Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Федеративное устройство государства закреплено конституционно в самых общих чертах, и уже более десяти лет страна находится в состоянии реформирования, в том числе и государственного. Одна из целей названного реформирования - конкретизация конституционной модели федерализма.

Нерешенные проблемы федеративного устройства государства приобретают затяжной характер, что, несомненно, требует выяснения причин сложившейся ситуации. Поиск путей устранения негативных явлений в сфере федеративных отношений является одной из основных задач науки конституционного права. Конечно, такое разноплановое и многомерное исследование призваны проводить представители различных отраслей знания историки и экономисты, философы, социологи и этнографы. Однако специалистам-государствоведам принадлежит особая роль. Именно юридическая наука чаще всего сталкивается с противоречиями общественных отношений, парадоксами государственной власти, проблемами совершенствования законодательства и функционирования государственных институтов.

Федерализм в современном мире - это процесс, подверженный постоянному совершенствованию. На всем протяжении своего существования федеративные государства находятся в постоянном поиске верных управленческих решений.

Таким образом, вопрос о развитии федерализма как формы государственного, национального устройства, практики его реализации является весьма дискуссионным, что и определяет его актуальность для дальнейшего исследования на примере Российской Федерации.

Следовательно, целью написания курсовой работы является проведение анализа федеративного устройства в Российской Федерации как основы государственного управления. Для достижения поставленной цели, необходимо решение следующих задач:

- рассмотреть конституционно-правовое основы федеративного устройства Российской Федерации ,

- провести разграничение компетенции в федеративной системе,

- определить влияние федеративного устройства на реализацию государственного управления, рассмотреть проблемы и пути решения .

Предметом исследования является федерализм и федеративное устройство РФ как основа государственного устройства.

Объектом курсовой работы выступают совокупность правоотношений, складывающихся в рассматриваемой сфере.

Глава 1. Конституционно-правовое основы федеративного устройства Российской Федерации

Согласно ч. 3. ст. 6 Конституции РФ - Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской ФедерацииАвакьян С.А. Конституционное право России. М., 2009. С. 132..

Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности. Каждый субъект Российской Федерации является частью Федерации, и поэтому принцип целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, установленный в ст. 4 Конституции, не может быть поставлен под сомнение в связи с федеративным устройством нашей страны.

Указание на то, что федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти и разграничении предметов ведения и полномочий, означает, что в Российской Федерации ее субъекты имеют право на принадлежащее им и за ними закрепленные предметы ведения и полномочия. Их определение зависит от ряда факторов.

Прежде всего, объем принадлежащих исключительно Российской Федерации предметов ведения и полномочий должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. А они не могут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального, культурного развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего государства, не будет выработана единая политика в сфере межнациональных отношений. Необходимым условием для решения этих задач в масштабе всей Федерации является предоставление ей права устанавливать систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также обеспечивать их эффективную деятельность. В перечень предметов ведения, которыми не может не обладать Российская Федерация, ставящая перед собой задачу защиты интересов всего народа, в современных условиях развития науки и техники должны входить и управление федеральными энергетическими системами, и установление единой политики в ядерной энергетике, в производстве и порядке использования ядовитых веществ и наркотических средств и др.

Важным фактором, оказывающим решающее воздействие на распределение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, является необходимость учета органами государственной власти и управления условий, в которых проживает население субъекта Федерации. В силу этого, например, именно субъектам Федерации принадлежит право устанавливать, причем самостоятельно, систему органов государственной власти. Эти органы должны лишь соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемым федеральным законом в интересах всего многонационального российского народа. Для того чтобы не допустить какого-либо нарушения законных прав и интересов Российской Федерации и ее многонационального народа, Конституция закрепила принцип, согласно которому законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Федерации, причем в случае противоречий между ними действует федеральный законБаглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М., 2008. С. 109..

Федеративное устройство Российской Федерации исходит из права народов на самоопределение. Данное право является одним из важнейших достижений современной демократии и относится к общепризнанным нормам международного права. Но, как и всякая юридическая норма, право на самоопределение может быть реализовано лишь при соблюдении определенных условий, закрепленных нормами международного права.

