Ответственность по системе государственной службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Ответственность государственных служащих

1.1 Виды ответственности, применяемые к государственным служащим

1.2 Механизм привлечения к ответственности государственных служащих

2. Ответственность по системе государственной службы

2.1 Ответственность служащих гражданской службы

2.2 Ответственность сотрудников правоохранительной службы

2.3 Ответственность сотрудников военной службы

2.4 Уголовная ответственность государственных служащих

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность работы состоит в том, что четкости функционирования государственной службы, честности и ответственности ее работников во многом зависит решение крупномасштабных задач, стоящих перед обществом и государством. Между тем, некоторые работники этих органов и служб поражены коррупцией, взяточничеством, протекционизмом и другими негативными явлениями, нарушающими их нормальную деятельность, подрывающими их авторитет в глазах общества.

Должностная преступность появилась не в наши дни. Распространенность и общественная опасность этого явления скачкообразно возрастала в периоды крупных социальных потрясений, нередко сопровождающихся почти полным уничтожением законности и одновременным ростом зависимости населения от произвола чиновников. Современная Россия - не исключение. Между тем, в российском законодательстве до сих пор нет даже понятия как «коррупция», в стране не ведется общегосударственный статистический учет коррупционных проявлений. Это осложняет не только объективную оценку масштабов и динамики этого явления, но и организацию мер противодействия ему.

Предварительное изучение проблемы показывает, что государство уделяло большое внимание борьбе с должностными преступлениями в различные периоды отечественной истории. Законодательные акты, предусматривающие ответственность за преступления государственных служащих, отражали особую общественную опасность такого рода преступлений и содержали суровые санкции, вплоть до возможности применения смертной казни.

Ныне государственная служба является комплексно-публичным, социально-правовым, организационным институтом по обеспечению выполнения государственными служащими функций государства, а также деятельности органов государственной власти, их аппаратов, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией РФ Конституция Российской Федерации (Принята всенародным голосованием) от 12.12.93 г. // Российская газета. 25 декабря 1993 г., отдельных государственных учреждений и организаций или полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, и конституционные должности субъектов Федерации, учреждаемые конституциями субъектов Федерации.

Сформировались уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также фактически сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская служба, военная служба, служба в правоохранительных органах. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами, исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения.

Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют единую систему государственной службы.

Государственная служба как современный государственно-правовой институт должна быть эффективной, правовой, четко организованной, социально-ориентированной, прочно связывающей государство с обществом.

Вместе с тем, сегодня организация государственной службы и ее кадровая основа требуют реформирования, так как не соответствуют полностью целям и задачам социально-экономического развития государства и общества, что отрицательно проявляется практически во всех сферах: в экономической и финансовой деятельности, в решении социальных вопросов, в научной и культурной жизни, обороне, внутренней и внешней политике.

Построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества. Для решения этих вопросов Президентом РФ 15 августа 2001 г. была утверждена «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года  № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»// СЗ РФ. 2002. № 47., предусматривающая поэтапное (до 2005 г.) совершенствование механизма функционирования государственной службы и ее системы на основе соответствующих программ финансового и ресурсного обеспечения с учетом отечественного, а также зарубежного опыта, применимого в российских условиях.

Цель настоящей работы заключается в определение характера (сущности) ответственности государственных служащих.

Для достижения указанной цели при написании работы определены следующие задачи:

- определить виды ответственности, применяемые к государственным служащим;

- установить механизм привлечения к ответственности государственных служащих;

- выявить ответственность государственных служащих в системе государственной службы;

- дать понятие уголовной ответственности государственных служащих.

Степень научной разработанности темы исследования. А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Н. Барциц, И.И. Бачило, К.С. Бельский, В.Г. Бессарабов, Ю.М. Буравлев, В.В. Воробьев, Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазунова, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Л.М. Колодкин, А.М. Кононов, А.П. Коренев, А.В. Оболонский, Е.В. Охотский, И.Н. Пахомов и др.

1. Ответственность государственных служащих

1.1 Виды ответственности, применяемые к государственным служащим

Государственная служба -- это публичная служба, т. е. служба в органах публичной власти.

