Генезис проблемы охраны государственной собственности Российской Федерации средствами уголовной политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Генезис проблемы охраны государственной собственности Российской Федерации средствами уголовной политики

Формирование уголовной политики в сфере охраны и вовлечения в хозяйственный оборот государственной собственности является одной из важнейших задач государства. Это связано, в первую очередь, с тем, что государственная собственность представляет собой уникальное явление, поскольку является базовой, основной разновидностью собственности, без которой невозможно решение стоящих перед современным государством задач. С одной стороны, государство выступает собственником имущества и предпринимателем, а с другой - регулятором социально-экономических процессов. Соответственно, государственная собственность является важнейшим инструментом проведения политики государства.

Иллюстрацией сказанному может служить ретроспективный анализ экономической ситуации, характерной для СССР, когда во многом благодаря монополии государственной собственности органам власти длительное время удавалось концентрировать материальные и людские ресурсы на важнейших направлениях хозяйственной деятельности, что позволило добиться весьма ощутимых результатов в социально-экономической, военной, политической и иных сферах жизни страны.

Идеологической подоплекой указанного периода, как известно, являлось господство представлений о том, что основополагающими формами собственности могут быть лишь государственная и кооперативно-колхозная, при этом первая, как представлялось правоведам и экономистам, облеченным властью, по праву должна выполнять ведущую роль.

Необоснованное преувеличение значения государственной собственности в СССР сменилось отведением ей незаслуженно скромной роли. К тому же до настоящего времени эта проблема ставилась только в юридическом аспекте.

Еще более парадоксальным выглядят мировоззренческие представления населения, зафиксированные автором в ходе социометрических исследований, проводимых им в 2008-2010 гг. Соответствующий анализ показал, что через 20 лет после распада СССР даже само по себе словосочетание «государственная собственность» значительной частью респондентов (57%) стало восприниматься, по меньшей мере, как нечто архаичное.

Отмеченное выше происходит на фоне усиления в сознании людей нигилистических воззрений относительно роли норм права в урегулировании проблем, возникающих в социальноэкономических отношениях. Такая ситуация представляется крайне опасной, так как указывает не только на явные нестыковки в механизме государственной идеологии, но и на отсутствие субъективных условий для всесторонней защиты и приумножения государственной собственности. Вместе с тем совершенно очевидно, что органами власти все возможные подходы к осуществлению защиты государственной собственности должны рассматриваться не упрощенно, в виде сбережения некого имущества, переданного на ответственное хранение в «закрома Родины», а как сложный и развивающийся в условиях рынка процесс.

Следует обратить внимание и на то, что Российская Федерация сегодня, вполне осознанно оставляя в условиях рынка свои позиции «государства производящего», должна выработать стратегию управления и защиты государственной собственности как важнейшее условие реализации основополагающих функций, присущих любому современному государству. К таким функциям, в частности, относятся: защита прав, свобод и законных интересов граждан, обеспечение обороноспособности государства, осуществление охраны общественного поряд-ка, защита окружающей среды, социальное обеспечение населения, обеспечение равного доступа к вакантным рабочим местам, контроль над ценообразованием, защита прав потребителей и другие. Отмеченные функции вовлекают государство практически во все сферы экономической деятельности, включая и частный сектор экономики.

Роль государственного сектора в экономике страны значительно проявляется в условиях ухудшения конъюнктуры, снижения предпринимательской активности, депрессии или кризиса, когда частные капиталовложения сокращаются, а инвестиции в государственный сектор, напротив, как правило, растут. Государство создает новые объекты или расширяет и реконструирует старые в тех сферах деятельности, отраслях или регионах, куда частный капитал проникает без достаточной активности. Таким образом органы власти стремятся противодействовать спаду производства и росту безработицы. Вышеизложенное указывает на то, что государственный сектор по-прежнему может и должен играть заметную роль в экономической политике государства. В связи с этим, рассматривая механизм экономического развития государства, следует отметить, что в целом государственный сектор в современном обществе служит неким катализатором функционирования всех иных сегментов экономики, в особенности там, где мотивация для привлечения частного капитала оказывается недостаточной. Поэтому от эффективности управления государственной собственностью зависит интенсивность развития экономики в целом, что является одним из инструментов увеличения валового внутреннего продукта.

Государственная собственность как экономическая категория предполагает наличие определенного перечня прав по отношению к отдельным элементам национального богатства. Иными словами, это одна из форм собственности, субъектами-распорядителями которой являются органы государственной власти, а объектами собственности могут быть земля, природные ресурсы, основные средства, здания, материальные ресурсы, финансы, драгоценности, информация, культурные и духовные ценности¹.

Согласно Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Объектами права собственности Российской Федерации (объектами управления) являются: недвижимое имущество (здания, сооружения, земельные участки, мосты), движимое имущество (доли, паи, ценные бумаги, в том числе акции, облигации и т.д.), денежные средства, долги иностранных государств, информация, интеллектуальная собственность и другие результаты интеллектуальной деятельности.

