыми актами субъектов, влияние различных факторов на оперативность и качество подготовки законодательных инициатив.

Трудности и проблемы, с которыми сталкиваются законодатели ЮФО, во многом определяются несогласованностью действий власти субъектов права законодательной инициативы, как на уровне регионов, так и при их взаимодействии с федеральными органами власти, недостаточной профессиональной и юридической подготовленностью и информированностью региональных законодателей, что и является основными причинами некачественной подготовки региональных и федеральных законодательных инициатив субъектами ЮФО.

Во втором параграфе раскрываются правовые основы реализации законодательной инициативы субъектами ЮФО при внесении ими законопроектов в Государственную Думу ФС РФ. Исследуются причины низкой результативности законодательных инициатив субъектов РФ, трудности в прохождении законопроектов в палатах парламента из-за несоблюдения сроков подготовки заключений и официальных отзывов, фактического отстранения от продвижения законопроекта субъектов права законодательной инициативы после внесения ими текстов и обсуждении их в профильных комитетах Государственной Думы ФС РФ. Автором предлагается введение новой методологии системной организации концептуальных приоритетов и задач законодательного обеспечения государственной политики, доведенных до каждого субъекта права законодательной инициативы; отлаживание обратной связи законотворческой деятельности регионов с федеральными органами государственной власти, а также с правоприменительной практикой, основанной на мониторинге всего массива законодательства и назревших потребностей в правовом регулировании. Автором разработаны и предложены примерные приоритетные направления законодательного инициирования субъектами Южного федерального округа.

Диссертант, проанализировав проблемы и трудности прохождения законодательных инициатив субъектов РФ в палатах федерального парламента, правовое обеспечение субъектов законодательной инициативы в отношении разработанных ими законопроектов после их внесения в ГД, пришёл к выводу, что в настоящее время вопрос о гарантиях прав субъектов законодательной инициативы не достаточно урегулирован и нуждается в более полной и детальной регламентации, что подтверждает необходимость в разработке Федерального закона "О порядке реализации права законодательной инициативы". Автором предлагается ряд положений, которые, по его мнению, необходимо предусмотреть в этом законе: от введения обязательности и сроков рассмотрения законодательных инициатив на всех этапах его прохождения в палатах федерального парламента до введения мер ответственности за неправомерные действия государственных органов или должностных лиц, выразившиеся в воспрепятствовании реализации права законодательной инициативы.

В заключении излагаются основные положения и выводы проведенного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы

1. Виноградов А.С. Особенности регионального инициирования законопроектов (на примере субъектов Южного федерального округа) // Представительная власть ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2006. - №6. С. 23-26.- 0,3 п.л.

2. Виноградов А.С. Вопросы федерального законотворчества субъектов Южного федерального округа // «Актуальные вопросы российского права»: сборник научных статей. Вып. 9 / Отв. ред. Ю.Е. Винокуров. - М., Изд-во Москгуманит. ун-та, 2009. С. 8-15. 0,4 п.л.

3. Виноградов А.С. Роль суда и прокуратуры в процессе законодательного инициирования как фактор укрепления российской государственности // НИИ проблем управления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ.-2007. Сборник научных трудов. Часть 2. С. 8-15.0, 2 п.л.

4. Виноградов А.С. Сущностные различия в толковании терминов законодательного процесса в субъектах Российской Федерации // Научные труды Моск. гуманит. ун-та, 2006. - Вып. 72. С. 94-100. - 0,3 п.л.

5. Виноградов А.С. Актуальные проблемы формирования понятийного аппарата процесса законодательного инициирования // Научные труды Моск. гуманит. ун-та, 2006. - Вып. 71. С. 76-81. - 0,3 п.л.

6. Виноградов А.С. Роль законодательных инициатив субъектов Российской Федерации в формировании федерального законодательства // Научные труды Моск. гуманит. ун-та, 2006. - Вып. 66. С. 49-53. - 0,3 п.л.

Размещено на Allbest.ru