Взаємна відповідальність уряду й парламенту як чинник політичної стабільності

Размещено на http://www.allbest.ru/

11

Взаємна відповідальність уряду й парламенту як чинник політичної стабільності

Малкіна Г.М.

Політична стабільність є однією з основних демократичних цінностей. Вона сприяє ефективному здійсненню державної влади, економічному й соціальному розвитку країни, забезпеченню прав і свобод особи, досягненню громадянської злагоди в суспільстві. Забезпечується політична стабільність дією різноманітних чинників як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру. До числа останніх належать рівень політичної і правової культури суспільства, наявність у ньому сталих демократичних традицій, діяльність громадян та їх різноманітніх об'єднань, спрямована на утвердження в суспільстві демократичних цінностей тощо. З-поміж об'єктивних чинників політичної стабільності першорядну роль відіграють політико-правові інститути - системи правових норм, що регулюють політичні відносини в суспільстві як відносини щодо здійснення публічної влади.

Основними інституціональними суб'єктами політичних відносин, публічної влади є вищі органи державної влади - глава держави, парламент, уряд, вищі суди, а основними політико-правовими інститутами виступають ті, що визначають їх правовий статус та принципи відносин між ними. Такі інститути визначаються в конституції держави і поряд з інститутом прав і свобод особи становлять її основний зміст.

Політична стабільність є багатоманітним суспільно-політичним явищем, що зумовлює відмінності в її трактуваннях і визначеннях. За масштабом, наприклад, розрізняють внутрішньополітичну, регіональну та міжнародно-політичну стабільність, за характером - автономну й мобілізаційну, динамічну й статичну стабільність тощо. В системі вищих органів державної влади політична стабільність виявляється у їх неперервному та ефективному функціонуванні, збалансованості відносин між ними. Щодо неї політичну стабільність можна визначити як стан рівноваги системи вищих органів державної влади, що забезпечує її функціональність.

Рівновага системи вищих органів державної влади передбачає збалансованість їхніх функцій і повноважень, а функціональність полягає вефективному їх здійсненні упродовж конституційно визначеного строку. Відповідно, виявами політичної нестабільності виступають нездатність вищих органів державної влади ефективно здійснювати свої функції і повноваження, наслідком чого стає дострокове припинення їхніх повноважень.

Політична стабільність в системі вищих органів державної влади значною мірою залежить від збалансованості їхніх повноважень, особливо тих, які дають їм змогу взаємно впливати на функціонування один одного й отримали назву системи стримувань і противаг. В останній першорядне значення мають ті повноваження вищих органів державної влади, які дають їм змогу притягати один одного до відповідальності із застосуванням конституційно визначених санкцій. Такими санкціями можуть бути: дострокове припинення повноважень (розпуск) парламенту главою держави; відправлення парламентом чи главою держави уряду у відставку; усунення парламентом президента з поста в порядку імпічменту; накладення главою держави вето на прийнятий парламентом закон; визнання конституційним судом неконституційності акта президента, парламенту чи уряду тощо. Можливість застосування таких санкцій означає, що вищі органи державної влади політично відповідальні один перед одним за свою діяльність, однак термінологічно в конституціях йдеться про політичну відповідальність лише уряду.

Щодо статусу уряду в конституціях йдеться також про його під- контрольність та підзвітність, однак більш-менш чіткої термінологічної визначеності відповідальності, підзвітності і підконтрольності немає ні в самому конституційному законодавстві, ні в науковій літературі, почасти через тісний взаємозв'язок цих понять.

Підзвітність, наприклад, водночас означає підконтрольність і відповідальність, а остання неможлива без підзвітності і підконтрольності. Будемо виходити з того, що політична відповідальність вищого органу державної влади має місце за можливості застосування щодо нього конституційно визначених санкцій з негативними для нього наслідками. Настання політичної відповідальності парламенту, наприклад, можливе у формі його розпуску, а уряду - відставки.