С точки зрения современного законодателя, государственная служба РФ - это профессиональная служебная деятельность, состоящая в обеспечении исполнения государственными служащими федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов и лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Таким образом, государственная служба осуществляется только в таких организациях, которые называются государственными органами или службами, формированиями и учреждениями, реализующими функции государственных органов. По действующему законодательству государственной службой считается исполнение государственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей при условии, что он занимает должность только в государственных органах и иных организациях с государственно-властными полномочиями (исключая учреждения, предприятия, объединения и т. д.). Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М., 2008. С. 312.

Государственным служащим как субъектам административного права принадлежит важнейшая роль в решении таких задач, как управление экономической, социально-культурной и административно-политической сферами, укрепление российской государственности и реформирование общества на основах демократии и права.

Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливают, что государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности по должности государственной службы за денежное вознаграждение. Таким образом, статус государственного служащего определяется как минимум двумя условиями: замещение государственной должности, которая учреждена государством или государственным органом, и получение квалификационного разряда (специального ранга, классного чина, звания).

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. Ст. 2063. определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (федеральных государственных органов);

- субъектов РФ;

- органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ (государственных органов субъектов РФ);

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации). К ним относятся, например, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.;

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ).

Проведение в России административной реформы и сопутствующей ей реформы государственной службы остро ставит проблемы юридической ответственности лиц, обеспечивающих реализацию государственно-властных функций в системе государственного управления. И на эту тему не раз говорилось в выступлениях Президента. Подтверждает актуальность проблем и практическая деятельность чиновников. Юристам-правоведам нередко приходится разбираться в весьма сложных конкретных ситуациях.

Для государственных служащих предусмотрены все виды юридической ответственности: уголовная, административная, материальная, дисциплинарная, за исключением гражданско-правовой (имущественной) ответственности, что отражает комплексное правовое регулирование всего института государственной службы. Так, уголовная ответственность государственных служащих урегулирована нормами главы 30 УК РФ, которые распространяются на всех без исключения государственных служащих, нормами главы 31 УК РФ, которые предусматривают ответственность субъектов дознания, предварительного следствия, то есть служащих правоохранительной государственной службы, и нормами главы 33 УК РФ, предусматривающей ответственность военнослужащих.

Особенности применения административной ответственности в отношении государственных служащих закреплены ст. 2.4 и 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Хаманева Н.Ю. Административное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2005. С.194

Материальная ответственность государственных служащих применяется на основе норм трудового законодательства, так как не урегулирована специальными нормами о государственной службе, за исключением военнослужащих, на которых распространяется Федеральный закон от 12 июля 1999 года № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» Федеральный закон от 12 июля 1999 года № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих» // СЗ Российской Федерации. 1999 г. N 29. Ст. 3682. При этом важно учитывать, что в порядке данного Федерального закона материальная ответственность применяется не просто к государственным служащим войск, воинских формирований, органов и подразделений, перечисленных в ст. 2 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» Федеральный закон от 28 марта 1998 г. с изм. и доп. от 22 февраля 2003 г.; 22 апреля 2004 г.; 29 июня 2004 г «О воинской обязанности и военной службе». // СЗ РФ.1998. № 13. Ст. 3061, а исключительно к тем, кому присвоены воинские звания.

Дисциплинарная же ответственность государственных служащих урегулирована нормами различного уровня правовых актов как по юридической силе, так и по значению. В отношении гражданских государственных служащих как самой Российской Федерации, так и ее субъектов дисциплинарная ответственность применяется на основе норм главы 12 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

К дисциплинарным взысканиям, предусмотренным за дисциплинарные проступки, относятся замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы за определенные, прямо предусмотренные в Законе правонарушения.

Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих определяются Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ. В нем отражены ее характерные черты, относящиеся к основаниям, дисциплинарным взысканиям, дифференциации полномочий субъектов дисциплинарной власти по их применению, порядку их исполнения.

Дисциплинарная ответственность служащих правоохранительной государственной службы регулируется различными Положениями, либо внутренними, так сказать «своими» Уставами.

Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительной службы предусмотрена нормативными правовыми актами о ее видах, а также актами, там, где они приняты, о дисциплине сотрудников соответствующих правоохранительных органов.

