Административная реформа в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Административная реформа в России

1.1 Предпосылки административной реформы

1.2 Основные компоненты административной реформы

1.3 Влияние административной реформы на законодательство

Глава 2. Основные этапы реализации административной реформы в России

2.1 Административные преобразования в период 1991 - 1999 гг.

2.2 Разработка замысла проведения административной реформы в период 2000 - 2002 гг.

2.3 Реализация административной реформы в период 2003 - 2005 гг.

Глава 3. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг.

3.1 Цели и задачи административной реформы

3.2 Система мероприятий по проведению административной реформы

3.3 Механизм реализации административной реформы

Заключение

Список литературы

Введение

Актуальность темы курсовой работы заключается в том, что в последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ними. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В тоже время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости "потери" важных и необходимых обществу функций.

Проводимые преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательскую структуру, наведению должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

Предметом исследования является административная реформа, проводимая в России на данном этапе. Объектом исследования является реформирование управления.

Целью курсовой работы является рассмотрение административной реформы в России на современном этапе развития государства. Необходимость достижения поставленной цели обусловливает структуру работы.

Задачи:

- рассмотреть основные предпосылки административной реформы;

- изучить влияние административной реформы на законодательство;

- ознакомится с основными преобразованиями административной реформы в России.

Данная курсовая работа состоит из введения, двух частей, заключения и списка литературы.

Теоретической основой работы явились труды известных ученых: Зайцевой Г.А., Ливеровского А.А., Нарышкина С.Е., Новикова А.Б., Тихомирова Ю.А., Филиппенко Е.Д., Хабриевой Т.Я., Черкасова К.В., Шарова А.В. и др. Так же были использованы: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789; Указы Президента РФ № 110;112; 11336 и др.

Глава 1. Административная реформа в России

1.1 Предпосылки административной реформы

Термин "административная реформа" на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Смысл "реформаторских" мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: "...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в, то, же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед..."Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.04.2005"Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ" // "Российская газета", N 86, 26.04.2005.

Каковы предпосылки административной реформы, когда она началась, ее содержание, законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативные правовые акты, результаты и ожидания - таков круг вопросов, которые требуют сейчас научно-правового осмысления.

Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти Тихомиров Ю. А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. № 4. С. 29..

Государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.

Осознавая все это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.

Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в течение четырех лет.

Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:

- закрепить принципы организации органов исполнительной власти;

- определить существо органа исполнительной власти;

- обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;

- установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;

- сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;

- отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.

Но и в Законе о Правительстве РФ ФКЗ -№2 от 17.17.1997 "О правительстве Российской Федерации" эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.

Ясность была только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия "управление" и принял его толкование в узком гражданско-правовом смысле - применительно к государственной собственности. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и "рыночной власти", обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.

С самого начала рыночных реформ решению этих проблем уделялось наиболее пристальное внимание. Цель всех решений была неизменной: формирование исполнительного аппарата, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Таким образом, административная реформа изначально рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.

Каждый год федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельные периоды - и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральной исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30.09.1992 N 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом N 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с 1992 по 2005 гг. редакция указов, закрепляющих структуру федеральных органов исполнительной власти, менялась около 100 раз. Последние изменения структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлены Указами Президента РФ от 20.05.2004 N 649, от 28.07.2004 N 976, от 13.09.2004 N 1168, от 18.11.2004 N 1453, от 03.10.2005 N 1158, от 01.12.2005 N 1383, от 24.09.2007 N 1274, от 12.05.2008 N 724, от 23.04.2009 N 441 и др.

Что означает изменение структуры органов исполнительной власти? Это - изменение функций государственного регулирования, его объектов и "объемов", видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализации полномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационных требований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующих полномочий органов исполнительной власти, и т.д.

Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие "административная реформа" употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: "...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти". И только в Послании на 2002 год говорится "...о необходимости административной реформы" и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием "административная реформа" Послание Президента РФ 2008г// Российская газета 19.04.2002№71.

Итак, можно сделать следующие выводы, что административная реформа рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990г. Проведение этой масштабной реформы продиктовано, прежде всего, необходимостью приведения не только системы органов государственной власти, но и самих принципов государственного управления в соответствие с уровнем развития экономических, политических и общественных отношений в стране.

