Адміністративний нагляд

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

Вступ

Розділ 1. Загальна характеристика забезпечення законності у публічному управлінні

1.1 Поняття забезпечення законності у публічному управлінні

1.2 Способи забезпечення законності у публічному управлінні

Розділ 2. Адміністративний нагляд, як спосіб забезпечення законності у публічному управлінні

2.1 Нагляд прокуратури в публічному управлінні

2.2 Предмет нагляду і повноваження прокурора

2.3 Акти прокурорського реагування

Висновки

Список використаної літератури

Вступ

Актуальність теми. Законність і дисципліну в державному управлінні забезпечують трьома основними способами -- проведенням контролю, здійсненням нагляду й за допомогою звернень громадян. Проте цим конкретним юридично значущим діям передує утворення певного економічного підґрунтя правомірної поведінки членів суспільства, переконання, яке виявляється в попередженні, роз'ясненні, вихованні, а також в утворенні певних моральних стимулів законослухняної поведінки суб'єктів державного управління. Їх також слід розглядати як способи забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні.

Діяльності щодо забезпечення законності надають державно-правового характеру, а органи, що її здійснюють (органи виконавчої влади, міліція, прокуратура, різні державні інспекції, служби, суди, деякі громадські утворення тощо), наділяють юридично-владними повноваженнями. Таку діяльність вважають способами забезпечення законності. Кожний із цих способів має притаманні тільки йому риси, закріплені відповідними нормативними актами, та реалізується за допомогою спеціальних методів. Разом з тим, ці способи пов'язані між собою єдністю мети -- забезпечити суворе додержання вимог законності й дисципліни всіма суб'єктами державного управління.

Об'єктом курсової роботи є нагляд як спосіб забезпечення законності.

Предметом курсової роботи є нагляд як спосіб забезпечення законності у публічному управлінні.

Основна мета даної роботи полягає у вивченні нагляду як способу забезпечення законності у публічному управлінні.

Поставлена мета обумовила необхідність вирішення ряду взаємопов'язаних завдань:

- дати загальну характеристику забезпечення законності у публічному управлінні;

- охарактеризувати адміністративний нагляд, як спосіб забезпечення законності у публічному управлінні.

При дослідженні обраної теми використані такі загальнонаукові методи:

методи логічного і якісного аналізу та синтезу.

Інформаційною базою є наукові публікації, монографічні видання, підручники вітчизняних і закордонних вчених, нормативно-законодавчі акти.

Структура роботи. Курсова робота складається із вступу, двох розділів, висновків, списку використаних джерел.

Розділ 1. Загальна характеристика забезпечення законності у публічному управлінні

1.1 Поняття забезпечення законності у публічному управлінні

Забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні досягається в процесі повсякденної діяльності державних органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів і дисципліни; здійсненні заходів щодо ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян, громадських організацій; притягненні до відповідальності та покаранні осіб, винних у порушенні законності й дисципліни; створенні атмосфери невідворотності покарання за порушення вимог законності й дисципліни; вихованні працівників апарату управління в дусі суворого додержання наявних правил. Цим забезпечують додержання законності кожною ланкою державного управління, кожним службовцем з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорону й захист прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб у повсякденній діяльності апарату управління [15, С. 49].

Контроль -- основний спосіб забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, один із найважливіших елементів державного управління. Без організації та здійснення контролю неможлива належна робота державного апарату, інших підконтрольних державних структур. Контроль також є одним із основних дисциплінуючих чинників поведінки громадян. У державному управлінні контроль поширюється на всі сфери: народне господарство, соціально-культурну, адміністративно-політичну діяльність, міжгалузеве державне управління. Саму контрольну діяльність здійснюють шляхом перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, витребування звітів, проведення рейдів, оглядів тощо.

Головними напрямами здійснення контролю в сфері державного управління є: 1) додержання планової, фінансової, ціноутворюючої, договірної, технологічної, виконавчої, трудової та інших видів державної дисципліни; 2) використання державних ресурсів; 3) виконання природоохоронного законодавства; 4) підбір і розміщення кадрів у державному секторі; 5) виконання соціальних програм та ін. [15, С. 50].

Контрольна діяльність включає низку послідовних дій, які можна розділити на три стадії: підготовчу, центральну (або аналітичну) та підсумкову. В свою чергу, вони самі наповнюються конкретними стадіями-діями.

На підготовчій стадії: 1) обирають об'єкт контролю; 2) визначають предмет контролю (встановлюють, що саме слід перевірити); 3) встановлюють засоби здійснення контролю; 4) підбирають (призначають) осіб, які здійснюватимуть контроль; 5) складають плани його проведення.

На центральній (аналітичній) стадії здійснюють збирання й оброблення інформації. Зібрану інформацію (часто одержану з різних джерел) аналізують, порівнюють із реальним станом справ на об'єкті, який перевіряють.

До підсумкової стадії належать такі дії, як: 1) прийняття рішення за результатами контролю; 2) доведення його до адресата (а в необхідних випадках і до відома громадськості, правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю); 3) надання допомоги підконтрольній структурі в наведенні порядку на об'єкті; 4) контроль за виконанням рішень, прийнятих за підсумками контролю [15, С. 50].

Контролю притаманні свої принципи. До них належать: 1) універсальність (це означає, що контроль має охоплювати всі ділянки державного, господарського та соціально-культурного будівництва); 2) систематичність (проводиться не одноразово, час від часу, а за певною схемою, постійно); 3) безсторонність (досягається шляхом покладення завдань контролю на осіб, які не зацікавлені в його результатах); 4) реальність (забезпечується наявністю необхідних кваліфікованих кадрів контролерів); 5) дієвість, оперативність, результативність (припускають швидке проведення контрольних дій контролюючим органом у разі одержання повідомлень про порушення, запобігання правопорушенням і причинам, що їм сприяли, своєчасне вжиття заходів щодо їх усунення, притягнення у відповідних випадках винних до відповідальності); 6) гласність (дозволяє, а в деяких випадках і стає обов'язком доведення результатів контролю до відома громадськості або правоохоронних органів, інших осіб, зацікавлених у результатах контролю) [16, С. 83].