Ее основания одинаковы - нарушение служебной дисциплины, но, в чем конкретно оно может выражаться, не уточняется. Однако системы дисциплинарных взысканий, предусмотренные указанными актами, не совпадают. Во всех случаях к ним относятся замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; увольнение. К сотрудникам органов внутренних дел могут быть применены также взыскания в виде понижения в должности; снижения в специальном звании на одну ступень; лишения нагрудного знака.

В теории права общие основы дисциплинарной ответственности государственных служащих, в том числе «милитаризованных», достаточно полно и широко исследованы различными авторами. Это позволяет выделить основные ее признаки:

- дисциплинарная ответственность;

- особый вид юридической ответственности;

- для ее реального применения характерно наличие трех оснований: нормативного, фактического и процессуального, связанного с изданием правового акта управления по применению конкретных мер воздействия на конкретного правонарушителя;

- дисциплинарная ответственность наступает, как правило, за дисциплинарный проступок, но может наступить и за совершение иных правонарушений и даже порочащих действий;

- состоит в применении карательных санкций;

- дисциплинарных взысканий;

-дисциплинарную ответственность осуществляют субъекты линейной власти в рамках служебного подчинения;

- урегулирована нормами административно-служебного права. Агапов А.Б. Административное право. М., 2007. С. 228.

Средством привлечения к дисциплинарной ответственности является дисциплинарное взыскание. Дисциплинарные взыскания - это меры воздействия, закрепленные в нормативно-правовых актах и налагаемые компетентными, специально уполномоченными субъектами линейной власти на служащих, совершивших проступок в связи с исполнением служебных обязанностей или совершивших иные деяния, влияющие на их особый правовой статус. Цель их применения двоякая: с одной стороны - наказать виновного, с другой - общая и частная превенция правонарушений, - достигается как содержанием, так и процедурой их назначения. Применение взысканий к виновным лицам не только принуждает нарушителя к соблюдению норм служебной дисциплины, но и побуждает их к сознательному исполнению служебного долга, оказывая при этом общепредупредительное воздействие не только на самого нарушителя, но и на других служащих. Поскольку дисциплинарные взыскания осуществляются в рамках устойчивых коллективов, среди них много морально-правовых санкций (замечание, выговор), санкций, изменяющих, прекращающих связи лица с коллективом (понижение в должности, увольнение). Алехин А. П., Кармалицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2006. С. 672.

Федеральным законом «О государственной гражданской службе» предусмотрены обязанности государственного служащего в связи с выполнением им деятельности, неразрывно с обязанностями связана и ответственность.

Законом перечислены общие для всех гражданских государственных служащих обязанности, возведенные в разряд законодательных предписаний.

Конкретизация обязанностей по должностям гражданской службы производится в административных регламентах государственных органов и в должностных регламентах.

Должностные обязанности возлагаются на гражданских служащих для выполнения задач и функций государственных органов в общественно полезных целях. Поэтому недобросовестное исполнение обязанностей или превышение предоставленных прав в зависимости от тяжести правонарушения могут быть квалифицированы как дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление.

Невыполнение должностных обязанностей либо ненадлежащее их исполнение следует квалифицировать как дисциплинарный проступок. В соответствии со ст. 57 Закона представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подпунктами «а»-«г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 настоящего Закона.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, образует состав преступления (ст. 285) Уголовного кодекса РФ от 13 июня 1996 года № 63-ФЗ. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 года №63-ФЗ// СЗ Российской Федерации. 17.06.96. N 25. Ст. 2954.

Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, квалифицируется в соответствии со ст. 286 УК РФ преступление.

Исполнение должностных обязанностей связано с другой обязанностью - соблюдать служебный распорядок государственного органа.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Механизмом реализации этих задач выступают государственная служба и конкретный государственный служащий. В соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина (ст. 17). Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В соответствии с Законом РФ «О государственной тайне» ФЗ от 21 июля 1993 г. N 5485-I «О государственной тайне» // Собрание законодательства РФ. 13.10.1993, N 41, стр. 8220-8235. государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной тайне, несут уголовную, административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Законом «О государственной тайне» (ст. 5) перечислены сведения, которые могут быть отнесены к государственной тайне, действует Указ Президента РФ от 24 января 1998 года № 61 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» Указ Президента РФ от 24 января 1998 года № 61 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 49. Ст.4775.. Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется руководителями органов государственной власти в соответствии с утверждаемым Президентом РФ Перечнем лиц, наделенных полномочиями относить сведения к государственной тайне.

