Полномочия Президента Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

21

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание:

Введение

Глава 1. Президент в системе органов государственной власти России

Глава 2. Понятие функций и полномочий Президента Российской Федерации

Глава 3. Полномочия президента по формированию государственных органов и назначению должностных лиц

Глава 4. Полномочия президента в области обороны страны, обеспечения её безопасности и внешней политики

§1. Полномочия президента в области обороны страны, обеспечения её безопасности

§2. Президент и внешняя политика

Глава 5. Взаимодействие Президента со всеми ветвями власти

Заключение

Список литературы

Введение

Тема данной работы - полномочия президента Российской Федерации. Актуальность ее не вызывает сомнений. Дело в том, что именно полномочия президента, их широта и объем, взаимоотношения и границы с полномочиями других представителей власти, уже не раз за последнее десятилетие становились причиной конфликтов и даже кровопролития.

Согласно ст. 50 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства. Глава государства -- это должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государства. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, представляя Россию как внутри страны, так и вовне, в международных отношениях.

Президент -- это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо, представляющее государство внутри и вовне страны, символ государственности народа. Важнейшей задачей Президента является защита Конституционных прав и свобод человека, суверенитета, независимости и целостности государства, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия основ государственной власти. Президент определяет структуру Правительства, назначает и освобождает от должности его членов, принимает решение о его отставке. Назначение Председателя Правительства осуществляется с согласия Государственной Думы, но и здесь механизм разрешения разногласий таков, что решающее слово остается за Президентом.

Президент РФ не входит непосредственно ни в одну ветвь власти, а, сконцентрировав в руках важнейшие полномочия, занимает особое место в системе органов государственной власти.

Этому есть вполне логичное обоснование. Дело в том, что усиление правового статуса Президента крайне необходимо в странах, не имеющих демократических традиций (а именно таковой и является Россия), а также в период проведения реформ.

На деятельность Президента России важное влияние оказывает и такая особенность Российской Федерации, как наличие в ее составе субъектов разного вида. И хотя в Конституции закреплен принцип равноправия субъектов, правовые и фактические различия между ними будут сохраняться еще долгое время. В связи с этим Президенту приходится иметь дело с различными видами правовых отношений с субъектами Федерации, использовать различные формы и методы работы.

Институт президентства в России сочетает черты как президентской, так и полупрезидентской республики. -- Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Принципиальным признаком новой президентской власти является ее стремление встать над другими властями, сосредоточить у себя функции арбитра в отношении их. Функции президента как арбитра имеют многосторонний характер. Сюда относится его координирующая роль. В России изданы некоторые специальные указы по координации действий многих государственных органов.

Цель настоящей работы - выяснить границы полномочий президента, определить конституционно-правовые основы взаимоотношений его с разными ветвями власти.

Глава 1. Президент в системе органов государственной власти России

Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах это наследственный монарх, в республиках -- выборный президент. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Это и есть глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступающий как своеобразный символ государства и официальный представитель народа. Глава государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. И доп. - М.:Изд-во Норма, 2002. С. 408.

При различных формах правления полномочия главы государства выглядят неодинаково. В одних странах функции главы государства номинальны, в других -- они олицетворяют реальную власть. Но при всех условиях глава государства сохраняет определенные собственные полномочия, т. е. высшие представительские функции как внутри страны, так и вне ее, эти функции никому не подконтрольны и не подотчетны. Представительская функция влечет за собой определенные властные полномочия -- например, подписывать международные договоры, назначать своих полномочных представителей в регионах страны.

Говоря о положении главы государства в системе органов государственной власти, следует иметь в виду соотношение его функций с законодательной и исполнительной властями. Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства, из чего следует, что он - первый среди государственных должностных лиц, единственный, победивший на выборах. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Издательская группа ИНФРА. М.: Норма. 1996. С. 39. В демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей -- законодательной, исполнительной или судебной. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями, но все же его основные функции и полномочия нельзя отнести к законодательной или судебной.

Другое дело -- взаимоотношения главы государства с исполнительной властью.