У вітчизняній і зарубіжній літературі, переважно юридичній, досить докладно висвітлено проблеми політичної відповідальності уряду, дещо меншою мірою - парламенту. Політичні й правові аспекти відповідальності уряду всебічно проаналізовано в спеціально присв'яченій їм монографії українського політолога Р.Павленка [1]. Однак поза увагою науковців поки що перебуває проблема взаємної відповідальності уряду й парламенту та вплив збалансованості їхніх повноважень щодо впливу один на одного на політичну стабільність у суспільстві. Метою даної статті є розкриття політико-правових механізмів взаємної відповідальності уряду й парламенту та їх вплив на політичну стабільність у зарубіжних країнах.

Політична відповідальність уряду - це «конституційно-правова відповідальність уряду та його членів перед парламентом і/або главою держави за політику, яку вони проводять» [2,с.35б]. Вона може бути колективною (солідарною) - відповідальністю уряду в цілому, та індивудуальною - відповідальністю тільки окремого члена уряду (міністра). В одних країнах конституції передбачають тільки колективну відповідальність уряду, в інших - поряд з нею також й індивідуальну. Настання політичної відповідальності уряду означає його відставку. «Говорячи про парламентську відповідальність уряду, - зазначає Р.Павленко, - маємо на увазі політико- правову відповідальність перед парламентом кабінету (чи його членів), яка передбачає його (їх) відставку» [1,с.25]. У відставку уряд може бути відправлений також главою держави, якщо конституційно він несе перед ним політичну відповідальність. Відповідно, настання політичної відповідальності парламенту означає його розпуск. Правом розпуску парламенту наділяється глава держави.

Політична відповідальність уряду значною мірою залежить від способу його формування, а в більш загальному плані - від форми державного правління: президентської, парламентарної чи змішаної.

У президентській республіці організація державної влади грунтується на принципі жорсткого поділу влади, який передбачає формальну ізольованість гілок державної влади і відсутність між ними тісних функціональних відносин. Уряд формується президентом за номінальної участі парламенту. Він підконтрольний парламенту, але не несе перед ним політичної відповідальності - не може бути відправлений парламентом у відставку. У класичних президентських республіках, якими є США та деякі країни Латинської Америки, уряд діє як адміністрація президента, безпосередньо очолюється ним, а посада прем'єр-міністра відсутня. Такий уряд є найбільш стабільним - він не залежить від розкладу у парламенті партійно-політичних сил і функціонує упродовж усього строку повноважень президента, у відставку може бути відправлений тільки окремий міністр - президентом (у США міністр може бути усунений з посади парламентом в порядку імпічменту у разі вчинення злочину).

За парламентарної форми правління (у парламентарній монархії і парламентарній республіці) організація державної влади грунтується на принципі гнучкого поділу влади, який передбачає функціональну взаємозалежність законодавчої й виконавчої гілок влади, тісну співпрацю парламенту й уряду. Уряд формується парламентом (однією партією чи коаліцією партій, які за результатами виборів отримали абсолютну більшість парламентських мандатів) за номінальної участі глави держави (монарха чи президента). Партії, що сформували уряд, беруть на себе відповідальність за його діяльність, але реалізується вона не перед урядом, а перед суспільством - на наступних парламентських виборах. Однопартійний чи коаліційний уряд не тільки підконтрольний і підзвітний парламенту, а й несе перед ним політичну відповідальність. Він є менш стабільним, аніж уряд у президентській республіці, оскільки залежить від розкладу партійно-політичних сил у парламенті і в будь-який час (з деякими конституційними застереженнями) може бути відправлений ним у відставку. У змішаній республіці уряд формується спільно президентом і парламентом з переважанням у цьому процесі когось одного із них, залежно від чого розрізняють президентсько-парламентарний і парламентарно- президентський різновиди змішаної форми республіканського правління. Тут уряд може бути найменш стабільним, оскільки несе подвійну політичну відповідальність - перед парламентом і президентом і може бути відправлений ними у відставку.

Для забезпечення стабільності уряду він повинен мати засоби впливу на парламент і главу держави, у тому числі можливість тим чи іншим чином притягати їх до політичної відповідальності.

