Контрольные функции органов представительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Контрольные функции органов представительной власти

Лапатухина Екатерина Сергеевна

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Важнейшей задачей российской конституционно-правовой науки стало исследование принципиально новых граней сущности традиционных институтов и понятий, которыми она оперирует, а также обоснование таких новых впервые признаваемых в России концепций как конституционализм, парламентаризм, разделение властей, местное самоуправления и других.

Одной из важнейших составляющих масштабных конституционно закрепленных реформ явились изменения, затрагивающие сферу публичной власти, а контроль - одна из ее функций.

Отказ от трактовки всех политических институтов как классовых по своей сущности знаменовал признание общедемократических ценностей и, в частности, парламентских форм в организации государственной власти. Проблемы представительной власти явились предметом исследования в дореволюционных и современных авторов.

В российской конституционно-правовой мысли идеи народного представительства нашли достойное выражение в трудах Б.Н. Чичерина, П.И. Новгородцева, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, С.А Котляревского, В.М. Гессена и других ученых. Народное представительство они считали одним из необходимых элементов современного им конституционного правового государства, важным условием принятия справедливых законов и гарантией соблюдения прав человека.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных ученых-юристов в сфере конституционного, муниципального и парламентского права С.А. Авакьяна, А.С. Автамонова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, Ю.А. Дмитриева, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.Ф. Котока, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.С. Основина, Н.Т. Савенкова, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, В.И. Фадеева, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Т.Я. Хабриевой и других. Эти работы, многие из которых были написаны еще в советский период и отражали существующие научные концепции и практические подходы, не утратили значения и в настоящее время, являясь основой для развития теории современного российского парламентаризма вообще и института контрольных полномочий представительной власти в частности.

При всей несомненной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам системы представительной власти, места и роли контрольных полномочий органов представительной власти, в полной мере исчерпан. Демократические преобразования последних десяти лет изменили общественное мнение к парламентаризму с негативного на позитивный.

Наличие в отечественном законодательстве многочисленных пробелов и коллизий требует дальнейших шагов по поиску механизма их разрешения. Одним из пробелов и коллизий является отсутствие комплексного подхода, концепции построения и функционирования российской системы представительной власти, положения которой использовать в дальнейшем в качестве рекомендаций для совершенствования и повышения работы всех представительных органов страны; институционализации и теоретической проработанности контрольных полномочий представительными органами публичной власти.

Поэтому исследование направлено на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам контрольных полномочий представительными органами публичной власти в сравнительно-правовой ретроспективе будет иметь значительный научный и практический интерес. При этом законодательство федерального центра, различных субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты различных муниципальных образований, касающиеся контрольных полномочий представительных органов публичной власти, обладают определённой спецификой, что требует их специального изучения.

Правовую основу работы составляют Конституция РФ 1993 года, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Постановления Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, Регламенты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, законодательство субъектов РФ и акты органов местного самоуправления по предмету диссертационного исследования, проекты нормативных актов, иные правовые документы.

Степень научной разработанности темы исследования и круг источников. Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных российских и зарубежных правоведов в области представительного правления; местного самоуправления; теории управления, системы органов публичной власти.

Проанализированы труды теоретиков и специалистов в области конституционного, муниципального и парламентского права.

К доктринальным источникам можно отнести учебники по конституционному, муниципальному, парламентскому праву; комментарии к Федеральному закону от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к Федеральному закону от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; словари, диссертации, монографии и научные статьи.

Нормативную основу диссертации составили международные и внутригосударственные нормативные правовые акты федерального уровня, акты субъектов Российской Федерации и муниципального уровня, регламентирующие организацию и деятельность системы органов представительной власти в современной России.

Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, определяющие содержание и особенности становления в Российской Федерации системы представительных органов публичной власти и ее контрольных полномочий.

Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие правовой статус и деятельность органов представительной власти современной России в контрольной сфере.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является определение понятия системы представительной власти России и институционализация контрольных полномочий органов, ее наполняющих.