1.2 Основные компоненты административной реформы

административный реформа управление власть

Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, а также порядка ее отношений с обществом (частными лицами, бизнесом и т.д.) непрерывно идут под воздействием самых разных факторов в большинстве стран мира, как федеративных, так и унитарных. Таких изменений очень много, но отнести к классу административных реформ возможно лишь те из них, которые организованы и на законных основаниях проводятся высшими органами власти в виде коренных и всеобщих преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти. Только совокупность всех этих признаков, а именно: инициирование и проведение "сверху"; законность и связанная с этим всеобщая обязательность; специальная организация и фундаментальность перемен и отличают административную реформу от частных улучшений и ситуативных изменений в структуре и порядке работы органов исполнительной власти.

Проведение административных преобразований направлено на придание нового облика государству, а в условиях России оно выступает и способом легитимного встраивания всех прочих реформационных преобразований (от приватизационных процессов и трансформации федеративных отношений до "монетизации льгот") в административные механизмы государственного управления. Признаки административной реформы полностью соответствуют аналогичным признакам реформ как особому классу радикальных преобразований. В то же время, административные реформы - это такой тип реформ, в котором во многом совпадают и субъект и объект реформирования. Ход проведения административной реформы в России показал, что главным субъектом и инициатором ее проведения выступает Президент страны, а объектом преобразований являются органы испонительной власти.

Ни одна из реформ, проводимых в России в последние 15 лет, не была так плотно вписана в контекст зарубежной практики, как административная. Начав эту реформу с относительно малым отставанием от зарубежных стран (бум "западных" административных реформ пришелся на первую половину 90-х годов), и уже получив опыт проведения глубоких политических, экономических и социальных перестроек, приближающих общественное устройство к зарубежным образцам, Россия выбрала идеологию административного реформирования тех стран, в которых Public Administration зримо переходит в New Public Management ("Новый государственый менеджмент"), и где в государственные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления.

В общем случае состав российской административной реформы включает следующие компоненты:

- изменение места исполнительной власти в системе государственного управления;

- изменения соотношения централизации и децентрализации этой власти;

- перемены в структуре органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях;

- перераспределение полномочий и ресурсов для их исполнения по территориальным уровням власти;

- уточнение и унификацию содержания государственных услуг, их стандартизацию и изменение порядка предоставления;

- обновление внутренних регламентов деятельности различных органов власти;

- укрепление взаимодействия государства и бизнеса, государства и граждан.

Каждый из перечисленных компонентов затрагивает всю совокупность федеративных отношений в Российской Федерации, весь реформационный комплекс экономического "разгосударствления" и перераспределения собственности. Не менее серьезное отношение к предмету административной реформы имеет процесс реализации принципов субсидиарности (закрепление предмета ведения и соответствующих общественных финансов за тем уровнем власти, который наиболее для этого приспособлен, с передачей этого предмета "наверх" или "вниз" только по таким основаниям). Административная реформа оказывает влияние на реформирование бюджетного федерализма и бюджетного процесса, а также на социальные и экономические реформы. Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы - ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства. Именно государственные служащие во многом и определяют сам ход реформы.

Если в западном варианте административные преобразования, как правило, четко замкнуты в границах "государственного менеджмента" и его институтов, то в Российской Федерации отдельные компоненты административной реформы проникают в структуру других реформ, становятся институциональным условием их реализации.

Следует отметить и две важнейшие составляющие административной реформы в Российской Федерации - государственные услуги и обеспечение прозрачности и подотчетности исполнительной власти.

Государственная услуга, не совсем привычное для российской управленческой практики понятие, трактуется как реальный, поддающийся стандартизации и контролируемый по качеству "конечный продукт" органов исполнительной власти. При этом одной из задач административной реформы стало установление прямой зависимости оценки деятельности указанных органов и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных услуг гражданину, организации или бизнесу.

Такая установка при своей реализации оказалась сопряженной с рядом специфически российских проблем, первой из которых стала юридическая неопределенность самого термина, смысл которого в официальных материалах и в различных к ним комментариях, как правило, раскрывается на фоне другого понятия (также нормативно не закрепленного) - "государственная функция". Исходя из практики использования словосочетаний "государственная функция" и "государственная услуга" в актах Правительства РФ и в рекомендательных материалах федеральных министерств государственная функция (или функции государственных органов исполнительной власти) - это конкретное правоотношение между органом исполнительной власти и гражданином (юридическим лицом, организацией), возникающее в связи с исполнением соответствующего полномочия, установленного для этого органа законом, и подлежащее исполнению вне зависимости от прямого обращения гражданина (юридического лица, организации) в этот орган. Действие органа власти в данном случае называется "исполнение государственной функции". Подразумевается при этом, что указанные функции как бы деперсонифицированы, обезличены и исполняются одновременно для всего населения, - такова, например, функция обеспечения правопорядка.

