Взаимодействие органов исполнительной власти и институтов гражданского общества

Закон устанавливает ограничения, связанные с членством в Общественной палате, являющиеся результатом стремления создать ее как аполитичное негосударственное формирование. Так, в работе палаты помимо представителей политических партий не могут принимать участие лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, занимающие выборные должности в органах государственной власти и местного самоуправления. Не допускается объединение членов Общественной палаты по принципу национальной, религиозной, региональной или партийной принадлежности.

Представляется, что в целом инициатива по созданию Общественной палаты имеет конструктивный характер. Нельзя не согласиться с тем, что деятельность органов государственной власти становится намного эффективнее, когда в государственном управлении задействованы институты гражданского общества, в числе которых значимое место принадлежит общественным и некоммерческим объединениям.

Вместе с тем остаются неразрешенными ряд вопросов, касающихся правового статуса Общественной палаты, ее места и роли в системе власти, способа обеспечения ее независимости от властных структур и взаимодействия с ними, механизма формирования, прав и полномочий палаты.

Необходимо отметить, что в настоящее время все общественные объединения, за исключением политических партий, устранены от участия в формировании государственной политики путем выдвижения кандидатов (списков кандидатов) на выборах в Государственную Думу, что негативно сказывается на их возможности принимать участие в решениях, подготавливаемых федеральными органами власти.

В связи с тем, что политические партии не всегда способны отразить весь спектр общественного мнения, возникает необходимость во вспомогательных структурах, в рамках которых может быть организовано взаимодействие власти и общественности.

В сложившихся условиях Общественная палата должна выступить в роли своеобразного механизма компенсации, обеспечивающего участие широкого круга общественных объединений в принятии государственных решений.

Идея создания Общественной палаты как своеобразной трибуны для выражения мнений граждан и их объединений по основным вопросам государственного строительства является полностью обоснованной. Вместе с тем вопросы вызывает механизм реализации данной идеи, заложенный в Законе.

Прежде всего, необходимо отметить, что, предусматривая создание Общественной палаты как выразителя общественного мнения во взаимодействии с органами власти, Закон в то же время закрепляет участие Президента Российской Федерации в процессе ее формирования.

Формально Президент России утверждает кандидатуры лишь 42 членов Общественной палаты, однако поскольку они оказывают существенное влияние на формирование остальных двух третей палаты, то фактически от того, кто войдет в первую треть, будет зависеть состав палаты в целом. Таким образом, от главы государства зависит, станет ли Общественная палата "общественным объединением зарегистрированных общественных объединений" при Президенте РФ или действительно самостоятельным институтом гражданского общества.

По существу, реализация модели, предлагаемой Законом, на практике может привести к формированию Общественной палаты как части существующей системы консультативно-совещательных органов при Президенте России, призванных содействовать ему в осуществлении полномочий главы государства (Государственный Совет РФ, Совет Безопасности РФ, Совет при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и т.д.).

Характерно, что для обеспечения деятельности Общественной палаты предусматривается образование ее аппарата в форме государственного учреждения, руководитель которого назначается и освобождается от должности Правительством РФ по представлению совета палаты.

Таким образом, формирование Общественной палаты на основе смешанной системы - с участием государственных органов и общественных объединений - ставит под сомнение возможность объективного выражения палатой общественных интересов во взаимодействии с органами власти.

Вместе с тем представляется достаточно проблематичным обеспечить отражение Общественной палатой широкого спектра позиций общественности, что может послужить гарантией реализации ее задач.

Во-первых, организационные принципы деятельности Общественной палаты предусматривают участие в ее работе представителей ограниченного количества общественных объединений. Поскольку полный состав Общественной палаты насчитывает 126 человек, то соответственно в ней может быть представлено самое большее столько же общественных объединений, в то время как в России насчитываются тысячи различных организаций. Следовательно, большинство объединений не сможет воспользоваться правом оказывать посредством Общественной палаты влияние на управленческие решения, принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления.

Во-вторых, в Общественной палате представлены общественные объединения менее чем от половины регионов России, так как количество представителей региональных и межрегиональных общественных объединений составляет одну треть от ее общей численности (42 человека).

Конференции, проводимые в федеральных округах с целью определения кандидатур членов Общественной палаты от региональных и межрегиональных общественных объединений, считаются правомочными даже в случае, если в их работе примут участие объединения, представляющие лишь половину субъектов Российской Федерации, входящих в состав соответствующего федерального округа.

