Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

По мнению большинства современных отечественных и зарубежных исследователей, наука государственного управления сравнительно молода. Некоторые авторы относят ее возникновение к началу XIX в., концу XIX - началу XX в. Это утверждение может показаться весьма парадоксальным. Еще древнейшие цивилизации Азии, Европы и Америки, создававшие могущественные империи, достигли своего расцвета и приобрели господствующее значение в регионах благодаря существованию развитых систем управления. Следовательно, знания о государственном управлении существуют уже в течение многих столетий. Однако наличие представлений о предмете не означает существование науки. Для ее формирования необходимо наличие методологии, которая должна способствовать оформлению накопленных знаний об управлении в государстве в систему науки.

Науке административного управления в современном мире уделяется все больше и больше внимания - именно поэтому данная тема курсовой работы так актуальна на сегодняшний день.

Цель данной работы - изучить понятие науки административного права.

В связи с поставленной целью были поставлены следующие задачи:

1. Изучить историю развития административно-правовой науки в России;

2. Дать определение понятию науки административного права;

3. Изучить методы науки административного права;

4. Рассмотреть источники науки административного права;

5. Определить роль науки административного права в правовом обеспечении деятельности ОВД.

Исходя из поставленных задач, структура работы состоит из введения, четырех основных глав, заключения и списка использованной литературы.

В первой главе рассмотрено развитие административного права в России. Здесь рассмотрен временной промежуток развития административного права от VIII-VIII веков до настоящего времени. Вторая глава посвящена понятию административного права. В ней даны определения административного права, охарактеризован предмет административного права и рассмотрены методы административного права. В третьей главе показаны источники науки административного права. Четвертая глава посвящена роли административного права в правовом обеспечении деятельности ОВД. Пятая глава раскрывает сущность административного права как учебной дисциплины.

Информационной основой написания работы послужили материалы, опубликованные по данной тематике в научной, специальной и периодической печати, законодательные акты.

1. Развитие административно-правовой науки в России

Думается, что административная наука появилась не ранее XVII века. В начальный период своего существования административная наука аккумулировала все имеющиеся знания о целях, методах и принципах социального управления. Источниками формирования новой отрасли научных знаний являлись как античные и средневековые политико-правовые учения, так и камерализм - концепция, появление которой связано с генезисом бюрократического государства, изменением природы публичной власти: централизацией управления, становлением абсолютизма и рождением бюрократии.

Петр I попытался применить идеи камерализма в ходе реформ организации центрального управления 1718 - 1724 гг. Камерализм привлекал Петра не только общими идеями достижения всенародного блага и доминирующей роли государства в обществе, но и конкретными принципами, рецептами, процедурами и схемами функционирования механизма государственной администрации. Так, учрежденная Петром система коллегий - центральных органов управления - представляет собой яркий пример реализации принципов камеральной администрации. Компетенция коллегий, в отличие от упраздненных приказов, являлась строго функциональной, а порядок решения дел - коллегиальным. Идея регламентации всей управленческой деятельности, вплоть до мельчайших подробностей процедур также свидетельствует о следовании принципам камерализма. Опираясь на западноевропейский опыт и теории, Петр заложил основы создания целостной и рационализированной административной системы.

XVIII век в истории европейских государств представляет собой период интенсивного развития систем административного управления. . Научной основой государственных преобразований являлась зарождавшаяся наука администрации.

1.2 Развитие административно правовой науки в XIX - начале XX вв.

В России XIX века наука административного управления не получила существенного развития. Тем не менее, европейские идеи и концепции были весьма широко распространены и хорошо знакомы российским ученым. В частности, в 1843 году в Санкт-Петербургском университете на юридическом факультете был открыт «разряд» камеральных наук с целью «приготовления к хозяйственной и административной службе». Его слушателям преподавали российское и европейское право, политэкономию и статистику, агрономию и архитектуру. Подобные отделения существовали в Казанском и Харьковском университетах. Но по Университетскому Уставу 1863 года камеральные отделения распались. Естественные и хозяйственные науки отошли в ведение физико-математических факультетов, а государственные стали преподавать на административных отделениях юридических факультетов.

Немногочисленные сочинения российских ученых, посвященные науке «полиции» или «государственного благоустройства» свидетельствуют о сильном влиянии, оказываемом немецкими теориями и концепциями. Так, книгу Н.Рождественского «Основания государственного благоустройства с применением к российским законам» в теоретической ее части можно рассматривать как компиляцию трактата Р.Моля. По структуре и концепции сочинение Н.Рождественского, как и многие другие, придерживается традиционной схемы. В нем описаны меры, предпринимаемые правительством для «попечения» «о благосостоянии физическом, умственном и нравственном» и «о народном имуществе».