Достижению поставленных целей способствовало решение следующих задач:

1) исследовать теорию системы представительной власти, ее структуру и полномочия:

2) рассмотреть теорию контроля органов представительной власти и раскрыть его виды и содержание на уровне государственной власти (федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации), муниципальной власти;

3) рассмотреть конституционно-правовые основы контрольных полномочий представительной власти, их виды и содержания;

4) дать характеристику парламентского контроля законодательных органов;

5) исследовать осуществление контрольных функций выборными должностными лицами;

6) изучить контрольную компетенцию представительных органов муниципальных образований;

7) описать сферы взаимодействия системы органов представительной власти при осуществлении функции контроля.

Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, социологический, конкретно-исторический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов. В процессе диссертационного исследования автором использовались нормативно-правовой, исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания. Применение совокупности указанных методов позволило автору исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Эмпирическую базу диссертации составили анкетирование в 2007-2009 годы должностных лиц представительных органов государственной и муниципальной власти, деятельность которых связана с осуществлением контрольных функций названных органов публичной власти, среди которых члены Союза представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ, члены Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, члены Союза муниципальных контрольно-счетных органов (всего 157 человек).

Автором был проведен анализ документов и материалов по различным вопросам регулирования порядка формирования, правового статуса, реализации контрольных полномочий 34 субъектов Российской Федерации и 47 муниципальных образований.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных исследований современного российского законодательства, устанавливающего конституционно-правовые основы контрольных полномочий органов публичной власти, составляющих систему представительной власти в стране. Автором проанализирован и впервые введен в научный оборот систематизированный и проанализированный нормативный материал органов государственной и муниципальной власти, регулирующих контрольные функции и способы их осуществления в сравнительном аспекте; предложены оптимальные способы закрепления контрольных полномочий и форм их реализации. Выявлены пробелы нормативного закрепления статуса органов представительной власти (в контрольной сфере) и предложены пути их решения.

Элементами научной новизны отличается ряд авторских определений и классификационных подходов.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:

1. Вывод о том, что система представительной власти современной России включает в себя федеральный парламент - Федеральное Собрание Российской Федерации, Президента Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

2. Авторское обоснование системы представительной власти, основывающееся на следующих тезисах:

во-первых, власть представительных органов и выборных должностных лиц производна от суверенитета народа;

во-вторых, власть представительных органов и выборных должностных лиц является конституционной, нормативно гарантированной властью;

в-третьих, власть представительных органов и выборных должностных лиц неразрывно связана с выполнением определенных властных функций;

в-четвертых, представительные органы и выборные должностные лица являются частью партийной политической системы, в условиях которой партии ведут борьбу друг с другом за влияние на публичную власть, а значит - за политическую власть.

3. Авторское определение парламентского контроля как системы норм, регулирующих установленный порядок проведения наблюдения и проверки осуществляемый самим парламентом, палатами парламента, комитетами и комиссиями парламента или его палат, специализированными органами, созданными парламентами, депутатами и уполномоченными должностными лицами установленного законодательством объекта контроля, обусловленного формой государства.

4. Классификация парламентского контроля по предмету (нормативно-правовых актов - прежде всего Указов Президента России, деятельности исполнительной власти; формировании органов власти и т.д.); по субъекту осуществления (индивидуальный контроль парламентарием и коллективные контроль палатой); по способу осуществления (прямой и косвенный); по времени осуществления (постоянный и временный).

5. Авторское определение контроля выборных должностных лиц как системы норм, регулирующих установленный порядок проведения наблюдения и проверки установленного законодательством объекта контроля, обусловленного формой государства.

6. Классификация контроля выборных должностных лиц позволяет выделить контроль по предмету (нормативно-правовых актов, деятельности органов власти, в частности - органов исполнительной власти; формировании органов власти и т.д.); по способу осуществления (прямой и косвенный); по времени осуществления (постоянный и временный).

7. Авторское определение процедуры контрольной деятельности органов представительной власти как юридически регламентированного порядка, на основании которого органы представительной власти осуществляют входящие в их компетенцию контрольные функции.

