Адміністративний ресурс: методологічні підходи до визначення поняття та проблема типологізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Адміністративний ресурс: методологічні підходи до визначення поняття та проблема типологізації

Ніколаєнко Н.О

Проблема використання адміністративного ресурсу на виборах обговорюється в засобах масової інформації досить давно. Саме завдяки публікаціям ЗМІ стали добре відомі скандали, однак саму проблему, крім замальовок журналістів, ніхто із серйозних політологів і аналітиків не обговорював.

He зважаючи на всі спроби ЗМІ й законодавства про вибори надати адміністративному ресурсу статус порушень виборчого законодавства, тема адміністративного ресурсу, як би це не виглядало парадоксальним, на сьогоднішній день є самою закритою. Дотепер ніхто так і не зміг не тільки представити ясну систему використання адміністративного ресурсу на виборах, не говорячи вже про те, щоб спробувати теоретично осмислити механізм реалізації адміністративного ресурсу, але й дати більш-менш чітке визначення, а тим більше спробувати класифікувати «адміністративні методи» проведення виборів. Поняття «адміністративного ресурсу» не досить широко використовується в науковій літератур, його основне смислове значення зводиться до технології маніпуляції під час виборчої кампанії. В цілому українські політологи В.Климчук, Б.Кухта розглядають дану дефініцію під кутом визначення адмінресурсу в контексті характеристики партійно-державної номенклатури. Для означення поєднання політичної влади з кримінальним світом та бізнесом Андрій Дорошенко вживає термін «колізія» (від англ. «collusion « - змова). Адже за нормальних політичних відносин «тріада» структури управління полягає в наступному: політика диктує умови бюрократії, але її фінансова стабільність залежить від підприємництва; підприємці, у свою чергу, не потрапляють безпосередньо у сферу діяльності політиків, але залежать від бюрократії. Злиття цих трьох компонентів у єдине ціле і становить зміст колізії.

В українських політичних дослідженнях такі синтезуючі політику, бізнес і кримінальний світ угруповання зустрічаються під різними назвами: «Адміністративно-економічні групи» (АЕГ), «Адміністративно-економічні клани» (АЕК), «Фінансово-політичні групи» (ФПГ), а в публіцистиці найчастіше - «клани» й «олігархи». Одним із проявів діяльності тіньових груп є адмінресурс, який став основним інструментом приходу політичних кланів до влади. Проблемам типології адмінресурсу велику увагу приділив російський дослідник А.Чуклінов

Всі вищевказані фактори визначили наступні завдання даної розробки:

1. Розглянути різні методологічні підходи до визначення поняття адміністративний ресурс;

2. Виділити різні типи адміністративного ресурсу, визначити їх особливості;

3. На основі проведеного аналізу визначити поняття адміністративного ресурсу як політичної технології

В літературі існують різноманітні методологічні підходи до визначення адміністративного ресурсу. Так російський дослідник А.Чуклінов виділяє формально-юридичний підхід та політологічний [7].

Формально-юридичний підхід до визначення адміністративного ресурсу заклечається в тому, що оскільки реалізація адміністративного ресурсу є фактичною монопольною можливістю державних органів і посадових осіб, ця категорія цілком може бути кваліфікована як посадовий злочин (стаття 364. ККУ. Зловживання владою або службовим становищем, стаття 365.ККУ. Перевищення влади або службових повноважень) [2].

Однак юридична парадигма таїть у собі одну більшу небезпеку: поняття адміністративного ресурсу тут настільки «невловимо», що в більшості випадків майже неможливо залучити посадову особу до кримінальної відповідальності.

Як приклад можна привести опис складу злочину в статті 285 Кримінального кодексу України «Зловживання владою або службовим становищем», що, на погляд автора, найбільше схоже з поняттям «адміністративний ресурс»: «Зловживання владою або службовим становищем, тобто умисне, з корисливих мотивів чи в інших особистих інтересах або в інтересах третіх осіб, використання службовою особою влади чи службового становища всупереч інтересам служби, якщо воно заподіяло істотну шкоду охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб» [2].

Навіть найперше словосполучення «зловживання владою» широке за значенням і не являє собою конкретний перелік дій які вчинила дана особа.

Визначення адміністративного ресурсу в юридичному сенсі включає декілька ключових моментів, а саме:

- адміністративний ресурс пов'язаний із протиправною діяльністю посадових осіб або державних органів.

- протиправний характер адміністративного ресурсу виражений приховано, оскільки його корислива сутність важко визначна з погляду кримінального або адміністративного законодавства.