Выше уже было отмечено, что камерализм или «наука полиции» являлись источником развития административного права, науки государственного управления, а также некоторых финансово-экономических дисциплин. В России именно первое и последнее направления стали приоритетными. Административное право, родившееся в России лишь 1870 - 1880-х годах, уже в начале XX столетия являлось одной из наиболее развитых отраслей юридической науки. Другое, экономическое направление «полицеистики» также имело своих представителей. Н.Х. Бунге - профессор, ректор Киевского университета и будущий министр финансов - в опубликованном впервые в 1873-77 г.г. курсе «Полицейское право. Введение в государственное благоустройство» писал, что «…государственное благоустройство составляет лишь один из разделов экономической науки», «прикладную часть политической экономии». Поэтому и в учебник Н. Бунге вошли разделы, посвященные различным отраслям хозяйственной деятельности: добывающей, земледельческой и обрабатывающей промышленности.

Особое направление в исследованиях технологических и правовых аспектов государственного управления представлено трудами ученых, посвященными деятельности земств и городских муниципальных органов. В них рассмотрены общие и частные проблемы управления городским хозяйством, земскими финансами, правового статуса субъектов местного самоуправления и т.д. Число публикаций на эти и другие темы чрезвычайно велико. Оно заметно контрастирует с отсутствием исследований теоретических проблем организации систем управления, бюрократии и государственной службы. Одной из причин отсутствия исследовательского интереса является, возможно, весьма широкое распространение общественной теории самоуправления, имевшей особую популярность в период подготовки земской и городской реформ - в конце 1850-х - 1870-х гг. Децентрализация государственного управления по образцу Англии рассматривались большинством либеральных публицистов (М.Н.Катков, А.В. Лохвицкий, Б.Утин и др.) как единственный путь к политической свободе. Это идеализированное представление о природе и значении самоуправления породило особое отношение к бюрократии, - злу, с которым нужно бороться Еропкина М.И «Советское административное право». Части Общая и Особенная: - Киев, 2000. - с. 59..

Иной точки зрения на проблему бюрократии и самоуправления придерживался Б.Н.Чичерин. Он не разделял распространенной идеализации английского самоуправления и утверждал, что институты административного управления играют главенствующую роль в развитии современного общества и государства. Чичерин настаивал на усовершенствовании системы правительственной администрации: он призывал расширить ее самостоятельность и вместе с тем усилить контроль со стороны центральной и судебной властей. Однако в 1850-е г.г. общество встретило с непониманием чичеринскую идею усовершенствования бюрократии.

В 1880-х годах теория общественного самоуправления потеряла большую часть своих сторонников. Государственная теория не проводила столь четкую грань между выборным самоуправлением и государственной администрацией, рассматривая их два механизма реализации единых целей и функций государственного управления. Статус и роль земских и городских выборных властей, действительно, несколько изменился. Однако особое политическое значение самоуправления, являвшегося до 1906 года единственно возможным путем представительства своих интересов в обществе, препятствовало его сближению с административной системой. Последняя же в течение второй половины XIX века пребывала в состоянии глубокого кризиса, поскольку в течение всего этого периода не последовало ни одной значительной реформы государственной администрации. В конце XIX - начале XX вв. российские ученые предпринимали попытки анализа специфики организации государственной бюрократии. «Однако, - пишет Г.В.Пушкарева, - в отличие от Запада процесс превращения научных предположений в теоретические конструкции в России застопорился на многие годы» Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования.//Общественные науки и современность. - 2004. - №5. - с.79..

Из западноевропейской и американской науки и практики советские ученые заимствовали и идеи рационализации управленческого труда в административном аппарате, основанной на принципах научного управления. В комиссариате Рабкрина (рабоче-крестьянской инспекции) было создано Управление по улучшению госаппарата, основным структурным звеном которого являлся Отдел нормализации. В 1924 г. после упразднения отдела его основные функции - «регулирование и направление работы государственных органов по саморационализации» - были переданы образованному при НК РКИ Бюро Организационного строительства («Оргстрой») и входящему в его состав Отделу Административной Техники (АТО). Аналогичные подразделения - «оргбюро» или так называемые «рационализаторские ячейки» - в течение 1924-1925 гг. были образованы в ряде центральных, республиканских и московских учреждений: Госбанке, Госстрахе, народных комиссариатах внутренней торговли, юстиции, финансов, просвещения, управлении делами Совнаркома, Мосторге и т.д. Основной задачей оргбюро являлась, прежде всего, рационализация делопроизводственных процессов и оперативных работ, например, организации курьерской связи, хранения и систематизации документов, учета персонала.