8. Особенностью правового регулирования контрольной функции парламента субъекта в целом, и палат в отдельности состоит в том, что оно выходит за рамки конституционных (уставных) норм.

9. Автор предлагает наделить выборного главу муниципального образования определенными полномочиями в трех областях: создания и обеспечения функционирования единой системы внутреннего контроля; организации и осуществления контроля; координации деятельности контрольных органов местного самоуправления.

10. Вывод о том, что основной функцией контроля выборного должностного лица является не столько установление нарушений, сколько принятие на основе его полномочий необходимых мер по предупреждению и пресечению отклонений в будущем превентивная функция контроля.

11. Для устранения пробельности и противоречивости законодательства, регулирующего и закрепляющего систему представительной власти целесообразно, по мнению диссертанта, привести конституционные термины, относящиеся к региональным парламентам к единому знаменателю, а именно: "законодательные (представительные) органы", для чего внести изменения в ч. 3 ст. 66, в ст. 77, в ч. 2 ст. 95 и ч. 2 ст. 97, ст. 125 и 137 Конституции РФ.

12. Разработать модельный закон о контроле представительной власти, четко определяющем не только компетенцию законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в контрольной сфере, но и механизм реализации контроля представительной власти, на основе которого субъекты Российской Федерации смогут создать адаптированные к своим конституциям, уставам законы о контрольных полномочиях законодательных (представительных) органов, представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

13. Разработать и принять проект федерального закона "О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и актов представительных органов местного самоуправления".

Теоретическая значимость проведенного исследования определяется его актуальностью, новизной и выводами. Настоящая диссертация в целом формирует новые подходы к научно-теоретическому осмыслению системы представительной власти в целом и осуществления ее органами контрольных полномочий в России.

Практическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в ходе исследования выводы и предложения способствуют совершенствованию российского законодательства федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Основные положения диссертации могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституционного, муниципального и парламентского права; в процессе преподавания, при подготовке лекций, учебников, учебных пособий, практикумов и другой учебно-методической литературы по конституционному, муниципальному и парламентскому праву; в законотворческой и нормотворческой работе по совершенствованию российского законодательства.

Апробация результатов исследования. Ряд теоретических и практических положений исследования отражен в трех публикациях, подготовленных диссертантом, в том числе, в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией;

Отдельные положения были доложены и обсуждены во время участия в работе Совета по взаимодействию Новосибирского областного Совета депутатов с представительными органами муниципальных районов и городских округов Новосибирской области (29 сентября 2008 г., г. Новосибирск); VII конференции Союза муниципальных контрольно-счетных органов (30 июня по 2 июля 2008 г., г. Белгород); конференции «Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на Северном Кавказе» (Новороссийск, 18-19 сентября 2008 г.; конференции «Современный механизм реализации демократии в России» (Кисловодск, сентябрь 2008г.); научно-практической конференции «Московское законодательство 15 лет развития» (октябрь 2008 г.); международной научно-практической конференции «Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран» (11-13 апреля 2008 г. СпБ.); международной научно-практической конференции «Конституционные ценности: содержание и проблемы реализации» (декабрь 2008 г. Москва); в учебном процессе ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет», ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет», а также в работе органов финансово-бюджетного надзора.

Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделенных на семь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов.

представительный власть контроль

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень её научной разработанности, круг использованных источников, указывается источниковедческая база, определяются цели и задачи исследования, его объект и предмет, теоретическая и методологическая основа, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о результатах их апробации и структуре работы.

Глава первая «Теоретические и правовые основы контроля как функции представительной власти в современной России» посвящена анализу теоретических проблем системы представительных органов публичной власти, контроля органов представительной власти и их конституционно-правового закрепления.

В параграфе первом - «Система представительной власти современной России» исследуются теоретические вопросы обоснования представительной власти, органов, ее наполняющих и вопросы системообразования.

Представительная ветвь власти - неотъемлемая составляющая принципа разделения властей. Формирование, ее структура, полномочия и взаимоотношения представительной ветви власти с иными ветвями и внутри нее тесно взаимосвязаны с реализацией принципа разделения властей.