За парламентарної форми правління головним засобом впливу уряду на парламент є парламентська урядова більшість, на яку він спирається у своїй діяльності. Підзвітність уряду парламенту здійснюється в різних формах: звітів про виконання урядової програми, бюджету, депутатських запитів, інтерпеляції, парламентських слухань тощо, а його політична відповідальність перед парламентом реалізується у двох основних формах: вотуму недовіри і відмови в довірі. Перша з них полягає в тому, що певна частина депутатів - представників парламентської опозиції - ініціює розгляд у парламенті питання про звіт уряду з того чи іншого аспекта його діяльності або з урядової політики загалом з наступним голосуванням щодо підтримання чи осуду політики уряду. У разі прийняття парламентом резолюції осуду щодо політики уряду, тобто висловлення йому вотуму недовіри, останній іде у відставку, після чого формується новий склад уряду.

За таких умов стабільність уряду залежить від розкладу партійно- політичних сил у парламенті та міцності урядової коаліції представлених у ньому політичних партій. Найстабільнішими є уряди, сформовані однією політичною партією, яка за результатами виборів отримала абсолютну більшість парламентських мандатів. Так відбувається за двопартійної системи (наприклад, у Великій Британії) та системи з домінуючою партією (Швеція, Японія). Стабільність уряду, сформованого коаліцією партій, залежить від кількості таких партій та їх ідейно-політичної спорідненості. Чим більше партій є учасницями урядової коаліції, чим суттєвішими є ідейно- політичні відмінності між ними, тим менш міцною є сама коаліція і тим нестабільнішим є уряд, який через розпад коаліції втрачає підтримку парламенту і йде у відставку (зазвичай з власної ініціативи, не чекаючи висловлення йому вотуму недовіри). Прикладом урядової нестабільності за парламентарної форми правління може бути Італія, де через нестабільність урядових коаліцій, зумовлену особливостями виборчої і партійної систем країни, політичну відповідальність уряду перед обома палатами парламенту за повоєнні роки змінилося понад шістдесят урядів.

За роздрібненості партійно-політичного складу парламенту і нестабільності урядових коаліцій важливим засобом впливу уряду на парламент і забезпечення політичної стабільності є інститут постановки урядом у парламенті питання про довіру йому (вотуму довіри). Питання про довіру уряд може поставити у парламенті за відсутності парламентської підтримки його діяльності, у тому числі у зв'язку з відмовою парламенту прийняти запропонований урядом проект необхідного для його діяльності закону.

Голосуючи з поставленого урядом питання про довіру йому, парламент або підтримує уряд, або відмовляє йому в довірі, наслідком чого стає відставка уряду. На перший погляд, постановка урядом питання про довіру йому в парламенті, підтримкою якого він не користується, прирікає уряд на неминучу відставку. Насправді інститут вотуму довіри виступає засобом тиску уряду на парламент й постановки питання про відповідальність останнього. Представленим у парламенті політичним силам відставка уряду саме в момент постановки ним питання про довіру може бути небажаною і вони голосуватимуть на його підтримку.

Інститут вотуму довіри передбачений конституціями багатьох держав з парламентарною формою правління, наприклад: «Уряд Республіки має право пов'язати прийняття поданого ним до Державних зборів проекта з вотумом довіри. Голосування може відбутися не раніше ніж на третій день після пов'язування проекту з вотумом довіри. Якщо проект Державними зборами не буде прийнято, уряд подає у відставку» (ст.98 Конституції Естонії 1992 р.) [3,с.771]; «3) Уряд - через прем'єр-міністра - може запропонувати голосування про довіру... 4) Уряд - через прем'єр- міністра - може також запропонувати, щоб зроблена ним пропозиція голосувалась одночасно і як голосування з питання про довіру. 5) Якщо Державні збори. не проголосували за висловлення довіри Уряду, Уряд зобов'язаний подати у відставку» (ч.3-5 ст.39/А Конституції Угорщини 1949 р.) [4,с.663]; «Якщо прем'єр-міністр вважатиме за необхідне, то після обговорення питання в Раді міністрів він може запитати про вотум довіри Великі Національні Збори Туреччини. Питання про вотум довіри не може бути обговорено раніше, ніж через один повний день після подання Великим Національним Зборам Туреччини, і не ставиться на голосування, поки не пройде один повний день після дебатів. Запит про довіру може бути відхилений тільки абсолютною більшістю від загального числа членів» (ст.111 Конституції Туреччини 1982 р.) [3,с.213]. Конституційно визначений часовий інтервал між постановкою урядом питання про довіру і голосуванням з нього потрібний для виваженості парламентського рішення, усвідомлення політичних наслідків його прийняття для суспільства і самого парламенту.