Государство, как известно, обладает достаточно широким кругом возможностей, позволяющих ему прямо или косвенно участвовать в управлении всеми формами собственности. В первом случае через директивные указания собственным службам и ведомствам, во втором - посредством использования рыночных механизмов с коррекцией финансового, валютного, кредитного, таможенного и фискального регулирования, а также контроля над естественными монополиями.

Чаще всего имущественными комплексами управляют сами собственники либо, при значительных объемах такого имущества, к их управлению привлекаются менеджеры. Применительно же к имущественным комплексам, входящим в реестр объектов государственной собственности, когда собственнику присущ лишь некий «собирательный образ», значение управленцев еще более актуализируется. В то же время именно разделение субъекта собственности и субъекта управления из-за неизбежной персонификации последнего создает возможности развития теневых отношений собственности.

Если для персонифицированных собственников, то есть субъектов негосударственных форм собственности, приведенные противоречия не столь очевидны, то в рассматриваемой сфере отношений они проявляются наиболее отчетливо. В связи с этим и возникает необходимость детального анализа проблемы защиты государственной собственности с учетом специфики ее правовой природы и адаптированного для этой сферы отношений необходимого арсенала средств воздействия.

Право собственности, как известно, относится к категории вещных прав, сущность которых заключается в прямом господстве над вещью, подразумевающем использование ее управомоченным лицом в своих интересах, и в исключительности осуществления данной возможности.

Соответственно, обращаясь к нормам гражданского законодательства России, можно вполне однозначно сделать вывод о том, что субъектами права собственности являются: граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования.

В свою очередь, субъектами права государственной собственности выступают именно те или иные государственные (публично-правовые) образования, то есть сама Российская Федерация и входящие в ее состав республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени определенного государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные конкретные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК РФ).

Субъектами управления государственной собственностью в нашей стране, как известно, являются Российская Федерация, субъекты РФ, федеральные органы исполнительной власти, иностранные государства, российские и иностранные юридические и физические лица. Кроме того, такими субъектами могут быть государства, иностранные и российские юридические и физические лица, неправомерно удерживающие объекты в своем управлении, владении, пользовании и распоряжении.

Необходимо также отметить, что основными органами, имеющими полномочия по управлению и распоряжению объектами государственной собственности субъектов РФ, следует считать губернаторов (мэров, глав администраций), правительство, комитет по управлению имуществом и фонд имущества субъекта РФ².

Несмотря на то, что содержание права государственной собственности не отличается от содержания права собственности, ему присущи и некоторые особенности. Например, специфика этого права заключается в том, что Российская Федерация и нередко субъекты РФ в законодательном порядке сами устанавливают для себя правила поведения, характерные для собственника. Что же касается конкретных органов и лиц, уполномоченных государственным собственником в порядке предписаний ст. 125 ГК РФ выступать от его имени, то их вид и название зависят от вида тех отношений, в которых они призваны участвовать.

Наиболее широкими полномочиями по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности располагает Правительство РФ³, которые оно вправе делегировать федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов РФ. При этом порядок передачи этих полномочий определяется федеральным договором и законами Российской Федерации.

В качестве основы процесса обращения государственной собственности, как правило, используется классификация собственности в системе определений ГК РФ: объекты, субъекты, формы и права собственности. Обращение к ГК РФ для определения собственности как объекта управления, а в дальнейшем для определения допустимых правовых и других операций понимается как гарантия существования строгого, законодательно обоснованного правового пространства управления собственностью.

На рынке собственности возможны любые трансформации собственности при условии, что они легитимные. Соответствующие трансформации приводят к концентрации собственности, оптимальной с точки зрения собственников, ее распаду или банкротству.

Если система управления замкнута, рынок собственности сбалансирован и эффективно управляется государством, то процессы на нем протекают стабильно (спрос - предложение). При появлении малых раздражителей объективно-субъективного характера рынок самостоятельно или с участием государства их нейтрализует и также приходит в устойчивое состояние. Когда же на вход системы управления подается значительный раздражитель, придавая амплитуде рынка существенное отклонение от устойчивого состояния, и государство в лице специально уполномоченных органов не в состоянии придать рынку равновесие, то экономические неурядицы ведут к социальным и политическим катаклизмам.

Каждый из органов системы управления регулирует свой сегмент рынка собственности или выполняет отдельные функции на нем. Например, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг России регулирует рынок ценных бумаг, Российский фонд федерального имущества продает федеральную собственность, а Федеральная служба России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению выполняет функции банкротства несостоятельных субъектов рынка или их финансового оздоровления.

Особого внимания заслуживают отношения между субъектами и объектами собственности, складывающиеся на федеральном уровне. Государство, в отличие от иных собственников, не может решать проблемы управления находящимися в его собственности объектами на интуитивном уровне, ориентируясь на использование метода проб и ошибок. Его особая роль в этом отношении связана с целым рядом важных обстоятельств.

Во-первых, результаты процесса управления федеральной собственностью влияют на судьбы многих людей, определяя уровень их жизни, социальную защищенность, состояние здоровья, интеллектуальное развитие, безопасность и многие другие общепризнанные человеческие ценности.