Под иной охраняемой законом тайной понимается служебная, профессиональная тайна, к которой относится несекретная информация о деятельности государственных органов, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью. Руководитель государственного органа несет ответственность за охрану служебной тайны и устанавливает состав информации, доступ к которой ограничивается в интересах обеспечения реализации функций государственного органа.

Служебная тайна должна обладать тремя признаками: соответствующая информация неизвестна третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, обладатель информации принимал меры для конфиденциальности Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. N 32. Ст. 3301. (ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первая, вторая и третья).

Конституцией РФ определено, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24).

Государственный служащий не имеет права использовать информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды предприятиями и гражданами. В законах о государственной службе в некоторых субъектах РФ установлена обязанность государственного служащего - при прекращении государственной службы возвратить все документы, содержащие служебную информацию.

Указом Президента от 12 августа 2002 года № 885 Указ Президента от 12 августа 2002 г. № 855 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196. утверждены общие принципы служебного поведения государственных служащих, причем руководствоваться этими принципами рекомендовано и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и выборные муниципальные должности.

1.2 Механизм привлечения к ответственности государственных служащих

Характерным для всех видов государственной службы является наличие «общих» санкций, таких как: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Однако для отдельных видов службы установлены иные виды санкций. Так, например, для сотрудников ОВД предусмотрено «понижение в должности», а для военнослужащих предусмотрены «свои» специфические виды взысканий, таких как «лишение очередного увольнения из расположения воинской части», «назначение вне очереди в наряд на работу», «лишение нагрудного знака» и некоторые другие. Для тех и других существуют взыскания в виде «снижения в специальном звании на одну ступень», а для таможенной службы и службы в органах Госнаркоконтроля эти виды санкций вообще не предусмотрены. Агапов А.Б. Административное право. М., 2007. С. 228.

Особенностью военной службы является и разграничение мер взыскания в зависимости: от условий прохождения службы (по контракту, по призыву); от принадлежности к определенному составу (солдаты, матросы, сержанты; прапорщики, мичманы; офицеры); от пола (на женщин некоторые виды взысканий не налагаются).

Очень важным является вопрос о механизме привлечения к дисциплинарной ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного взыскания для государственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей. Во-первых, для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для сотрудников ОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет. Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.

Во-вторых, правом применения дисциплинарного взыскания на гражданской государственной службе обладает представитель нанимателя, которым, как правило, является руководитель государственного органа, а на правоохранительной государственной службе взыскание назначает прямой начальник. На военнослужащих же дисциплинарные взыскания могут налагаться не только вышестоящим по должности, но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира. В-третьих, решение о привлечении к ответственности должно быть реализовано на гражданской службе непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок предусмотрен и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе в органах внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля - не позднее 10 суток со дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.

В-четвертых, запрещается за один и тот же проступок налагать несколько дисциплинарных взысканий или соединять одно взыскание с другим. В-пятых, на военной службе запрещено налагать взыскание на весь личный состав подразделения. В-шестых, наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные военнослужащим во время несения службы в составе суточного наряда, производится после смены или замены другим военнослужащим.

В-седьмых, по отношению к лицам, находящимся в состоянии алкогольного опьянения, дисциплинарные взыскания могут применяться только после вытрезвления. В-восьмых, состояние наказанности для военнослужащих не прекращается автоматически, как для других государственных служащих по истечении определенного срока (как правило - один год со дня наложения взыскания), так как Дисциплинарным уставом ВС РФ установлено, что взыскание может быть снято приказом только в порядке поощрения. Для тех государственных служащих, на кого распространяется Положение о службе в ОВД РФ, и сотрудников органов Госнаркоконтроля установлены сроки для снятия взысканий в зависимости от того, каким порядком они были объявлены. Устные снимаются через месяц со дня наложения, а объявленные в приказе, через год.

Это лишь некоторые особенности применения дисциплинарных взысканий для отдельных видов государственной службы Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 2005. С. 53. .