Більш високим рівень політичної відповідальності парламенту перед урядом є за можливості розпуску главою держави парламенту у разі висловлення ним недовіри чи відмови в довірі уряду. Таку можливість передбачає, наприклад, Конституція Росії 1993 року: «3. Державна Дума може висловити недовіру Уряду Російської Федерації. Постанова про недовіру Уряду Російської Федерації приймається більшістю голосів від загального числа депутатів Державної Думи. Після висловлення Державною Думою недовіри Уряду Російської Федерації Президент Російської Федерації має право оголосити про відставку Уряду Російської Федерації або не погодитися з рішенням Державної Думи. У разі якщо Державна Дума упродовж трьох місяців повторно висловить недовіру Уряду Російської Федерації, Президент Російської Федерації оголошує про відставку Уряду або розпускає Державну Думу. 4. Голова Уряду Російської Федерації може поставити перед Державною Думою питання про довіру Уряду Російської Федерації. Якщо Державна Дума в довірі відмовляє, Президент упродовж семи днів приймає рішення про відставку Уряду Російської Федерації або про розпуск Державної Думи і призначення нових виборів» (ч.3,4 ст.117) [3,с.41].

Конституція Бельгії 1994 року також передбачає можливість розпуску главою держави парламенту в разі відмови останнього в довірі уряду чи висловлення йому недовіри, але із застереженням: якщо парламент при цьому не запропонує главі держави кандидатуру нового прем'р-міністра: «Король має право розпустити Палату представників, тільки коли остання абсолютною більшістю своїх членів: 1°. або відхиляє вотум довіри Федеральному уряду і не запропонує Королю у тримісячний строк з дня відхилення вотуму кандидатуру наступника Прем'єр-міністра; 2°. або приймає вотум недовіри Федеральному уряду і одночасно не запропонує Королю кандидатуру наступника Прем'єр-міністра. Вотуми довіри і недовіри можуть бути проголосовані тільки упродовж сорока восьми годин з моменту внесення. Крім того, Король може у разі відставки Федерального уряду розпустити Палату представників за її згодою, висловленою абсолютною більшістю її членів. Розпуск Палати представників тягне за собою розпуск Сенату» (ч.1-3 ст.46) [4,с.300].

Можливість розпуску главою держави парламенту у разі висловлення ним недовіри чи відмови в довірі уряду сприяє стабільності діяльності не тільки уряду, а й самого парламенту, утримуючи його від поспішних і невиважених рішень за умов внутрішньопарламентської боротьби між різними політичними силами.

Найбільш високим рівень політичної відповідальності парламенту перед урядом є в тих країнах, конституції яких передбачають можливість розпуску парламенту главою держави з ініціативи самого уряду. Основний Закон ФРН 1949 року таку можливість пов'язує з відмовою нижньою палатою парламенту в довірі уряду: «(1) Якщо звернення Федерального канцлера про висловлення йому довіри не зустрічає згоди більшості членів Бундестагу, то Федеральний президент може за пропозицією Федерального канцлера упродовж двадцяти одного дня розпустити Бундестаг. Право на розпуск втрачається, як тільки Бундестаг більшістю своїх членів обере іншого Федерального канцлера. (2) Між пропозицією про висловлення довіри і голосуванням має пройти сорок вісім годин» (ст.68) [5,с.79]. Як бачимо, Основний Закон ФРН залишає за нижньою палатою можливість уникнути розпуску - відмовляючи уряду в довірі, вона має обрати іншого главу уряду.

