Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации на современном этапе

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Специальность: 12.00.02 - конституционное право

ГОРОХОВ ДМИТРИЙ ЮРЬЕВИЧ

Москва 2011г.

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин НОУ ВПО «Московский институт экономики менеджмента и права»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор

Лапина Марина Афанасьевна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Гошуляк Виталий Владимирович

кандидат юридических наук

Еременко Екатерина Валерьевна

Ведущая организация - Федеральное государственное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита диссертации состоится 30 июня 2011г. в 16.00 час. на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет».

Автореферат разослан «_ » мая 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства относится к основным свободам человека в современном демократическом обществе. Данная свобода, отраженная в Конституции Российской Федерации неразрывно связана с реализацией других конституционных прав граждан: правом на жилище, на труд, на осуществление предпринимательской деятельности, на социальное обеспечение и другие. В целом правоотношения в сфере миграции составляют фундамент правового статуса личности.

Реализация свободы передвижения в Российской Федерации носит уведомительный характер, однако интенсивно протекающие миграционные процессы требуют от государства проведения мероприятий по их урегулированию. Гарантируя свободу передвижения государство должно предпринимать меры по управлению миграционными процессами, поскольку перемещение людей, носящее массовый характер создает потенциальные угрозы и препятствия для реализации многих конституционных прав и свобод граждан. Нерегулируемое передвижение значительных людских масс оказывает неоправданную нагрузку на сферу занятости, порождает завышенную конкуренцию на рынке труда, социальную напряженность в обществе, рост преступности, оказывает негативное влияние на другие социально-экономические процессы.

Возникает объективная необходимость осуществления воздействия на миграционные процессы правовыми и демократическими механизмами в целях их упорядочения, обеспечения стабильного социально-экономического развития, государственной безопасности.

Современная Россия является активным участником миграционных отношений. Так в 2010 г. количество иностранных граждан, въехавших в Российскую Федерацию, составило более 13,6 миллионов человек. Было оформлено 1,2 млн. разрешений на работу для иностранных граждан.

Правовое регулирование миграционных процессов оказывает существенное влияние на демографическую ситуацию. Среди трех составляющих демографического развития России: повышения рождаемости, снижения смертности и миграционного прироста именно регулирование миграции является наиболее оперативным способом оказания воздействия на демографическую ситуацию. Так в 2010 г. за счет миграционного прироста на 64 % была компенсирована естественная убыль населения России.

Значимость правового регулирования миграционных процессов для государства и общества указывает на существование объективного противоречия между неотъемлемым правом каждого на свободу передвижения и необходимостью осуществления государственного контроля за реализацией этого права. Разрешение такого противоречия является одной из основных задач современной России.

При этом миграция представляет собой сложный феномен, для регулирования которого необходимо применение норм различных отраслей права: конституционного, административного, гражданского, трудового и других, что существенно осложняет правовое регулирование.

Правовое воздействие на миграционные процессы охватывает разнообразные социально-экономические явления: регулирование рынка труда, движение трудовых ресурсов внутри страны в целом и на уровне субъектов РФ, создает предпосылки для демографического развития государства. Это накладывает отпечаток на российское законодательство. Так основной массив нормативных правовых актов РФ, регламентирующих правовое положение мигрантов, составляют подзаконные акты, принимаемые для решения краткосрочных и среднесрочных задач, не имеющие цели определить развитие миграционной политики в долгосрочной перспективе. В своем большинстве данные акты носят ограничительный характер, нередко порождают правовые коллизии, не отвечают интересам государства в целом. Внутренняя противоречивость законодательства во многом обуславливается изменениями миграционной ситуации, происходящими на современном этапе исторического развития России, изменением приоритетов в правовом регулировании миграционных процессов, повышением актуальности некоторых из них.

Сложность правового регулирования миграционных процессов обуславливается также тем, что социально-экономические и геополитические условия современной России определяют существенные особенности миграционной ситуации, что не позволяет механически заимствовать зарубежный опыт правового регулирования. Особые условия требует поиска самостоятельных форм правового воздействия на миграционные процессы и избирательного применения зарубежного опыта.

Отмеченные обстоятельства указывают на насущную необходимость комплексного научного исследования конституционно-правового регулирования миграционных процессов, обоснования новых положений доктрины миграционной политики России на современном этапе, конституционно-правовых основ ее формирования и реализации. Таким образом, на основании изложенного полагаем, что комплексное исследование конституционно-правовых аспектов регулирования миграционных процессов в Российской Федерации на современном этапе является своевременным и актуальным.