Якщо все ж таки спробувати визначити дефініцію адміністративного ресурсу з погляду формально-юридичного підходу, то вона може мати такий вигляд.

Адміністративний ресурс - це реалізація особою, що перебуває на державній або муніципальній службі, своїх повноважень із метою, на яку дані повноваження не спрямовані, або застосування таких повноважень приводить до порушень виборчого законодавства та фальсифікацій виборів.

Логічно застосувати політологічний підхід до визначення адміністративного ресурсу. Адміністративний ресурс один з ресурсів політичної влади. Однак, на відміну від ресурсів традиційних (матеріальна, організаційна, людська, інтелектуального й інших), ситуація з адміністративним ресурсом досить непроста.

Справа в тому, що, визнаючи як основну функцію держави функцію управління, тобто адміністрування, можна сказати про природність даного виду ресурсу, його обумовленість як законодавством, так і багатовіковими традиціями державного керування. У цьому випадку цілком доречне питання: чи не є поняття адміністративного ресурсу синонімом такої категорії, як «система повноважень»?

Говорячи про систему повноважень, варто розглядати тільки той їхній обсяг, які передбачені відповідними нормативно правовими актами. Говорячи про категорію «адміністративний ресурс», мається на увазі можливість використання тими або іншими владними суб'єктами різного роду переваг, які неминуче існують у будь-якого носія влади. Саме ці переваги здатні виступити в ролі каталізатора політичних процесів. Погано це або добре - питання складне. Якщо дивитися з точки зору управлінської, то оцінка використання службових переваг оцінюється як негативне явище. Якщо ж з точки зору практичної ефективності державного адміністрування, то тут реалізація адміністративного ресурсу може представлятися виправданою. Tак відомо, що в умовах нестабільних політичних систем саме добре налагоджений виконавчий механізм може виконати роль стабілізуючого фактора, нехай і не завжди «чистого».

Але, така позитивна точка зору не зовсім співвідноситься з ідеями демократії, які закріплені в Конституції.

Таким чином, визначення адміністративного ресурсу в політологічному ключі повинне виходити з наступних постулатів:

- адміністративний ресурс є одним з ресурсів, який застосовує апарат влади ( не завжди з метою управління);

- адміністративний ресурс породжується використанням посадовими особами й державними органами переваг свого владного статусу.

- адміністративний ресурс не може бути автоматично включений у систему посадових повноважень структурних ланок державного апарата.

- адміністративний ресурс суперечить цілому ряду конституційних принципів організації влади.

Згідно з даним методологічним підходом адміністративний ресурс можна визначити як - специфічний спосіб державного керування, який надає переваги одним суб'єктам виборчого процесу та обмежує інших.

Класифікувати адміністративний ресурс дуже складно. Це пов'язано з тим, що існує безліч різноманітних форм прояву цього явища, влада розробляє і втілює в життя усе нові і нові види адміністративного ресурсу. Крім того, у вітчизняній та зарубіжній політологічній науці класифікація адміністративного ресурсу не розроблена в належний спосіб, немає чіткої типології цього явища. Тому існує потреба здійснити детальну класифікацію адміністративного ресурсу за різноманітними критеріями.

Найпростіша типологія - це поділ адміністративного ресурсу на білий та чорний, тобто позитивний чи негативний. Білий припускає активне, але законне використання своїх повноважень для бажаного результату виборчої кампанії. Чорний також передбачає активне використання свого положення, але вже з можливими наслідками, перерахованими в статтях адміністративного й кримінального кодексів.

Так, за силою застосування можна виділити такі способи застосування адміністративного ресурсу: стартовий (стартова перевага), м'який, жорсткий і тотальний адміністративний ресурс:

1. Суть стартового адміністративного ресурсу полягає у тому, що кандидат, який займає певну адміністративну посаду чи підтримується владою, державними службовцями, вже завдяки цьому має багато переваг порівняно зі своїми конкурентами.

2. М'який адміністративний ресурс існує тоді, коли здійснюється певний опосередкований вплив на низових чиновників чи виборців без порушення (принаймні - явного) законодавства.

М'яким адміністративним ресурсом є також виконання владних функцій відповідно до закону, але з чітким розрахунком впливу на певні категорії громадян з метою досягнення не передбачених владними повноваженнями цілей [ 1,с.83--84].

М'який адміністративний ресурс (як і стартовий) практично не піддається законодавчому регулюванню і контролю. З іншого боку, вищезгадані способи використання адміністративного ресурсу не здійснюють істотного впливу на виборчий процес.