Конституція Іспанії 1978 року, навпаки, надає уряду право ініціювати розпуск парламенту главою держави, але не в разі розгляду питання про недовіру йому: «1. Голова Уряду після обговорення Радою Міністрів і під свою виняткову відповідальність може запропонувати розпуск Конгресу, Сенату або Генеральних кортесів, який здійснюється декретом Короля. Декрет про розпуск повинен вказувати дату виборів. 2. Пропозиція про розпуск не може бути подана при розгляді резолюції осуду» (ч.1,2 ст.115 Конституції Іспанії 1978 р.) [5,с.410].

Своєрідною формою відповідальності парламенту за діяльність уряду є конструктивний вотум недовіри, суть якого полягає в тому, що висловлення парламентом (нижньою палатою) недовіри уряду супроводжується одночасним визначенням ним глави нового уряду. Як видно із наведених вище положень конституцій Німеччини і Бельгії, в цих країнах дотримання вимоги щодо конструктивного вотуму недовіри унеможливлює розпуск парламенту.

У деяких країнах можливий тільки конструктивний вотум недовіри: «1. Конгрес депутатів може поставити питання про політичну відповідальність Уряду, прийнявши абсолютною більшістю голосів резолюцію осуду. 2. Резолюція осуду повинна бути запропонована щонайменше однією десятою частиною депутатів і включати пропозицію кандидата на пост голови Уряду» (ч.1,2 ст.113 Конституції Іспанії 1978 р.) [5,с.501]; «Не менше ніж одна п'ята частина депутатів Державних зборів може направити проти прем'єр-міністра пропозицію про висловлення недовіри у письмовому вигляді - із зазначенням особи, наміченої на пост прем'єр- міністра. Подану проти прем'єр-міністра пропозицію про висловлення недовіри необхідно вважати пропозицією про висловлення недовіри Уряду. Якщо на основі цієї пропозиції більшість депутатів Державних зборів висловлять недовіру, то особу, означену в якості кандидата на пост прем'єр-міністра, потрібно вважати обраною на цей пост» (ч.1 ст.39/А Конституції Угорщини 1949 р.) [4,с.628].

Висловлення недовіри і відставка уряду з одночасним призначенням глави нового уряду дають можливість уникати тривалих урядових криз, зумовлених тим, що парламент, відправивши уряд у відставку, тривалий час не може знайти йому заміну. Конструктивний вотум недовіри сприяє забезпеченню наступності і стабільності виконавчої влади і водночас підвищує вимоги щодо діяльності парламенту, посилює його політичну відповідальність.

Таким чином, досягнення стабільності уряду за умов його політичної відповідальності перед парламентом має передбачати засоби зворотного впливу уряду на парламент і забезпечення його відповідальності, у тому числі і перед самим урядом. У зарубіжних країнах до таких засобів належать: формування уряду на основі парламентської більшості; постановка урядом у парламенті питання про довіру йому; можливість розпуску главою держави парламенту у разі висловлення ним недовіри чи відмови в довірі уряду; ініціювання урядом перед главою держави питання про розпуск парламенту; конструктивний вотум недовіри. Зарубіжний досвід досягнення політичної стабільності через забезпечення взаємної відповідальності уряду й парламенту доцільно використати в Україні.

стабільність цінність відповідальність уряд парламент

Список використаних джерел

1. Павленко Р.М. Парламентська відповідальність уряду: світовий та український досвід. - К.: Вид. дім «КМ Академія», 2002. - 253 с.

2. Шляхтун П.П. Конституційне право: словник термінів. - К.: Либідь, 2005.568 с.

3. Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А.Окунькова. - М.: Издательство НОРМА, 2001. - Т.3. - 790 с.

4. Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А.Окунькова. - М.: Издательство НОРМА, 2001. - Т.1. - 818 с.

5. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В.В.Маклаков. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003. - 624 с.

Размещено на Allbest.ru