Во-вторых, федеральная собственность охватывает значительное число объектов, расположенных на всей территории страны и за ее пределами. Исключительной собственностью государства являются также объекты воздушного пространства, эфира и ресурсов космических систем в том понимании, в котором они включаются в национальное богатство. До принятия Земельного кодекса РФ вся совокупность земельных, водных, лесных участков, а также все объекты, относящиеся к земным недрам, фактически рассматривалась как часть федеральной собственности.

В-третьих, объекты федеральной собственности отличаются большим организационным и правовым многообразием, охватывают широкий спектр отраслей национального хозяйства и предназначены для использования в самых разнообразных направлениях: производство материальных благ, создание и обслуживание социальной инфраструктуры, федеральное управление и т.д.

В настоящее время, как известно, перед российским государством остро стоит проблема увеличения доходной части бюджета. Поэтому вполне закономерным является то, что одним из направлений решения этой проблемы является повышение эффективности управления федеральной собственностью, а другим - ее сохранность в самом широком смысле этого слова.

Согласно данным статистики, за последние десять лет состояние государственной собственности можно охарактеризовать следующим образом:

отсутствует экономическая целесообразность многих принимаемых государством решений (более 70% государственной собственности принадлежит частным предприятиям, что способствует нарушению управляемости экономикой);

упразднены основополагающие государственные экономические институты, взамен которых не были созданы структуры, способные обслуживать рыночные реформы;

финансы до настоящего времени не рассматриваются как материальные потоки для расширенного воспроизводства (они используются лишь в качестве инструмента накопления);

не достигнут системный характер в учете, анализе и контроле за ходом экономической трансформации;

обесценено 400 млрд р. сбережений граждан; образовался весьма значительный долг (внутренний - 347,1 млрд р., внешний - 154,3 млрд долл.).

Отмеченная экономическая ситуация вряд ли может быть признана удовлетворительной. Налицо как неэффективное управление федеральной собственностью, так и ее весьма низкая сохранность. В связи с этим становится очевидным тот факт, что необходима персонификация собственника, который изначально определяет характер управления тем или иным имуществом и принимает решение о передаче части или всех функций по управлению этим имуществом другим физическим или юридическим лицам. На собственника также ложится бремя содержания объектов собственности.

Органы исполнительной власти любого уровня имеют полномочия управлять только тем имуществом, которое передано им в собственность. Вместе с тем до настоящего времени не установлено разграничение прав и обязанностей по отношению к государственной собственности между различными институтами федеральной власти. Практически все органы исполнительной власти разрабатывают и утверждают в этой области нормативные правовые акты, принимают решения в отношении конкретных объектов федеральной собственности.

Повышение эффективности управления государственной собственностью требует обоснования системы участия органов федерального управления в этом процессе. Особую роль в этой системе должны играть все государственные учреждения, обладающие в оперативном управлении государственным имуществом, поэтому они должны быть наделены властными полномочиями, достаточными для выполнения своих функций.

Все указанные выше обстоятельства говорят о важности и сложности вопросов, связанных с управлением федеральной собственностью. Одним из элементов такого управления должен быть хорошо отлаженный контроль за использованием и сохранностью объектов государственной собственности. Многие аспекты, связанные с этим процессом, пока еще не имеют достаточного теоретического обоснования и требуют проведения специальных научных исследований. Однако, как показала практика, результативность контроля управления государственной собственностью продолжает оставаться крайне низкой по двум причинам:

неэффективность использования собственности и распоряжения ею, что обусловлено несовершенством системы управления государственной собственностью в целом;

нерешенность многих принципиальных проблем функционирования органов контроля за системой управления государственной собственностью.

Особую значимость имеет вторая из приведенных выше причин, обусловленная рядом противоречий, среди которых:

1) наличие двух контуров государственного контроля, касающегося управления государственной собственностью, что требует обеспечения координации деятельности контрольных органов в соответствии с разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;

2) дискретность в организации государственного контроля за деятельностью предприятий, изменивших юридический статус в результате акционирования и приватизации.

Неизбежная персонификация распорядительных и управленческих функций в государственном аппарате весьма часто приводит к возникновению теневых отношений, паразитирующих на государственной собственности, которые рано или поздно преобразуются в теневые источники накопления капитала и приводят к возникновению коррупции на различных уровнях государственной власти. В связи с этим необходимо принять государственную программу, предусматривающую комплекс мер, направленных на защиту экономических интересов России. Поэтому решение стоящих перед обществом и государством задач в сфере управления государственной собственностью видится как в детальном исследовании генезиса проблемы ее охраны и управления, так и в синтезировании парадигмы оздоровления ситуации.

Примечания

уголовный собственность ретроспективный экономический

1 См.: Современный экономический словарь. М., 1997. С. 87.

2 См.: Комментарий к части первой Гражданского кодекса РФ (постатейный) / под ред. О.Н. Садикова. М., 1999. С. 211.

Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. №3. Ст. 89.

Размещено на Allbest.ru