Президентская власть в республиках президентского типа -- это всегда единоличность власти. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами (коллегиальный глава государства практически не встречается), но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать состав правительства (с определенным участием парламента), которое в силу этого приобретает стабильный характер. Сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства -- напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. И доп. - М.:Изд-во Норма, 2002. С. 410.

Особенностью правового положения Президента именно как главы государства является то, что он использует возложенные на него Конституцией задачи прежде всего лично, но и инициируя деятельность федеральных органов государственной власти, обеспечивая тем самым их согласованное взаимодействие. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Издательская группа ИНФРА. М.: Норма. 1996. С 40.

С той же целью Президент вправе использовать согласительные процедуры, а также различные формы контактов с органами законодательной и исполнительной властей.

Выступая в роли гаранта, Президент вправе оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов, а также руководителей тех государственных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях, координировать деятельность государственных органов, обеспечивая их слаженное взаимодействие. Через послание Федеральному Собранию он может изложить свое видение проблемы и ориентировать парламент на реализацию первоочередных законопроектов в той или иной сфере общественной жизни.

Президент может вносить проекты законов об изменениях и дополнениях Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов. Контролируя Правительство, Президент оказывает значительное влияние на формирование проекта государственного бюджета, расходование государственных средств, непосредственно затрагивающих уровень социальной поддержки населения, реализацию социально-экономических прав граждан.

Глава 2. Понятие функций и полномочий Президента Российской Федерации

Конституционный статус реализуется в нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия очень близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т. е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания и т. д.). Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. И доп. - М.:Изд-во Норма, 2002. С. 411.

Основные функции Президента РФ как главы государства определены в ст. 80 Конституции РФ, согласно которой он:

1. Является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В силу этого он прежде всего должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции.

2. В установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

3. В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

4) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

У главы государства имеются полномочия в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти. Это означает определенные, конституционно закрепленные конкретные права Президента в разных отраслях и ветвях государственной власти. Их можно сгруппировать следующим образом:

1. Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны. В этом качестве президент назначает дипломатических представителей в зарубежных государствах и в международные организации. В России он при этом должен консультироваться с соответствующими комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации.

Президент подписывает ратификационные грамоты (сама ратификация международных договоров осуществляется в России в форме федерального закона), принимает верительные и отзывные грамоты аккредитируемых при нем дипломатических представителей Чиркин В.Е.  Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998. С.380..

Российский Президент неоднократно регулировал разногласия между субъектами Федерации и даже разногласия органов внутри субъекта (например, разногласия между органами законодательной и исполнительной власти в Вологодской и Тульской областях), он был инициатором Договора об общественном согласии 1994 г., который собрал более 800 подписей представителей субъектов Федерации, политических партий, органов государства и др.

Президент Российской Федерации имеет и другие, более сильные инструменты для воздействия на отклоняющееся поведение субъектов. В соответствии со ст. 78 Конституции он вместе с Правительством обеспечивает «в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации». Следовательно, он вправе пресекать не только грубые формы нарушения правопорядка (организованное неповиновение, мятежи, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетенцией. Это право выражено в общей формулировке, конкретных форм федерального принуждения, например, в виде президентского правления, не предусмотрено. Президент имеет право также приостанавливать акты органов исполнительной власти, субъектов Федерации при нарушении ими Конституции, законов Федерации, международных обязательств и т. д. Президент может не только приостановить, но и отменить акты субъектов Федерации (в частности, президентов субъектов), если они вмешивались в исключительную компетенцию Федерации. Он объявляет выговоры избранным губернаторам субъектов Федерации за неудовлетворительную работу по обеспечению законности по конкретным вопросам. В этом случае глава государства действует как гарант Конституции и законности на всей территории Федерации.