Последнее, на чем хотелось бы заострить внимание - это возможность применения мер дисциплинарной ответственности к военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов Госнаркоконтроля и таможенных органов за совершение административных правонарушений. В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 27.09.2005) // СЗ РФ от 03.10.2005. № 40. Ст. 3986. данные категории государственных служащих «несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами» и «нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах». Исключения составляют нарушения законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, правил дорожного движения и другие. В этих случаях административная ответственность наступает на общих основаниях.

Представляется, что закрепление данного правила в современных условиях развития законодательства о государственной службе не соответствует самому духу, смыслу ее существования по ряду причин. Во-первых, это нарушает принципы единства государственной службы и принципы законности при применении административной ответственности, в частности, закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства перед законом. Во-вторых, как правило, действие этой нормы означает либо необоснованное смягчение ответственности, либо наоборот - необоснованное ее усиление. В-третьих, если это дополнительная гарантия для государственных служащих со специфическими условиями служебной деятельности, то почему вопрос о возможности применения мер дисциплинарного характера отдан на «откуп» органам (должностным лицам), которым предоставлено право назначать административные наказания. И, наконец, в-четвертых, только Дисциплинарным уставом ВС РФ предусмотрено основание для привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих за «нарушения общественного порядка», что не одно и то же с совершением административного правонарушения. В иных, названных в ст. 2.5 КоАП РФ нормативных правовых актах данный вопрос даже не оговаривается Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: История развития и основные современные концепции. М., 2006. С. 310..

Таким образом, в современных условиях для определения правового положения милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного вида федеральной государственной службы. Стоит подумать и о введении общих для всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства, с едиными критериями, санкциями и механизмом применения мер дисциплинарного воздействия.

2. Ответственность по системе государственной службы

2.1 Ответственность служащих государственной гражданской службы

За нарушение служебного распорядка представитель нанимателя имеет право применить к гражданскому служащему меры дисциплинарного взыскания.

Юридическая ответственность является неотъемлемым элементом правовой системы, частью механизма реализации прав и обязанностей субъектов правовых отношений, одной из важнейших гарантий реализации этих прав и обязанностей.

Государство, возлагая на гражданских служащих (как и всех других работников) определенные обязанности и наделяя их соответствующими правами, устанавливает юридическую ответственность за невыполнение этих обязанностей и незаконное использование предоставленных прав.

Дисциплинарная ответственность представляет собой одну из форм государственного принуждения - дисциплинарное принуждение, применяемое представителем нанимателя к гражданским служащим, совершившим правонарушения, и влекущее неблагоприятные для них последствия. Она всегда связана с официальной отрицательной оценкой и осуждением поведения виновного лица. Алехин А. П., Кармалицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 2006. С. 372.

Дисциплинарная ответственность наступает за совершение дисциплинарного проступка, под которым Закон о государственной гражданской службе (ч. 1 ст. 57) понимает неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 (п. 35) указывается, что неисполнением работником без уважительных причин трудовых обязанностей является неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей (нарушение требований законодательства, обязательств по трудовому договору, правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, положений, приказов работодателя, технических правил и т.п.) (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 3).

Следовательно, дисциплинарная ответственность гражданского служащего - это его обязанность ответить перед представителем нанимателя за совершенный дисциплинарный проступок и понести те меры дисциплинарного взыскания, которые указаны в дисциплинарных санкциях Закона о государственной гражданской службе (ст. 57).

Субъектом дисциплинарной ответственности на государственной гражданской службе может быть только лицо, заключившее служебный контракт с представителем нанимателя.

Дисциплинарная ответственность наступает при наличии правовых и фактических оснований. Под правовым основанием понимается совокупность нормативных актов, в которых, во-первых, выражены предъявляемые к субъектам дисциплинарной ответственности требования, во-вторых, устанавливаются меры дисциплинарной ответственности за их нарушение (несоблюдение, неисполнение).

Таким образом, дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности. Она характеризуется наличием, как правило, собственного основания дисциплинарного проступка, особых санкций - дисциплинарных взысканий, субъекта дисциплинарного проступка (гражданский служащий) и субъекта дисциплинарной власти (представитель нанимателя), уполномоченного применять дисциплинарные взыскания во внесудебном порядке.