В отличие от "функции", в контексте официальных материалов, "услугу" можно трактовать как действие органа исполнительной власти, осуществляемое в контакте с конкретным гражданином (юридическим лицом, организацией), которые чаще всего сами обращаются в соответствующий орган по поводу реализации своих законных прав и обязанностей. В связи с этим соответствующее действие органа исполнительной власти называется "предоставлением (оказанием) государственной услуги".

Важно подчеркнуть, что в рамках административной реформы стандартизация и регламентация предоставления той или иной государственной услуги ориентированы исключительно на процесс оказания услуги, и менее всего стандартизируют саму эту услугу. Формирование стандартов содержания и предоставления государственных услуг - исключительно сложный, длительный и дорогостоящий процесс.

Эффективное предоставление государственных услуг предусматривает знание граждан (организаций, деловых кругов) о деятельности органов исполнительной власти. При этом знания каждого гражданина об этой деятельности должны быть предельно конкретными, то есть корреспондировать не с абстрактной "общественной целесообразностью", но, прежде всего, с его личными интересами и проблемами. Речь в данном случае может идти о подотчетности и прозрачности как универсальных характеристиках государственного управления (по методологии ООН). Считается, что при одновременном их внедрении в рамках административных преобразований плодотворность взаимодействия государства и общества должна существенно повышаться. Подотчетность предполагает решение проблемы ответственности - государства перед гражданином. Прозрачность выступает как решение информационной проблемы - гражданин и общество в целом должны иметь информацию о ходе дел у органов исполнительной власти.

Решение проблемы прозрачности начинается с введения института раскрытия государственной информации. Публичное раскрытие информации государства - это предоставление доступа к юридически значимой информации государства для неограниченного круга лиц, осуществляемое без направления специального запроса. При этом сам доступ определяется как обеспечение возможности ознакомления с информацией для лица, не являющегося ее обладателем.

Признанным спообом реализации открытости государства перед обществом и налаживания эффективных каналов взаимодействия общества и государства является претворение в жизнь в рамках административной реформы концепии электронного государства - осуществления государственной деятельности с массовым и повсеместным использованием информационно-коммуникационных технологий в процессах государственного управления.

Использование современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) позволяет добиться одновременно информационной прозрачности и подотчетности государства, существенно повысить оперативность государственного управления. Публичное раскрытие информации с применением ИКТ, выступающее важнейшей компонентой в таких сферах взаимодействия граждан и государства, как государственный учёт, оказание государственных услуг, надзор и контроль и пр., должно поддержать информационную открытость процессов и результатов государственного управления, что, в свою очередь, требует радикального пересмотра законодательных основ взаимодействия государства и общества.

Административные реформы основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель - сделать государство более эффективным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны. Опыт проведения административных преобразований в ряде ведущих зарубежных стран свидетельствует о невозможности их проведения в сжатые сроки и радикальными методами. Поскольку речь, в том числе, идет о корректировке культуры государственного управления, административное реформирование может рассматриваться в качестве постоянной функции государства. При этом проведение реформы может рассматриваться как некоторая последовательность сменяющих друг друга этапов.

Основными критериями периодизации административных преобразований в новейшей истории России выступают, с одной стороны, политические установки высшего руководства страны, а, с другой, - целевая функция и глубина концептуальной проработки замысла проводимых реформационных мероприятий. С этой точки зрения административные преобразования в период с 1991 года по настоящее время можно условно разбить на три периода: административные преобразования 1991 - 1999 гг., политическим мотивом которых выступала необходимость радикальной перестройки советской системы государственного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти Российской Федерации; первый этап административной реформы, проведенный в 2003 - 2005 гг., преследующий политическую цель укрепления государственной власти в стране и определяемый соответствующим замыслом, выработанным в период 2000 - 2002 гг.; второй этап административной реформы, начавшийся в 2006 году, политически ориентированный на построение эффективного и компактного государства на основе специально разработанной Концепции административной реформы.