2. В сфере нормотворческой деятельности и полномочия российского Президента в отношении парламента и осуществления последним законодательной власти. Речь идет о законодательной инициативе, о ежегодных посланиях Президента парламенту, о праве вето, о созыве на сессию (заседания), о назначении даты выборов, о праве роспуска и т. д. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всей территории России. Акты Президента имеют особое значение для функционирования единой системы государственной власти и наряду с Конституцией и федеральными законами являются базой для нормотворческой деятельности Правительства. Указ -- это, как правило, акт нормативного характера, распоряжения относятся к актам индивидуальным. Акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. В Конституции нет точного перечня вопросов, по которым Президент может издавать указы. Практика же вышла на путь издания указов Президентом для реализации его полномочий, а также по вопросам, не урегулированным федеральными законами. Нормативные акты Президента по общему правилу вступают в силу по истечении 7 дней после опубликования. Гарантией конституционности актов Президента выступает Конституционный Суд. Стрекозов В.Г. , Казанцев Ю.Д.   Конституционное право России: Учебник. - М., 1997. -С.88.

3. Полномочия Президента по отношению к правительству. Назначает Председателя Правительства (с согласия парламента); назначает заместителей председателя Правительства; назначает министров; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства; принимает решения об отставке Правительства. Президент может отменить акты Правительства, либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом.

4. Полномочия президента по формированию органов государства и назначению должностных лиц. Президент здесь действует не единолично, а совместно с парламентом, который либо одобряет назначение президентом высших должностных лиц, либо парламент сам их назначает, но кандидатуры предлагает Президент. Только Президенту предоставлено право предлагать Совету Федерации кандидатуры на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, предлагать кандидатуру Генерального прокурора. Президент также предлагает кандидатуры для назначения на должности в Счетную палату (половина ее состава назначается Государственной Думой, а половина -- Советом Федерации). Такой порядок соответствует принципам полупрезидентской республики. Предоставление кандидатур для утверждения только Президентом придает односторонний характер такому органу. Конституционный Суд, разрешающий споры между ветвями власти, включая Президента, должен быть беспристрастным, и это должно находить свое выражение в порядке его формирования. Чиркин В.Е. Президентская власть. //Государство и право. - 1997. - №5. - С.16.

5. Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций. В некоторых странах чрезвычайное положение, военное положение может вводиться только особым законом парламента для каждого случая. Такие законы называются чрезвычайными законами, и сама конституция предусматривает, что они могут отступать от требований конституции. Во многих странах, однако, такие меры принимает правительство или президент на основе закона. Так обстоит дело и в России.

6. Полномочия в области военной политики. Как главнокомандующий и гарант безопасности государства, президент по распоряжается всеми вооруженными силами. Президент назначает высший командный состав, присваивает высшие воинские звания. При президенте существует обычно особый орган -- Совет безопасности. Это -- совещательный, но очень влиятельный орган, председателем которого является сам президент. В его состав входит сравнительно небольшое количество высших должностных лиц, включая руководителя или руководителей парламента. По Конституции Президент утверждает военную доктрину государства.

7. Президенту принадлежат полномочия в сфере определения правового статуса личности. Президент вправе принимать лиц в гражданство данного государства, разрешать выход из гражданства, смягчать наказания, предоставлять помилование, он награждает орденами, медалями, присваивает воинские звания. Российский Президент не только награждает. Он и сам установил некоторые ордена и медали в 1994 г. Президент -- гарант прав и свобод граждан.

При обсуждении проекта Конституции ни разу не возник вопрос о целесообразности или необходимости существования скрытых полномочий Президента. Между тем такая идея все настойчивее внедряется ее сторонниками в конституционную практику и научные дискуссии. Она провозглашается как некий постулат, непременный атрибут президентской власти. Так, М.В. Баглай утверждает, что «функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в Конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование Конституции». Окуньков Л.А. Некоторые проблемы статуса и полномочий президента и практика Конституционного суда. //ВКС. - 1997. - №2. - С.56.

Вместе с тем не менее категоричны оппоненты скрытых полномочий, что особенно ярко проявилось в особом мнении ряда судей Конституционного Суда, которые считают, что своим решением по «чеченским указам» Суд открыл дорогу скрытым полномочиям Президента. Официальная позиция Конституционного Суда состоит в том, что при определении границ компетенции Президента в тех случаях, когда Конституция не детализирует, в каком порядке должен действовать Президент при осуществлении мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83--89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Президент России -- это глава государства. Однако перечень полномочий Президента России и характер его взаимоотношений с другими должностными лицами и органами власти, позволяют сделать вывод о том, что Президент Российской Федерации оказывает самое непосредственное влияние на организацию деятельности исполнительной власти. Это проявляется прежде всего в праве Президента России определять в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Кроме того, Президент России активно участвует в определении персонального состава Правительства Российской Федерации и организации его работы.