Дисциплинарная ответственность характеризуется рядом принципов Слово «принцип» в переводе с латинского языка означает «основа» или «первоначало»., которые отражают суть правовых норм, регулирующих соответствующие правовые отношения. Основные принципы правового регулирования условий труда (в том числе и в сфере государственного управления) - это главные положения, отражающие суть действующего трудового законодательства. Козбаненко В.А. Комментарий к Федеральному Закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». М., 2008. С. 234.

Правовые отношения по дисциплинарной ответственности гражданских служащих имеют свои руководящие положения (начала), отражающие суть правовых актов, регулирующих этот круг отношений. Эти положения в условиях перестройки экономики и права получили дальнейшее развитие. Они отражаются прежде всего в принятии ряда нормативных правовых актов, регулирующих по-новому отношения по ответственности как работников организаций во всех отраслях экономики, так и гражданских служащих в сфере управления. Так, к принципам дисциплинарной ответственности следует отнести Козбаненко В.А. Указанное сочинение. С. 324-326.:

1. Принцип законности.

Данный принцип состоит в требовании привлечения к дисциплинарной ответственности лишь за виновное, противоправное деяние и только в установленных законом пределах.

Дисциплинарную ответственность могут применять лишь органы и лица, наделенные соответствующими полномочиями. Ответственность может быть применена только в установленных Законом о государственной гражданской службе пределах. Указанным Законом установлены исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, сроки, в течение которых эти взыскания могут быть наложены, а также порядок привлечения к дисциплинарной ответственности гражданских служащих.

2. Принцип обоснованности и справедливости.

Принцип обоснованности требует, чтобы в каждом случае при выборе меры дисциплинарного взыскания учитывались степень вины и тяжесть совершенного дисциплинарного проступка, а также наступившие в результате его последствия.

Справедливость включает в себя требование применения одного юридического наказания за одно правонарушение. Конституция Российской Федерации (ст. 50) установила, что "никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление". Очевидно, что данное положение имеет общеправовое значение и распространяется также на сферу дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

3. Принцип целесообразности.

Этот принцип характеризует дисциплинарную ответственность как средство достижения определенных социальных целей. Целесообразность предполагает учет в каждом случае свойств личности правонарушителя, предшествующей работы и поведения гражданского служащего, его отношения к гражданской службе, т.е. строгую индивидуализацию при выборе меры дисциплинарного взыскания.

Принцип целесообразности выражается также в возможности освобождения от наказания, досрочного снятия дисциплинарного взыскания, если подвергнутый дисциплинарному взысканию гражданский служащий не совершил нового проступка в течение года. Более того, закон допускает возможность полного освобождения нарушителя служебной дисциплины от дисциплинарного взыскания, поскольку применение дисциплинарного взыскания является правом, а не обязанностью представителя нанимателя.

4. Принцип быстроты наступления дисциплинарной ответственности.

Данный принцип выражается в установлении сроков наложения дисциплинарных взысканий, в закреплении требований закона оперативного решения вопросов о привлечении к дисциплинарной ответственности. Запоздалая реакция представителя нанимателя на совершенный гражданским служащим дисциплинарный проступок снижает эффективность дисциплинарного взыскания.

Принцип быстроты наступления дисциплинарной ответственности тесно связан с ее целями - общей и частной превентацией, находит практическое выражение в установлении сроков наложения дисциплинарных взысканий (п. п. 4, 5 ст. 58 Закона о государственной гражданской службе), в закреплении требований оперативного решения вопросов привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности.

Рассматриваемый принцип стимулирует деятельность представителя нанимателя по своевременному применению дисциплинарных взысканий к нарушителям служебной дисциплины и способствует усилению воспитательного воздействия дисциплинарного наказания.

В качестве самостоятельного принципа дисциплинарной ответственности можно выделить при определенных условиях также принцип неотвратимости дисциплинарной ответственности. Данный принцип определяет предупредительное значение наказания.