Степень разработанности темы исследования. Теоретическая база диссертационного исследования основывается на трудах российских и зарубежных ученых, исследовавших как теоретические, так и практические аспекты миграции населения, отдельные миграционные процессы, отечественное и зарубежное миграционное законодательство.

Понятийно классификационный вклад в изучение миграции внесли Т. И. Заславская, разработавшая концепцию функций и причин миграции, В. А. Ионцев, Л.Л. Рыбаковский - теоретические вопросы миграции населения, концепция трехстадийности миграционного процесса, Б.С. Хорев (концепция миграционной подвижности населения) и др.

Работы Ю. А. Архипова и Т. М. Регент посвящены исследованию системы миграционного контроля, исследования О. Д. Воробьевой по миграционной политике, Е. В. Галузы в сфере правового регулирования миграции. Концептуальным вопросам функционирования миграционной системы посвящены труды М. Л. Тюркина.

Большой вклад в исследование правового регулирования миграционных процессов внесли Л. В. Андриченко, В. М. Баранов, Т. А. Васильева, В. А. Волох, М. Б. Денисенко, А. Н. Жеребцов, Ж. А. Зайончковская, С. Е. Метелёв, О. О. Миронов, Н. А. Михалева, В. И. Мукомель, М. Д. Оздоев, В. И. Переведенцев, А. С. Прудников, В. Д. Самойлов, А. Н. Сандугей, Ю. А. Тихомиров, А. В. Топилин, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, а также другие ученые.

Следовательно, саму проблему конституционно-правового регулирования миграционных процессов в РФ нельзя считать новой. Однако необходимо учитывать, что основные научные труды, посвященные правовым вопросам регулирования миграции, были опубликованы, в основном, до принятия ныне действующих нормативных правовых актов, предопределивших значительные изменения в миграционном законодательстве. Таким образом, целостное исследование конституционноправовых аспектов регулирования миграционных процессов на современном историческом этапе развития России в контексте диссертационной работы не проводилось.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе миграции.

Предметом исследования является совокупность конституционноправовых норм, регулирующих миграционные процессы в Российской Федерации, а также практика их реализации.

Цель диссертации заключается в разработке на основе исследования конституционно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, анализе законодательства в данной сфере, теоретических и практических предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования миграционных процессов, а также выявление направлений совершенствования правового регулирования миграции в РФ.

Задачи исследования:

исследовать историко-правовые особенности регулирования миграции в России;

провести сравнительный анализ конституционно-правового регулирования миграционных процессов в некоторых зарубежных странах;

проанализировать современное миграционное законодательство России и тенденции его развития;

рассмотреть роль органов государственной власти, в качестве субъектов регулирования миграционных процессов;

исследовать конституционно-правовые полномочия и структуру федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование в сфере миграции;

сформулировать предложения по совершенствованию конституционно-правовых норм в сфере миграции;

выработать и обосновать предложения по реформированию федеральных органов исполнительной власти в целях совершенствования конституционно-правового регулирования миграционных процессов.

Эмпирическая база диссертации представлена материалами статистических исследований, данными, полученными в ходе анализа и обобщения результатов деятельности органов государственной власти, уполномоченных в сфере миграции. Проведен анализ ведомственных документов Министерства внутренних дел РФ, Федеральной миграционной службы, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, по вопросам правового регулирования миграции в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют: диалектический метод познания, исторический, общефилософский и эмпирические методы исследования (анализ, синтез, аналогия, дедукция); традиционно правовые методы: сравнительно-правовой, экспериментально-правовой, формально- логический, формально-юридический, методология статистических исследований, историко-сравнительный, а также другие научные методы.

Применение конкретно-исторического и историко-сравнительного методов позволило проанализировать специфику развития правового регулирования миграции в России, что дало возможность выявить основные тенденции развития института миграции. Сравнительно-правовой, статистический методы применялись при осуществлении сравнительного анализа конституционно-правового регулирования миграционных процессов в зарубежных государствах. Формально-юридический, логический метод, методы анализа, синтеза и другие использовались при исследовании норм миграционного законодательства.

Научная новизна исследования заключается в том, что на основе всестороннего анализа различных источников права проведен историкоправовой анализ государственного регулирования миграции, в результате которого выявлено четыре основных этапа конституционно-правового регулирования миграционных процессов, доказано преобладание дозволительных средств правового воздействия на миграционные процессы над запретительными.