Статья 77 Конституции РФ закрепляет новый подход к образованию системы органов государственной власти в субъектах Федерации. Федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством. Следовательно, такие основы конституционного строя, как республиканская форма правления, верховенство права и закона, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, имеют определяющее значение для организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Ни один субъект Федерации не может сформировать систему государственных органов таким образом, чтобы какой-либо из основополагающих принципов конституционного строя был нарушен. Так, принцип федерализма применительно к системе органов исполнительной власти получает выражение в их соподчиненности; принцип верховенства права и закона - в безусловном соответствии всех издаваемых в субъектах Федерации нормативных правовых актов федеральной Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, актам Президента и Правительства Российской Федерации. В противном случае возможно опротестование этих фактов в Конституционном Суде Российской Федерации.

В науке конституционного права федерализм рассматривается как принцип, режим и форма государственного устройства. Как принцип федерализм представляет собой способ разрешения противоречий и объединения людей на государственном уровне. В качестве режима и формы государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикалиГлигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М., 2007. С. 28..

Принцип федерализма в России обладает своими особенностями, обусловленными той политической обстановкой 90-х годов, в которой он складывался, экономическими, социальными условиями его становления, идеологической основой и иными обстоятельствами. В результате он нашел свое отражение в Конституции РФ 1993 г. и в практике ее последующей реализации.

Принципы российского федерализма закреплены главным образом в ст. 5 Конституции РФ, а также вытекают из толкования отдельных ее положений. Исследователи по-разному называют принципы, их количество. Однако по вопросу содержания основополагающих принципов российского федерализма они в целом придерживаются схожих точек зрения. К таким принципам относятся: принцип построения Российской Федерации на сочетании национально-территориального и территориального начал; принцип государственной целостности Российской Федерации; принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации; принцип равноправия субъектов Российской Федерации; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации.

Перечень принципов российского федерализма отражен в конституции РФ в которых входят следующие принципы:

- принцип государственной целостности;

- принципа равноправия народов и субъектов Российской Федерации;

- принципа единства системы государственной власти;

- принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а также разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

- единый и равный для всех субъектов РФ стандарт основных прав и обязанностей человека и гражданина;

- принципы верховенства федерального права.

Каждый принцип, будучи закрепленным в Конституции РФ, должен был получить свое воплощение в российской действительности. На бумаге эти основополагающие начала и направления развития государственности Российской Федерации представлялись ясными и очевидными. Противоречия и сложности стали возникать в процессе их реализацииГлигич-Злотарева М.В. Теория и практика федерализма: системный подход /научный редактор Н.М. Добрынин. - Новосибирск: Наука, 2009. С. 293..

Несмотря на положительный характер отдельных нововведений, в целом федеративная реформа, проводимая в настоящее время в Российской Федерации, характеризуется своей непоследовательностью и противоречивостью.

Причинами этого, является отсутствие единой, научно обоснованной концепции федеративного преобразования России. Инициаторы реформы, с одной стороны, понимают необходимость модернизации федерализма в России, с другой стороны, у них отсутствует его стратегия и модель конечного результата процесса проведения реформ. Это является одной из причин непоследовательности законодателя, которая проявляется в следующем: во-первых, в резкой смене направления от централизации (закрепление перечня полномочий субъектов Федерации в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - 41 позиция, введение нового способа наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)) к децентрализации (попытка расширить полномочия субъектовФедерации в сфере совместного ведения); во-вторых, в существовании сложной системы наслоения нормативных правовых актов (внесение изменений и дополнений в федеральные законы, которые, в свою очередь, вносят изменения и дополнения в другие федеральные законы или даже целый комплекс законов), которая порождает проблемы в правопонимании и, как следствие, сложности в правоприменительной деятельности.

Так, например, в Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», принятый 31 декабря 2005 года, за 2006 год уже трижды вносились изменения.

Это показывает на непроработанность принимаемых актов, допущение их корректировки в процессе правоприменительной деятельности . Принятие Федерального закона №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является уникальным случаем в мировой законодательной практике. Данный Федеральный закон вносит изменения сразу более чем в 250 нормативных правовых актовТопорнин Б.Н. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование).- М., 2008. С. 72..