«Административная техника» получила признание как особое направление НОТ, заслуживающее научного исследования. В Москве был создан Институт техники управления, организовавший исследовательскую работу в этой области. Задачей «научной организации административной техники», по мнению Л. Бызова - одного из ведущих авторов журнала «Техника управления», являлось «создание наиболее рациональных, для каждого случая, технических приемов администрирования, т.е. приемов делопроизводства, учета, планирования и т.д.» Бызов Л. Производственный процесс учреждения. // Техника управления. - 2000. - №10. - с.4.. Методологической основой исследования «административной техники» являлось утверждение о «принципиальной однородности» организаций любого типа, в частности, органов государственного управления и промышленного предприятия. Однако этот тезис, сформулированный еще Анри Файолем, приобрел несоответствующее, гипертрофированное значение, был возведен в абсолют. Е. Розмирович - одна из выдающихся ученых-нотовцев, возглавлявшая официальный печатный орган АТО - журнал «Техника управления», призывала направить усилия рационализаторов на «индустриализацию государственного управления». «Единство основы управленческого процесса и процесса производственного … является для нас аксиомой, не требующей дальнейших доказательств». «К тейлоризму, как методу организационного анализа, к фордовскому конвейеру с его стальной системой, как к конечной цели и конструктивной модели каждого управленческого процесса» - таков был лозунг, выдвинутый Е. Розмирович Розмирович Е. Академизм как очередной этап нашей работы. // Техника управления. - 2003. - №11. - с.9..

Идея «индустриализации» и механизации управления нашла много сторонников и рассматривалась как основное средство борьбы с бюрократизмом, сокращением очередей в органах управления. Ученые-нотовцы пытались использовать те же средства изучения и оптимизации труда служащих, какие использовал Ф.Тейлор и его последователи на промышленных предприятиях: например, хронометраж операций людей при письме. Так, Л. Бызов установил зависимость скорости письма от частоты маканий пера, которое, в свою очередь, зависело от уровня чернил в чернильнице. А П.Троянский изобрел чернильницу с постоянным уровнем чернил. В нотариальных конторах был внедрен метод конвейера, используемый в производстве. Методология «производственной трактовки» управленческого труда предусматривала крайнюю схематичность организации управления. Так, прием новобранцев изображался как производственный процесс, состоящий из следующих циклов:

1) цикл приема материала;

2) цикл браковки и сортировки материала;

3) регистрация уже полученного продукта и распределение его по соответствующим войсковым частям» Розмирович Е. Принципы методологии и организационной политики в Технике Управления. - М, 2003. - С. 21-22..

Кроме того, ориентация на механизацию управленческого труда ограничивала область научных исследований и применения их результатов почти исключительно организацией документооборота и учета. Всякие «уклонения» в сторону психологических исследований управления коллективами, поведенческих аспектов организации подвергались критике Розмирович Е. Предисловие к учебнику Э.Дрезена Руководство по организации управленческого аппарата советских учреждений. Изд.2-е. - М.: «Юристъ», 2001..

Разумеется, нельзя отрицать положительного научного и особенно практического эффекта исследования административной техники 1920-начала 1930-х гг. «Функционально-технический подход к анализу проблем управления с позиций «производственной трактовки» позволил сотрудникам Института техники управления осуществить ряд плодотворных разработок и в области рационализации структур управления» Э.Б.Корицкий, Г.В.Нинциева, В.Х.Шетов. Научный менеджмент. Российская история. - М.: «Дело», 2003. - С.137.. Так, один из представителей школы административной техники Э.Дрезен сформулировал принципы образования линейно-функциональной структуры, интегрирующей в себе характеристики двух известных видов структур - линейной и функциональной. В.Мейльман предложил концепцию усовершенствования традиционной функциональной структуры. Л.Бызов одним из первых сформулировал важнейшие методологические принципы рационализации, которая, по его мнению, представляет собой одну из важнейших постоянных функций управления.

Таким образом, основным предметом исследований школы техники управления стала организационно-техническая рационализация основных функций и структуры управления, а также совершенствование делопроизводства, отчетности и в целом всей технологии управленческой работы. Однако отмеченное увлечение механизацией управления стала причиной того, что эта школа в начале 30-х годов была подвергнута критике, а затем забыта. Последовавшее же с конца 30-х годов забвение НОТ надолго - до начала 1960-х гг. - приостановило развитие исследований государственного управления в СССР.

Говоря о развитии административной науки в СССР в 1920-1930-х гг. нельзя не упомянуть ставшее одним из ее приоритетных направлений исследование организации управления городов и городского благоустройства. В монографиях и учебных курсах З.Х. Френкеля, П.В. Сытина, Н. С. Рождественского, Б.Б. Веселовского рассмотрены проблемы строительства и обслуживания городского жилья, транспорта, санитарии и гигиены города, обеспечения безопасности, призрения, образования и здравоохранения, борьбы с пьянством, проституцией и хулиганством и т.д. Развитие учения о городском хозяйстве как особого направления административной науки было во многом обусловлено существованием богатейшего опыта дореволюционных земств и городского самоуправления. Так, многие из ученых - теоретиков и практиков городского дела - приобрели известность еще до 1917 г. как благодаря своим сочинениям, так и активному участию в деятельности земств и городских дум.