Президент России как должностное лицо, призванное обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, наделен Конституцией Российской Федерации (ст. 85 Конституции) правом использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Обращаться в судебные инстанции Президент России может также и в случае, если не достигнуто согласованное решение по спорам как между органами власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органами власти субъектов федерации между собой.

Глава 3. Полномочия президента по формированию государственных органов и назначению должностных лиц

С закреплением конституционной самостоятельности Правительства как федерального органа, осуществляющего наряду с Президентом, парламентом и судами Российской Федерации государственную власть, качественно по-иному стала развиваться отечественная модель разделения властей. Несмотря на сохранение ряда существенных полномочий Президента, непосредственно относящихся к формированию и деятельности Правительства, включая возможность отмены правительственных решений, противоречащих законам и указам, они не содержит норм политической ответственности Правительства перед Президентом. Облеченные сильными полномочиями и постоянно взаимодействующие, они представляют собой двух самостоятельных носителей государственной власти, в значительной степени соприкасающихся при выполнении возложенных на них функций.

Анализ конституционных полномочий Президента позволяет сделать вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер (руководство внешней политикой, полномочия Главнокомандующего Вооруженными Силами и Председателя Совета Безопасности), либо «приближены» к исполнительной власти (он оказывает решающее влияние на формирование и отставку Правительства, вправе председательствовать на его заседаниях, отменять акты Правительства).

По мнению ряда государствоведов, вопреки конституционной формулировке решающие рычаги исполнительной власти принадлежат не Правительству, а Президенту. Чиркин В.Е.  Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М.: Зерцало, 1998. С.379-391. В его руках также иная власть, пока не имеющая точного названия, но обычно характеризуемая как президентская. Президент в любое время и без предупреждения может уволить Правительство в отставку (что он и сделал в марте 1998 г. в полном неведении Председателя Правительства, которому только при входе в кабинет по вызову Президента сообщили подготовленный Администрацией Президента указ). В 1998 г. Президент отметил полную зависимость Правительства прежнего состава, заявив: «все шло через президентские структуры», постановления Правительства согласовывались с Президентом и Администрацией Президента. Российская газета. 1998. 6 мая.; Сегодня. 1998. 6 мая

Как справедливо отмечает М.В. Баглай, отношения Президента и Правительства «основываются на безусловном приоритете президентской власти». Баглай М.В. Конституционное право РФ. - М., 1996. - С.406.

Право Президента назначать или участвовать в назначении ряда высших должностных лиц, занимающих ключевые позиции в государственном аппарате, следует отнести к числу важнейших полномочий главы государства, позволяющих ему в широком смысле этого слова разместить на ведущих постах «свою команду». Но Конституция не отдаёт право назначения должностных лиц безоговорочно в одни руки, т.е. Президенту, а предусматривает различные формы их назначения. Некоторые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие - по представлению, или после консультации с соответствующими органами, или по их предложению. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Издательская группа ИНФРА. М.: Норма. 1996. С. 48.

В отношении ряда других должностных лиц Президент имеет право предлагать их кандидатуры для назначения Государственной Думе или Совету Федерации. Последние же могут либо согласиться с предложением назначить должностное лицо, либо отклонить предложенную Президентом кандидатуру. Там же.