Для каждого федерального округа выделяется квота в размере 6 представителей региональных и межрегиональных общественных объединений, которые будут делегированы в состав Общественной палаты, что полностью игнорирует различное количество субъектов Российской Федерации в составе федеральных округов (например, в Центральный федеральный округ входят 18 субъектов РФ, а в Уральский - 6).

Возникает вопрос: какими критериями следует руководствоваться при выдвижении объединений граждан для представительства в Общественной палате, как именно определить общественную значимость конкретной организации?

В решении этого вопроса имеются пробелы. Так, Закон предусматривает, что утвержденные Президентом РФ члены Общественной палаты первого состава самостоятельно определяют процедуру конкурсного отбора представителей общероссийских общественных объединений, на основе, которой решают вопрос о приеме их в члены палаты. Представляется, что установление порядка приема новых членов в состав Общественной палаты должно находиться вне рамок компетенции членов палаты, утвержденных Президентом России.

Естественно, в состав Общественной палаты смогут войти представители далеко не всех организаций. Единственным механизмом, позволяющим расширить представительство общественных объединений, является право палаты привлекать к своей работе объединения, представители которых не вошли в ее состав. Таким образом, помимо 126 членов палаты это будет достаточно широкий круг организаций, которые смогут принимать участие в ее работе. В частности, их представители смогут входить в состав создаваемых палатой комиссий и рабочих групп.

Следует отметить ряд вопросов, связанных с необходимостью уточнения прав и полномочий, закрепленных за Общественной палатой.

Так, Закон предусматривает осуществление палатой общественного контроля деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Однако не раскрываются формы проведения такого контроля, его процедура и правовые последствия. Упоминается лишь право членов Общественной палаты, уполномоченных ее советом, присутствовать на заседаниях Правительства РФ и коллегий федеральных органов исполнительной власти, включая силовые, а также право палаты давать заключения о нарушениях законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления и направлять эти заключения в компетентные государственные органы.

В то же время порядок решения вопроса о нарушениях органами власти законодательства Российской Федерации остается неясным.

Необходимо отметить, что общественный контроль деятельности органов власти подразумевает его осуществление, прежде всего, в сфере правоприменения. В настоящее время исполнительная власть остается "непрозрачной" для контроля со стороны формирующегося гражданского общества, для общественных инициатив. Одна лишь функция экспертизы проектов нормативных правовых актов, которой наделена Общественная палата, является явно недостаточной для этих целей.

Общественная экспертиза имеет рекомендательный характер и проводится Общественной палатой по решению ее совета, либо в связи с обращением Президента РФ, палат Федерального Собрания или Правительства РФ.

Крайне важным является право Общественной палаты осуществлять экспертизу проектов федеральных законов. Такая экспертиза, по сути, является формой контроля за деятельностью парламентариев и может расцениваться как выражение недоверия к способности Федерального Собрания быть выразителем общественных интересов, самостоятельно осуществлять функции в сфере законотворчества в интересах избирателей.

Единственное ограничение, предусмотренное Законом, заключается в наделении Общественной палаты правом самостоятельно выступать с инициативой проведения экспертизы только по законопроектам, затрагивающим вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан в области социального обеспечения, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка.

Эффективность реализации Общественной палатой данного полномочия проблематична. Неопределенным остается порядок привлечения экспертов для подготовки заключений по проектам нормативных актов.

Кроме того, на практике экспертиза законопроектов общественными структурами проводилась и до создания Общественной палаты, однако ее результаты, как правило, не учитывались законодателем. Несмотря на то, что Закон предусматривает обязательное рассмотрение экспертного заключения Общественной палаты по законопроектам на пленарных заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, это не означает, что позиция нового органа будет принята во внимание Федеральным Собранием.

Необходимо отметить, что идея создания структур, представляющих интересы общества во взаимодействии с органами власти, не нова.

Следует принять во внимание опыт создания и функционирования общественных палат, политических консультативных советов и других подобного рода органов, призванных выражать позицию общественности, на федеральном и региональном уровне в России. Совещательные органы, напоминающие по своим функциям Общественную палату, были образованы при Президенте Российской Федерации в 1990-е годы. Так, 16 февраля 1994 г. Распоряжением Президента РФ на базе Общественной палаты Конституционного совещания была образована Общественная палата при Президенте РФ, просуществовавшая до 1996 года Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. "Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. -1994.- N 8. -Ст. 592..

Согласно Положению об этой Палате она являлась совещательным органом, в рамках которого осуществлялись политические консультации по общественно значимым вопросам с целью обеспечения взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и общественными объединениями, подготовки решений Президента и Правительства России по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения, создания механизма обратной связи между общественными объединениями и органами государственной власти. Основным направлением деятельности Общественной палаты согласно Положению о ней являлась выработка рекомендаций по политическим, правовым и социально-экономическим вопросам.