Исследование базовых определение представительного органа, выборного представительства, парламентаризм, представительство интересов проводилось автором путем анализа работ Г. Еллинека, Б.Н. Чичерина, П.Г. Мижуев, С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, А.С. Бегзадяна, Н.А. Богдановой, О.Н. Булакова, И.В. Гранкина, Е.И. Козловой, В.В. Маклакова, О.М. Медвецкого, С.В. Масленникова, А.А. Мишина, Ж.И. Овсепян, И.М. Степанова, Б. А. Страшуна, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина.

Представительство населения государства и отдельных социальных слоев, будучи непосредственно связано с проявляемыми в виде правоотношений отношениями власти, в различные эпохи трансформировалось. Менялись взгляды на то, каким образом и чьи именно интересы должны быть представлены, круг представленных субъектов сужался и расширялся, степень взаимосвязи представителей и представляемых изменялась, как изменялся и механизм такой взаимосвязи, но сама упомянутая взаимосвязь оставалась.

Автором рассмотрены разные модели взаимосвязи представителей и представляемых и названа совокупность черт, характеризующих представительную власти: системность; представительство интересов, выборность; взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение как принципы, действующие внутри системы. В России представительные органы предусмотрены на федеральном уровне, в субъектах федерации и на уровне муниципальной власти: федеральный парламент - Федеральное Собрание Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

В основу концепции современной системы представительной власти диссертант ставит следующее - единый источник: власть представительных органов и выборных должностных лиц производна от суверенитета народа; конституционность власти представительных органов и выборных должностных лиц, нормативная гарантированность; выполнением функций представительства; властность.

Различия в способах осуществления полномочий - индивидуально и коллективно, при развивающейся системе общественных институтов и коллегиальных органов (хоть и консультативных) при выборных должностных лицах публичной власти, по мнению диссертанта, не влияют на перечисленные выше систему образующие факторы представительной власти в России, включающей в себя представительные органы и выборных должностных лиц.

В рамках функционирования системы представительной власти в России диссертант выделяет из многих два наиболее актуальных вопроса в свете выработки оптимальной и работоспособной модели - разграничение полномочий между представительными органами и двухпалатная структура парламентов. Трансформация парламентской системы в условиях федеративного государства зависит от взаимоотношений парламентских органов различного уровня в условиях федерализма.

Диссертантом исследуются типологизации способов разграничения компетенции представительных органов. Существующие на сегодняшний день способы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий, в частности - контрольных.

В данной ситуации правой статус региональных парламентов при идентификации сталкивается с рядом системных проблем, выявляемых теоретиками и практиками.

Автор приходит к выводу о том, что функционирование системы представительной власти внутри федеративного государства осложнено определенными проблемами, которые представляют собой не что иное, как результат конфликта специфических черт системы представительной власти и системы, внутри которой она действует, а именно федеративной системы государственного устройства.

Основной проблемой развития системы представительной власти в условиях федерализма следует признать разграничение предметов ведений и полномочий между региональными парламентами и парламентом федеральным, между представительными органами государственной и муниципальной власти. Указанная область изначально противоречива и для ее решения требуется разумный баланса, учитывающий общественно-политическую ситуацию, отечественные традиции и общемировые тенденции.

К особенностям взаимоотношений элементов системы представительной власти в рамках федеральных отношений автор относит многоэлементный состав системы; разноплановость элементов (региональные парламенты, федеральный парламент и представительные органы местного самоуправления) системы; слабая организационная связанность (в отличие от жесткой централизации исполнительных органов) коллегиальных органов и выборных должностных лиц; преимущество субординационных отношений в качестве внутрисистемных связей.

Законодательное регулирование исследуемой системы представительной власти осуществляется на двух уровнях: федеральном и региональном. В результате данное законодательство достаточно объемно, подвержено постоянным трансформациям и склонно к пробельности и противоречивости. Для решения обозначенных задач диссертант предлагает определенные мероприятия.