В ряду упомянутых работ 1920 - начала 1930-х гг. наиболее известным является сочинение бывшего гласного Санкт-Петербургской городской Думы, виднейшего деятеля городского самоуправления Льва Александровича Велихова «Основы городского хозяйства» (первое издание - 1928г., переиздано в 1996 г.). По словам самого автора, эта книга, «предназначаемая как пособие для вузов и для работников коммунального хозяйства», стала «не только в СССР, но, по-видимому, и за границей первым опытом концентрированного академического курса, сжато излагающего муниципальную науку в ее целом, а именно со сторон исторической, государственно-правовой, финансово-экономической и технической» Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйствования. - М.: «Слово», 2002. - с. 94.. В первой части курса «Общее учение о городе» представлен анализ возникновения и генезиса городских поселений, урбанистических теорий. Вторая - «Общее учение о городском хозяйстве» - посвящена анализу организации городского самоуправления, в том числе проблемам формирования выборных органов, правовых основ их деятельности, форм и пределов правительственного надзора, а также структуре аппарата городского самоуправления. Кроме того, в ней рассмотрены основы учения об управлении экономикой и финансами города, в том числе принципы формирования муниципального бюджета, городского налогообложения, организации муниципального кредита, и т.д.

административный правовой наука безопасность

История современной науки административного права в России по существу только начинается. Переход страны от административно-командной системы крыночной экономике, признание равноправными двух секторов экономики (государственного и негосударственного) и многопартийности в политической сфере стали причинами принципиально новых явлений в жизни граждан, общества и государства, обусловив появление целого ряда новых задач административного права.

Ведущей целью многогранной работы органов исполнительной власти является укрепление российской государственности. Именно это служит основой продолжения реформы, преодоления кризиса, структурной перестройки экономики, создания условий для экономической, политической и социальной стабилизации.

Большая роль в укреплении государственности принадлежит административному праву. Среди других отраслей права оно имеет наибольший удельный вес. Осуществляется огромная по масштабам нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти. Создаются новые и изменяются действующие нормативные акты. Главное здесь состоит в том, что резко увеличивается массив изданных как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации законодательных актов, которые все больше становятся актами прямого действия, а удельный вес подзаконных актов уменьшается. Поэтому в тех случаях, когда органы исполнительной власти готовят проекты законодательных актов, их задача - выполнять эту работу как можно качественнее. В каждом конкретном случае нужно определять механизм исполнения законов - конкретных исполнителей, формы, методы и сроки их действий, виды ответственности, а также систему контроля и проверки исполнения.

При переходе от планового к рыночному хозяйству существенным образом изменяется роль государства в управлении экономикой. Полностью саморегулируемого хозяйственного механизма не бывает. Поэтому государственное управление в современной России распространяется не только на государственный, но и на негосударственный сектор экономики. Так, особо остро встают вопросы регулирования банкротства предприятий и банков как объектов управленческой деятельности, ликвидации взаимных и других неплатежей, регулирования рынка ценных бумаг, используемых как государственными, так и негосударственными структурами и гражданами, частичного регулирования цен на определенные виды сырья и товаров, особенно первой необходимости, социальной защиты некоторых слоев населения, установления тарифов во внешнеэкономической деятельности и деятельности субъектов естественных монополий. При этом, определяя задачи административного права в условиях перехода к рыночным отношениям, надо правильно отграничивать нормы этой отрасли права от других смежных отраслей (например, гражданского, трудового, финансового права).

2. Понятие и методы науки административного права

Предметом каждой отрасли права является определенная сфера общественных отношений (человеческих связей), регулирование которых осуществляется нормами этой отрасли права. Административное право - одна из самостоятельных отраслей права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Поэтому при изучении предмета данной отрасли права необходимо прежде всего уяснить, что такое исполнительная власть, в чем ее сущность и социальное назначение.

В юридическом смысле под властью обычно подразумевают право, возможность и полномочия субъекта (органа, должностного лица, представителя власти и др.) подчинять кого-либо своей воле; распоряжаться чьими-либо действиями; признание одного властвующим, управляющим, а другого подвластным, управляемым. В общественных отношениях, которые складываются в социальной сфере между людьми и их объединениями, между обществом и личностью, государством и гражданином, управляющую сторону называют субъектом, а управляемую - объектом управления. Объекты управления могут находиться в полном (организационном) или некотором подчинении субъекту управления. Управляющее воздействие на участников какой-либо деятельности, на сознательно-волевое поведение людей, на организацию общественных отношений для достижения определенных целей оказывают как государственные, так и негосударственные органы. Поэтому управление в социальной сфере делится на два вида: государственное и негосударственное (см. схему 1). Отношения между субъектом и объектом управления характеризуются взаимными правами и обязанностями, а также существующими видами ответственности за свое поведение.