Президент назначает Председателя Правительства. Правда, для этого нужно согласие Государственной Думы, но у Президента есть сильное оружие против нее: угроза роспуска при трехкратном отклонении кандидатуры (п. 4 ст. 111 Конституции РФ), и эта угроза была использована в марте -- апреле 1998 г. Добиться такого роспуска легко: Конституция не запрещает три раза предложить одну и ту же кандидатуру. При роспуске Думы Президент может назначить Председателя Правительства (на деле -- и. о. Председателя, как это показала практика 1998 г.) самостоятельно: премьер-министр может исполнять эти обязанности четыре месяца (период выборов и созыв Думы на первое заседание). Без участия Думы, но и по предложению Председателя Правительства, которого, как мы видели, определяет Президент, он назначает заместителей премьер-министра и министров. В этом отношении российская Конституция, а за ней последовали многие другие постсоветские конституции, пошла значительно дальше той модели, которую создала Конституция Франции 1958 г. В результате действия всех этих норм и фактически сложившегося положения (президент -- беспартийный, а партия премьер-министра принадлежит в Думе к одной из фракций меньшинства, впрочем премьер-министр особенно и не проявляет свою партийную принадлежность) в России сложилась уникальная ситуация. В правительство входили представители фракций, находящихся в Думе в оппозиции к нему, большинство же министров являются беспартийными. Президент вправе уволить любого министра в отставку по своему усмотрению. Он может также уволить любого министра, что он неоднократно и делал. Наконец, он вправе уволить правительство в указанных выше обстоятельствах в виде альтернативы роспуску Думы, а также, исходя из формулировок Конституции, уволить его по собственному усмотрению, что и было сделано в 1998 г. В этом случае Конституция не устанавливает необходимость согласия Думы, хотя Председатель Правительства назначался с ее согласия.

Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст.83 Конституции).

Отмеченные проблемы в определенной мере учитывалась при подготовке Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный Конституционный Закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ // «Российская газета», N 245, 23.12.1997. Согласно статье 30 названного Закона (в дальнейшем ФКЗ) Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Таким образом конкретизировано одно из основных направлений деятельности главы государства по организации государственной власти -- это обеспечение слаженной работы всех ее органов (часть 2 ст. 80 Конституции РФ). Осуществляя это полномочие, глава государства принимает конкретные меры к обеспечению взаимодействия Правительства прежде всего с палатами Федерального Собрания. Конституционные полномочия Президента по взаимодействию органов государственной власти ориентированы на укрепление единства системы этой власти и позволяют ему в случае неразрешимых противоречий между парламентом и Правительством либо отправлять Правительство в отставку либо путем назначения выборов в Государственную Думу нормализовать политическую обстановку в стране. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. В. Лазарева. М.: «Спарк», 1997. С. 362.

Особое место в этой сфере деятельности занимает организация взаимодействия Администрации Президента и Правительства. Их отличает тесное сотрудничество и постоянные деловые контакты. Решениями Правительства и Президента регламентирована совместная деятельность в области правотворчества. Это касается подготовки как указов Президента, так и постановлений Правительства, затрагивающих пограничные сферы их деятельности

Положения ст. 30 ФКЗ носят императивный характер. «Президент обеспечивает...», то есть на него как на главу государства возлагается осуществление соответствующей обязанности. Но Президент не вправе действовать по отношению к Правительству как премьер-министр (глава Правительства), преобразовать Правительство в иной орган, например в кабинет министров или взять непосредственное руководство им в свои руки. Это противоречило бы Конституции Российской Федерации (ст. 10, 11, 110, 112 и др.). Пункты 45-49 Регламента Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 года.

При оценке взаимоотношений федерального Правительства и Президента необходимо иметь в виду, что существенные полномочия в этой области даны Президенту не только Конституцией, но и федеральными законами. Это видно из содержания ст. 30, 31, 32, 35 нового Закона о Правительстве. Правовая регламентация их отношений не дает оснований для административного подчинения Правительства Президенту. В принципе он не должен вмешиваться в дела Правительства. Конституция требует от главы государства соблюдения дистанции по отношению к Правительству, иначе ему сложно было бы выполнять координирующие функции, обеспечивать согласованное функционирование конституционно самостоятельных органов власти, и его роль свелась бы к осуществлению прямого административного руководства. www.altnet.ru

Действующая Конституция не обусловливает только сегодняшнюю схему взаимоотношений Президента и Правительства. Нынешнее положение, как отмечают отечественные государствоведы, являются скорее свидетельством соответствующих политических ситуаций, нежели следствием конституционной доктрины. Комментарий к Конституции РФ /  Под ред. Б. М. Топпрнипа. М., 1997. С. 470