Контроль можна класифікувати: за органами, які його здійснюють; за сферою діяльності, яка підлягає контролю; за формами його проведення.

Контроль здійснюють: 1) органи законодавчої влади (Верховна Рада України); 2) Президент України та його Адміністрація; 3) представницький орган АРК -- Верховна Рада АРК; 4) органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, місцева державна адміністрація, адміністрація підприємств, установ, організацій; 5) судові органи (Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, арбітражні суди); 6) спеціальні контролюючі органи -- державні інспекції та служби (пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, Державна податкова адміністрація, Державна митна служба тощо); 7) органи місцевого самоврядування (місцеві ради та їх виконавчі органи) [16, С. 84].

За сферою діяльності, яка підлягає контролю, контроль поділяють на відомчий, міжвідомчий і над (або поза) відомчий.

Відомчий контроль здійснюють міністерства та відомства всередині відповідної структури (тому його ще називають внутрішньовідомчим або просто внутрішнім контролем). Такий контроль тісно пов'язаний із завданнями, що стоять перед міністерствами й відомствами. Загальні питання його організації та проведення регулює Порядок здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю. Відповідно до цього акта в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади створюються і функціонують самостійні внутрішньовідомчі контролюючі структури -- контрольно-ревізійні підрозділи, завданням яких є перевірка фінансово-господарської діяльності підпорядкованих їм державних (казенних) підприємств, установ і організацій. Порядок організації і проведення ревізій та перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ і організацій визначається інструкціями, які затверджують керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади за погодженням із Головним контрольно-ревізійним управлінням України (далі -- ГоловКРУ).

Здійснюючи керівництво відповідними сферами управління, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції видають акти, організовують і контролюють їх виконання. Повноваження цих органів, у тому числі й контрольні, закріплено в законах, положеннях про відповідні міністерства й відомства, управління (відділи) місцевих органів державної виконавчої влади, статутах державних підприємств, установ і організацій. У міністерствах і відомствах для здійснення контрольних функцій утворюють відомчі інспекції, групи. Контрольні повноваження покладають також на юридичні служби та юрисконсультів [16, С. 85].

Сутність міжвідомчого контролю полягає в тому, що його здійснює орган міжгалузевої компетенції за виконанням загальнообов'язкових правил, які діють у відповідній сфері.

Першою особливістю міжвідомчого контролю є те, що він виключає підпорядкованість, тобто здійснюється органом іншої відомчої належності. Друга особливість такого контролю полягає в тому, що коло питань, яке має право перевіряти орган міжвідомчого контролю, є вузьким, спеціальним, тобто прив'язане до завдань, які стоять перед цим органом. Наприклад, Державний комітет статистики України контролює тільки порядок організації та ведення статистичної звітності міністерствами, державними комітетами та іншими відомствами. Міністерство фінансів України за допомогою ГоловКРУ здійснює контроль за використанням грошових коштів, матеріальних цінностей, їх збереженням, контролює стан і достовірність бухгалтерської звітності. Вони не втручаються в інші функціональні повноваження підконтрольного органу.

До міжвідомчого контролю слід віднести й контроль з боку різних спеціалізованих державних інспекцій, служб, комісій, комітетів, управлінь тощо, які структурно входять до складу відповідних міністерств чи відомств. Це пожежна, санітарна, автомобільна та інші інспекції, підрозділи Державного комітету стандартизації, метрології та сертифікації, митної служби, управлінь цивільної авіації та ін. Згідно з наданими їм повноваженнями вони здійснюють контроль за додержанням загальнообов'язкових правил у різних сферах діяльності -- промисловості, сільському господарстві, транспорті, охороні природи тощо [16, С. 86].

Надвідомчий контроль здійснюють органи загальної компетенції -- Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації з питань господарського, соціально-культурного та адміністративно-політичного будівництва, незалежно від відомчого підпорядкування об'єктів контролю.

Ще однією характерною рисою зазначених видів контролю є те, що тільки за результатами відомчого й надвідомчого контролю винну особу можна притягнути до дисциплінарної відповідальності за тих обставин, що перевірки здійснюють вищі посадові особи, які наділено правом прийому на роботу. Результатом проведення міжвідомчого контролю може стати притягнення до адміністративної або кримінальної відповідальності.

Контроль здійснюють у формі перевірок (обстеження й вивчення окремих напрямів фінансово-господарської діяльності, за результатами якої складають довідку або доповідну записку), ревізій (документальний контроль фінансово-господарської діяльності, за наслідками якої складають акт), витребування звітів тощо.

Контроль слід відрізняти від близького до нього виду державної діяльності -- нагляду, хоча вони мають деякі спільні ознаки. Їх поєднують єдина мета -- забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, форми здійснення роботи -- перевірки, витребування звітів, пояснень тощо, обов'язковість вказівок. Але контроль, на відміну від нагляду, проводиться повсякденно й безперервно широким колом органів. Нагляд же здійснює єдиний державний орган -- прокуратура. (Санітарний, пожежний нагляд і деякі інші види діяльності неточно називаються наглядом. Насправді ж -- це контроль.) Різна у них і нормативна база. Головне ж, чим відрізняється контроль від нагляду, -- це те, що контролюючий орган має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного об'єкта (іноді підміняючи собою керівний орган цього об'єкта) й самостійно притягувати правопорушників до юридичної відповідальності, в той час як прокуратуру позбавлено таких можливостей. Наприклад, органи пожежного, санітарного нагляду, ветеринарного контролю можуть прийняти рішення про призупинення (за наявності підстав для цього) роботи підконтрольного їм об'єкта до усунення виявлених ними правопорушень. Такі їх дії фактично прирівнюються до управлінської діяльності адміністрації цих об'єктів або вищих відносно них органів. Крім того, вони можуть самостійно притягати до адміністративної відповідальності винних у порушенні правил посадових осіб об'єктів, експлуатацію яких призупинено [16, С. 87].