Таким образом, подобное законодательное реформирование федеративных отношений (частое изменение законов, широкое распространение фрагментарного нормотворчества, перегруженность законов отсылочными нормами и т.д.) влечет нестабильность законодательства и, как следствие, негативные результаты их реализации.

Как отмечает Н.М. Добрынин Добрынин Н. М.. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. - Тюмень, 2004. С. 24., федеральное законодательство в сфере федеративных отношений содержит множество пробелов, оно туманно, противоречиво. Основной перспективой применения такой законодательной практики является еще большее усложнение и запутывание нормативно-правовой базы федерализма в Российской Федерации, в которой не сможет разобраться не только правоприменитель, но и сам законодатель.

Проводимая федеративная реформа в Российской Федерации направлена на централизацию компетенции на федеральном уровне (в 2004 году предпринята попытка уравновесить тенденцию централизации противоположной), но данная попытка была минимальной. Федеральный законодатель принимает нормативные правовые акты по предметам исключительного ведения Российской Федерации, по большинству предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (на самостоятельное решение субъектам отданы только несколько вопросов - в настоящее время 59 позиций). Установление сферы исключительного ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 - 72 Конституции Российской Федерации), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе Российской Федерации определяет субъектам Федерации только часть полномочий в этой сфере . Несмотря на то, что Конституция России предписывает, что все, что находится за сферой ст. 71 - 72 Конституции Российской Федерации, остается в исключительном ведении субъектов Федерации.

Тенденция к централизации компетенции у федерального центра и минимизация собственных полномочий у субъектов Российской Федерации не может быть бесконечной (автономии многих унитарных государств имеют больше полномочий и самостоятельности, чем субъекты Российской Федерации). Перспективой развития данной тенденции является преобразование фактически в унитарное государство. Некоторые ученые называют сложившееся положение вынужденной временной мерой и в перспективе предвидят постепенное возвращение субъектам Федерации полномочий, которые они ранее имели, так как без этого невозможно развитие федерализма.

В направлении централизации развивается и реформирование системы органов государственной власти в России. На федеральном уровне устанавливаются не «общие принципы» организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а осуществляется четкое и детальное правовое регулирование порядка создания, функционирования и прекращения деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, оставляя субъектам на самостоятельное решение только незначительные вопросы. Дальнейшее развитие данной тенденции в перспективе приведет к созданию унитарной модели государственного управления (применяемая в России система уже сейчас имеет больше сходства с унитарной моделью, чем с федеративной).

Вызывает опасение развитие начавшейся в 2003 году тенденции к укрупнению субъектов Российской Федерации, так как в действующем законодательстве не урегулированы пределы развития данного процесса. Правом на объединение обладают все субъекты Федерации. В результате Россия в своем составе может получить некоторое количество субъектов - республик с характерными именно для республик претензиями на суверенизацию. Также, если вместо 83 субъектов будет создано 10 - 15, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией. Это в перспективе может привести к распаду государства либо приспособлению и уступчивости федерального центра к требованиям сильных субъектов (начнется обратный процесс децентрализации - расширение полномочий субъектов и т.д.). Существующий в настоящее время в России субъектный состав сложен, он нуждается в реформировании. Но необходимо выработать перспективную модель федеративных отношений на долгосрочную перспективу, с учетом которой последовательно производить коррекцию состава субъектов Федерации.

Таким образом, основными тенденциями в период реформирования федеративных отношений в России стали: централизация государства и государственной власти, развивающаяся в направлении создания унитарного государства, и укрупнение субъектов Российской Федерации путем их объединения.

Россия является самым крупным по территории государством (охватывает почти все климатические пояса), в котором проживает огромное количество различных национальностей, народностей, этносов, т.е. в Российской Федерации существуют все предпосылки для создания федеративного государства, функционирующего исходя из национальных, культурных традиций проживающего в ней населения, а также географических особенностей ее обширной территории. Таким образом, Россия должна быть федерацией, действующей на основе конституционных принципов, чтобы учитывать особенности ее территорий и населения. Для этого необходимо серьезное реформирование сложившихся в настоящее время федеративных отношений.