Во втором параграфе «Понятие, объект, виды и процедуры контроля представительной власти» рассматриваются вопросы, связанные с определением понятия, объекта и видов контроля в системе органов представительной власти. Затронуты вопросы определения процедур выполнения контрольных полномочий органами публичной власти, составляющих систему представительной власти в современной России.

Одной из составляющих властной деятельности органов публичной (государственной и муниципальной) власти, в том числе и представительных органов, является контроль. Контроль в публичной сфере -- это организационно-правовая деятельность, назначением которой является своевременное выявление отклонений в деятельности тех или иных контролируемых органов и должностных лиц от принятых норм с целью принятия корректирующих мер, для привлечения виновных к ответственности, осуществления мероприятий по предотвращению или сокращению числа таких нарушений в будущем, а также проверка результатов ранее принятых корректирующих мер.

Поскольку государственный контроль является управленческой функцией, ему присуща властность.

Диссертант разделяет распространенную точку зрения на то, что целями государственного контроля широком смысле являются охрана конституционного строя, обеспечение прав и свобод человека и гражданина; повышение эффективности государственного управления; поддержание стабильности государственного устройства; обеспечение соответствия издаваемых правовых актов Конституции РФ 1993 г., введение в режим законности действий должностных лиц, а также обеспечение законности и правопорядка в государстве в целом.

По мнению диссертанта, контроль представительной власти имеет две разновидности парламентский контроль (контроль представительных органов) и контроль выборных должностных лиц. Их сравнительная характеристика, выделение общих черт и специфических особенностей по предмету, формам и процедурам; последствиям, позволили диссертанту систематизировать существующие теоретические и практические достижения в исследуемой сфере и предложить пути совершенствования нормативного закрепления и практического применения контроля представительной властью современной России.

Автором даны определения парламентского контроля, контроля выборного должностного лица; выделены объекты контроля органов и выборных должностных лиц представительной власти, в зависимости от территории их деятельности; дано определение процедур контрольной деятельности.

В третьем параграфе «Конституционно правовые основы контрольных полномочий представительной власти» выявляются проблемы закрепления контрольной компетенции органов представительной власти на уровне федеральном, субъектов федерации и муниципальном. Анализируется широкий круг источников субъектов Российской Федерации и актов муниципальных образований.

Формальное наличие у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ контрольных полномочий далеко не всегда означает их реальное использование. Автор приходит к выводу о том, что необходима более детальная регламентация контрольных полномочий региональных законодательных (представительных) органов власти в конституциях, уставах, законах субъектов Федерации, что, будет способствовать повышению эффективности деятельности всего механизма государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Автор так же приходит к выводу о том, что как государственно-правовое явление, контроль представительного органа (в широком смысле) должен быть структурно организован и содержателен.

Одной из главных задач повышения эффективности контроля представительного органа (в широком смысле) должно стать, по мнению автора, создание единой системы организации, придание ему планомерности и целенаправленности.

В этой связи ощущается потребность обобщить накопленную практику в модельном законе о контроле представительной власти, четко определяющем не только компетенцию законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в контрольной сфере, но и механизм реализации контроля представительной власти, на основе которого субъекты Российской Федерации смогут создать адаптированные к своим конституциям, уставам законы о контрольных полномочиях законодательных (представительных) органов, представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава вторая «Механизм реализации контрольных функций органами представительной власти» посвящена изучению и выявлению особенностей парламентского контроля, форм и процедур их реализации законодательными органами, выборными должностными лицами и представительными органами муниципальной власти, а так же их взаимодействия.

Первый параграф второй главы «Особенности парламентского контроля законодательных органов - формы и процедуры» диссертант посвящает исследованию актов, закрепляющих не только объекты контроля, но и формы и процедуры его осуществления. Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выявить наличие особенностей форм и процедур в зависимости от объектов парламентского контроля.

В руках парламентариев имеется множество средств обеспечения контрольной функции (проверка отчетности, контроль за организацией деятельности исполнительных органов, бюджетный контроль, проведение расследований, надзор за кадровой политикой правительства).