Для развития конституционной практики представляет несомненный интерес ст. 32 ФКЗ, определяющая особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. Одна из них заключается в том, что Президент непосредственно руководит федеральными министерствами и ведомствами в сфере обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Нахождение этих органов в ведении Президента обусловливает его право утверждать по представлению Председателя Правительства положения о них и назначать их руководителей. Вместе с тем упомянутые органы исполнительной власти не исключены из юрисдикции Правительства, поскольку возложенные на него задачи в области обороны и государственной безопасности, внешней политики и международных отношений, обеспечения законности, борьбы с преступностью осуществляются прежде всего через упомянутые министерства и ведомства. Эти федеральные исполнительные органы подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач, федеральные же министры подотчетны Правительству, а по вопросам, отнесенным к полномочиям Президента, также и главе государства (ст. 12 и 26 ФКЗ). Другая особенность видится в том, что рассматриваемый Закон применительно к отношениям Правительства и указанных органов использует термин «координация». Основные направления деятельности Правительства в названных областях управления раскрывается в его полномочиях (ст. 19, 20 и 21 ФКЗ). Таким образом, особенности руководства так называемыми «силовыми» ведомствами вовсе не означают изъятие их из сферы управления со стороны Правительства.

Полномочия Правительства РФ	Полномочия Президента РФ
Организует реализацию внешней политики РФ (ст.13 ФКЗ о Правительстве РФ)	Определяет основные направления внешней политики (ч. 3 ст.80 Конституции РФ)
Координирует деятельность федерального Министерства иностранных дел (ст.32 ФКЗ о Правительстве РФ)	Как глава государства представляет РФ в международных отношениях (ч. 4 ст. 80 Конституции РФ), назначает министра иностранных дел.
Председатель Правительства представляет Правительство за пределами территории РФ (ст.14 ФКЗ о Правительстве РФ)	Осуществляет руководство внешней политикой (ст.86 Конституции РФ). Является представителем государства как внутри страны, так и за рубежом.
Обеспечивает представительство РФ в иностранных государствах и международных организациях (ст.21 ФКЗ о Правительстве РФ)	Ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ (ст.86 Конституции РФ)
Осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики РФ (ст.21 ФКЗ о Правительстве РФ)	Подписывает ратификационные грамоты (ст.86 Конституции РФ)
Заключает международные договоры РФ, обеспечивает выполнение обязательств РФ по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств (ст.21 ФКЗ о Правительстве РФ)	Принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей (ст.86 Конституции РФ)
Отстаивает геополитические интересы РФ, защищает граждан РФ за пределами ее территории (ст.21 ФКЗ о Правительстве РФ)	Руководит деятельностью Министерства иностранных дел (ст. 32 ФКЗ о Правительстве РФ)
Осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества (ст.21 ФКЗ о Правительстве РФ)	Назначает министров

Помимо вышесказанного Президент представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности (п. «г» ст. 83 Конституции РФ), представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов; (п. «е» ст. 83 Конституции РФ), формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ).

президент полномочие власть государственный

Глава 4. Полномочия президента в области обороны страны, обеспечения её безопасности и внешней политики

§1. Полномочия президента в области обороны страны, обеспечения её безопасности

Одной из основных черт, характеризующих активное и непосредственное участие президента в определении и реализации внутренней и внешней политики государства, являются его полномочия, связанные с руководством Вооружёнными силами, а в более широком плане - с обеспечением охраны суверенитета Российского государства, его независимости, безопасности и территориальной целостности.

Оборона страны, её безопасность - одна из главных функций главы государства. Здесь Президент не только принимает конкретные, оперативные меры и обеспечивает согласованное функционирование всех органов. Его прямая обязанность «защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства». В этом он клянётся, принося присягу народу (ст. 82 Конституции).