1.3 Влияние административной реформы на законодательство

Проводимые в России реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требования времени, согласованные по целям и непроворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления, не меняя применения давно известных правовых средств: законодательного регулирования и подзаконного нормотворчества.

Вместе с тем, как показал анализ, в России в последнее время меняется соотношение в применении правовых средств (законов и подзаконных актов) по обеспечению административной реформы. Так, если на первом этапе в основном использовались правовые акты Президента РФ См.: Программа действий Президента РФ на 1997-2000 годы "Человек. Семья. Общество. Государство";- ежегодные послания Президента РФ, начиная с 1998г. "Общими силами к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации); Указ N 824., определяющие главные направления реформы: перераспределение и сокращение функций органов исполнительной власти, модернизирование системы исполнительной власти и т.д., а Правительство РФ возлагалось обязанность проводить указанные мероприятия, то последующие этапы планируются Правительством РФ. Им одобрена Концепция административной реформы в РФ на 2006-2010 годы. См. распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р.

Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и уровень субъектов Российской Федерации. Тем более что конституионно-правовая реформа, проводимая в субъектах, теперь напрямую связана с административной.

Принятие Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ " О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", решающего вопросы государственного устройства в субъектах РФ, создало условия для уточнения объема полномочий органов власти по предметам совместного ведения, что и было закреплено Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ.

Иными словами можно сказать, что укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это, так сказать, "звенья одной цепи", что, по всей видимости, не учитывалось при планировании административной реформы. Поэтому изъятие у органов исполнительной власти субъектов РФ большей части управленческих функций. Таких как, координация, планирование, прогнозирование, учет, сбор информации, организация, обеспечение и др., осуществленное Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ, во-первых, существенно изменило административно-правовой статус органов исполнительной власти на региональном уровне Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. // Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2007.

В областях и краях стали создаваться министерства с отраслевой компетенцией, в республиках - службы и агентства по оказанию государственных услуг; органы исполнительной власти субъектов РФ в основном потеряли способность своевременно и качественно осуществлять региональное управление, поскольку были разрушены взаимные связи (между федеральными и региональными органами власти) и органы исполнительной власти субъектов РФ остались, что называется, "наедине со своими проблемами".

Во-вторых, в субъектах РФ резко возросло количество территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Например, в сфере экологии и охраны окружающей среды территориальные управления Министерства природных ресурсов РФ стали "дробится" по объектам управления (территориальное управление по водным ресурсам, территориальное управление лесного хозяйства, территориальное управление по недропользованию и т.д.)

В-третьих, появилась неясность в объемах полномочий некоторых отраслевых органов исполнительной власти - федеральных и субъектов РФ по проведению государственного контроля и различного рода экспертиз. Например, из законодательства стало непонятно, какие именно органы исполнительной власти ответственны за проведение экологического контроля и экологической экспертизы. Более того, используема при установлении объема полномочий органов исполнительной власти терминология вносит путаницу в определение субъекта управления.

При употреблении в Федеральном законе от 20.12.2004 N 166 -ФЗ " О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" понятия "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области рыболовства и сохранения биоресурсов, а также среды их обитания" нельзя определить, речь идет о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору или о Пограничной службе Федеральной службы безопасности РФ.

В-четвертых, федеральные законы, принятые как результат разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и, по сути, являющиеся уже результатом административной реформы, меняют содержание (предмет) правового регулирования.

Например, изменение объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.1993, повлекло изменение правового статуса получателей бюджетных средств. В Основах законодательства ранее употреблялось понятие " учреждение в области охраны здоровья граждан", и эти учреждения имели статус государственных и муниципальных. Данное понятие заменено на понятие "организации в области охраны здоровья граждан", которые, как известно, могут быть и частными. Следовательно, получателями бюджетных средств теперь выступают и частные организации, осуществляющие свою деятельность в области охраны здоровья граждан. Такие же коррективы коснулись и сферы образования Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского права .2005.№4.

Законодательством в области культуры изменены формы собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры). Ранее они принадлежали только государству и муниципалитетам, теперь, и это закреплено Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ, указанные объекты могут принадлежать частным лицам.

В-пятых, в результате влияния административной реформы на законодательство меняются методы правового регулирования.

