Правове регулювання плати за надання адміністративних послуг: актуальні питання правореалізації та вдосконалення законодавства

Размещено на http://www.allbest.ru

Правове регулювання плати за надання адміністративних послуг: актуальні питання правореалізації та вдосконалення законодавства

Микола ЯКИМЧУК

Наталія ЯКИМЧУК

Інтеграція України в європейське співтовариство передбачає запровадження стандартів реальної демократії, соціально орієнтованої ринкової економіки, що ґрунтується на засадах верховенства права і забезпечення прав та свобод людини й громадянина. Подальший соціальний та економічний розвиток України як правової держави пов'язаний зі створенням ефективної системи державного управління та державної служби, що знайшло своє відображення у Концепції адміністративної реформи, Концепції адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу, Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг, в яких акцентується на необхідності запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування, переорієнтації їх діяльності з виконання адміністративнорозпорядчих функцій на надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам. Відповідно до Конституції України саме людина, її життя і здоров'я, честь і гідність визнаються найвищою соціальною цінністю. Отож під час впровадження адміністративної реформи відбувається змістовна переоцінка характеру взаємовідносин між владою і приватними особами. Держава із суб'єкта управління перетворюється на суб'єкта надання якісних управлінських послуг у формі та на умовах, чітко встановлених законом. Питання ж оплати цих послуг привертає особливу увагу, оскільки при внесенні плати за них виникає багато труднощів як для їх споживачів, так і для держави, зобов'язаної створити чіткий механізм мобілізації фінансових ресурсів, що надходять у формі плати за надання адміністративних послуг, та врегулювати усі питання її нарахування і сплати, компенсування витрат організацій, що беруть участь у наданні адміністративних послуг на підставі делегування їм відповідних повноважень.

Попри значне зацікавлення науковців і практиків питаннями публічних послуг, така категорія, як «плата за надання адміністративних послуг» і досі залишається недостатньо дослідженою в юридичній науці. На необхідності належного врегулювання питань плати за надання цих послуг наголошують у своїх працях такі провідні вчені-адміністративісти, як В. Авер'янов [1], О. Задихайло, В. Гаращук, І. Голосніченко [2], Е. Демський[3], Р. Калюжний, І. Коліушко [4], Т. Коломоєць, Р. Куйбіда, О. Кузьменко, Є. Курінний, Н. Нижник, О. Пастух, Г. Писаренко, М. Стахурський, В. Тимощук [5], М. Тищенко, А. Чемерис, О. Харитонова, Х. Ярмакі та інші. Окремі їхні пропозиції вже впроваджено в законодавство, однак комплексного врегулювання це питання ще не набуло. На жаль, воно залишається практично поза увагою вчених у галузі фінансового права при тому, що лише спільними зусиллями науковців з питань публічного права можливе системне вдосконалення наукової доктрини та законодавчих положень щодо плати за надання адміністративних послуг.

Проведення цілісного аналізу проблематики у сфері плати за надання адміністративних послуг насамперед передбачає необхідність сконцентрувати увагу на правовій природі цього платежу, узагальнити визначення вказаного поняття, встановивши основні елементи механізму його нарахування та сплати, що і стало метою статті.

Плата за надання адміністративних послуг є категорією, стосовно якої сьогодні точаться гострі суперечки: від обґрунтування необхідності їх оплати до пропозицій визнання безкоштовними. Проте більшість учасників дискусій визнає потребу чіткого визначення кола адміністративних послуг, а також відмежування їх від господарських та інших дозволених платних послуг і встановлення плати за їх надання. Так, В. Тимощук зазначає, що адміністративні послуги повинні бути платними, тому що: 1) це справедливо, адже одні особи не звертаються за певними послугами жодного разу в житті, тоді як інші звертаються регулярно; 2) це може запобігати корупції, адже «безкоштовна невизначеність» змушує шукати шляхи для визначеності поза законом; 3) плата за послуги може бути дієвим інструментом для стимулювання службовців надавати послуги якісно в разі, якщо від цих коштів залежатиме фінансування, відповідно, адміністративного органу та преміювання службовців [5]. Отже, встановлення плати за окремі адміністративні послуги є формою досягнення компромісу між державою і громадянами з метою недопущення ситуацій, коли за кожну конкретну послугу платить не її одержувач, особливо суб'єкт господарювання, а всі платники податків.