Конкретные полномочия Президента в организации обороны страны и обеспечении её безопасности весьма обширны и разнообразны. Конституция определяет их, как правило, в общем виде, а дальнейшая конкретизация осуществляется федеральными законами и указами Президента. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Издательская группа ИНФРА. М.: Норма. 1996. С. 54.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооружёнными Силами Российской Федерации (ст. 87 Конституции). Согласно закону «Об обороне» «Об обороне» Закон РФ от 31.05.1996 № 61-ФЗ // «Российская газета», N 106, 06.06.1996. он утверждает концепцию и планы строительства Вооружённых сил, мобилизационные планы экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования.

К полномочиям Президента относится назначение и освобождение от должности лиц высшего командования Вооружённых Сил, присвоение воинских званий, принятие указов о призыве граждан на военную службу, утверждение планов гражданской обороны и дислокации Вооружённых сил. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Издательская группа ИНФРА. М.: Норма. 1996. С. 55.

Президент определяет основные направления реформы в области обороны и безопасности, концепцию военного строительства, ставит задачи перед Правительством и другими структурами исполнительной власти по созданию эффективной системы государственного управления обороной и обеспечением военной безопасности. Масштабы этого направления деятельности Президента и его полномочия утверждают доминирующую роль главы государства в этой сфере и налагают на него огромную ответственность за положение дел в военной области, в правильном выборе стратегических приоритетов.

В соответствии со ст. 83 и 87 Конституции Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности, утверждает военную доктрину, вводит в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии военное положение, а для обеспечения безопасности страны - чрезвычайное положение (ст. 88 Конституции).

Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (п.3 ст. 87 Конституции РФ). В соответствии с ФКЗ от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ «О военном положении» «О военном положении»: Закон РФ от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ // «Российская газета», N 21, 02.02.2002. статья 11 приводит Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения режима военного положения:

Президент Российской Федерации:

1) осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;

2) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения;

3) контролирует применение мер по обеспечению военного положения;

4) определяет в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер;

5) определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения;

6) приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

7) устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

8) устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом;

9) определяет порядок прохождения военной службы в период действия военного положения;

10) принимает необходимые меры по прекращению или приостановлению действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и (или) государствами, союзными с ним (ними);

11) прекращает в условиях военного положения деятельность в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации;

12) устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

13) утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет).

А согласно статье 88 данного закона, Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Указы Президента о введении военного или чрезвычайного положения, а также решение вопроса о возможности использования Вооружённых сил за пределами Российской Федерации требуют утверждения Советом Федерации (ст. 102 Конституции РФ).

§2. Президент и внешняя политика

Исходным является положение Конституции (ст. 80), что Президент в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, полномочия раскрываются в основном в ст. 86, в которой чётко определено, что Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации.

Об активном участии российского Президента в международных переговорах свидетельствуют его регулярные встречи с лидерами ведущих иностранных государств, участие в важнейших международных дипломатических форумах и даже частые телефонные обмены мнениями с ведущими зарубежными государственными деятелями. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Издательская группа ИНФРА. М.: Норма. 1996. С. 57.

Следует отметить, что руководство Президента внешней политикой в значительной степени проводится через министерство иностранных дел, глава которого, министр иностранных дел, так же в соответствии со сложившейся международной практикой по всем вопросам внешних сношений, как и Президент, представляет государство по должности.

Таким образом, следует отметить личное участие Президента и прежде всего то, что Конституция уполномочила его лично вести переговоры по вопросам внешней политики. Министерство иностранных дел подведомственно Президенту по вопросам, закреплённым за Президентом Конституцией и законодательными актами Российской Федерации.

Личное участие Президента в осуществлении внешнеполитических функций проявляется и в том, что он подписывает международные договоры Российской Федерации, которые, как указано в ст. 15 Конституции, являются составной частью российской правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Президент подписывает также ратификационные грамоты, т.е. документы, свидетельствующие об утверждении федеральным законом международного договора Российской Федерации.

Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитируемых при нём дипломатических представителей. Ратификационная грамота направляется главой иностранного государства Президенту России и удостоверяет, что указанное в ней лицо, т.е. дипломатический представитель, представляет интересы направившего его государства и его словам и действиям надлежит верить.