Например, федеральные органы исполнительной власти получили право осуществлять государственный контроль, регулируя порядок его проведения ведомственными актами. Определение такого порядка при отсутствии законодательно установленных основ о процедурах контроля неизбежно повлечет использование различных подходов к его проведению. Подобная ситуация в России уже была в 90-х гг. прошлого века и привела к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности, потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию.

В-шестых, административная реформа не совсем адекватно отразилась на процессах реализации нормотворческой функций Правительства РФ.

По административно-правовому статусу Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, поэтому на него возлагается организации исполнения законодательства. Но современный законодатель идет по другому пути: на Правительство РФ ложится основная нагрузка по установлению порядков, перечней, тарифов, ставок, квот и т.д. во исполнение федеральных законов, что существенно усложняет организацию его деятельности. В результате - основную часть времени Правительство РФ должно посвятить нормотворчеству, а не основной своей задаче- организации исполнения законодательства.

Например, во исполнении Федерального закона от 20.08.2004 N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" Правительство РФ обязано издать не менее 30 нормативных правовых актов, на разработку и подготовку которых должен уйти не один год (в связи с их сложностью), поэтому пока не принята и половина таких актов.

Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если при проведении следующих этапов административной реформы предусмотреть:

1) ее достаточное правовое обеспечение.

Для проведения следующих этапов административной реформы необходимо принять: законы общего характера, исходя из которых можно будет определить: (установить на подзаконном уровне) процедуры для осуществления определенных функций органов государственной власти (по организации и обеспечению деятельности, решению функциональных задач, принятию решений, порядку информационного обеспечения органов власти, ведения контроля, преодоления юридических коллизий и т.д.), механизмы взаимодействия между органами власти всех уровней (федерального, регионального, местного) и иными субъектами управления; законы направленного воздействия, в том числе устанавливающие ответственность органов исполнительной власти за результаты своей деятельности;

2) планирование мероприятий по административной реформе на базе законодательно установленных норм и положений.

Сохраняя преемственность имеющегося законодательства об органах исполнительной власти, необходимо новое законодательство, связанное с административной реформой, взаимоувязывать с основными целями (задачами) деятельности исполнительной власти, а принимая его, учитывать, что любые непродуманные действия наносят огромный урон системе государственного управления. Поэтому мероприятия по административной реформе следует проводить в нескольких этапов, постепенно меняя процедуры, режимы, объем полномочий органов о исполнительной власти и т.д.;

3) прогнозирование последствий проводимых мер для законодательства о компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

4) постоянное информирование органов власти и населения о проводимых в рамках административной реформы мероприятиях, планируемых мерах и ожидаемых результатах;

5) мониторинг правовых актов, применяемых в ходе проведения административной реформы;

6) постоянное обучение гражданских государственных служащих и муниципальных служащих по вопросам законопроектной и нормотворческой деятельности, связанной с проведением административной реформы Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки //Журнал российского права.2006.№11.

Итак, происходящие в последние оды преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления. Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если предусмотреть выше перечисленные этапы проведения административной реформы.

Глава 2. Основные этапы реализации административной реформы в России

2.1 Административные преобразования в период 1991 - 1999 гг.

Изменение принципов и характера деятельности государственного аппарата, всей системы исполнительной власти в Российской Федерации началось сразу после распада СССР. В период до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года была произведена департизация государственного аппарата и сформированы новые структуры для управления процессами реформирования экономики страны.

Так, во-первых, ряд "промышленно-экономических" министерств и государственных комитетов был упразднен и на их месте возникли смешанные государственно-частные акционерные компании ("Газпром", "Единые энергетические системы" с контрольными пакетами акций в руках государства), частные нефтедобывающие компании (например, "Лукойл"). Были ликвидированы Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.

Во-вторых, в связи с новыми задачами, стоящими перед либерализуемой экономикой, были созданы новые государственные органы, а именно: Государственный комитет по управлению государственным имуществом (главная задача - приватизация государственной собственности); Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур; Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции; Федеральное казначейство.

В-третьих, к этому периоду относятся первые попытки упорядочивания системы федеральных органов исполнительной власти. 12 мая 1992 года был подписан Указ Президента РФ № 511 "Об упорядочении системы государственного управления", согласно которому в эту систему входили: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3)федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте РФ, Правительстве РФ и министерствах)6. Необходимо отметить отсутствие четких критериев при отнесении указанных органов к тому или иному виду. Об этом, в частности, свидетельствует Указ Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 года № 1148 "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти", посвященный укрупнению одних ведомств путем их слияния и повышению статуса других.

