Проблеми нормативно-правової бази в галузі поводження з відходами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблеми нормативно-правової бази

Формування грамотної, науково обґрунтованої державної політики в галузі безпечного поводження з відходами є необхідною складовою загальнодержавної політики в області екологічної безпеки. Досягнути цього можна шляхом узгодження пріоритетів економічної і соціальної політики з політикою екологічного розвитку України, що має бути заснована на комплексному обліку екологічних та природо ресурсних факторів в процесі визначення правильних напрямів соціально-економічного розвитку держави. Становлення ринкових відносин, що супроводжується зміною і розмежуванням господарських функцій у сфері управління, змінює організаційно-правові, економічні та техніко-технологічні засади і механізми їх реалізації в сфері впливу держави на поводження з відходами (1). Від рівня врахування цих передумов та завдань по структурній перебудові народного господарства України буде залежати ефективність відповідних заходів. Баланс інтересів суспільства і дій бізнесу та влади повинен базуватися на особливих принципах визначення пріоритетів захисту та збереження навколишнього середовища. Ці принципи повинні бути законодавчо закріплені в правових нормах, що регламентують діяльність державних органів влади, місцевого самоврядування, суб'єктів господарської та іншої діяльності, що впливають цією діяльністю на стан довкілля. Хоча за останні роки у національному законодавстві в сфері поводження з відходами відбулися позитивні зміни, що спрямовані на формування системи управління відходами з урахуванням сучасних світових вимог, постійне погіршення якості природного середовища за рахунок зростання обсягів відходів, свідчить про наявність проблем ефективності впровадження правових декларацій.

Ринкові реформи та економічні кризи за останні роки призвели до розбалансування процесів управління і контролю в сфері охорони довкілля, сприяли загостренню протистоянь економічних і екологічних інтересів. На жаль, при рішенні питань в сфері охорони довкілля і ресурсозбереження превалюють саме економічні бізнесові інтереси. Ця проблема в значній мірі полягає у відсутності науково обґрунтованої концепції переробки і утилізації відходів, особливо небезпечних впроваджених апробованих найкращих існуючих маловідходних технологій, недосконалості технологічних процесів і незавершеності технологічних циклів переробки первинної сировини, суттєвому зносі основних фондів (близько 70%), недостатньо організованому обліку відходів, неналагодженій системі збирання і заготівлі вторинної сировини, відсутністю безпечних методів знешкодження чи локалізації токсичних відходів; не відпрацьованості організаційно-економічних засад залучення вторинної сировини у виробництво і та ін.

Розглянемо детально систему нормативно-правових документів, що регламентують сферу поводження із відходами. В загальному плані їх можна розподілити так:

§ Закони, Кодекси, Постанови Кабінету Міністрів України;

§ санітарні норми та правила;

§ будівельні норми та правила;

§ стандарти та технічні умови;

§ відомчі норми та правила.

Так, законодавство України про відходи складається із законів “Про відходи”, “Про охорону навколишнього природного середовища”, "Про приєднання України до Базельської конвенції про контроль за транскордонним перевезенням небезпечних відходів та їх видаленням (1999 рік), «Про хімічні джерела струму», «Про охорону атмосферного повітря», «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», «Про екологічну експертизу», «Про металобрухт», Земельного та Водного Кодексів України, Кодексу України про надра, Державні будівельні норми.

Закон України «Про відходи» визначає правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов'язаної із запобіганням або зменшенням обсягів утворення відходів, їх збиранням, перевезенням, зберіганням, обробленням, утилізацією та видаленням, знешкодженням та захороненням, а також з відверненням негативного впливу відходів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини на території України [3] . Як і більшість законів України, вищевказаний закон не є законом прямої дії. Його практичне застосування проходить посередньо шляхом розробки багатьох підзаконних нормативно-правових документів (інструкцій, положень, стандартів і т.д.), які приймають в належному порядку. В основному ці документи готуються в надрах зацікавлених відомств та затверджуються постановами КМУ. При цьому вносяться проекти внесення поправок у базовий закон про відходи, що приймаються Верховною Радою України. У Законі є колізії, які настільки глибокі, що потребують уточнення, а вірніше встановлення взаємовідношень самих базових понять сфери, яка регулюється законодавством про відходи. Одну з головних колізій складає протиріччя визначення понять «відхід» та « вторинна сировина» При відсутності відповідного законодавчого регулювання з відходами проводяться маніпуляції, зовсім не безшкідливі для економічних інтересів держави, податкових дій та екологічного контролю: помахом пера відхід може перетворитися у сировину та навпаки, якщо залишається без змін та навіть не змінюючи місце накопичення. Тому розробка та введення в дію Закону України з орієнтованою назвою «Про вторинні матеріальні ресурси» є одним з найбільш актуальних соціально та екологічно ефективних дій по вдосконаленню законодавчому забезпеченню сфери поводження з відходами виробництва та використання, а також покращення екологічного стану навколишнього середовища та стану здоров'я населення України. [2]. Визначений термін «Відходи» згідно вищевказаному закону також є неповним щодо деяких сільськогосподарських відходів, а саме відходів тваринництва. Так, відповідно до закону "Про відходи", «відходами є будь-які речовини, матеріали і предмети, що утворюються у процесі людської діяльності й не мають подальшого використання за місцем утворення чи виявлення та яких їх власник має позбутися шляхом утилізації чи видалення». Проте відходи тваринництва, тобто продукти життєдіяльності сільськогосподарських тварин не можна вважати речовинами, що утворюються у процесі людської діяльності -- вони утворюються у процесі життєдіяльності тварин, а тому на найнебезпечніші органічні відходи законодавство про відходи взагалі не поширюється.

Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» визначає відповідні права і обов'язки державних органів, підприємств, установ, організацій та громадян, встановлює порядок організації державної санітарно-епідеміологічної служби і здійснення державного санітарно-епідеміологічного нагляду в Україні [4] . На наш погляд цей закон дуже недосконалий особливо у сфері здійснення державного санітарного нагляду та контролю за діяльністю, що пов'язана з поводженням із небезпечними відходами. В результаті Україна на цей час абсолютно не захищена від впровадження недосконалих технологій в цієї галузі та відносно дій стосовно ввезення небезпечних відходів. В.С. Міщенко та Г.П. Віговська вважають, що прийняття державних санітарних норм ДСан.ПіН 2.2.7.029-99 («Гігієнічні вимоги щодо поводження з промисловими відходами та визначення їх класу небезпеки для здоров'я населення «призвів не тільки до консервації старих підходів до поводження з небезпечними відходами, але й фактично до узаконення зберігання відходів на непризначених для цього об'єктах та територіях. [1]

Завданням законодавства про екологічну експертизу (Закон про екологічну експертизу) є регулювання суспільних відносин в галузі екологічної експертизи для забезпечення екологічної безпеки, охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, захисту екологічних прав громадян і держави. [5] Метою екологічної експертизи є оцінка ступеню екологічної безпеки господарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях і об'єктах, які становлять підвищену екологічну небезпеки. Згідно із Постановою Кабінету Міністрів №554 від 27.07.1996 року об'єкти поводження з відходами відносяться до Переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Таким чином , ТЕО, проектна та технологічна документація на будівництво об'єктів зі сфери поводження з відходами (полігонів, сховищ, установок знешкодження відходів) підлягає обов'язковій державній екологічній експертизі.

Державна екологічна експертиза є однією з складових обов'язкової Комплексної Державної експертизи інвестиційних проектів, яка передбачена України «Про інвестиційну діяльність». Постанова КМУ від 31 жовтня 2007 р. N 1269 «Про порядок затвердження інвестиційних програм і проектів будівництва та проведення їх державної експертизи» визначає компетенцію органів, що здійснюють державну експертизу інвестиційних проектів будівництва та порядок її проведення. В результаті проведення комплексної державної експертизи визначається оцінка нормативних показників з питань міцності, надійності та довговічності споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, санітарного та епідемічного благополуччя населення, охорони праці, енергозбереження і пожежної безпеки. Відповідні висновки кожного відомства є складовими частинами висновку комплексної державної експертизи.

Вимоги до якості проектування та будівництва об'єктів поводження з відходами, в тому числі, полігонів захоронення промислових та побутових відходів, фактично регулюються державними будівельними нормами. Однак, як показала практика, відношення к цим об'єктам з боку спеціально уповноважених органів в галузі проектування, будівництва, експлуатації об'єктів поводження з відходами не дуже „серйозне”.

Цьому, по-перше, сприяє нестабільність відомчої належності „галузі” проектування та будівництва взагалі, в тому числі проектування об'єктів поводження з відходами. Окремі державні нормативні документи щодо проектування та будівництва не пророблені в повній мірі, чи їх деякі положення носять рекомендаційний характер, що сприяє тому, що ні замовник, ні проектанти ніякої відповідальності за помилки проектування та будівництва не несуть. Це стосується, головним чином, тих документів, що регламентують склад, порядок розробки, узгодження, затвердження проектної документації для будівництва, а також введення об'єктів в експлуатацію.

Існуюча в країні недосконала система стандартів забезпечення якості та надійності споруд, в тому числі, екологічно небезпечних об'єктів, до яких відносяться полігони захоронення промислових та побутових відходів та підприємства по знищенню - знешкодженню відходів, відсутність будь якої технічної або науково-технічної експертизи проектів будівництва складних об'єктів, навіть, у складі державної комплексної експертизи, відсутність державного контролю в галузі безпеки та надійності споруд, хаос у ліцензуванні таких відповідальних видів діяльності як проектування будівництво, поводження з відходами, призводить до того, що в Україні за роки „незалежності” не введено жодного об'єкту поводження з відходами, який більш менш би відповідав вимогам екологічної безпеки...