Контрольная функция парламента проявляется в разных странах далеко не одинаково, что отражает специфику государственного устройства. Основными формами контроля являются отчеты правительства, информация об исполнении бюджета, парламентские слушания и т. д. Выражение недоверия правительству, проверка исполнения законов, парламентские расследования служат важными рычагами обеспечения действенного парламентского контроля. В условиях тоталитарных политических режимов контрольная функция парламента, как правило, урезана, носит формальный характер.

Контрольная роль парламента осуществляется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента. Для выполнения контрольных функций коллегиальными органами представительной власти используются такие формы, как контроль за организацией деятельности исполнительных органов, выражение недоверия правительству, выдвижение обвинения против главы субъекта; бюджетный контроль; надзор за кадровой политикой правительства; экспертизы проектов нормативных правовых актов; проверка исполнения законов, утверждение нормативных правовых актов парламентом и др.

Для выполнения контрольных функций коллегиальными органами представительной власти используются следующие процедуры: сессия, заседание палат, комитетов, комиссий, депутатских объединений; парламентские расследования; депутатские расследования; обращения с запросами, заслушивание отчетов; заслушивание информации об исполнении бюджета; проверка отчетности; парламентские слушания; парламентский и депутатский запросы; двухпалатная структура парламентов, создание специальных комитетов, комиссий; создание вспомогательных органов счетных палат, контрольных групп; взаимоотношения с органами государственной власти и с органами местного самоуправления; правительственный час, рассмотрение обращений избирателей, исполнение наказов избирателей, осуществление их приема; выезд в свой избирательный округ или территорию для встречи с избирателями; совещания, "круглые столы", семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с контрольной деятельностью представительного органа и его палат.

Во втором параграфе второй главы «Осуществление контрольных функций выборными должностными лицами» диссертант исследует специфику осуществления контрольных функций выборными должностными лицами.

Выборными должностными лицами, входящими в систему представительной власти России сегодня являются Президент Российской Федерации и выборный глава местного самоуправления. Осуществление контрольных функций выборными должностными лицами, входящими в систему представительной власти различается в силу принадлежности к публичной власти, соответственно - объема полномочий в сфере контроля и территории их действия.

Существуют общие формы контрольной деятельности выборных должностных лиц: кадровый контроль, контроль за реализацией нормативных актов и законности работы органов власти, некоторые другие. Диссертантом выявлены так же различия в содержании форм и процедур по общим объектам контроля, выделены присущие только определенным выборным лицам контрольные формы и процедуры.

Для реализации разрешения конфликтов и разногласий, возникших между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда или использовать согласительные процедуры. Для осуществления контрольных функций Президент РФ вправе формировать специальные органы, рабочие группы и соответствующие президентские структуры.

При реализации контроля законности деятельности органов власти Президент России использует процедуры введения закона в юридическую силу (подписать и обнародовать закон), использовать вето Президента РФ, право инициировать нормативный правовой акт.

Используя кадровый контроль, Президент осуществляет контрольные процедуры при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителя и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил; отставки Правительства РФ и Председателя Правительства страны; роспуск Государственной Думы Президентом РФ. При контроле за законностью актов, Президент РФ вправе вынести предупреждение Президента страны законодательному (представительному) органу или внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о его роспуске, предупреждение Президента страны высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Федерации или отрешить его от должности.

Выборный глава муниципального образования производит распределение контрольных обязанностей между своими заместителями; вправе лично участвовать в обсуждении и принятии решений представительного органа, используя такие процедуры, как вносить вопросы на рассмотрение, вносить предложения и замечания по повестке дня заседания, выступать по обсуждаемым вопросам на заседаниях представительного органа муниципального образования.

По мнению диссертанта, основной целью контроля выборного должностного лица является не столько установление нарушений, сколько принятие на основе его полномочий необходимых мер по предупреждению и пресечению отклонений в будущем. В этом заключается превентивная функция контроля.