Прокуратура, здійснюючи нагляд, тільки ставить питання про усунення виявлених нею порушень законодавства. Прокурор приносить протест, вносить припис або подання про усунення порушень закону або виносить постанову про дисциплінарне провадження, провадження в справі про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб, але самостійно ніяких конкретних дій щодо ліквідації (припинення) протиправної ситуації не здійснює. Конкретні дії щодо наведення порядку здійснюють компетентні посадові особи -- сама особа, винна у вчиненні правопорушення, або вища посадова особа, яка має право втручатися в оперативну діяльність підконтрольного їй об'єкта.

Слід відзначити, що наведені ознаки, притаманні контролюючим органам і прокуратурі, не завжди представлені в повному обсязі.

Контроль з боку цих органів відрізняється від контролю в загальновизнаному розумінні ще й тим, що державні інспекції і служби не мають права застосовувати заходи дисциплінарної відповідальності.

Отже, контроль можна охарактеризувати як складову частину (елемент) управління, що забезпечує систематичну перевірку виконання Конституції, законів України, інших нормативних актів, додержання дисципліни й правопорядку та полягає у втручанні контролюючих органів у оперативну діяльність підконтрольних органів, наданні їм обов'язкових для виконання вказівок, припиненні, зміні чи скасуванні актів управління, вжитті заходів примусу щодо підконтрольних органів [17, С. 15].

Нагляд же має за мету виявлення та попередження правопорушень, усунення їх наслідків і притягнення винних до відповідальності, без права втручатися в оперативну й господарську діяльність піднаглядних об'єктів, зміни чи скасування актів управління.

Звернення громадян є особливим способом забезпечення законності й дисципліни в державному управлінні, який суттєво відрізняється від контролю та нагляду. Відмінність між ними полягає в тому, що ініціаторами перевірок тут виступають не державні утворення (їх посадові особи), а громадяни. Звертаючись до компетентних органів із заявами та скаргами, вони сигналізують про виявлені ними порушення законності й дисципліни, тим самим дозволяючи повноважним органам розібратися в суті справи, притягнути, якщо на це є підстави, до відповідальності винних [17, С. 16]. Звернення громадян за захистом своїх прав у компетентні органи є важливим засобом забезпечення їх прав і свобод, законності й дисципліни в цілому.

1.2 Способи забезпечення законності у публічному управлінні

Забезпечення законності та дисципліни в діяльності органів виконавчої влади досягається за допомогою організаційно-правових засобів. У своїй сукупності вони складають способи забезпечення законності та дисципліни.

Сьогодні як у наукових працях, так і в чинному законодавстві досить часто як синонім до терміну “контроль” вживається термін “нагляд”, проте слід визнати, що їх розрізнення ще недостатньо досліджено. На нечіткість розмежування цих понять звертає увагу Д.М. Овсянко, зазначаючи, що деякі органи виконавчої влади можна назвати контрольно-наглядовими, оскільки в окремих випадках майже не можливо відокремити контрольні функції від наглядових [1, C. 169.].

У працях багатьох юристів, представників різних галузей права, терміни “контроль” і “нагляд” вживаються в якості ідентичних. Так, А.В. Міцкевич об'єднує поняття контролю та нагляду за дотриманням законів єдиним терміном “нагляд”, наголошуючи, що нагляд здійснюється прокуратурою, судом, правоохоронними органами тощо [2, С. 65].

Контроль вважається ширшим за нагляд, тобто нагляд також можна розглядати як елемент контролю, як звужений контроль, але звужений лише відносно сфери свого застосування. Нагляд має більш вузьку сферу застосування [4, С. 219].

Сьогодні думки дослідників щодо наповнення значення термінів “контроль” та “нагляд” не є одностайними. Слід зазначити, що і в довідкових джерелах немає єдиного визначення терміну “контроль”. Деякі автори визначають контроль як специфічний різновид юридичного процесу, як правову форму діяльності або як функцію компетентних державних органів [7, С. 25; 8, С. 57-58].

У сфері соціального управління контроль визначається як спостереження і перевірка відповідності процесу функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням та виявлення результатів впливу суб'єкта на об'єкт, допущених відхилень від вимог управлінських рішень, від принципів організації і регулювання, при чому потрібно забезпечити спрямованість контролю на своєчасне і повне виявлення відхилень від норми функціонування, встановлення місць їхнього виникнення, причин і винних виконавців, надання допомоги для подолання недоліків, своєчасне розпізнавання та розкриття нових назрілих проблем, а також узагальнення передового досвіду [11, С. 112].

Непоодинокими є випадки збігу значень термінів “державний нагляд” і “державний контроль” в науковій літературі та законодавстві. Так, наприклад, відповідно до ст. 1 Декрету Кабінету Міністрів України “Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення”, держаний нагляд - це діяльність спеціально уповноважених органів виконавчої влади по контролю за додержанням підприємцями стандартів, норм і правил при виробництві та випуску продукції (виконанні робіт, наданні послуг) з метою забезпечення інтересів суспільства і споживачів в її належній якості, безпечної для життя, здоров'я й майна людей і навколишнього середовища [12]. Необхідно зазначити, що у цьому випадку термін “нагляд” майже не відрізняється від терміну “контроль”, який здійснюється іншими органами. Таким чином, можемо стверджувати, що науковці та законотворці не здійснюють чіткого розмежування понять “контроль” та “нагляд”.