Как отмечалось выше, одной из основных причин непоследовательности и противоречивости проводимой федеративной реформы в России является отсутствие у реформаторов четкой правовой концепции ее проведения и наличие лишь абстрактного понимания ее конечного результата. Возможно, поэтому в настоящее время основной перспективой развития Российского государства является фактическое построение унитарного государства.

Но прежде чем начинать федеративную реформу, необходимо следующее. Во-первых, понимать, что вопросы федерализма не могут быть решены в отрыве от решения финансовых, бюджетных, муниципальных, административных и иных вопросов, следовательно, важным принципом государственного реформирования должен стать принцип комплексности проводимой реформы. Нельзя не согласиться с мнением Ю.А. ТихомироваТихомиров Ю.А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №3. С. 52., о том, что на развитие федеративных отношений влияет много факторов, в том числе проведение государственных преобразований. Пока не вполне согласованы цели, этапы и действия в рамках федеративной, административной и социальной реформ, что приводит к противоречиям правовых актов и трудностям в государственном управлении. Следовательно, необходимо проведение единой комплексной реформы, направленной на преобразование во всех взаимосвязанных сферах жизни государства, а не целого ряда самостоятельных, несогласованных реформ. Во-вторых, необходимо поставить четкую, научно обоснованную цель, которой требуется достичь путем преобразования (выработать концепцию). В-третьих, составить план последовательности (поэтапности) проводимых преобразований.

Процесс проведения реформы должен включать в себя два этапа.

На первом этапе необходимо разработать последовательную концепцию реформирования, включающую в себя: проведение комплекса взаимосвязанных реформ (административной, бюджетной, социальной и др.), направленных на достижение одной цели (построение федерации); а также разработку модели федерализма, которая должна быть построена в России в результате проведенных преобразований. Для создания концепции необходимо привлечь ученых, представителей органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Концепция должна быть нацелена на выравнивание конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, так как мировой опыт показывает, что прочность и эффективность функционирования федеративного государства достигается лишь при равном конституционном статусе субъектов, при котором можно обеспечить их фактическое равноправие. Возможно утверждение или оформление концепции нормативным правовым актом. Преобразование Российской Федерации должно осуществляться исходя из реальных возможностей (финансовых, социальных, политических и др.) России, с учетом развития ее истории и традиций государственности, а также современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федерации в других странах.

На втором этапе проведения федеративной реформы необходимо осуществлять указанные в концепции следующие преобразования.

Во-первых, изменение конституционных положений, касающихся вопросов федеративного устройства страны. Инициаторы проводимой в России федеративной реформы пытаются ее осуществить путем принятия новых законов либо изменяя существующие. При этом они оставляют неизменными конституционные положения, регулирующие федеративное устройство страны. А именно там содержатся нормы, противоречащие друг другу, вызывающие неоднозначное понимание правоприменителя и, как следствие, негативные результаты (объявление государственного суверенитета республиками и др.). Установленную Конституцией Российской Федерации федеративную модель современные ученые называют незавершенной, нуждающейся в совершенствовании, освобождении от заложенной в самой форме государственного устройства нестабильности и своего рода конфликтности. Поэтому правовое реформирование необходимо начинать с Конституции России, в которой должны содержаться четкие правовые нормы, не допускающие их двусмысленного толкования (даже Конституционным Судом Российской Федерации). Прежде всего закрепить симметричность Российской Федерации: равный конституционно-правовой статус субъектов.

Во-вторых, совершенствование федерального законодательства в сфере регулирования федеративных отношений по следующим направлениям.

1. В федеральном законе закрепить перечень полномочий Федерации в сфере совместного ведения, исходя из закрепленного Конституцией Российской Федерации кооперативного принципа разграничения предметов ведения. По объему полномочий субъекты Российской Федерации ближе к автономиям унитарных государств. Поэтому России необходимо расширить полномочия субъектов Федерации, усовершенствовать порядок разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. А.Н. КокотовКокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // Российское право: образование, практика, наука. 2007. №1. С. 33. справедливо отмечает: при существующих в России условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня, по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий, а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования .

2. Внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с целью приведения в соответствие его содержания названию. Четко определить содержание понятия «общие принципы», которое не позволило бы в дальнейшем его свободного толкования.

3. Установить формы ответственности федеральных органов государственной власти за нарушение прав субъектов Российской Федерации. Урегулировать организационно-правовые формы разрешения конфликтов между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, вопросы, связанные с гарантиями обеспечения авторитета федеральной власти и федерального права.

4. Необходимо законодательно ограничить процесс укрупнения субъектов Российской Федерации путем их объединения. Следует разрешить слияние только сложносоставным субъектам, таким образом можно устранить сложную двухуровневую систему субъектного состава Российской Федерации, которая усложняет государственное управление внутри таких субъектов. К объединению иных субъектов следует подходить индивидуально, исходя из экономической и политической целесообразности. При отсутствии ограничений для объединения субъектов Федерации могут возникнуть крупные, сильные (экономически и политически) регионы, что приведет к асимметрии Федерации (чем сильнее регион, тем, возможно, будет больше у него прав), а в перспективе к распаду государства путем суверенизации крупных (особенно национальных) субъектов.

В настоящее время Россия не обладает всеми признаками федеративного государства, следовательно, является формальной федерацией. Для исправления такой ситуации требуется проведение комплексной реформы в сфере федеративных отношений.

Глава 2. Системный подход к пониманию федерализма

федерализм государственный управление компетенция

Разграничение предметов ведения и полномочий провозглашено Конституцией Российской Федерации в качестве одного из принципов федеративного устройства. Однако процессы разграничения компетенции стали предметом повышенного внимания властных структур только сегодня, что явилось закономерным результатом деятельности образованной Президентом РФ Комиссии по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Важным этапом деятельности Комиссии стал выход ее наработок на более высокий, законодательный уровень, что успело уже породить широкую общественно-политическую дискуссию о перспективах модернизации федеративных отношений в России. В этой связи весьма уместным представляется обращение к зарубежному опыту децентрализации властиКозлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2007..

Разграничение предметов ведения и полномочий между разными «этажами» публичной власти, в частности, между федерацией и ее субъектами является одной из наиболее сложных и потому до конца не разрешенных проблем ни на теоретическом, ни на практическом уровнях. Размежевание компетенции относится скорее к факторам динамики федеративных отношений, ибо непосредственно влияет на систему сдержек и противовесов при разделении властей по вертикали. Сегодня стал уже вполне очевидным и тот факт, что федерализм как правовой и общественно-политический институт имеет смысл только в случае, когда субъекты федерации в состоянии удовлетворить потребности населения, проживающего на их территории. Это никоим образом не отменяет основных постулатов теории федерализма, но, напротив, наполняет их глубинным смыслом.

Львиная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств складывается именно по поводу размежевания полномочий, а также их практического осуществления, что превращает федерализм в «систему частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий», которая «в гораздо большей степени отвечает… критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации». Как следствие такого подхода, конституции большинства федеративных государств содержат развернутые перечни предметов ведения и полномочий.

Разграничение предметов ведения и полномочий оказывает существенное влияние не только на фактическое состояние отношений между центром и регионами, но и на их юридическое, в том числе конституционное оформление.

Разграничение компетенции в федеративных государствах, как правило, является предметом конституционно-правового регулирования. Существуют различные способы конституционного оформления той или иной модели разграничение компетенции, что обусловлено как имеющими место реалиями федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном государстве. В отечественной правовой литературе выделяется несколько вариантов Типологизация способов разграничения компетенции, предусматривающих:

1) два способа разграничения компетенции: дуалистический и кооперативный, который, в свою очередь, делится на подвиды (критерий - наличие (или отсутствие) сферы совместного ведения) .

2) три способа разграничения компетенции: дуалистический, способ двух исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ (критерий - количество субъектов обладания компетенцией) ;

3) три способа разграничения компетенции с наличием т.н. «списочных» полномочий либо у центра, либо у субъектов федерации, либо и у центра, и у субъектов (критерий - конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом правоотношений);

4) пять способов разграничения компетенции (критерий - количество субъектов принадлежности полномочий и факт наличия сферы совместного ведения).