В третьем параграфе второй главы «Контрольные функции муниципальной представительной власти» выявляются проблемы определения контрольных компетенций представительных органов муниципальных образований, рассматривается положение контрольных органов муниципальных образований в структуре органов местного самоуправления.

В силу специфики места и роли органа, ведущая роль в сфере муниципального контроля принадлежит представительному органу муниципального образования.

Представительные органы местного самоуправления, как коллегиальные органы, осуществляют свои полномочия непосредственно только на заседаниях (сессиях) и принимают на них решения в коллегиальном порядке.

Во время сессии могут проводиться заседания представительного органа, постоянных комиссий, депутатские слушания, собрания фракций и депутатских групп; направления обращений и запросов; расследование представительным органом муниципального образования, депутатских расследований; организация и проведение публичных слушаний; заслушивание отчетов, сообщений и информаций; утверждение и принятие местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования и отчетов об их исполнении; дача согласия главе местной администрации на назначение заместителей главы местной администрации, руководителей органов местной администрации; затребование необходимых документов и материалов по готовящимся и рассматриваемым вопросам в представительном органе, его комиссиях и рабочих группах; создание контрольных органов и заслушивание отчетов об их деятельности.

Специфической является процедура принятие решений о приостановлении актов, принятых представительным органом местного самоуправления. Специальной формой осуществления контрольных полномочий представительным органом местного самоуправления является работа специальных комиссий (постоянных и временных).

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования включён в структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 34), закреплена возможность формирования его выборным путем. Однако правовой статус контрольного органа муниципального образования, в том числе его положение в структуре органов местного самоуправления описаны в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. довольно лаконично. Следовательно, в решение этих вопросов отдаётся на усмотрение субъектов РФ и муниципальных образований. Диссертантом исследовано законодательство субъектов РФ и актов органов муниципальных образований, конкретизирующих полномочий и формы контрольной деятельности представительных органов муниципальной власти; исследовано положение контрольных органов в системе органов местного самоуправления.

Четвертый параграф «Взаимодействие системы органов представительной власти при осуществлении функции контроля» посвящён рассмотрению средств обеспечения деятельности органов, составляющих систему представительной власти; затронуты вопросы механизма ответственности.

Формы взаимодействия органов представительной власти связаны с реализацией контрольных функций данных органов, то есть с их обязанностями и полномочиями. Формы взаимодействия определяются правом, закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах, определяющих деятельность органов власти.

Автор предлагает определение формам взаимодействия органов государственной власти. Форма взаимодействия - это определенное правом внешне выраженное действие органов государственной власти или должностных лиц, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные юридические последствия. Вид формы взаимодействия определяется задачами, стоящими перед конкретным органом государственной власти или должностным лицом. По мнению автора, взаимодействие органов представительной власти происходит на двух уровнях: профессиональном и общественном. К профессиональному взаимодействию относится обучение, обмен опытом, создание модельных актов; возможность воздействовать на работу органа представительной власти; отношения ответственности, взаимодействие, взаимовлияние, сотрудничество, координация деятельности и некоторые иные.

К взаимодействию на общественных началах относится работа общественных объединений парламентариев, контрольных структур органов представительной власти.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.

Диссертацию завершают библиографический список использованной литературы.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях

1. Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

2. Лапатухина Е.С. Институт парламентского контроля в субъектах Российской Федерации // Представительная власть ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы. - 2009. №5-6. С. 64-67. - 0,4 п.л.

3. Работы, опубликованные в иных рецензируемых изданиях:

4. Лапатухина Е.С. Вопросы истории взаимного контроля представительной власти федерального уровня в России // Право и экономика: Сборник научных статей. Вып. 4 / Отв. ред. Н.Н. Косаренко. - М.: Изд-во «Социум», 2009. - С. 50-58. - 0,5 п.л.

5. Лапатухина Е.С. Осуществление контрольных полномочий парламентом России (анализ практики) // Научные труды Московского гуманитарного университета. - Вып. 111. - М.: Изд.-во Моск. гуманит. ун-та, 2009. С.106 - 113. - 0,5 п.л.

Размещено на Allbest.ru