Крім загального визначення терміну “контроль” існують ще й вузькоспеціальні визначення цього терміну, в яких контроль трактується як, наприклад, аналітична функція управління, що полягає у спостереженні за ходом певних процесів, порівнянні величини контрольного параметра із заданою парадигмою, виявленні відхилень від програми або як елемент управління економічними об'єктами і процесами, що складається з нагляду за ними з метою перевірки їх відповідності стану, передбаченому законами, юридичними нормативними актами, а також програмами, планами, договорами, проектами, угодами [14, С. 829].

Вірним, на нашу думку, є твердження О.Ф. Андрійка про те, що контроль - це об'єктивна реальність розвитку соціальної системи, він певною мірою характерний для усякого суспільного ладу. Демократичні процеси, що відбуваються в усіх сферах нашого суспільства, починаючи із переосмислення ролі держави, кардинальних змін у структурі державної влади та економіки, вносять зміни і в розуміння необхідності контролю як об'єктивного явища їх подальшого розвитку [15, С. 49].

Контроль - це сукупність різних за формою дій, що здійснюються суб'єктами контролю за поведінкою людей (власною поведінкою), відносинами, які виникають у суспільстві, або для встановлення будь-яких наукових та інших пізнавальних цілей при дослідженні об'єктів матеріального світу. Під час здійснення контролю суб'єкт контролю здійснює перевірку і облік того, як контрольований об'єкт виконує покладені на нього завдання та реалізує свої функції. Контроль використовується для перевірки відповідальності діяльності учасників суспільних відносин встановленим приписам, у рамках і межах яких вони мають діяти і є одним із найважливіших елементів державного управління та основним засобом забезпечення законності й дисципліни в ньому [22, С. 7].

Аналізуючи поняття “контроль”, потрібно звернутися до тлумачень, які пропонують юридичні словники та енциклопедії. Контроль пояснюється як систематична перевірка виконання законів, директив, постанов і указів або як державні чи громадські заходи з нагляду, перевірки, обліку діяльності, поведінки фізичних і юридичних осіб, тобто контроль є перевіркою з метою забезпечення вірності і законності визначених дій та процесом відслідковування фактичного виконання планів [26, С. 265].

Контроль - загальна функція управління, що відповідає за нагляд та перевірку відповідності функціонування об'єкта прийнятим управлінським рішенням, визначення результатів їх виконання, виявлення допущених відхилень від відповідних нормативних установлень (законів, стандартів, наказів) та принципів організації та регулювання діяльності, яка перевіряється [28, С. 513].

Контроль як одна з важливих функцій державної влади та управління дозволяє не лише виявляти, але й попереджувати помилки і недоліки в роботі учасників управління, віднаходити нові резерви та можливості [29, С. 23]. На думку М.С. Студенікіної, контроль полягає у спостереженні за відповідністю діяльності підконтрольного об'єкта приписам, отриманим від об'єкта, тобто органів або посадових осіб. Контролем також називають систематичну конструктивну діяльність керівників і органів управління, керівників підприємств, організацій та їхніх підрозділів щодо забезпечення єдності рішення і виконання, досягнення визначеної мети, відповідності фактичних результатів роботи запланованим або визначеним органами вищого рівня [34, С. 591].

У контексті управлінської діяльності науковці, як правило, не приділяють особливої уваги розмежуванню понять “контроль” та “нагляд”. Так, наприклад, у науковій доробці “Теория юридического процесса” йдеться про забезпечення систематичного та постійного нагляду (контролю) за діяльністю державних органів та посадових осіб, про суб'єкти, які здійснюють нагляд і контроль, а також про зміст контроль-наглядової діяльності [5, С. 48-49]. Таким чином, юристи-науковці фактично ототожнюють поняття “контроль” і “нагляд”, а в юридичному мовленні вживають їх як однорідні та ідентичні.

Непоодинокими є випадки використання в юридичній літературі термінів “контроль” та “нагляд” як взаємозамінних. Так, Н.В. Вітрук, яка вказує на те, що серед державних органів, які здійснюють конституційний контроль, є спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду [7, С. 25]. У статті “Прокурорський нагляд за законністю оперативно-розшукової діяльності: його проблеми” І. Козьяков вказує: “Що ж стосується організації, тактики, методів й засобів здійснення оперативно-розшукової діяльності, то це питання на сьогодні в Україні вирішується для прокуратури негативно, що суттєво обмежує предмет прокурорського нагляду і повноваження прокурора в його діяльності й, по суті, виводить оперативно-розшукову діяльність з-під контролю” [35, С. 85].

Аналогічне тлумачення співвідношення державного контролю і прокурорського нагляду дає М. Руденко, який вказує, що держава здійснює контроль (нагляд) за додержанням правових приписів через відповідні служби, інспекції, комітети, комісії, управління, відділи, прокурорський нагляд є “видом (частиною) державного контролю в цілому” [36, С. 30]. На думку деяких дослідників, у системі органів контролю особливе місце займає прокуратура, а прокурорський нагляд включають у так званий загальний контроль [38, С. 14]. Необхідно зауважити, що в Україні серед державних органів існують, по-перше, органи, що мають назву, яка вказує на їх контрольну чи наглядову діяльність та, по-друге, органи, у назві яких безпосередньо не згадуються терміни “контроль” або “нагляд”, проте до їхньої компетенції відноситься здійснення контрольної чи наглядової діяльності. Проте, ні назва органу, ні назва повноважень не є загальногалузевим критерієм розрізнення “контролю” і “нагляду”. Вказані назви - це тільки формальний критерій їх розмежування, оскільки “нагляд” органів нагляду, органів з наглядовими повноваженнями, законодавець досить часто характеризує за допомогою терміну “контроль”, тобто нагляд знаходить свій вираз у певній контрольній діяльності, а отже, “нагляд”, по суті є не що інше як “контроль”. Саме це вказує на синонімію цих понять у контексті відповідного нормативно-правового акту.