Выявлены механизмы правового воздействия на миграционные процессы в зарубежных странах, приемлемые для совершенствования законодательства Российской Федерации (построение законодательства зарубежных стран на основе нормы устанавливающей обособленное положение миграционной политики; формирование концептуальной основы миграционного законодательства включающей цели, принципы и задачи правового регулирования миграции; существование самостоятельного органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере миграции).

Исследование отечественного миграционного законодательства позволило выявить основные пробелы и противоречия в правовом регулировании миграционных процессов: недостаточное отражение на законодательном уровне правового статуса трудовых мигрантов, низкая эффективность правового регулирования процесса репатриации. На основе анализа законодательства автором были предложены конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования миграционных отношений путем принятия Стратегии миграционной политики Российской Федерации, внесения изменений в законодательство, определяющее правовой статус трудовых мигрантов, законодательство о правовом положении участников программы добровольного переселения в РФ соотечественников.

Также в работе отражена авторская позиция относительно реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в интересах совершенствования правового регулирования миграционных процессов. Сформулировано предложение по созданию, на базе ФМС России самостоятельного федерального органа исполнительной власти и его подчинение Правительству РФ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В зависимости от преобладания миграционных процессов, таких как иммиграция, внешняя трудовая миграция, внутренняя миграция, вынужденная миграция, репатриация государственно-правовое регулирование миграционных отношений в России включает четыре основных этапа:

дореволюционный (до 1917 г.), характеризующийся преобладанием регулирования иммиграции и внутренней миграции;

советский (1917-1991 гг.), акцентирующий внимание на регулировании внутренней миграции;

постсоветский (1991-2006 гг.), направленный на правовое регулирование преимущественно вынужденной миграции;

современный этап (2006 г. по настоящее время). Наиболее востребованными миграционными процессами современного этапа является внешняя трудовая миграция, а также процесс добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (репатриация).

2. Современный этап развития миграционных процессов характеризуется правовым регулированием с применением мер преимущественно запретительного характера, таких как квотирование, запрет иностранцам заниматься определенными видами деятельности. Данная тенденция не позволяет государству эффективно использовать миграционных потенциал стран, участвующих с Россией в миграционном обмене. Наиболее целесообразным является использование исторического опыта государственно-правового регулирования миграционных процессов при помощи метода дозволения путем социально-экономического стимулирования отдельных миграционных процессов.

3. Обосновано, что цели государственно-правового регулирования миграции установлены правовыми актами, регулирующими такие отдельные направления государственной деятельности как демографическое, экономическое или социальное развитие. На этом основании правовое регулирование миграционных процессов имеет подчиненный характер. Однако государственно-правовое регулирование миграции не может быть включено в данные направления в качестве составного элемента, поскольку имеет собственную цель - рациональное размещение населения на территории страны.

Обосновывается целесообразность конкретизации конституционноправовых основ регулирования миграционных процессов, происходящих в настоящее время, в специальном правовом акте - Стратегии миграционной политики Российской Федерации.

4. Доказано, что главенствующую роль в государственном управлении миграционными процессами как социально-экономическим явлением играет Правительство Российской Федерации, в компетенции которого сосредоточены основные механизмы формирования и реализации миграционной политики РФ, в том числе: разработка программ регулирования миграционных процессов на краткосрочную и долгосрочную перспективы, установление квот на привлечение и использование иностранной рабочей силы на территории РФ, принятие программ занятости и трудоустройства, финансирование отдельных отраслей экономики.

5. В существующей системе федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного управления миграционными процессами основное место занимает МВД РФ и подведомственная ему ФМС России.

В целях повышения эффективности государственно-правового регулирования миграционных процессов разработаны предложения о создании на базе Федеральной миграционной службы самостоятельного федерального органа исполнительной власти, к основным функциям которого следует отнести:

выработку миграционной политики РФ;

осуществление мероприятий по регулированию основных миграционных процессов (внешней трудовой миграции, репатриации);

координацию деятельности остальных исполнительных органов в сфере реализации миграционной политики РФ.

Руководство деятельностью данного исполнительного органа целесообразно осуществлять Правительству РФ.

Предложен авторский проект Положения о Федеральной миграционной службе с учетом выработанных автором рекомендаций.