Глава 5. Взаимодействие Президента со всеми ветвями власти

Хотя по Конституции Президент прямо не назван главой исполнительной власти, но связан с нею тесно. Ему предоставлено право председательствовать на заседаниях Правительства. Надо обратить внимание и на то, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314, фактически стали подведомственные все министерства. «О системе и структуре органов исполнительной власти»: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 // «Российская газета», N 50, 12.03.2004.

Президент имеет определённые рычаги воздействия на законодательную власть. Он имеет право законодательной инициативы, подписывает и обнародует принятые федеральные законы, ему принадлежит право отклонить закон, направив его тем самым на новое рассмотрение (ст.107 Конституции). Кроме того, в предусмотренных Конституцией случаях Президенту предоставлено право распустить Государственную Думу (ст. 109 Конституции).

Рассматривая отношения Президента с судебной властью, деятельности которой посвящена глава 7 Конституции, надо отметить, что судьи высших судов назначаются по представительству Президента, а остальные - им лично в порядке, предусмотренном законом «О статусе судей в Российской Федерации» «О статусе судей в Российской Федерации» Закон РФ от 26.06.1992 N 3132-1 // «Российская газета», N 170, 29.07.1992.

Президенту принадлежит также право помилования (ст. 89 и 128 Конституции). Конституция устанавливает право Президента обращаться в Конституционный Суд, а также в суды общей юрисдикции (ст. 85 и 125). Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Издательская группа ИНФРА. М.: Норма. 1996. С.41

Обеспечение взаимодействия всех органов власти в государстве, как гаранта Конституции (ст. 85 Конституции) предусматривает, что:

1. Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда (п.1 ст. 85 Конституции РФ).

2. Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (п.2 ст. 85 Конституции РФ).

3. Президент решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п. а ст.89). Эти положения регулирует закон «О гражданстве Российской Федерации» «О гражданстве Российской Федерации»: Закон РФ от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ // «Российская газета», N 100, 05.06.2002. от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ, согласно которому главным полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, является Президент Российской Федерации (ст. 28). Общий список полномочий Президента перечислен в ст.29:

1. Президент Российской Федерации решает вопросы:

а) приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона;

б) восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке в соответствии со статьей 15 настоящего Федерального закона;

в) выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке в соответствии с частью первой статьи 19 и частью первой статьи 26 настоящего Федерального закона;

г) отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации в соответствии со статьей 23 настоящего Федерального закона.

2. Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

3. Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением настоящего Федерального закона.

4. Президент Российской Федерации издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации.

5. При наличии обстоятельств, предусмотренных пунктами "б" - "ж" статьи 16 настоящего Федерального закона, Президент Российской Федерации вправе рассмотреть вопрос о приеме в гражданство Российской Федерации или восстановлении в гражданстве Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в соответствии со статьями 13 - 15 настоящего Федерального закона.

4. Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания (п. б ст.89).

5. Президент осуществляет помилование (п. в ст.89).

Заключение

Хотя Конституция в ст. 80 и 82 придает большое значение координационным и арбитражным направлениям деятельности Президента, однако из содержания других ее положений видно, что приоритет отдан все-таки административным полномочиям главы государства (в области внешней политики, обороны, кадров). Президент как политический лидер, определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 ч. 3 Конституции), не может быть объективным и непредвзятым при оценке своего политического курса. Его главная задача состоит прежде всего в том, чтобы реализовать свою политическую программу через исполнительную власть, то есть через Правительство и другие исполнительные госорганы, которые ему непосредственно или опосредованно подчиняются и которые он фактически формирует. В этом смысле арбитражная и посредническая функции российского Президента уходят как бы на второй план при возникновении напряженности между законодательными органами и Правительством, поскольку федеральная исполнительная власть проводит в жизнь политический курс Президента.

Наличие широких полномочий, рычагов воздействия на все ветви власти дает основание говорить о выведении Президента РФ из общей системы разделения властей, возвышении над всеми ее ветвями. Давая возможность обеспечить единство разделенных ветвей государственной власти, подобная организация института президентства вместе с тем ослабляет систему «сдержек и противовесов», контроль за деятельностью главы государства со стороны других федеральных органов и, прежде всего, парламента.

...