3. Жорсткий адміністративний ресурс використовується владою для досягнення певних цілей з порушенням законодавства. Він проявляється у формі прямого жорсткого тиску з боку органів влади на виборців чи підлеглих посадовців за допомогою примусу чи певної винагороди.

4. Тотальний адміністративний ресурс. Цей вид адміністративного ресурсу існує тоді, коли влада вже зосередила в своїх руках такі колосальні ресурси, що може здійснювати адміністративний тиск у всіх сферах життєдіяльності суспільства, нехтуючи законодавством і моральними нормами.

За масштабами поширення дії адміністративного ресурсу його можна поділити на локальний, регіональний і загальнонаціональний. Локальний адміністративний ресурс використовують органи місцевого самоврядування в межах невеликих населених пунктів. Регіональний адміністративний ресурс застосовується на рівні областей чи інших адміністративно-територіальних одиниць такого рівня. Суб'єктами регіонального адміністративного ресурсу є представницькі та виконавчі органи регіонального рівня. Що ж стосується загальнонаціонального адміністративного ресурсу, то його суб'єктами є центральні органи державної влади, які можуть здійснювати адміністративний тиск на території всієї держави. У державах з федеративним політичним устроєм можна також виділити федеральний адміністративний ресурс, носіями якого є органи державної влади суб'єктів федерації і дія якого поширюється та територію цих адміністративно-територіальних одиниць.

За суб'єктами адміністративний ресурс поділяють на адміністративний ресурс у законодавчій сфері, адміністративний ресурс у виконавчій сфері, адміністративний ресурс у судовій сфері, адміністративний ресурс органів місцевого самоврядування та адміністративний ресурс державних підприємств та установ.

Російський науковець А.Чуклінов виділяє чотири види адміністративного ресурсу: інституційний, інформаційний, бюджетний та силовий адміністративний ресурс [7].

Для інституційного адміністративного ресурсу характерні такі прояви: залучення місцевої адміністрації на агітаційну роботу, використання посадових осіб у якості помічників кандидата; безпосередня підтримка кандидатів з боку посадових осіб; надання службових приміщень виборчим штабам; надання інформації про активність опонентів на певній території; залучення вчителів, студентів для роботи в якості агітаторів на платній основі.

Інформаційний адміністративний ресурс - це незаконна реалізація владою можливостей державних ЗМІ для здобуття перемоги певної політичної сили на виборах. Тут також існують свої певні форми: громадськості повідомляють лише про такі внутрішні та зовнішні події, які вигідні органам влади; переорієнтація суспільства на вирішення неактуальних проблем; непропорційне надання ефірного часу; повідомлення про подію випереджається її політичною оцінкою;проведення «на замовлення» журналістських розслідувань і показ їх у прайм-таймі; війна компроматів з упередженою оцінкою опонента; прихована реклама у вигляді появи провладного кандидата у новинах, створення постійного інформаційного приводу.

Під бюджетним адміністративним ресурсом дослідник розуміє використання органами державної влади різноманітних бюджетних коштів з метою забезпечення позитивного результату на виборах для певного кандидата чи політичної партії. Це один із самих дієвих видів адміністративного ресурсу, так як кандидати мають різний доступ до бюджетних ресурсів. Найбільше він проявляється під час виборчих кампаній: порушення порядку фінансування виборчої кампанії; перевищення обєму витраті оплата виборчої агітації крім виборчого фонду; разові надбавки (підвищення заробітних плат та пенсій); початок реалізації національних проектів в основі яких бюджетне фінансування; прямий підкуп виборців за рахунок бюджету; нецільове використання бюджетних коштів на виборчі перегони.

Що ж стосується силового адміністративного ресурсу, - то це є використання владою силових структур під час виборів у власних цілях [7]. Особливістю цього типу є те, що він боже застосовуватися не лише під час виборчої кампанії. Основними його проявами можуть бути: організація силовими структурами стеження за кандидатом; притягнення до кримінальної, адміністративної відповідальності політичних опонентів, їх арешт;безпосереднє втручання у справи опозиційних кампаній, ЗМІ, політичних партій з боку МВС, Прокуратури, СБУ; забезпечення потрібних рішень у судах; робота силових відомств для дестабілізації роботи штабу; постійні незаплановані перевірки.

Залежно від того, яку мету ставить перед собою влада, можна виділити економічний та політичний адміністративний ресурс. Під час використання політичного адміністративного ресурсу влада має на меті досягти певного бажаного результату в політичній сфері (зміцнити свої посадові позиції, здобути перемогу на виборах тощо). Коли ж використовується економічний адміністративний ресурс, то його метою є нагромадження певної фінансової бази, отримання певної економічної вигоди.