Таким чином, сьогодні виникла необхідність розрізнити терміни “контроль” і “нагляд”, а не зводити їх до одного терміну “контроль”. Теоретично можливо перейменувати, наприклад, “адміністративний нагляд” на “адміністративний контроль”, проте, беручи до уваги традиції і спадкоємність у праві, ймовірність того, що це відбудеться в дійсності є невисокою, оскільки існують сталі стереотипи юридичного світогляду, традиції у мові закону, а спадкоємність у праві є запорукою стабільності. Крім того, хоча в юридичному мовленні ці терміни часто вживаються як ідентичні та взаємозамінні, найчастіше під терміном “нагляд” розуміються такі різновиди нагляду, як прокурорський нагляд та судовий нагляд, або в межах поняття “контроль”, як загального, розглядають власне контроль та нагляд.

Таким чином, забезпечення законності та дисципліни в публічному управлінні досягається в процесі повсякденної діяльності державних органів і знаходить своє зовнішнє відображення в припиненні порушень законів і дисципліни; застосуванні заходів з ліквідації причин і умов, які їх породжують; відновленні порушених прав і законних інтересів громадян, громадських організацій; покарання осіб, винних у порушенні законності та дисципліни; у створенні атмосфери неминучості покарання за порушення вимог законності та дисципліни; у вихованні працівників апарату управління в дусі суворого дотримання державної дисципліни. Цим забезпечується суворе дотримання законності кожною ланкою державного управління, кожним його працівником з метою організації їх чіткої роботи, підтримання державної дисципліни, а також охорони та захисту прав і законних інтересів громадян у повсякденній діяльності апарату управління.

Розділ 2. Адміністративний нагляд,як спосіб забезпечення законності у публічному управлінні

2.1 Нагляд прокуратури в публічному управлінні

В організаційно-правовому розумінні загальний нагляд є ніщо інше, як один з напрямів єдиного прокурорського нагляду Як частка цілого він не може претендувати на весь правовий простір, який відведено даному цілому. 1 вже внаслідок цього цей нагляд не може бути загальним, а тим більше тоталітарним, про що говорять деякі недалекоглядні політики. Загальний нагляд діє на тому правовому полі, яке не охоплюється іншими напрямами прокурорського нагляду. Але й воно підвладне йому не цілком, а лише у тій частині, де застосовується безпосередньо закон, тобто підзаконні нормативні акти не стосуються предмета його відання [35, С. 84].

На частині, яка залишилася, загальний нагляд повинен ще раз утиснутися, тому що він не може бути суцільним і здійснюється лише на тих об'єктах і у тих правових сферах, щодо яких у прокурора є відомості про порушення закону.

Але й це обмеження не є остаточним, оскільки прокурор має справу не з будь-якими відомостями про порушення закону, а лише з тими, які вимагають прокурорського реагування. З того, що залишилося, треба зробити ще одне віднімання, тому що загальний нагляд не поширюються на громадян. Відповідна норма закону, яка це передбачає, є декларацією і ніколи не застосовувалася, навіть за часів культу особи. Якщо вона і використовується, то лише ділками від політики, які видають з себе борців з тоталітаризмом, навіть там, де його немає [35, С. 84].

Таким чином, загальний нагляд є таким лише за назвою. Фактично -- це обмежена жорсткими правовими рамками діяльність прокурора по виявленню порушень закону та умов, що їм сприяють, з метою їх усунення (запобігання), поновлення порушених прав, притягнення правопорушників до відповідальності.

Безплідними є спроби зобразити загальний нагляд як засіб адміністративного втручання у господарську діяльність підприємств. По-перше, таке втручання прокурору заборонено законом (ст.,19 Закону про прокуратуру). По-друге, при здійсненні загального нагляду прокурор не має владно-розпорядчих повноважень Його вимоги про усунення порушень закону, у тому числі й у господарській діяльності, обов'язкові лише для розгляду (крім приписів) У частині виконання вони ґрунтуються на авторитеті закону та здатності прокурора переконати правопорушника у необхідності добровільного усунення вчинених ним порушень. На практиці такі рекомендації приймаються до виконання у 97% випадків, що свідчить про їх високу ефективність. Вимоги прокурора обов'язкові для виконання лише в одному випадку -- коли спрямовані на усунення очевидних порушень закону, але цей виняток тільки підтверджує загальне правило [35, С. 85].

Обвинувачення у тому, що загальний нагляд взяв на себе функцію суду, теж не має підстав Очевидно, мова може йти лише про припис прокурора -- акт, який підлягає обов'язковому виконанню (а не розгляду, як інші). Але, по-перше, аналогічні повноваження мають ще близько 30 контролюючих органів (і ніхто не каже, що вони підміняють суд). По-друге, законність вимоги прокурора про негайне усунення очевидних порушень закону може бути перевірена судом.

Загальний нагляд є соціальним в усіх своїх напрямах, але перш за все тих, де здійснюється безпосередній захист конституційних прав та свобод людини і громадянина. Ця діяльність є комплексною і здійснюється шляхом: 1) вирішення скарг, які надходять до прокуратури; 2) нагляду за виконанням законів про скарги громадян; 3) нагляду за відповідністю закону актів про права і свободи громадян; 4) звернення до суду із заявами в інтересах громадян. Вона охоплює усі об'єкти й усі правові сфери, у зв'язку з чим може вважатися всеохоплюючою і тотальною. Але це саме та тотальність, в якій суспільство кровно заінтересоване. Бо прокурорами щорічно вирішується понад 300 тис скарг з вжиттям заходів щодо поновлення порушених прав громадян. Цифри, які характеризують цю діяльність прокурорів, неодноразово висвітлювалися у засобах масової інформації. Але є сенс нагадати, що за 1992 -- 1995 рр. лише за протестами, приписами та поданнями прокурорів поновлено права майже 70 тис. громадян, а права ще 9 тис. осіб захищені прокурорами шляхом звернення до суду [35, С. 86].