Государственное управление - это один из видов деятельности государственных органов Российской Федерации по осуществлению государственной власти, реализации государственно-властных полномочий. Однако объем их государственно-управленческих (административных1) полномочий неодинаков, что объясняется существующим государственным устройством страны.

Схема 1. Организация управления в социальной сфере Российской Федерации

Сущность и структура государственной власти юридически закрепляются в Конституции и конституционных законах. Государственная власть опирается на законодательство, государственный аппарат, материальные ресурсы, денежные средства, механизмы убеждения и принуждения. При этом она должна быть носительницей определенной идеи, иметь нравственное оправдание, обладать легитимностью, т.е. общественным признанием.

Согласно ст. 10 и 11 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это означает, что Конституцией закреплены широко распространенный в странах Запада и оправдывающий себя уже на протяжении двух столетий принцип разделения единой системы государственной власти на три ее ветви по горизонтали - законодательную, исполнительную и судебную, а также принцип четкой вертикальной субординации. Основные понятия на этот счет сформулированы в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией исключительно к компетенции Российской Федерации, предмет ведения субъекта Федерации - к компетенции субъекта Федерации, предмет их совместного ведения - к компетенции и Федерации, и ее субъекта. Компетенция органа государственной власти - совокупность его полномочий по предметам ведения. Полномочия органа государственной власти - его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных полномочий.

Ветви власти взаимосвязаны, но в то же время характеризуются определенной самостоятельностью. Каждый государственный орган выполняет предназначенную ему часть работы по реализации государственных функций. В России государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и суды Российской Федерации. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции).

На основании изложенного можно сделать вывод о предмете административного права. Его составляет широкий круг общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся при осуществлении государственного управления. По своей направленности и целям регулирования их нормами административного права управленческие отношения могут быть как внешними, так и внутриорганизационными.

Внешними называются отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия органов исполнительной власти, так как управляющее воздействие со стороны органов исполнительной власти оказывается на волю и поведение управляемых внешних объектов. Внешними считаются отношения:

- между различными органами исполнительной власти (соподчиненными и несоподчиненными);

- между органами исполнительной власти и гражданами;

- между органами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении предприятиями, учреждениями и организациями;

- между органами исполнительной власти и органами судебной власти;

- между органами исполнительной власти и негосударственными организациями в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Внутренние (внутриорганизационные или внутрисистемные) управленческие отношения возникают в процессе деятельности не только органов исполнительной власти, но и субъектов законодательной (представительной) и судебной властей, а также органов прокуратуры при руководстве ими их аппаратами.

2.2 Нормы административного права

Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

В административно-правовой норме содержится правило поведения, регулирующее общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления). Норма административного права выражает сущность регулируемого ею общественного отношения, является «кирпичиком» конкретного административно-правового акта (закона, указа Президента, постановления Правительства и др.):

Нормы административного права занимают важное место в системе российского права, так как регламентируют широкий круг разнообразных общественных отношений. Ими определяются границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, порядок деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также государственных и негосударственных предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере исполнительной власти (государственного управления). Нормы административного права устанавливают правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления, определяют права, свободы и обязанности граждан в сфере исполнительной власти и гарантии их реализации.

Значительное место занимают нормы об административной, дисциплинарной и материальной ответственности, а также о способах обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Нормы административного права не только упорядочивают, закрепляют и защищают новые общественные отношения, возникающие при переходе крыночной экономике, но и вытесняют из сферы исполнительной власти (государственного управления) общественные отношения, не отвечающие современным условиям. Во многих его нормах определяется механизм исполнения, претворения в жизнь, применения требований законов к конкретным обстоятельствам и объектам управления.

Те группы административно-правовых норм, которые определяют права, обязанности и ответственность участников регулируемых ими отношений, принято называть материальными - например, статьи многочисленных положений о субъектах государственного управления. Административно-правовые нормы, которые определяют порядок (процедуру) реализации норм материального права, называются процессуальными.

Деление административно-правовых норм по их содержанию имеет важное значение при изучении курса административного права, позволяя группировать в определенной последовательности объемный нормативный материал.

По форме выражения (способу воздействия на участников регулируемых отношений) административно-правовые нормы бывают обязывающими, запрещающими, уполномочивающими (дозволительными), стимулирующими (поощрительными) и рекомендательными.

Схема 3. Классификация административно-правовых норм

Примером обязывающей нормы, т.е. содержащей предписание действовать должным образом, является ст. 92 Водного кодекса РФ, согласно которой водопользователи обязаны рационально использовать водные объекты, соблюдать условия и требования, установленные в лицензии на водопользование и договоре пользования водным объектом. Здесь же содержится и запрет: не допускать нарушения прав других водопользователей, а также нанесения вреда здоровью людей, окружающей природной среде и др.