6. На основе анализа правового регулирования миграции за рубежом, доказано, что проведение селективной иммиграционной политики требует от государства проведения мер по аккультурации переселенцев вне зависимости от изначальных критериев, предъявляемых к иммигрантам. Данная тенденция должна найти свое отражения в правовом регулировании миграции в России, для совершенствования которого в действующее законодательство необходимо внести изменения, направленных на расширение социальных функции государства по отношению к репатриантам.

7. Обосновано, что в правовом регулировании миграционного процесса репатриации, как и процесса иммиграции наблюдаются схожие черты. Учитывая, что в государственно-правовом регулировании репатриации применяются различные социальные механизмы, направленные на интеграцию переселенцев, а при регулировании процесса иммиграции данные меря не применяются, доказывается необходимость распространения социальных гарантий на иммигрантов не являющихся участниками Программы добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Практическая значимость исследования. Отдельные положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности ФМС России.

Также материалы диссертации могут быть использованы для разработки учебно-методических материалов по курсам Конституционное (государственное) право Российской Федерации, Административное право Российской Федерации, Миграционное право Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Отдельные положения и теоретические выводы диссертационного исследования были использованы при подготовке заседания Правительственной комиссии по миграционной политике РФ от 30 марта 2011 г., представлялись в форме докладов на научно-практических конференциях «Развитие законодательства на современном этапе» Москва, РГГУ 2008 г., «Образование и общество в условиях глобализации» Москва, МИЭМП 2009 г., «Ценностные ориентиры общественного развития России» Москва, МИЭМП 2010 г., «Проблемы регионального и муниципального управления» Москва, РГГУ 2010 г. Материалы исследования были внедрены в учебно-методический комплекс дисциплины «Государственно-правовые основы миграционной системы Российской Федерации» по кафедре государственно-правовых дисциплин Московского института экономики менеджмента и права и Московского университета МВД России. Результаты исследования отражены в одиннадцати научных публикациях.

Структура работы. Исходя из поставленной цели и задач, структура диссертации, состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов (первая глава включает три параграфа, вторая и третья главы - по два параграфа), заключения, списка использованной литературы и приложения.

передвижение миграция правовой регулирование

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, ее новизна, степень научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, цели и задачи, методологическая основа, теоретическая и практическая значимость достигнутых результатов, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава диссертации - «Теоретические основы конституционно-правового регулирования миграционных процессов» посвящена теоретико-правовым аспектам правового регулирования миграционных отношений.

В параграфе 1.1 «Историко-правовой анализ регулирования миграции в России» проводится анализ государственно-правового регулирования миграционных процессов на различных этапах развития российского государства.

Развитие правового регулирования миграции в России традиционно подразделяется на несколько этапов характеризующихся преобладанием тех или иных миграционных процессов и способов правового на них воздействия: дореволюционный этап (до 1917 г.), советский этап (1917- 1991 гг.), постсоветский (с 1991 г. по настоящее время). Данные этапы в свою очередь подразделяются на ряд подэтапов.

Дореволюционный этап характеризуется либеральным отношением государства к иммиграции, колонизационным характером переселения, использованием экономических механизмов стимулирования миграционных процессов. Советский этап характеризуется ограничением иммиграции, значительным повышением роли административно-запретительных мер в отношении миграционного регулирования, значительным снижением роли иммиграции и эмиграции. Социально-экономическое стимулирование применяется только по отношению к отдельным направлениям внутренней миграции (переселение на территории Крайнего севера, Сибири и Дальнего востока). Однако экономическое воздействие носит комплексный характер, предусматривая не только компенсации, но и прямые выгоды для мигрантов от переселения на определенные территории. На постсоветском этапе (с распадом СССР и принятием действующей Конституции РФ) происходят резкие изменения в общественной и политической жизни, при которых действовавшие ранее ограничительные меры регулирования миграции становятся неприменимыми. На протяжении данного этапа правовое регулирование миграционных процессов осуществляется в основном под воздействием внешних факторов явившихся последствиями распада СССР и становления новых независимых государств. Наиболее актуальным миграционным процессом являлась вынужденная миграция.

В результате анализа правового регулирования миграционных отношений на постсоветском этапе диссертантом делается вывод, что изменения законодательства и миграционной ситуации в начале ХХI века позволяют говорить о наступлении нового - современного этапа правового регулирования, ориентированного на управление двумя миграционными процессами: внешней трудовой миграцией и репатриацией. Началом данного этапа предлагается считать принятие в 2006 г. Государственной программы содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников проживающих за рубежом1.