Коли судову систему буде реформовано і набере сили інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, соціальну функцію прокуратури, означену в ст. 121 Конституції України як представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом, можна обмежити захистом:

безгласного правового інтересу (при порушенні прав громадян, які внаслідок віку, стану здоров'я, матеріального становища та з інших поважних причин неспроможні захистити себе шляхом звернення до суду або до Уповноваженого з прав людини);

групового правового інтересу (коли внаслідок одного правопорушення порушуються права багатьох громадян);

неперсоніфікованого правового інтересу (у разі порушення законодавства про вибори, референдуми, мітинги, страйки та ін.);

будь-якого правового інтересу (у разі очевидних порушень закону, які визнаються порушниками, а тому не потребують судового розгляду).

Інші частини загального нагляду не мають такого явного соціального окрасу, але вони не менш соціальні, оскільки підпорядковані такій же меті -- зміцненню законності, у чому не може не бути заінтересоване суспільство, яке прагне стати правовим [36, С. 29].

При здійсненні нагляду за виконанням законів прокурори щорічно опротестовують до 100 тис. незаконних правових актів. Кожний сьомий з них -- на рахунку місцевої представницької влади та органів державного управління. У минулому році Генеральним прокурором опротестовано понад 10 постанов Кабінету Міністрів України і розпоряджень членів уряду Поряд з цим в контролюючих органах поширені порушення закону у формі бездіяльності, внаслідок чого їх діяльність є вкрай неефективною. Лише у минулому році кількість виявлених прокурорами та тих, яким вдалося запобігти, правопорушень перевищила 6 тис.

Додаткову соціальну значущість має профілактична спрямованість загального нагляду. У широкому розумінні до запобігання злочинам зводиться вся загальнонаглядова діяльність, оскільки у процесі її здійснення викриваються правопорушення незлочинного характеру, які могли б призвести до негативних наслідків подвійного вигляду, перетворитися у злочини або сприяти їх вчиненню. У вузькому розумінні це прокурорський нагляд за виконанням законів про профілактику злочинів. Предметом такого нагляду є виконання правових норм, які містяться у Державній програмі боротьби із злочинністю, затвердженій Верховною Радою України 25 червня 1993 р., а також у законах "Про організаційно-правові заходи боротьби із злочинністю", "Про боротьбу із корупцією", "Про органи та служби у справах неповнолітніх та спеціальні заклади для неповнолітніх" та ін. [36, С. 30].

Взагалі профілактична діяльність прокуратури останнім часом помітно покращилась: у минулому році за наслідками загальнонаглядових перевірок до кримінальної відповідальності притягнуто понад тисячу чоловік. У переважній більшості це "білокомірцеві" злочинці, які діяли у фінансово-кредитних установах та органах державного контролю і управління.

Очевидно, що у так званий перехідний період, передбачений розділом XV Конституції України, загальний нагляд прокуратури повинен бути спрямований на пошук порушень законів та притягнення до кримінальної відповідальності посадових осіб, які посягають на інтереси громадян та держави

Порівняльний аналіз потрібен для того, щоб з'ясувати три питання: чи не підміняє прокуратура суд у своїй діяльності по захисту прав і свобод людини та громадянина чи потрібно зберегти цю функцію за прокуратурою після створення інституту Уповноваженого з прав людини, чи є в інших державах функції, аналогічні загальнонаглядовій, а якщо є, то на кого їх покладено [36, С. 31].

Розгляд першого питання слід розпочати з того, що міжнародне право підміну, про яку йде мова, вважає не тільки припустимою, а й бажаною, оскільки кожній державі рекомендовано мати альтернативні органи захисту прав і свобод людини та громадянина (ст. 2 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права). Але головне полягає в іншому: в Україні цієї проблеми взагал,і не існує, оскільки діяльність прокуратури та суду по захисту прав громадян ніде не перехрещується внаслідок того, що вона відбувається у різних правових руслах: цей захист прокуратура здійснює тільки у тих випадках, коли для цього не потрібен суд [36, С. 33].

При очевидних порушеннях прав громадян прокурор вказує винній стороні на допущене нею порушення та пропонує їй добровільно поновити порушене право. Цієї простої процедури досить для "мирного" розв'язання майже всіх таких правових суперечностей в інтересах обох сторін. В цьому легко розпізнається схвалювана світовим співтовариством модель розв'язання соціальних конфліктів за участю авторитетного посередника, у ролі якого уданому випадку виступає прокурор. Така процедура має потенціал, здатний привести до поновлення порушених прав найбільш швидким, економічним та моральним шляхом.

"Швидкість" обумовлена тим, що для розгляду вимог прокурора передбачені стислі строки (ст. 8 Закону про прокуратуру). "Економічність" досягається внаслідок малого обсягу перевірочних дій, які, як правило, обмежуються витребуванням пояснення від правопорушника, а також правового акта, який суперечить закону. Основу "моральності" становить усвідомлення порушником своєї вини та бажання добровільно відшкодувати заподіяну шкоду [36, С. 33].

У разі неочевидних порушень прав громадян використовується така ж сама процедура, але захист може мати місце тільки удвох випадках, коли громадянин з поважної причини неспроможний захистити себе шляхом звернення до суду, а також коли внаслідок одного порушення зачіпаються права багатьох громадян (наприклад, екологічні правопорушення).

У всіх цих випадках прокуратура не підміняє суд, а допомагає йому, визволяючи від значної маси правових спорів, які могли б, але не стали предметом судового розгляду внаслідок своєчасного використання прокурором своїх загальнонаглядових повноважень.