Неотвратимость дисциплинарной ответственности означает, что ни один дисциплинарный проступок, совершенный гражданским служащим, не должен оставаться вне поля зрения представителя нанимателя. В то же время реализация этого принципа должна быть закреплена в обязанности возбуждения дисциплинарного дела по каждому случаю нарушения гражданским служащим служебной дисциплины. Это само по себе будет иметь большое превентивное значение независимо от того, завершается дисциплинарное производство стадией реализации дисциплинарной ответственности или же с учетом личности нарушителя и обстоятельств совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка прекращается до нее.

Меры юридической ответственности гражданских служащих являются основным видом санкций в законодательстве. Меры дисциплинарного взыскания, выступая в качестве мер юридической ответственности, по своей сути, являются также государственно-принудительными. Условие о мерах дисциплинарной ответственности не оговаривается сторонами при заключении служебного контракта. Оно входит в содержание служебного контракта в качестве условий, предусмотренных Законом о государственной гражданской службе Гусев А.В. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Монография. Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА, 2005. С.22..

Установленные государством через нормы права взыскания за совершение гражданским служащим дисциплинарного проступка относятся к числу мер правового принуждения. Реализуя дисциплинарную власть, представитель нанимателя осуществляет государственное принуждение.

Меры юридической ответственности направлены прежде всего на предупреждение общественно опасных деяний против установленного правопорядка и устранение их вредных последствий. В одном случае они используются преимущественно для профилактики трудовых (служебных) правонарушений; в других - для защиты имущества работодателя, в том числе и представителя нанимателя, от опасности физического уничтожения, порчи, утраты; в третьих - для применения к нарушителям правовых мер принуждения; в четвертых - для возмещения материального ущерба, причиненного представителю нанимателя (работодателю). Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2005. С.213.

Используя все предоставленные законодательством меры воздействия к лицам, посягающим на правопорядок государственного органа, нельзя упускать из виду, что их цель заключается прежде всего в исправлении поведения гражданского служащего, в изменении его отношения к государственной гражданской службе.

Что касается основания привлечения к дисциплинарной ответственности гражданских служащих, то таковым, как уже указывалось, является дисциплинарный проступок, представляющий собой один из видов правонарушения в сфере гражданской службы (ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе). К таким нарушениям следует, к примеру, отнести:

1) отсутствие гражданского служащего без уважительных причин на работе. При этом необходимо иметь в виду, что если в служебном контракте, заключенном с гражданским служащим, не оговорено конкретное рабочее место этого гражданского служащего, то в случае возникновения спора по вопросу о том, где гражданский служащий обязан находиться при исполнении своих служебных обязанностей, следует исходить из того, что его местом работы является место, где гражданский служащий должен находиться и куда ему необходимо прибыть в связи с его гражданской службой и которое прямо или косвенно находится под контролем представителя нанимателя;

2) отказ гражданского служащего без уважительных причин от выполнения служебных обязанностей в связи с изменением в установленном порядке норм труда, так как в силу служебного контракта гражданский служащий обязан выполнять определенную этим служебным контрактом трудовую функцию, соблюдать действующий в государственном органе служебный распорядок. При этом следует иметь в виду, что отказ от продолжения гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта не является нарушением служебной дисциплины на гражданской службе, а служит основанием для прекращения служебного контракта по п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе.

Отказ гражданского служащего исполнить незаконное распоряжение представителя нанимателя также не может повлечь наложение дисциплинарного взыскания Празднов А.Н. Государственная служба: теория и организация. Ростов-на-Дону, 2008. С. 135..

Закон о государственной гражданской службе предусматривает разнообразную систему мер воздействия на лиц, нарушающих установленный правопорядок в государственном органе. Эта система включает прежде всего дисциплинарные взыскания. В соответствии со ст. 57 указанного Закона за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. «а» - «г» п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе Соколова Ю.А., Григорян С.А., Бровко Н.В.Административное право. М., 2006. С. 321..

Как видим, в отличие от работников, заключивших с работодателем трудовой договор, к гражданским служащим, заключившим служебный контракт, могут применяться дополнительные меры дисциплинарного взыскания В соответствии со ст. 192 Трудового кодекса РФ работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

К мерам правового воздействия относится также увольнение гражданского служащего в связи с утратой к нему доверия (п. 4 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе). При установлении в предусмотренном законом порядке факта совершения хищения, взяточничества и иных корыстных правонарушений гражданские служащие могут быть уволены по основаниям утраты к ним доверия.