Путем обобщения ряда источников автор приходит к выводу, что на протяжении исторического развития России наиболее действенным способом правового регулирования миграционных процессов является социальноэкономическое воздействие на отдельные процессы, в которых заинтересовано государство.

В тоже время применение мер административного ограничения выступает дополнительным инструментом регулирования миграционных процессов в рамках избранного страной курса. На этом основании программно-целевой подход к правовому регулированию миграции представляется наиболее перспективным в современных российских условиях.

В параграфе 1.2 «Зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов (на примере Казахстана и Канады)» рассматривается правовое регулирование основных миграционных процессов названных государств.

Миграционную ситуацию Казахстана и Канады характеризует интенсивные миграционные процессы, которые привели к этническому многообразию состава населения. Для Канады миграционный прирост являлся постоянным и стабильным, обуславливаясь в первую очередь экономической заинтересованностью иммигрантов. Приток населения в Казахстан связывается с различными миграционными процессами, в первую очередь с возвращением в Республику соотечественников (репатриацией).

Таким образом, интенсивная иммиграция выступает для Канады важным стимулом экономического роста. Для Казахстана привлечение иммигрантов является способом восстановления баланса населения. В условиях современной России оба этих подхода представляют интерес и могут быть использованы при осуществлении правового регулирования.

Основным миграционным процессом Канады выступает иммиграция, в интересах которой осуществляется правовое регулирование других миграционных процессов. Для реализации данного процесса создана эффективная система отбора трудовых мигрантов, условия для их социальной адаптации и интеграции в принимающее общество.

Миграционная ситуация Казахстана характеризуется большим разнообразием миграционных процессов и их интенсивностью, также на регулирование миграции значительное влияние оказывают внешние факторы. Особое место в правовом регулировании занимает репатриация этнического казахского населения - оралманов. Для содействия данному миграционному процессу законодательство предусматривает значительное социально-экономическое стимулирование.

В ходе анализа правового регулирования миграционных процессов в названных государствах автор выявляет ряд общих черт:

правовое регулирование миграции в Казахстане и Канаде базируется на нормативном закреплении обособленного положения миграционной политики, регулирование которой имеет тесную связь с политикой в сфере занятости. Самостоятельная роль миграционной политики способствует построению целостной законодательной базы, помогает избежать внутренней противоречивости законодательства;

законодательство Казахстана и Канады имеет проработанную концептуальную основу, четко отражающую принципы, цели и задачи правового регулирования;

основные миграционные полномочия названных государств сконцентрированы в компетенции самостоятельных органов исполнительной власти - Министерства гражданства и иммиграции - в Канаде и Министерства труда и социальной защиты населения - в Казахстане.

По мнению автора, данные аспекты правового регулирования могут найти свое отражение применительно к правовому регулированию миграции в России.

В параграфе 1.3 «Современное состояние и тенденции правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» приводится правовой анализ современного миграционного законодательства РФ. Действующее законодательство характеризуется в контексте регулирования миграционных процессов.

Миграционное законодательство Российской Федерации составляет сложный комплекс нормативно-правовых актов. Непосредственно регулированию миграции посвящены более 10-и Федеральных законов, характеризующих правовой статус иностранцев и лиц без гражданства на территории РФ, значительное место занимают подзаконные акты. Большое внимание уделяется контролю за находящимися в РФ иммигрантами, процедурам их пребывания, проживания, трудовой деятельности.

Анализируя законодательство, диссертант приходит к выводу, что правовое регулирование миграционных процессов отстает от складывающейся миграционной ситуации и недостаточно отражает реалии современного этапа социально-экономического развития России. В действующем законодательстве отсутствует тесная взаимосвязь различных миграционных процессов, не выражены государственные приоритеты в правовом регулировании наиболее актуальных из них.

В первую очередь, данная проблема обусловлена отсутствием многих концептуальных элементов миграционного законодательства. В частности нормативно не закреплены цели правового регулирования миграции, задачи регулирования отдельных миграционных процессов (внешней трудовой миграции, иммиграции), совокупность принципов правового регулирования.