Уполномочивающими (дозволительными) являются, например, ст. 11 - 15 Закона от 18 апреля 1991 г. «О милиции», где подробно определены виды дозволенных действий милиции при выполнении возложенных на нее обязанностей, условия и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Стимулирующие (поощрительные) нормы предусматривают средства (меры) материального или морального воздействия на участников регулируемых управленческих отношений с целью обеспечения их должного поведения (например, предоставление определенных льгот).

Важное значение имеет деление административно-правовых норм по порядку действия во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Общим правилом является то, что административно-правовые нормы вступают в силу, т.е. начинают действовать, с момента доведения их до сведения исполнителей. В отдельных случаях они вступают в силу в срок, указанный в нормативном акте.

Действие норм права обычно рассчитано на неопределенное время, но могут предусматриваться и временные условия их действия, например, на период действия чрезвычайного положения на определенной территории. Общим правилом является то, что нормативный акт обратной силы не имеет, а исключения оговариваются в самом акте.

Таким образом, административное право как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в сфере исполнительной власти, присущими ему способами и средствами обеспечивает исполнение требований действующего российского законодательства, а также защиту прав и законных интересов участников регулируемых общественных отношений.

2.3 Метод административного права

Право всегда регулирует общественные отношения, пользуясь различными методами. Каждая отрасль права имеет свой собственный метод, под которым понимается совокупность определенных способов и средств правового воздействия на волю и поведение участников регулируемых общественных отношений. Метод находится в неразрывном единстве с предметом правового регулирования. Если предметом отрасли является круг регулируемых общественных отношений, то метод показывает, с помощью каких средств, приемов и способов осуществляется это правовое регулирование Коренев А.П. «Административное право». Учебник ч.1. - М.: «Юристъ», 2000. - с. 126..

Любая отрасль права использует такие способы регулирующего воздействия на общественные отношения, как распоряжение (повеление), запрет, дозволение.

Государственное предписание в виде распоряжения (повеления) - это возложение на участников общественных отношений юридической обязанности действовать в полном соответствии с требованиями правовой нормы.

Запрет - это возложение на участников общественных отношений юридической обязанности воздержаться от совершения действий, предусмотренных правовой нормой.

Дозволение - это разрешение участникам общественных отношений совершать те или иные юридически значимые действия, указанные в правовой норме, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Совокупность названных способов составляет содержание метода отрасли права, но удельный вес каждого из них в той или иной отрасли права различный. Например, в гражданском праве преобладает дозволение. Для административного же права характерно то, что большая часть его норм, регулирующих возникновение, изменение и прекращение управленческих общественных отношений, имеет повелительный (императивный) характер. Это обусловлено сущностью регулируемых общественных отношений. Как уже указывалось, по своей сути они являются властеотношениями, т.е. построенными на началах «власть - подчинение». Нормы в виде распоряжений (повелений) выражают государственную волю, побуждают и принуждают участников управленческих общественных отношений к определенному виду действий или видам правомерного поведения. Особо следует подчеркнуть, что данное требование в равной мере распространяется на органы исполнительной власти и в тех случаях, когда они излают своп нормативные правовые акты в целях реализации задач и функций государства. Эти правомерные действия они вправе совершать на основании закона или соответствующего подзаконного акта, но при этом обязаны действовать в пределах своей компетенции и с соблюдением установленных процедур.

Нормы административного права ориентированы прежде всего на удовлетворение не частных, личных, а публичных интересов - интересов людей, государства и общества; определение способов защиты rivo-личных интересов и мер ответственности за их нарушение; прямое применение административных санкций.

Общественные отношения, регулируемые нормами административного права, всегда предполагают неравенство их участников, жесткое подчинение волн управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является орган исполнительной власти. Предписание, Исходящее от органа исполнительной власти и выражающее его односторонне-властное волеизъявление, обязательно для других участников общественных отношений, регулируемых нормами административного права.

Субъект принятия обязательных решений не связан с согласием стороны, которой они адресованы. Однако это не исключает возможности участия будущего адресата в обсуждении проекта решения и учета его мнения, а также общественного мнения, которое всегда расширяет социальную базу административных решений.

Государственное предписание как способ административного правового регулирования нередко выражается и в запрещении каких-либо действий, что обусловлено необходимостью обеспечить публичные интересы. Например, в ч. 5 ст. 13 Конституции содержится запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Реализация норм административного права обеспечивается организационными и стимулирующими средствами, а также поддерживается принудительной силой государства. Однако принуждение является крайним способом правового воздействия на поведение участников регулируемых общественных отношений.

3. Источники науки административного права

Из ст. 5 Конституции следует, что, будучи субъектами Российской Федерации, республики (государства) имеют свои конституции и законодательство, а края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа - свои уставы и законодательство. Согласно п. «к» ст. 72 Конституции, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Источниками административного права России являются: Конституция; законы (федеральные конституционные и федеральные), в которых содержатся административно-правовые нормы; соответствующие кодексы (прежде всего КоАП, Таможенный кодекс РФ и другие отраслевые кодексы); нормативные акты Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти; нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие административно-правовые отношения.