В-четвертых, на этом этапе были предприняты первые попытки ввести новые принципы управления, соответствующие характеру правового государства. В качестве примера следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 года №104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации". В нем отмечалось, что "в целях усиления защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования и обеспечения соответствия законодательству актов, издаваемых министерствами и ведомствами Российской Федерации", нормативные акты министерств и ведомств, "затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров".

В-пятых, необходимо отметить, что до введения принципа разделения властей Конституцией Российской Федерации 1993 года можно говорить о структурной неупорядоченности системы управления государственными функциями, рассредоточенной между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это приводило к воспроизводству перманентной борьбы между ветвями власти за контроль над этими структурами. При этом в отношении одних управленческих структур принимались законы, а в отношении других - указы Президента.

Тем не менее, именно в этот период были проведены наиболее массовые и глубокие преобразования системы и структуры исполнительной власти, задавшие основные направления совершенствования всей системы государственного управления Российской Федерации.

Дальнейшие административные преобразования, проведенные в период 1994-1996 гг. (вплоть до выборов Президента Российской Федерации в июле 1996 года), были обоснованы, прежде всего, принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года. Это не могло не повлиять на исполнительную власть и на ее отношения с другими ветвями власти.

Основные меры по модернизации госаппарата в этот период можно разделить на несколько направлений. Так, Конституция 1993 года провозгласила принцип разделения властей, в связи с этим появилось несколько актов, регулирующих вопросы взаимодействия ветвей власти. Кроме того, одним из главных направлений деятельности федеральной власти (Президента и Правительства) было обеспечение единства системы исполнительной власти в сфере отношений Федерации и субъектов Федерации. В значительной степени это были попытки обеспечить единство управления в привычном, иерархическом понимании. Необходимо добавить, что выстраиванию взаимоотношений в правовом режиме препятствовал сам способ разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, а также общая политическая слабость федеральной власти. Ее действия в этот период характеризуют два Указа Президента Российской Федерации. В Указе от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" утверждалось Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. В этом Положении впервые после принятия Конституции 1993 года была предпринята попытка упорядочить место и компетенцию региональных руководителей. Положение носило временный характер, так как было рассчитано не только на избранных, но и назначенных Президентом глав администраций. Кроме того, правовой статус глав субъектов должен был определяться уставами этих субъектов и рамочным федеральным законом.

Важными пунктами в Положении были нормы о том, что главы исполнительной власти субъектов Федерации, "независимо от того, назначены они или избраны, обладают полномочиями, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, соглашениями с федеральными органами власти, уставами и законами субъектов Российской Федерации, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий", а также, что глава администрации входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в части осуществления полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а равно и в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и что глава администрации подчиняется Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Этот указ хотя и нельзя отнести к реформаторским для системы исполнительной власти, но для политической стабилизации он, безусловно, имел важное значение.

Второй Указ Президента Российской Федерации от 5 октября 1995 г. № 1007 "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации". Его появление связано с распространившейся в тот период практикой - принятием органами власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, противоречивших Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Необходимо отметить, что само это явление свидетельствовало о фактическом отсутствии правового единства исполнительной власти. Решающего значения в упорядочении правового пространства этот Указ не имел. В нем содержалась констатация нарушений законодательства и Конституции, предлагалось устранить нарушения и образовать "Комиссию при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации. Комиссия была создана, но эффективность ее работы была невысокой.

Отсутствие целостной концепции административной реформы в тот период обусловило отсутствие и концепции реформы государственной службы, задачей которой должно было быть превращение этой системы в публичную гражданскую службу. В то же время было очевидно, что без закона, упорядочивающего вопросы правового статуса чиновников, предоставляющего государственным служащим социальные гарантии, накладывающего на них необходимые ограничения, невозможно было рассчитывать на приток свежих сил в государственные органы и на удержание в аппарате квалифицированных работников.

31 июля 1995 года был принят Федеральный закон № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". Появление этого закона означало, что власть уходит от советского номенклатурного принципа кадровой политики (следует сказать, что в советское время просто не существовало подобного закона).