Також дають свою типологію російські науковці Е. Малкін та Е. Сучков. В основу їх типології покладено такий критерій, як спрямованість адміністративного ресурсу на певні об'єкти [3].

1. Прямий адміністративний тиск на виборців, порушення органами державної влади виборчого законодавства. Суть цього тиску полягає у тому, що уся адміністративна вертикаль працює на відповідного кандидата чи політичну партію, перетворюється на своєрідну територіальну команду. Крім того, усі інституції, які в певний спосіб залежать від влади (силові структури, освітні та медичні заклади, державні ЗМІ, органи місцевого самоврядування тощо), теж починають працювати на провладного кандидата чи політичну партію (блок).

2. Tиск на конкурентів та тих, хто їх підтримує. Цей вид характеризується такими рисами: пропозиції кандидатам певних посад, місць (чи інші заохочення) для того щоб ті зняли свої кандидатури; створення різних труднощів у роботі виборчих штабів конкурентів (відключення телефонів, струму, рейди податківців та інших структур); ненадання опозиційним кандидатам під будь-яким приводом приміщень для організації зустрічей з виборцями; зняття кандидатів чи політичних партій з виборчих перегонів на незаконних чи частково законних підставах інформаційна блокада, суть якої полягає в тому, що під тиском влади ЗМІ відмовляють певним кандидатам чи політичним партіям у наданні ефіру чи газетних площ;

3. Використання адміністративного ресурсу для ефективної побудови кандидатом від влади чи провладною партією власної виборчої кампанії. У межах цього способу можна виділити такі форми прояву адміністративного ресурсу: використання державних ЗМІ для підтримки провладних суб'єктів виборчого процесу та протидії опозиційним кандидатам чи політичним партіям; проведення провладним кандидатом чи політичною партією різних заходів (концертів, благочинних акцій, святкувань тощо) під час виборчої кампанії за рахунок коштів Державного бюджету; реалізація під час виборчої кампанії заходів, спрямованих на покращання життєвого рівня населення (виплата заборгованості, ремонт доріг тощо); використання потенціалу державних підприємств, установ, науково-дослідних центрів, громадських організацій для допомоги у веденні виборчої кампанії провладній політичній силі; приписування важливих соціальних заходів чи програм в заслугу певним суб'єктам виборчого процесу;офіційна підтримка органами державної влади певних суб'єктів виборчого процесу;

Третій спосіб застосування адміністративного ресурсу є найбільш ефективним. Під час його використання ведення кампанії передається команді спеціалістів, у розпорядження яких надається весь комплекс ресурсів. У такому випадку стартова перевага кандидата використовується найбільш грамотно [4,с.49].

Таким чином, адміністративний ресурс - це використання владних ресурсів для отримання додаткових переваг, можливостей і гарантій в процесі забезпечення особистих і корпоративних політичних інтересів.

Таким чином влада володіє широким арсеналом впливу на результати виборів, якщо уміло їх використовувати, то успіх гарантовано. Чи є можливість протидіяти адміністративному ресурсу? Tак, адже для кожної окремо технології існує і засіб її нейтралізації. В зв'язку з цим більшого значення має подальше вдосконалення електорального законодавства, завдяки якому дія деяких технологій вже втрачає свою ефективність

адміністративний ресурс вибори нейтралізація

Список використаних джерел

1. Адміністративний ресурс у виборчій кампанії та способи його нейтралізації / C.JI. Грабовська, JI. С. Скочиляс та ін. - Львів: ЦПД, 2005. -160 с.

2. Кримінальний кодекс України. - K.: Парламентське видавництво, 2007.

3. Малкин Э., Сучков Э. Основы избирательных технологий. - М.: Русская панорама, 2002. - 464 с.

4. Малкин Э., Сучков Э. Основы избирательных технологий и партийного строительства. - К.: Основні цінності, 2005. - 528 с.

5. Тищенко Ю. Використання «адміністративного ресурсу» під час виборчої кампанії 2002 року, 2002. URL: http://www.ucipr.kiev.ua/ Ukrainian/ adminresurs/001 .html.

6. Томенко M. Законодавча, виконавча та судова влади України до і після виборів 2002 року // Універсум. - 2002. URL:http://www.universum.org.ua/ journal/2002/tomen_9.html.

7. Чуклинов А. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции. URL: http://www.sartraccc.sgap.ru/Explore /chuklinov/ main.htm.

Размещено на Allbest.ru