У цьому разі прокуратура виступає у ролі альтернативного органу захисту прав і свобод людини та громадянина, що ще більше підкреслює її демократичну суть. Про авторитет прокуратури у цій сфері свідчить той факт, що громадяни, маючи вибір, віддають перевагу зверненню за захистом своїх прав не до суду, а до прокуратури. Такий відрив від суду постійно зростає і нині характеризується співвідношенням 5 до 1 на користь прокуратури [29, С. 23].

Ще одним органом захисту повинен стати Уповноважений з прав людини. Однак його можливості не треба переоцінювати. На думку прихильників цього інституту, парламентський Уповноважений буде мати менше прав, ніж прокурор. В той же час запропонована процедура захисту буде досить складною. Так, зверненню до Уповноваженого повинна передувати заява громадянина до відповідних державних органів, серед яких передбачена і прокуратура. Своїх представників Уповноважений буде мати тільки у містах республіканського та обласного підпорядкування, що зробить його менш доступним, ніж прокурорів. До того ж треба враховувати, що створення нового органу захисту вимагатиме чималих коштів та кваліфікованих кадрів, яких сьогодні просто бракує. В той же час існуюча прокурорська система виконує правозахисну функцію [29, С. 23].

Загальний нагляд приносять в жертву під тим приводом, що він не вписується у модель західної та заокеанської демократії. Але це не відповідає дійсності Об'єктивний підхід свідчить, що прокуратура США та країн Західної Європи має функції, подібні до загальнонаглядової або тотожні їй.

Наприклад, Генеральний прокурор США здійснює функцію впровадження та виконання федеральних законів. У структурі центрального апарату є відділи: з монопольних справ, з громадянських справ, з справ по охороні навколишньої природи та природних ресурсів, з податкових справ та ін. В Іспанії прокуратура веде спостереження за законністю та за додержанням прав і свобод громадян і охоронюваних законом суспільних інтересів. Згідно з §51 Конституції Угорщини завданням Генерального прокурора є охорона прав громадян та участь у забезпеченні додержання законів усіма громадськими організаціями, державними органами, громадянами. Функції охорони законності зберігаються за прокуратурою Болгарії, Польщі, тих держав, які утворилися після розпаду Союзу РСР. В Росії позиції загального нагляду посилилися, що дістало відображення в Законі від 17 листопада 1995 р. За прокуратурою закріплені дві загальнонаглядові функції: нагляд за виконанням законів та за додержанням прав і свобод людини та громадянина.

Таким чином, проблема не в тому, чи матиме наша держава загальнонаглядову функцію, а в тому, в якому обсязі її зберегти і за ким закріпити [29, С. 25].

Викладене свідчить, що загальний нагляд повинен зазнати істотних змін. Насамперед треба виключити норму закону про те, що він поширюється на громадян. У частині, яка залишиться, його слід трансформувати, залишивши лише три напрями нагляду за відповідністю закону нормативних актів; за виконанням законів органами державного управління, місцевої представницької влади, самоврядування, їх посадовими особами; за виконанням законів контролюючими органами та їх посадовими особами Крім того, треба зберегти за прокуратурою функцію захисту прав і свобод людини та громадянина, інтересів держави

Потрібно відмовитися від назви "загальний нагляд", оскільки вона не відповідає змісту цього поняття [29, С. 26].

При прийнятті нового Закону про прокуратуру слід переглянути наглядові повноваження прокурора, замінивши їх головним -- вимогою про усунення порушень закону та умов, що їм сприяють. Водночас за прокурором треба зберегти право порушувати адміністративне та кримінальне переслідування. Вважаємо, що передбачене п. 2 ст. 121 Конституції України повноваження прокурора на представництво інтересів громадянина, або держави у суді випливає із здійснення ним функції по охороні законів і не суперечить їй.

Очевидно, що рішучі кроки по перебудові загального нагляду повинні бути зроблені саме тепер, коли прокуратура має підтвердити своє право на існування у демократичній правовій державі Україна.

законність прокурор адміністративний

2.2 Предмет нагляду і повноваження прокурора

Предмет прокурорського нагляду узгоджується з об'єктом як частина з цілим, і зовнішніми межами першого відносно другого ви­ступають межі нагляду. Треба мати на увазі, що предмет проку­рорського нагляду порівняно з об'єктом є більш динамічною пра­вовою категорією. Зміни соціально-економічних відносин законо­мірно спонукають до змін меж предмету прокурорського нагляду.

Для здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурори мають широкі повноваження, які визначено в статтях 20, 44 Закону "Про прокуратуру". За своїм змістом і призначенням їх можна поділити на дві основні групи [35, С. 85].

1. Повноваження щодо виявлення порушень законів, причин порушень і умов, що їм сприяють (ч. 1 ст. 20, ч. 1, 2 ч. 2 ст. 44 Закону "Про прокуратуру").

2. Повноваження щодо усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяли, І притягнення винних осіб до встановленої відповідальності (пп. 1, 2, 3, 4, 5, 6 ч. 2 ст. 20, пп. 2, 3 ч. 2 ст. 44, ст. 12, ст. 9, ч. 2 ст. 19 Закону "Про прокуратуру").