Анализ законодательства позволяет говорить, что государственно правовое регулирование миграционных процессов должно осуществляться в первую очередь в интересах демографической политики. В данном направлении нормативно закреплена цель, задачи и принципы деятельности, включающие привлечение соотечественников на постоянное место жительства - репатриацию. В значительной степени этому сопутствовали изменения последних лет, связанные с принятием Концепции демографической политики РФ до 2025 года и Программы добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Принятие данных правовых актов дало государству фундамент для дальнейшего развития соответствующего законодательства. Однако регулирование других миграционных процессов не отличается таким концептуально завершенным построением, в частности конституционно правовые основы таких важных и значительных миграционных процессов как внутренняя миграция (расселение), внешняя трудовая миграция в настоящее время не находят значительного отражения в законодательстве. Автором обосновывается необходимость систематизации миграционного законодательства.

Вторая глава диссертации «Институциональные основы правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» посвящена рассмотрению компетенции федеральных органов государственной власти в процессе осуществления правового регулирования миграции.

В параграфе 2.1 «Органы государственной власти как субъекты регулирования миграционных процессов» проводится анализ полномочий федеральных органов государственной власти, выступающих субъектами формирования и реализации государственной миграционной политики.

Определяется, что формирование миграционной политики представляет собой процесс придания ей окончательного вида путем закрепления в нормативно-правовых актах соответствующей юридической силы. Субъектами данного процесса выступают Президент РФ, законодательные и исполнительные органы государственной власти. Данные субъекты тесно взаимодействуют в процессе правового регулирования миграции. Президент РФ определяет основные направления миграционной политики, а также некоторые механизмы ее реализации, предоставляет гражданство и политическое убежище, осуществляет руководство частью органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере миграции (МВД РФ, ФМС России). Значительную роль в процессе формирования миграционной политики играет Федеральное Собрание РФ. Наиболее широкая сфера деятельности, включающая как разработку законопроектов, а также подзаконное регулирование в сфере миграции относится к компетенции Правительства РФ.

Правительство РФ осуществляет наибольшее число мероприятий связанных с формированием и реализацией миграционной политики России.

К таким мероприятиям можно отнести меры по реализации действующего законодательства, непосредственному регулированию миграционных процессов, разработку законопроектов в целях совершенствования миграционного курса, координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам реализации единой миграционной политики, взаимодействие с Президентом РФ и Федеральным Собранием РФ в процессе ее формирования и реализации.

Делается вывод, что в компетенции Правительства РФ сосредоточены основные механизмы воздействия на миграцию как социальноэкономическое явление, что позволяет Правительству напрямую регулировать большинство миграционных процессов, протекающих в России. Отмечается необходимость концентрации исполнительных полномочий в сфере миграции в компетенции федеральных органов исполнительной власти подчиненных Правительству РФ.

В параграфе 2.2 «Федеральные органы исполнительной власти как субъекты реализации миграционной политики России» проводится рассмотрение полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере государственно-правового регулирования миграционных отношений.

На основе анализа различных точек зрения на субъектный состав исполнительных органов в сфере управления миграцией автор отмечает, что в регулировании миграционных процессов принимают участие практически все органы исполнительной власти. Однако, большинство из них участвуют в управлении миграцией, затрагивая лишь отдельные ее аспекты. Так, например, МВД РФ, ФСБ, СВР принимают участие в противодействии нелегальной иммиграции, управление миграционными процессами в чрезвычайных ситуациях осуществляется с участием МЧС и Минобороны РФ, проведение мероприятий, сопутствующих реализации миграционной политики затрагивает компетенцию Минздрава, Минтранса, Минобрнауки РФ и других органов. Деятельность по реализации прав иностранных граждан на территории РФ, может быть отнесена к компетенции любого исполнительного органа.

Автором проводится анализ компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, на основании которого делается вывод, что федеральные органы исполнительной власти можно классифицировать по степени их участия в реализации государственной миграционной политики на 1) органы исполнительной власти непосредственно участвующие в реализации миграционной политики

2) органы исполнительной власти участвующие в регулировании некоторых миграционных процессов (опосредованно участвующие).

Непосредственной разработкой и реализацией миграционной политики на постоянной основе занимаются Министерство внутренних дел РФ, Федеральная миграционная служба, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная служба по труду и занятости (Роструд). Диссертантом проводится детальный анализ полномочий обозначенных органов в сфере миграции.

Деятельность МВД РФ и ФМС России в сфере реализации государственной миграционной политики в целом имеет правоохранительную направленность с акцентом на практическую деятельность в сфере надзора и контроля за пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ. Автором отмечаются недостатки, которые не позволяют МВД РФ эффективно осуществлять управление миграционными процессами: 1) ориентация министерства на правоохранительную деятельность; 2) отсутствие в структуре МВД РФ подразделения ответственного за фактическую выработку миграционной политики; 3) ограниченный инструментарий воздействия на миграционные процессы.