Висновки державної екологічної експертизи носять в основному декларативний характер, до експертизи не залучаються компетентні фахівці, не розглядаються відповідні проектні та передпроектні документи, а тому ніяких гарантій екологічної безпеки щодо запроектованої діяльності на довкілля ніхто давати не може. Проте саме такі висновки служать надійним захистом тим недобросовісним підприємцям, які протягують неякісні проекти в галузі поводження з відходами, але завдяки наявності цих висновків уникають потім всякої відповідальності за шкоду довкіллю.

Хоча необхідність проведення науково-технічної експертизи технологічних рішень щодо поводження з небезпечними відходами начебто передбачена відповідними регуляторними актами, жодної науково-технічної експертної оцінки на технології з цього напрямку, перед наданням ліцензій та дозволів на поводження з токсичними відходами, не здійснювалось.

До цього часу в Україні не розроблені нормативні вимоги до складу, порядку узгодження вихідних даних щодо проектування виробництв із знешкодження токсичних відходів, відсутні нормативні вимоги до технологічних регламентів з переробки відходів.

Проте висновки екологічної, санітарної та інших державних експертиз повинні базуватися на розгляді повноцінних проектних матеріалів. Як свідчить практика, позитивні експертні висновки державної екологічної експертизи часто надаються навіть без розгляду самого предмету експертизи.

Тобто в Україні галузь поводження з відходами залишається до цього часу поза якісним технічним, або науково-технічним наглядом.

Таким чином до причин, які викликають незадовільну ситуацію в галузі поводження з відходами, можна додати наступні:

· порушення умов безпечного поводження з промисловими та побутовими відходами через помилки в ході проектування та будівництва полігонів та шламонакопичувачів, порушення технологічних норм виробництва продукції та ін.

· відсутність ефективного державного контролю в галузі поводження з відходами, в зв'язку з неспроможністю в рамках комплексної державної інвестиційної, державної екологічної та інш. експертиз оцінити вірно технічний рівень науково-дослідних розробок в галузі поводження з відходами;

· проблеми з кваліфікованими кадрами, постійні реорганізації у структурних підрозділах спеціально уповноважених органів;

· відсутність відповідальності за неякісні експертні висновки.

Вирішення проблеми відходів в Україні залежить від комплексного розв'язання проблем техногенно-екологічної безпеки та потребує, на наш погляд, в першу чергу:

переглянути та змінити систему надання дозволів на поводження із відходами, особливо на розробку, дослідження та демонстрацію методів переробки відходів

впровадити відповідні нормативні документи, що передбачають більш жорсткі вимоги для отримання цих дозволів та обумовлюють оптимальні та безпечні умови розташування установок, спеціальні вимоги до зберігання, планів дій у непередбачених обставинах, інспекційного обстеження, закриття; вимог до кваліфікації персоналу, експериментальних процедур і та ін.;

необхідно підвищити взагалі систему технічного та технологічного контролю за проектуванням та будівництвом об'єктів та споруд, в тому числі, в галузі поводження з відходами (можливо шляхом створення аналогічної служби по типу російської „Федеральной службы экологического, технологического и атомного надзора”),

підвищити рівень якості проведення державної екологічної експертизи проектної та передпроектної документації та відповідальність експертів.

Вважаємо, що треба негайно провести ретельний аналіз-перегляд в цілях узгодження всіх прийнятих законодавчих актів та управлінських рішень в галузі поводження із токсичними відходами з метою внесення відповідних змін та доповнень з метою недопущення в майбутньому помилок в цієї сфері, які державі та навколишньому середовищу коштують дуже дорого. Кабінет Міністрів України розпорядженням №1436-р от 14 липня 2010 року затвердив Концепцію реалізації державної політики по нормативному забезпечення будівництва в країні на період до 2015 року. Згідно з цим документом, на цей час в Україні діє порядку 1,3 тис. нормативних документів державного рівня, при цьому близько половини відноситься до документів колишнього СРСР та повинні бути переглянуті.

Реалізація цієї концепції дозволить здійснити координацію дій міністерств, інших органів центральної виконавчої влади щодо розробці, внесенню змін до нормативних актів технічного характеру і нормативних документів з питань будівництва; збільшити кількість стандартів, що відповідають стандартам Європейського Союзу; підвищить якість проектування складних інженерних об'єктів в тому числі і в сфері поводження із відходами.

державний правовий екологічний економічний

Література

1. В.С.Міщенко, Г.П.Віговська. Організаційно-економічний механізм поводження з відходами в Україні та шляхи його удосконалення.,Київ , 2008 ,278 стор.

2. Горлицкий Б.А. Нормативно-технологические и правовые коллизии соотношения понятий «отходы» и «вторичное сырье» // Зб. Материалов VI науч.-практ. конф. Тезисы докладов «Переработка энергоресурсных отходов». «Знання». - Ялта. - Киев. - 2004. - С.16-18.

3. Закон України «Про відходи»

4. Закон України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»

5. Закон України «Про екологічну експертизу»

Размещено на Allbest.ru