В соответствии с Положением в Общественную палату входили представители политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, представители организаций местного самоуправления, общероссийских профсоюзов, изъявивших желание принять участие в ее деятельности, при этом число объединений, представленных в Общественной палате, не могло превышать 250.

Состав Общественной палаты мог меняться по совместному решению ее Совета и представителей Администрации Президента РФ. Заседания палаты вели сопредседатели, назначаемые Президентом России.

Согласно Положению 1994 года Общественная палата должна была прекратить свою деятельность по решению Президента России, что и произошло 25 июня 1996 г. в связи с ее преобразованием в Политический консультативный совет при Президенте Российской Федерации. Указ Президента РФ от 25 июня 1996 г. "О политическом консультативном совете" // СЗ РФ. - 1996. - N 27.- Ст. 3232.

Согласно Положению в состав Политического консультативного совета должны были войти представители политических партий, общероссийских и межрегиональных общественных движений, иных общественных объединений, общероссийских объединений профсоюзов, предпринимательских союзов (ассоциаций), религиозных организаций.

Первоначальный состав Политического консультативного совета формировался из представителей объединений, входивших в состав Общественной палаты при Президенте РФ, а также иных объединений, изъявивших желание участвовать в его работе. Состав Совета мог меняться по совместному решению его президиума и Администрации Президента РФ.

На первый взгляд Общественная палата в современном варианте напоминает совещательные органы, сформированные из представителей общественных объединений в 1990-е годы. Действительно, между ними много общего, несмотря на значительное расширение компетенции Общественной палаты по сравнению с полномочиями ее ранее существовавших аналогов.

Принципиальным отличием Общественной палаты при Президенте РФ 1994 г. и Политического консультативного совета было их образование как совещательных органов при главе государства, статус которых был закреплен подзаконными актами. Их состав мог меняться по совместному решению Администрации Президента и координационного органа палаты (соответственно - Совета Общественной палаты и Президиума Политического консультативного совета).

Кроме того, принципы формирования совещательных органов при Президенте РФ, образованных в 1990-е годы, предусматривали включение в их состав представителей политических партий, в то время как в настоящее время исключена возможность участия политических партий в работе Общественной палаты.

Необходимо отметить, что в 1990-е годы вслед за образованием на федеральном уровне Общественной палаты при Президенте РФ и Политического консультативного совета последовало создание аналогичных структур в регионах России.

В настоящее время на практике сложилось несколько вариантов создания в субъектах Российской Федерации совещательных органов, действующих в форме общественных палат, политических консультативных советов, основной целью которых является учет общественного мнения региональными органами государственной власти, создание механизма обратной связи между общественными объединениями и органами государственной власти субъектов РФ.

Так, в ряде субъектов Российской Федерации совещательно-консультативные органы из представителей региональной общественности образованы при высшем должностном лице (руководителе высшего исполнительного органа государственной власти) либо при высшем исполнительном органе государственной власти. Такая практика действует в Республике Бурятия, Алтайском крае, Приморском крае, Ленинградской области, Московской области, Рязанской области, Саратовской области и ряде других регионов (всего не менее 23 субъектов Российской Федерации).

Другая схема взаимодействия представителей общественности с органами государственной власти действует во Владимирской области, Волгоградской области, Смоленской области . Здесь общественные палаты созданы при законодательных (представительных) органах соответствующих регионов.

Кроме того, общественные палаты созданы в ряде городов Российской Федерации (например, городская общественная палата г. Ижевска при главе городского самоуправления - мэре г. Ижевска, Политический консультативный совет при главе самоуправления г. Костромы).

Как правило, эти структуры не являются самостоятельными органами и образуются при губернаторах либо законодательных собраниях соответствующих российских регионов. Состав таких органов нередко утверждается главой региона (например, в Приморском крае, Еврейской автономной области), а в ряде случаев губернаторы лично возглавляют созданные при них общественные палаты (Красноярский край, Саратовская область). В состав некоторых общественных палат входят представители органов государственной власти (Еврейская автономная область, Ленинградская область), хотя это явно несовместимо с целями их формирования.

Таким образом, анализ отечественного опыта показывает, что попытки создания на федеральном и региональном уровне органов, представляющих позицию общественности, как правило, приводили к созданию таких структур при соответствующих органах государственной власти (Президенте Российской Федерации, руководителях регионов и т.д.).