При этом проводимая на современном этапе реформа МВД РФ не предусматривает существенных изменений в регулировании Министерством миграционных отношений. Так в новой редакции Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации2 в структуре МВД не образовано подразделение уполномоченное осуществлять выработку миграционной политики РФ, сохранены контрольные полномочия по отношению к ФМС России.

Деятельность органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы может быть охарактеризована как целенаправленная, организующая исполнительно-распорядительная деятельность, заключающаяся в осуществлении контроля за соблюдением правил въезда и пребывания в России иностранных граждан и лиц без гражданства. Однако перечень функций МВД РФ не представляет широких возможностей для выработки государственной миграционной политики.

Социально-экономический аспект в вопросах правового регулирования миграционных процессов находится в компетенции Министерства здравоохранения и социального развития РФ, а также подведомственной ему Федеральной службы по труду и занятости (Роструд). Данные органы осуществляют выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере трудовой миграции.

Разграничение полномочий между названными органами осложнено тем, что МВД и ФМС России относятся к федеральным органам исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, а руководство деятельностью Минздравсоцразвития и Роструда осуществляет Правительство РФ. Это обстоятельство оказывают негативное воздействие на систему государственного управления миграционными процессами, существенно затрудняют формирование и реализацию миграционной политики России.

На основании изложенного обосновывается необходимость реформирования федеральных органов исполнительной власти в интересах совершенствования правового регулирования миграционных отношений.

В третьей главе «Основные направления совершенствования конституционно-правого регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» предлагается авторское видение совершенствования миграционного законодательства, а также системы и структуры федеральных органов исполнительной власти РФ в сфере управления миграционными процессами.

В параграфе 3.1 «Совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации» автором предпринимается попытка обосновать основные цели и задачи государственно-правового регулирования миграционных процессов в современных условиях, формулируется ряд предложений направленных на устранение пробелов отечественного миграционного законодательства.

В отсутствие нормативно-правового акта, закрепляющего конституционно-правовые основы миграционного законодательства диссертантом проводится анализ концептуальных правовых актов, регулирующих правоотношения, находящиеся в тесной связи с миграционными, а именно: Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года3, Концепции демографической политики

Российской Федерации до 2025 года4, Концепции социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года5.

На основе анализа обозначенных правовых актов соискатель обосновывает тезис о том, что основным концептуальным документом миграционной направленности на современном этапе выступает Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Данный правовой акт позиционирует в качестве приоритетного миграционного процесса осуществление репатриации, как дополнение демографической политики, направленной на снижение смертности и увеличение рождаемости. Однако данный акт отражает целевые установки только одного миграционного процесса - репатриации. Другие концептуальные положения необходимые для эффективного конституционно-правового регулирования миграции закрепляются в «скрытой» форме в различных правовых актах или совсем не находят закрепления в законодательстве.

На основании изложенного автором обосновывается необходимость принятия самостоятельного правового акта в сфере миграции - Стратегии миграционной политики Российской Федерации. В данном правовом акте должны быть закреплены: 1) самостоятельная роль миграционной политики по отношению к другим направлениям политики России; 2) цели государственно-правового регулирования миграции; 3) задачи правового регулирования отдельных миграционных процессов; 4) принципы правового регулирования, включая принцип приоритетного воздействия на миграцию социально-экономическими средствами.

Также диссертантом обосновывается необходимость совершенствования миграционного процесса репатриации путем расширения социальных функций государства в отношении участников государственной Программы добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Предлагается внесение изменений в ряд нормативно-правовых актов характеризующих правовое положение участников Программы.

В параграфе 3.2 «Разграничение компетенции федеральных органов исполнительной власти в интересах совершенствования правового регулирования миграции» предлагается авторское видение реформирования федеральных органов исполнительной власти в интересах совершенствования механизмов формирования и реализации государственной миграционной политики России, управления отдельными миграционными процессами.

На основании рассмотренных в параграфе 2.2 недостатков в правовом статусе исполнительных органов, уполномоченных в сфере миграции диссертант приходит к выводу, что для построения эффективной системы управления миграционными процессами необходимо образование обособленного федерального органа исполнительной власти осуществляющего: 1) функции по выработке миграционной политики РФ;

2) основные мероприятия по реализации миграционной политики РФ;

3) координацию деятельности остальных исполнительных органов в сфере реализации миграционной политики.