Придавая исключительное значение этой норме права в обеспечении сохранности имущества государственного органа и борьбе с бесхозяйственностью, следует подчеркнуть, что увольнение, связанное с утратой доверия, допускается только по отношению к тем гражданским служащим, которые непосредственно обслуживают товарные или денежные ценности (прием, хранение, транспортировка, распределение и т.п.), и при условии, что ими совершены такие виновные действия, которые давали представителю нанимателя основание для утраты доверия к ним. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. N 4. п.45.

Утрата доверия возможна не только за допущенные гражданским служащим злоупотребления, но и за халатное отношение к своим служебным обязанностям. Например, за выдачу денежных сумм и товарно-материальных ценностей без соответствующего оформления, хранение ключей от помещения с материальными или денежными ценностями в ненадлежащем месте. Основанием для увольнения в связи с утратой доверия является и использование гражданским служащим вверенных ему денежных или товарных ценностей в личных целях Воронков А.В. Понятие должностного лица в административном праве // Государство и право. 2008. №8. С. 14-18..

Следует отметить, что отдельные представители нанимателя, другие должностные лица делают неправильный вывод о том, что каждое нарушение трудовой дисциплины непременно должно повлечь за собой дисциплинарное взыскание. Это мнение опровергается ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе, из которой усматривается, что дисциплинарные взыскания могут применяться к отдельным недобросовестным гражданским служащим.

Следовательно, принцип неотвратимости ответственности не должен сводиться только к дисциплинарным взысканиям, а может быть реализован также путем применения мер морального и материального воздействия, предусмотренных законодательством. Возможно применение к нарушителю служебной дисциплины и неформальных социально-психологических санкций (устные замечания, разъяснения, внушение и т.п.).

Важным фактором эффективности правовых средств является их умелое и квалифицированное применение. Практика убеждает, что при правильном использовании правовые средства оказывают разнообразное влияние на укрепление служебной дисциплины, общего правопорядка в конкретном государственном органе Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) // Государство и право. 2002. № 9. С. 45-48..

Основная роль в обеспечении надлежащей служебной дисциплины и правопорядка в государственном органе все же принадлежит представителю нанимателя. Именно представитель нанимателя в соответствии с законодательством обязан обеспечить служебную дисциплину. Вся ответственность за состояние служебной дисциплины, порядка в государственном органе возложена на ее руководителя. И следует признать, что неспособность руководителя обеспечить надлежащую служебную дисциплину нередко на практике расценивается как несоответствие занимаемой должности со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2008. С. 467.

Реализация дисциплинарной ответственности в сфере государственной гражданской службы осуществляется в соответствии с порядком, регламентированным ст. 58 Закона о государственной гражданской службе, который предусматривает целый ряд правовых гарантий для гражданских служащих в целях недопущения необоснованного привлечения их к ответственности.

Процедура наложения дисциплинарного взыскания должна включать следующие стадии:

1) выявление дисциплинарного проступка и расследование представителем нанимателя (или другим уполномоченным должностным лицом) дела.

На этой стадии представитель нанимателя до применения дисциплинарного взыскания должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме.

Затребовав указанное объяснение, представитель нанимателя сможет установить в действиях работника вину, правильно оценить ее степень, выявить причины и обстоятельства нарушения служебной дисциплины, а следовательно, и определить справедливую меру наказания. При этом отказ гражданского служащего дать указанное объяснение в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. В этом случае составляется соответствующий акт.

Перед применением дисциплинарного взыскания по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего проводится служебная проверка, при проведении которой должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

а) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;

б) вина гражданского служащего в совершении дисциплинарного проступка;

в) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;

г) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;

д) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки Овсянко Д.М. Некоторые вопросы реформирования государственной службы // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М, 2004. С. 98-109..

Порядок проведения служебной проверки регламентируется ст. 59 Закона о государственной гражданской службе. При проведении служебной проверки представитель нанимателя, назначивший служебную проверку, обязан контролировать своевременность и правильность ее проведения.

Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа (если он имеется).

В проведении служебной проверки не может участвовать гражданский служащий, прямо и косвенно заинтересованный в ее результатах. В этих случаях он обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. № 9. С.26..

...