Першу групу складають повноваження:

1. безперешкодно за посвідченням, що підтверджує займану посаду, входити в приміщення органів державної влади й органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкованості та належності, до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; мати доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірки, у тому числі за письмовою вимогою, і таких, що містять комерційну таємницю або конфіденційну інформацію, письмово вимагати подання в прокуратуру для перевірки зазначених документів і матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі щодо операцій та рахунків юридичних осіб й інших організацій, для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою;

2. вимагати для перевірки рішення, розпорядження, інструкції, накази й інші документи, одержувати інформацію про стан законності та заходи щодо її забезпечення;

3. вимагати від керівників і колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз;

4. викликати посадових осіб і громадян, вимагати від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону;

5. у будь-який час відвідувати місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установ, у яких засуджені відбувають покарання, установ для примусового лікування і перевиховання, опитувати осіб, що там перебувають, знайомитися з документами, на підставі яких ці особи затримані, взяті під варту або до них застосовано заходи примусового характеру;

6. перевіряти законність наказів, розпоряджень і постанов адміністрації цих установ, зупиняти виконання таких актів, опротестовувати або скасовувати їх, вимагати від посадових осіб пояснень з приводу допущених порушень;

7. розглядати заяви, скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб;

8. брати участь у засіданнях органів державної влади й управління [35, С. 85].

Друга група включає такі повноваження прокурора:

1. опротестовувати акти Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих рад, підприємств, установ та організацій, громадських об'єднань, а також рішення і дії посадових осіб;

2. вносити подання або протест на рішення місцевих рад залежно від характеру порушень;

3. вносити подання до державних органів, громадських організацій і посадовим особам про усунення порушень закону й умов, що їм сприяли;

4. звертатись до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб;

5. давати приписи про усунення очевидних порушень закону;

6. негайно звільнити особу, яка незаконно перебуває в місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення позбавлення волі або в установі для виконання заходів примусового характеру;

7. опротестовувати або скасовувати накази, розпорядження і постанови адміністрації місць тримання затриманих, установ для виконання заходів примусового характеру, зупиняти виконання таких актів;

8. порушувати у встановленому законом порядку кримінальну справу, дисциплінарне провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передавати матеріали на розгляд громадських організацій [35, С. 86].

Отже, повноваження прокурора щодо своєчасного виявлення порушень закону, їх усунення та притягнення винних осіб до відповідальності забезпечують ефективність прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів.

Ці повноваження реалізуються у формі відповідних актів, які є юридичними фактами, що породжують прокурорсько-наглядові правовідносини між прокурором І посадовими особами піднаглядових об'єктів або громадянами.

2.3 Акти прокурорського реагування

Визначені законом повноваження прокуратури реалізують у формі актів прокурорського реагування. Особливістю цих актів є те, що їх слід розглядати не тільки як право, а й як обов'язок прокурора реагувати на порушення закону.

Протест прокурора - один із основних правових засобів реагування прокурора на виявлені порушення закону. Протест на правовий акт (наприклад, наказ чи постанову про притягнення особи до дисциплінарної, адміністративної чи матеріальної відповідальності) заявляють у разі, коли той суперечить законові. В ньому міститься вимога про усунення порушення, приведення акта відповідно до чинного законодавства або його відміну. Сферу застосування протесту не обмежено лише правовими актами. Закон передбачає можливість опротестування незаконних дій, щоб припинити їх і поновити порушене право.

Протест заявляє прокурор, його заступник до органу, який видав цей правовий акт, або до вищого органу. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта й підлягає обов'язковому розглядові відповідним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей же строк повідомляють прокурору [1, С. 43].

У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним. Заяву до суду може бути подано протягом п'ятнадцяти днів з моменту одержання повідомлення про відхилення протесту або закінчення передбаченого законом строку для його розгляду. Подача такої заяви зупиняє дію правового акта.

Заяву до суду направляють відповідно до чинних положень цивільно-процесуального законодавства, а також із урахуванням підвідомчості та підсудності справи.

Письмовий припис про усунення порушень закону вносить прокурор, його заступник органу чи посадовій особі, які допустили порушення, або вищому в порядку підпорядкованості органу, посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Його вносять у разі, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати суттєвої шкоди інтересам держави, підприємства, установи та організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усунуто [1, С. 44].

Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляють прокурору.

Припис використовують, переважно, в разі реальної загрози спричинення тяжких наслідків, аварій, екологічних та інших катастроф. Він спонукає органи державної влади чи самоврядування, посадових осіб до активних дій щодо здійснення запобіжних заходів. Наприклад, якщо зволікають із відселенням мешканців будинку, що загрожує обвалом, прокурор письмовим приписом вимагає термінового розв'язання цього питання, оскільки може бути завдано шкоди життю та здоров'ю громадян.

Орган чи посадова особа можуть оскаржити припис вищестоящому прокуророві, який зобов'язаний розглянути скаргу протягом десяти днів, або до суду [1, С. 47].

Подання прокурора є актом прокурорського реагування, спрямованим на усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють.

Право внесення подання належить прокуророві та його заступникові.

Подання ґрунтується на матеріалах прокурорської перевірки, а підставою для його внесення є виявлені факти порушень і, як правило, стосуються групи таких порушень.

Подання вносять у орган чи посадовій особі, компетенція яких дозволяє вжити реальних заходів щодо усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяли. Вимоги прокурора повинні мати лише правову спрямованість і не носити ознак втручання в господарську сферу. Разом з вимогами, спрямованими на усунення причин правопорушень, здебільшого ставлять питання про притягнення винних осіб до дисциплінарної і матеріальної відповідальності [20, С. 385].

Подання підлягає негайному розглядові. Не пізніше як у місячний строк має бути вжито відповідних конкретних заходів щодо усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, а про наслідки повідомлено прокурору. Нерідко направлені прокурору повідомлення про заходи, що здійснено відповідно до вимог подання, є звичайними бюрократичними відписками. Для того, щоб звести до мінімуму формалізм у реагуванні на подання, прокурори аналізують повідомлення й у разі потреби порушують питання про персональну відповідальність винних посадових осіб, які не належним чином відреагували на виявлені прокурором порушення. У ст. 185 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено можливість накладання штрафу за залишення посадовою особою без розгляду чи несвоєчасний розгляд подання, протесту чи припису прокурора.

...