В связи с этим целесообразно обратиться к опыту создания и функционирования аналогов Общественной палаты в иностранных государствах и на межгосударственном уровне. В частности, к таким органам могут быть отнесены Экономический и Социальный совет во Франции, Национальный совет экономики и труда в Италии, Общественная палата Союзного государства Беларуси и России.

Нет сомнений, что создание Общественной палаты как органа, позволяющего обеспечивать учет общественного мнения и связь между общественными объединениями граждан и органами власти, является необходимым. Как институт гражданского общества Палата должна объединить на демократических принципах граждан и представителей их объединений для достижения взаимопонимания с властными структурами всех уровней, выработки согласованной позиции по ключевым, жизненно важным вопросам, касающимся большей части населения. Очевидно, что при отсутствии общественного согласия при решении важнейших социальных и политических вопросов невозможна консолидация сил государства и гражданского общества и, следовательно, поступательное, динамичное развитие государства в целом.

Создание механизма поддержания постоянного диалога между представителями гражданского общества и органами власти способно существенно повысить возможности их взаимодействия. В этой связи закрепление правового статуса Общественной палаты на уровне Федерального закона означает важный шаг в развитии общественных институтов, способных оказывать влияние на властные решения.

В то же время реализация данной идеи имеет ряд недостатков. В частности, требует решения вопрос о правовом статусе Общественной палаты, в том числе о способах обеспечения ее независимости от органов власти, нуждается в уточнении порядок формирования палаты с целью расширения представительства общественных объединений и определения критериев, которым они должны соответствовать.

Представляется, что от решения данных вопросов зависит способность Общественной палаты через механизмы консультаций и проведения экспертиз нормативных правовых актов оказывать реальное воздействие на решения, принимаемые органами власти, добиться привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики и не превратиться в декоративный орган.

Одной из гарантий решения указанных вопросов может послужить использование накопившегося опыта создания органов, подобных Общественной палате, на федеральном и региональном уровне в России, а также за рубежом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Формулирование принципов организации и деятельности государственного аппарата, их обновление и корректировка в каждый конкретный исторический период развития общества и государства являются важными политическими и правовыми задачами государства. Ими определяется и "общий дух" законов и задается "тон" государственной практике.

Для восстановления утраченного доверия и возрождения демократических основ управления необходимо изменение ориентиров в практической деятельности государственного аппарата, в качестве которых в настоящее время целесообразно, по нашему мнению, избрать следующие принципы:

- глубокое понимание справедливости, целостности и равенства в выполнении представительских функций общества и ответов на потребности граждан;

- во главе государственных органов должны стоять люди, заслуживающие доверия и уважения граждан, чья деятельность будет на благо обществу;

- своевременное издание правовых актов, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан в соответствующих сферах; ответственное исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к правам и свободам граждан;

- содействие и поощрение участия граждан в управлении делами государства и обеспечение открытости и легкой доступности этого участия;

- распространение информации об учете в деятельности государственных органов общественного мнения и наблюдение за обеспечением государством потребностей и ожиданий общества. Демонстрация связи деятельности государства с нуждами общества - один из важнейших принципов взаимного доверия;

- привлечение на государственную службу высококвалифицированных профессионалов, которые своей подготовкой, навыками и практической деятельностью будут гарантировать надежность государственного аппарата в глазах граждан. Компенсация за работу на государственной службе должна соответствовать поставленным перед ними задачам. В конечном счете, служба в государственном аппарате должна быть престижной;

- ориентация на конкретные и краткосрочные результаты при оптимальном балансе выгоды и затрат. Чтобы можно было сказать, что на достижение этой конкретной цели было потрачено столько сил и денег и был получен такой результат. Абстрактные цели и долгосрочные программы не прибавляют популярности государственным органам;

- активное сотрудничество со всеми структурами гражданского общества, которые разделяют цели, поставленные в государственных программных документах (послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации и др.).

Российское государство нуждается в интересе и участии граждан в управлении делами общества, в энергичных гражданских организациях, которые способны решительно вмешиваться в процесс принятия управленческих решений, если посчитают, что какой-нибудь акт или действие государственного органа не соответствуют интересам общества. Восстановление доверия к государству - задача первостепенной важности.

Это сложный и трудный процесс. Основная трудность заключается в том, что восстановление доверия не может происходить только благодаря усилиям Правительства и государственных органов. Как бы ни старались государственные служащие и политические руководители, они не смогут сделать все в одиночку. Граждане России также должны делать шаги навстречу, проявлять больший интерес к политическим процессам, идущим в обществе, более активно участвовать в обсуждении государственных решений и действий государственных органов и их служащих и т.д. Важность и безотлагательность процесса очевидны.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

I Нормативные акты Российской Федерации

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (в ред. ФКЗ от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, 7-ФКЗ) // Российская газета. - 1993. - № 237; СЗ РФ. - 2009. - № 1. - Ст. 1.

2. Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (в ред. ФЗ от 27 ноября 2009 года № 352-ФЗ) // СЗ РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301; 2009. - № 52. - Ст. 4528.

3. Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ( в ред. ФЗ от 18 июля 2009 года № 187-ФЗ) //Собрание законодательства РФ. - 2004. -№ 31. - Ст. 3215; 2009. - № 29- Ст.3624.

4. Федеральный закон от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» ( в ред. ФЗ от 1 декабря 2007 года № 309-Ф) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - №22. - Ст.2063;2007. - № 49. - Ст.6070.

5. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. "Об Общественной палате Российской Федерации" // СЗ РФ.- 2005.- N 15. - Ст. 1277.

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" //СЗ РФ. -2003. - N 7. - Ст. 658.

7. Указ Президента РФ от 25 июня 1996 г. "О политическом консультативном совете" // СЗ РФ. - 1996. - N 27.- Ст. 3232.

8. Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. "Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства РФ. -1994.- N 8. -Ст. 592.

II Специальная литература

9. Автономов А.С., Виноградова Т.И., Замятина М.Ф., Хананашвили Н.Л. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России. -М.: Фонд НАН, 2003.

10. Белокурова Е. Воздействие организаций «третьего сектора» на становление либеральной модели социальной политики в России. //Международная экономика и международное развитие. - 1998. - 10. - с. 42-59.

11. Белокурова Е. Концепция гражданского общества и современная российская политика // Политическая наука. - № 1. - 2003,. -с. 79-102.

12. Белокурова Е.В. Государство и благотворительные организации: трансформация моделей взаимодействия (на примере Германии и России). - М., 2000.

13. Гражданские инициативы и будущее России/ Под ред. М.И. Либоракиной и В.Н. Якимца.- М.: Школа культурной политики, 1997.

14. Гражданское общество на Европейском Севере: понятие и контекст. Материалы международного семинара / Под ред. Е. Здравомысловой и К. Хейккинен. Центр независимых социальных исследований. Труды. Вып.3. - СПб, 1996.

15. Гражданское общество России: перспективы XXI века. - СПб.: Изд-во НИИХ СпбГУ, 2000.

16. Деметрадзе М.Р. Политико-правовые аспекты гражданского неповиновения // Полис. - 2007. - 4. - с. 83-99.

17. Зеликова Ю., Фомин Э. Проблемы становление благотворительного сектора в Санкт-Петербурге / Благотворительные организации Санкт-Петербурга. Справочное издание. СПб филиал Института социологии РАН, СПб отделение Международного фонда "Интерлигал". - СПб, 1996. - с. 67-103.

18. Коновалова Л.Н., Якимец В.Н. Гражданское общество в реформируемой России: проблемы, механизмы взаимодействия, международные аспекты - М.:ГУУ, 2002.

19. Кудряшова М.С. К вопросу о перспективах гражданского общества в России. // Вестн. Моск. ун-та, сер. 12. Политические науки, 2001, №5, с.64-68;

20. Лопушанский И.Н. Гражданское общество в России: генезис идеи и условия ее реализации /Гражданский форум - Санкт-Петербург № 3. СПб, 2003 с.33-43.

21. Макаренко О.В., Рудник Б.Л., Шишкин С.В., Якобсон Л.И. Государство и негосударственные некоммерческие организации: Формы поддержки и сотрудничества. - Москва, “Сигналъ”, 1997.

22. Правовое гражданское общество России: перспективы./ Под ред. В.Г.Марахова. - СПб., 2003.

23. Сунгуров А. Модели взаимодействия органов государственной власти и структур гражданского общества: российский опыт // Общественные науки и современность. - 2010. - №4.

24. Сунгуров А. Организации-посредники в структуре гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России. .// Полис. - 1999. -№ 6. - с. 34-48

25. Сунгуров А.Ю. Сообщество организаций гражданского общества в Санкт-Петербурге: эскиз истории развития и современной структуры. - СПб., 2005.

26. Яргомская Н. и др. Почему НКО и власти нужны друг другу. Модели взаимодействия в регионах Северо-запада / Публичная политика: вопросы мягкой безопасности в Балтийском регионе/ под ред. М.Б. Горного. - СПб.: Норма, 2004, с. 52-147.

Размещено на Allbest.ru