Предлагается образовать на базе ФМС России самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, посредством выведения Федеральной миграционной службы из под контроля МВД РФ и подчинение его напрямую Правительству РФ.

По мнению автора, подобное изменение позволит ФМС России расширить механизмы косвенного стимулирования необходимых государству миграционных процессов, играть более значимую роль в реализации миграционных программ социально-экономического характера, осуществлять комплексное управление миграционными процессами. При этом воздействие на миграцию правоохранительными средствами должно осуществляться МВД РФ, а к компетенции ФМС должны быть отнесены полномочия по регулированию миграционных процессов в совокупности (включая регулирование внешней трудовой миграции), выработка миграционной политики в целях социально-экономического и демографического развития России, создание предпосылок для экономического стимулирования миграции.

Сохранив контрольно-надзорные полномочия в сфере исполнения миграционного законодательства, служба сможет сосредоточить в своей компетенции также социально экономическое управление миграцией, определить стратегический курс развития миграционной политики России на долгосрочную перспективу, создать предпосылки для ее осуществления.

Автором формулируются основные элементы правового статуса Федеральной миграционной службы, включающие основные задачи и принципы деятельности, необходимые для повышения эффективности управления миграционными процессами.

В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования, излагаются основные теоретические выводы и практические предложения, вытекающие из полученных результатов.

В приложении к диссертации помещается авторский проект Положения о Федеральной миграционной службе, отражающий обоснованные в ходе исследования предложения и рекомендации.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы

В ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Горохов Д. Ю. К вопросу о зарубежном опыте регулирования миграционных процессов (на примере Республики Казахстан) Право и политика. - 2010. - № 11 (124). - С. 42-48. - 0,7 п.л.

2. Горохов Д. Ю. Актуальные правовые аспекты совершенствования миграционной политики России Административное и муниципальное право. 2011. - № 4 (39). - С. 5-8. - 0,5 п.л.

3. Горохов Д. Ю. Компетенция федеральных органов исполнительной власти по выработке и реализации миграционной политики России Административное и муниципальное право. - 2011. - № 4 (40). - С 31-34 - 0,3 п.л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

4. Горохов Д. Ю. К вопросу о разграничении компетенции в сфере управления миграционными процессами Сборник докладов международной научной конференции «Проблемы регионального и муниципального управления» М.: РГГУ. - 2010. - С. 228-231 - 0,2 п.л.

5. Горохов Д. Ю. К вопросу о месте миграционной политики в общей структуре политики государства Сборник материалов VI Межвузовской научной конференции «Ценностные ориентиры общественного развития России» М.: МИЭМП. - 2010. - С. 92-95. - 0,2 п.л.

6. Горохов Д. Ю. О периодизации миграционной политики России Сборник материалов I-ой Всероссийской научно-практической конференции «Региональные особенности социально-экономических систем (структур) и их правовое обеспечение» Пенза.: РИО МИЭМП. - 2010. - С. 83-87. - 0,2 п.л.

7. Горохов Д. Ю. Миграционное законодательство Российской Федерации о целях и задачах миграционной политики Сборник научных статей аспирантов «Актуальные проблемы развития общества экономики и права» М.: МИЭМП. - 2009. - С. 100-107 - 0,4 п.л.

8. Горохов Д. Ю. Образование как инструмент реализации миграционной политики Российской Федерации Сборник материалов V научно-практической конференции «Образование и общество в условиях глобализации» М.: МИЭМП. - 2009. - С. 241-245. - 0,2 п.л.

9. Горохов Д. Ю. Использование зарубежного опыта в процессе формирования миграционной политики России Сборник материалов IV международной научно-практической конференции «Россия и мировое образовательное пространство» М.: МИЭМП. - 2008. - С. 231-234. - 0,2 п.л.

10. Горохов Д. Ю. Актуальные вопросы регистрации в современном миграционном законодательстве Сборник докладов и сообщений VIII международной научной конференции «Развитие законодательства на современном этапе» М.: РГГУ. - 2008. - С. 477-481. - 0,2 п.л.

11. Горохов Д. Ю. Применение зарубежного опыта регулирования миграции в условиях современной России Актуальные проблемы развития общества экономики и права. Сборник научных статей аспирантов МИЭМП, М.: МИЭМП. - 2008. - С. 229-234. - 0,4 п.л.

Размещено на Allbest.ru

...