Важнейшими официальными изданиями, где публикуются административно-правовые акты, являются Собрание законодательства Российской Федерации (до 1 мая 1994 г. - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации), Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также Российская газета.

Федеральным законом от 22 октября 1999 г. Парламентская газета объявлена официальным периодическим изданием Федерального Собрания, где публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания.

В стране проводится большая работа по совершенствованию законодательства и его систематизации (прежде всего кодификации). Многие нормативные акты признаются утратившими силу, вместо них принимаются новые, адекватные реальным современным потребностям общества и государства.

В целях реализации положений ст. 15 Конституции, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности и укрепления конституционной законности 6 февраля 1995 г. Президентом был издан Указ «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации». Он ставит задачу создания официального, систематизированного, полного собрания действующих на территории России нормативных актов. Утверждено Положение о Временной комиссии по подготовке и изданию Свода и ее персональный состав Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. - Тюмень: ТВШ МВД РФ, ТГУ, 2001.

Необходимость в составлении и издании Свода законов возникла в связи с тем, что современное законодательство крайне запутано и противоречиво, ориентироваться в нем крайне сложно не только гражданам, но и квалифицированным юристам.

Прежде всего предстоит провести ревизию всего законодательства, начиная с 1917г. Итогом, как определено приведенным Указом, станет хронологическое собрание действующих нормативных актов на машиночитаемых носителях. Следующий этап - разграничение собранного материала по принципу: акты жизнеспособные, акты устаревшие либо противоречащие действующему законодательству. Каждый акт (вне зависимости от того, останется ли он в числе действующих или будет отменен) пройдет не только юридическую экспертизу, заключение по нему представят ведущие специалисты соответствующих отраслей знаний и народного хозяйства. Одновременно будут определены принципы основ формирования Свода на бумажных носителях, т. с. в традиционном и привычном виде книжных томов.

4. Роль науки административного права в правовом обеспечении деятельности органов внутренних дел

Одной из важнейших задач любой правовой науки является правильное определение и обоснование ее предмета. Особенно важно это в современных условиях, когда при переходе к рыночным отношениям значительно корректируются все отрасли отечественного права, включая и административное Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. - М.: «Юристъ», 2001. - с. 75..

Наука административного права - это система научных представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях, действующих в сфере административного права как совокупности соответствующих правовых норм и их применения органами и должностными лицами исполнительной власти. Деятельность по накоплению, систематизации и развитию знаний в данной области осуществляют прежде всею ученые-административисты.

Правоохранительная практика деятельности органов внутренних дел также является необходимым элементом науки. На основе ее изучения можно судить об эффективности конкретных правовых норм, что позволяет своевременно устранять пробелы и дефекты в нормативных актах, совершенствовать работу с кадрами и т.д. и т.п., иными словами - совершенствовать системы и процессы государственного управления.

Метод правовой науки - это система приемов и способов познания, с помощью которых изучается, исследуется предмет науки. Наука административного права пользуется такими методами, как: формально-догматический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический и некоторые другие.

Необходимым условием развития науки любой отрасли права, в том числе административного, является подготовка научных кадров, владеющих современными знаниями своего предмета, способных объективно анализировать процессы, происходящие в стране, и делать научно обоснованные выводы.

В современном мире любая деятельность должна быть законной и не нарушать установленные государством правила и нормы. Наука административного права регулирует и регламентирует деятельность органов внутренних дел. Административная деятельность органов внутренних дел очень многообразна. Для примера разберем охрану общественного порядка:

В соответствии приказом МВД России от 14 сентября 1993 г. №420 и приказа МВД России №140 от 16 марта 1996г. начальник РУВД, РОВД (ГОВД) руководит деятельностью возглавляемого им органа внутренних дел и несет персональную ответственность за решение возложенных на управление (отдел) задач; является старшим оперативным начальником для всех дислоцированных на территории города, района подразделений системы МВД России за исключением подразделений, учреждений и организаций, непосредственно подчиненных МВД России, привлекает в установленном порядке их личный состав для охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий, возникновении стихийных бедствий и иных чрезвычайных обстоятельств.

Следовательно, начальник ГОВД правомочен привлекать сотрудников отделения вневедомственной охраны для обеспечения общественного порядка при проведении массовых мероприятий. Роль административного права в данном случае в том, что оно дает начальнику ГОВД право привлекать сотрудников.

Охрану общественного порядка и безопасности при проведении различных массовых мероприятий в зависимости от их масштаба и значения организуют МВД России, ГУВД Москвы и Санкт-Петербурга, МВД республик в составе Российской Федерации, УВД краев, областей, а также районные и городские органы внутренних дел.