Необходимо учитывать, что в этот период происходила подстройка исполнительной власти под экономические преобразования. В этой сфере были приняты важные решения, хотя они не носили системного характера.

Так, Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года № 1200 "О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой" фактически был направлен на разведение собственно государственного управления и осуществления экономической деятельности от лица государства. Это означало отказ от прямого государственного управления экономическими объектами, даже находящимися в государственной собственности.

Вторая новелла этого Указа состояла в установлении порядка того, как представители государства назначаются и осуществляют свою деятельность в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности. При этом, в соответствии с данным Указом, такими представителями могли быть не только граждане на основе заключения соответствующих контрактов, но и государственные служащие.

В рассматриваемый период предпринимались и шаги, направленные на упорядочение структурно-функционального статуса институтов исполнительной власти - Правительства и специализированных федеральных органов исполнительной власти. Суть их сводилась к стремлению сохранить и законодательно закрепить status quo. Речь идет, прежде всего, об Указе Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти". Указ появился после того, как впервые в новейшей истории России Правительство в соответствии с Конституцией официально сложило полномочия перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. После утверждения Думой Председателем Правительства B.C. Черномырдина, началось формирование нового Кабинета. Для этого и потребовался Указ о структуре исполнительных органов власти, который в основном воспроизвел и законсервировал существовавшую правительственную структуру, а именно виды и перечень федеральных органов власти.

В связи с тем, что структура федеральных органов исполнительной власти является одним из самых подвижных механизмов в институте власти, данный Указ неоднократно редактировался. Изменчивость структуры органов исполнительной власти вызвала появление Указа Президента от 6 сентября 1996 года № 1326 "Вопросы федеральных органов исполнительной власти", который вносил изменения в принятый за три недели до этого Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1177 "О системе федеральных органов исполнительной власти".

Можно сказать, что основные действия Президента и Правительства в этот период в целом сводились лишь к некоторой структурно-функциональной корректировке системы исполнительной власти, необходимость чего была обусловлена принятием Конституции, а также потребностями оптимизации управления экономикой страны.

Следует отметить, что начиная с 1994 года Президент страны стал осуществлять свое новое полномочие - обращение с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Первые Послания Президента (1994, 1995 и 1996 годов) фактически не затрагивали проблем административного реформирования. Послание же 1996 года имело предвыборный характер, поэтому его, видимо, следует рассматривать в совокупности с предвыборной программой Б.Н. Ельцина "Россия: человек, общество, государство". В этой программе фактически впервые было сформулировано некое целостное представление о наиболее актуальных проблемах административной реформы. Так, было подчеркнуто, что "всю полноту ответственности за экономический блок вопросов должно нести Правительство страны"; что требуется упрощение структуры Правительства и его аппарата, устранение дублирования функций; что нужна реформа системы государственной службы. Таким образом, из текста раздела "Правовой порядок" и подраздела "Структура и кадры государственной власти" идеология проведения административных преобразований становилась яснее.

Так, в период 1997-1999 гг. были предприняты первые шаги по выработке концептуальных основ административной реформы. Они оказали существенное влияние на последующее отношение к государственному строительству.

В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представленная аналитическая записка "О проблеме слабой управляемости государственными процессами". В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении8. Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента РФ на 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране".

В этом Послании был сделан анализ состояния властных институтов и определялись направления их развития, но основную часть работы в этом направлении предполагалось проводить вне рамок Послания: "Решение перечисленных задач по созданию современной эффективной системы государственного управления требует продуманного подхода. Поэтому в нынешнем году под непосредственным руководством Президента будет разработана и принята Программа государственного строительства. Основную часть Программы составит новая концепция системы исполнительной власти в Российской Федерации". Но разработка Программы оказалась на периферии политического внимания основных властных институтов и политической элиты.

Принимаемые в этот период нормативные правовые акты, относящиеся к вопросам государственного строительства слабо соотносились с положениями Посланий Президента Российской Федерации и не были направлены на изменение самих принципов построения и функционирования исполнительной власти. 17 марта 1997 года был подписан Указ Президента Российской Федерации № 249 "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" - речь шла об очередном изменении структуры федеральных органов исполнительной власти.

Чуть позже был принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". В нем отдельная глава посвящена аппарату Правительства. По оценкам специалистов, закон фактически законсервировал существующее положение вещей, не решая ни одного принципиального вопроса, в частности о механизме обеспечения единства исполнительной власти.