Изучение существующих моделей конституционно-правового закрепления той или иной модели размежевания предметов ведения и полномочий наводит на мысль о том, что любая типологизация способов разграничения компетенции, хотя и имеет право на существование, носит весьма условный характер. И юридическая, и практическая стороны разграничения компетенции в каждом конкретном государстве отличаются определенной спецификой, плохо поддающейся систематизации, в силу чего любая их классификация, сопровождаемая отнесением того или иного государства к определенной категории, будет носить скорее методологический, нежели сущностный характер. Данный вывод подтверждается и наблюдающимся в литературе разнобоем в вопросе об отнесении конкретных национальных моделей размежевания компетенции к определенным типам.

Ниже приводится примерная классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, включающая в себя шесть наиболее распространенных способов разграничения и обобщающая уже существующие подходы к данному вопросу. В качестве критериев типологизации рассматриваются:

- субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации);

- наличие (отсутствие) сферы совместного ведения;

- способ конституционно-правового закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов).

1. Однозвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем закрепления исключительной компетенции федерации (Танзания, Эфиопия, Швейцария). В Швейцарии до 1999 г. практиковалась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов, однако, сегодня согласно ст. 3 Конституции Швейцарии все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции. Поскольку компетенция кантонов носит остаточный характер, то в тексте Конституции она не упоминается.

2. Совмещенный способ - данный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции (Российская Федерация, Нигерия, Пакистан). Отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону.

3. Двухзвенный способ. В его рамках разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется путем установления компетенции федерации и субъектов федерации (Канада и до недавнего времени Швейцария). Данный способ исторически является, пожалуй, наиболее ранней моделью размежевания компетенции в федеративном государстве. К настоящему времени большинство федеративных государств, в определенный период своей истории прибегавших к нему, избирают новые, более оптимальные способы разграничения. К двухзвенному способу разграничения компетенции как нельзя лучше подходит тезис выдающегося русского правоведа Н.М. Коркунова о том, что «разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или иной власти... Неизбежны сомнения и споры» .

4. Трехзвенный способ подразумевает разграничение предметов ведения и полномочий посредством закрепления компетенции федерации, субъектов федерации и совместной компетенции (Бразилия, ФРГ, Австрия, Индия, Малайзия). Это наиболее сложный способ разграничения. Высокий уровень правовой культуры и экономического развития конкретного государства в состоянии наполнить его реальным содержанием, как это происходит в ФРГ и Австрии, в то время как чисто формальное закрепление значительного количества компетенционных позиций за теми или иными субъектами правоотношений приводит, как правило, к законодательной неразберихе, сопровождаемой непропорциональным усилением позиций федерального центра.

5. Двухзвенно-негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних (США). Федеральная компетенция закреплена Конституцией в форме установления правомочий федерального Конгресса в определенных сферах общественных отношений (раздел 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (раздел 10 ст. 1). Впрочем, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института «совместных» запретов, что делает границу между сферами компетенции штатов и федерации куда более расплывчатой.

6. Преимущественно негативный способ предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий в основном путем установления запретов для субъектов федерации (Аргентина, Мексика). В Аргентине вопросам разграничения компетенции посвящены несколько статей Конституции, однако, их содержание в основном сводится к перечислению того, чего провинции делать не могут.

Даже самая совершенная схема разграничения компетенции, закрепленная в основном законе, часто оказывается не в состоянии удовлетворять насущным потребностям постоянно модифицирующихся взаимоотношений центра и регионов, вследствие чего она зачастую подвергается законодательной и правоприменительной коррекции, причем весьма значительной, подчас кардинально трансформирующей ее сущностные характеристики. Ниже перечислены некоторые из способов коррекции конституционной модели разграничения компетенции.

Размежевание остаточных полномочий. Закрепление предметов ведения и полномочий конституционными перечнями в большинстве случаев оказывается неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем проявляется условность практически всех существующих моделей разграничения. Почти всегда остается риск образования остаточных полномочий. Традиционно выделяется две основные модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой «остаток» полномочий уходит центру, и децентрализованная, при которой этот «остаток» идет субъектам федерации.

Каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки. Так, однозвенный способ разграничения, теоретически предназначенный для ограничения притязаний центра, на деле дает большие преференции федеральному правительству, особенно в случаях, когда перечень полномочий федерации не носит закрытого характера. Практика в таких случаях идет по пути принятия федеральных нормативных правовых актов, обладающих верховенством над актами субъектов федерации, практически по любому вопросу общественной жизни.

Двухзвенный способ разграничения хотя и ограждает субъекты федерации от произвольного вмешательства в их дела со стороны центра, однако, оставляет открытым вопрос о принадлежности остаточных полномочий, объем которых при данном способе разграничения значительно вырастает. В рамках совмещенного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но остается открытым вопрос о разграничении сфер совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации.

Наконец, трехзвенный способ, детально регламентирующий, казалось бы, все вопросы разграничения компетенции, на практике зачастую оборачивается несовершенной и казуистичной системой, сложной для рутинного применения. Нерешенным в данном случае остается и вопрос о принадлежности полномочий, по каким-либо причинам не попавших в перечни. Использование негативных способов разграничения компетенции только затрудняет понимание смысла и без того запутанных компетенционных нормДобрынин Н.М. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Государство и право №11. 2008..

Таким образом, существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.

2.2 Влияние федеративного устройства на реализацию государственного управления: проблемы и пути решения

Предметами ведения Российской Федерации являются закрепленные в Конституции РФ полномочия, исключительная прерогатива в осуществлении которых принадлежит федеральным органам государственной властиГоловистикова А.Н. Проблемы теории государства и права. Учебник. - М., 2007..

Предметы ведения РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетентности РФ. К ведению РФ отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Перечень исключительных полномочий РФ, содержащийся в Конституции (ст. 71), является исчерпывающим:

1. принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

2. федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами), а также территория РФ (определение состава, границ России);

3. регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

4. система федеральных законов;

5. законодательная, исполнительная и судебная власти, порядок их организации и деятельности;

6. федеральная государственная собственность и управление ею;

7. установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

8. установление правовых основ единого рынка;

9. федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;

10. федеральные энергетические системы;

11. вопросы войны и мира;

12. оборона и безопасность;

13. оборонное производство и др.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти. Указанные в ст. 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию.

Предметы совместного ведения образуют круг полномочий, в осуществлении которых могут принимать участие органы государственной власти Федерации и ее субъектов.

Предмет совместного ведения - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел (ст. 72).

Перечень таких вопросов также является исчерпывающим (ст. 72 Конституции РФ):

обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам;

защита прав и свобод человека и гражданина;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности;

природопользование;

охрана окружающей среды;

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

координация вопросов здравоохранения;

защита семьи, материнства, отцовства и детства;

установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство;

законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

кадры судебных и правоохранительных органов;

адвокатура, нотариат и др.

В соответствии Федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основные (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также федеральные Законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

До их принятия субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Основополагающие требования, предъявляемые к основаниям и процедурам заключения договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений между этими органами о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Такие принципы закреплены Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ». К ним отнесены:

1) принцип конституционности, в соответствии с которым договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленные соответственно ст. 71 и 72 Конституции РФ;

2) принцип верховенства федерального права, означающий, что в случае несоответствия положений договоров, соглашений положениям Конституции РФ, федеральным законам действуют положения федеральных правовых актов;

3) принцип равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе гарантирующий равноправие субъектов РФ при подготовке и заключении договоров и соглашений;

4) принцип недопустимости ущемления интересов, прав и свобод субъектов РФ, означающий, что при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других;

5) принцип согласования интересов РФ и интересов субъектов РФ, согласно которому при заключении договоров и соглашений (а равно принятия законов) необходимо осуществлять согласование интересов РФ и ее субъектов в порядке, установленном законом.

В частности, порядок предполагает: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после рассмотрения их в первом чтении направлять в месячный срок в органы государственной власти субъектов РФ; право представителей субъектов РФ принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами таких законов в комитетах и комиссиях Государственной Думы и др.;