К участию в этой ответственной работе привлекаются практически все основные службы органов внутренних дел. К ним относятся: служба охраны общественного порядка, службы уголовного розыска и борьбы с экономическими преступлениями, служба по делам несовершеннолетних, ГАИ, Госпожнадзора, спецмедслужба и др. Каждая из упомянутых служб призвана решать специфические, присущие ей одной задачи, однако решение главной задачи -- охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий -- возлагается на службу охраны общественного порядка. Все остальные службы на период проведения массового мероприятия находятся в ее оперативном подчинении.

Важнейшим условием успешного проведения любого массового мероприятия является разработка планов охраны общественного порядка и безопасности. Для проведения различных массовых мероприятий службой охраны общественного порядка разрабатываются типовые и индивидуальные планы. При систематически повторяющихся мероприятиях, таких, как футбол, хоккей, проводимых на определенных стадионах и во дворцах спорта, демонстрациях и митингах, организуемых различными партиями и общественными организациями (например, Пушкинская площадь в Москве), как правило, составляются типовые планы охраны общественного порядка. Для массового мероприятия, носящего разовый характер, разрабатывается индивидуальный план.

Разработка плана начинается с получения исходной информации, ее анализа с учетом опыта проведения аналогичных мероприятий, рекогносцировки местности, обследования объектов проведения мероприятия, изучение маршрутов движения и путей подхода к остановкам общественного транспорта, установления рабочих контактов с организаторами массового мероприятия и представителями местной власти.

В целом план должен предусматривать: содержание мероприятий, время и место его проведения, состав и количество участников и зрителей, оптимальный расчет сил и средств ОВД, т.е. количество и виды нарядов, а также иных сил и средств, задействованных на мероприятии, границы оцепления, количество зон, секторов, участков, расположение пунктов управления, нормы выделения сил и средств от соответствующих подразделений, закрепление ответственных лиц за конкретными участками и объектами и постановку задач перед ними, порядок введения режимов ограничений, организацию пропускного режима, маневр силами и средствами, порядок организации связи и взаимодействия, проведение комплекса противопожарных мероприятий, организацию материально-технического и медицинского обеспечения.

После утверждения плана охраны общественного порядка и безопасности по проведению конкретного массового мероприятия соответствующим начальником органа внутренних дел он приобретает силу приказа и является обязательным для исполнения всеми задействованными службами и подразделениями.

Деятельность органов внутренних дел по непосредственному обеспечению порядка и безопасности при проведении массового мероприятия условно подразделяется на три основных этапа: подготовительный, исполнительный и заключительный.

На подготовительном этапе организуется подготовка личного состава и технических средств к несению службы, проводится окончательное обследование территории и объектов совместно с организаторами и соответствующей администрацией и устраняются выявленные недостатки; проводится служебный инструктаж нарядов и должностных лиц, уточняются их задачи и обязанности при проведении мероприятия, осуществляются тренировки и репетиции действий нарядов в экстремальных условиях на закрепленных за ними участках, организуется надежное взаимодействие всех заинтересованных служб и организаций.

Административная наука направляет действия органов внутренних дел в нужное русло. С помощью различных законодательных актов органам внутренних дел предоставляются права, полномочия и обязанности. Все действия органов внутренних дел строго регламентированы административными законами РФ.

Существуют множество законов и примером может служить Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г. (в ред. на 19 июля 1997 г.)., закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026 -- «О милиции» и другие.

5. Учебная дисциплина «Административное право»

Слова «административное право» могут означать и название соответствующей отрасли права, и название отрасли юридической науки. Но это словосочетание имеет и третий смысл: так называется специальная юридическая учебная дисциплина.

Этот учебный курс признан обязательным предметом для всех высших и средних юридических учебных заведений. Он содержит систематизированную, отвечающую требованиям методики преподавания систему необходимых для получения юридического образования знаний о государственной администрации. Очевидно, что без знания принципов и норм, регулирующих внутриаппаратные отношения и отношения государственной администрации с гражданами, муниципальными, частными и государственными организациями, юридическое образование будет неполным.

К сожалению, учебный план предусматривает явно недостаточное количество часов для преподавания этой учебной дисциплины. Такая недооценка административного права как отрасли права ведет к беглому изложению в курсе многих важнейших вопросов. Более того, в результате не хватает времени, чтобы в учебном курсе рассмотреть вопросы лицензирования, таможенного дела, призыва на военную службу, раскрыть хотя бы самые важные составы административных проступков, систему мер борьбы с нарушителями налогового законодательства, правил дорожного движения и многие другие важные аспекты правовой деятельности.

Недостаточность количества часов, отводимых для изучения курса административного права, станет более очевидной, если учитывать роль административного права как базовой, фундаментальной отрасли, науки, учебной дисциплины. Именно она содержит многие основные понятия публичного права: «ведомство», «исполнительный орган государственной власти», «служащий», «административный акт», «административная ответственность», «административный надзор», «административный режим», «административная опека» и др. Можно говорить о том, что административное право имеет своего рода «материнскую роль» для всех курсов публичного права.