Важливо також з'ясувати співвідношення безоплатних та платних адміністративних послуг. У ст. 12 проекту Закону України «Про адміністративні послуги» передбачено: 1) адміністративні послуги надаються на безоплатній основі, крім тих, платність яких передбачена законом; 2) надання адміністративних послуг у сфері соціального забезпечення громадян здійснюється на безоплатній основі; 3) пільги з оплати адміністративної послуги встановлюються законом. На нашу думку, авторам законопроекту слід було також закріпити саме у вказаній статті критерії платності та безоплатності послуг а також критерії визначення розміру плати, як це, наприклад, має місце в Законі Фінляндії 1992 року «Про збір оплати з користувачів державних послуг». У науці адміністративного права панує думка, що безоплатними повинні бути послуги: 1) у справах державного пенсійного та соціального забезпечення; 2) у справах, які безпосередньо стосуються реалізації основних прав і свобод людини, життєзабезпечення громадян та суб'єктів господарювання; 3) якщо собівартість послуги настільки низька, що розмір плати за її надання не виправдовує витрат, пов'язаних з її стягненням. правовий плата адміністративна послуга

Важливо зазначити, що в Указі Президента України «Про заходи із забезпечення додержання прав фізичних та юридичних осіб щодо одержання адміністративних (державних) послуг» від 3 липня 2009 року № 508/2009 Кабінету Міністрів України було доручено ще до 1 вересня 2009 року вжити заходи щодо недопущення справляння плати за надання адміністративних (державних) послуг, якщо відповідно до законодавства України такі послуги надаються безоплатно або розмір плати в установленому порядку не визначений.

У ч. 2 ст. 12 проекту Закону України «Про адміністративні послуги» закріплено, що розмір плати за надання адміністративної послуги встановлюється, виходячи із собівартості її надання, і лише у передбачених законом випадках розмір плати за надання адміністративної послуги може перевищувати собівартість її надання. Передбачається також, що розмір плати за надання адміністративної послуги та порядок її справляння встановлюватимуться Кабінетом Міністрів України.

З метою врегулювання питання про види адміністративних послуг та плату за їх надання запроваджено Реєстр адміністративних послуг єдину комп'ютерну базу даних про адміністративні послуги, які надаються відповідно до законодавства центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, а також органами місцевого самоврядування. Функціонування вказаного Реєстру з 1 лютого 2012 року забезпечує Міністерство економічного розвитку і торгівлі відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про Реєстр адміністративних послуг» від 5 грудня 2011 року № 1274. До Реєстру вносяться відомості про суб'єкта надання адміністративної послуги, розмір плати за її надання (у разі надання послуги на платній основі), результат її надання, нормативно-правові акти, згідно з якими надається послуга, визначаються порядок, умови і розмір плати за її надання, стандарт послуги. Підставою для внесення відомостей до Реєстру та їх виключення є подання міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування інформації про адміністративні послуги.

Отже, лише чітко визначена в законодавстві частина адміністративних послуг повинна бути оплатною. Навіть економічно розвинені держави на сьогодні не наважуються зробити більшість адміністративних послуг безоплатними.

Необхідність у внесенні плати за надання адміністративних послуг саме до бюджету, а не на власні рахунки суб'єктів їх надання, визнана також на законодавчому рівні. Так, у ст. 2 Закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» від 22 грудня 2011 року № 4282-VI встановлено, що до доходів загального фонду Державного бюджету України на 2012 рік належать доходи державного бюджету, що визначені частиною другою ст. 29 Бюджетного кодексу України (БК України), згідно з якою саме до доходів загального фонду Державного бюджету України віднесено плату за надання адміністративних послуг. Важливо зазначити, що в ст. 16 проекту Закону України «Про адміністративні послуги» закріплено: 1) кошти, отримані адміністративними органами як плата за надання адміністративних послуг, зараховуються до загального фонду Державного бюджету України і місцевих бюджетів; 2) діяльність адміністративних органів та центрів надання адміністративних послуг фінансується з державного і місцевих бюджетів відповідно до бюджетного законодавства; 3) делегування повноважень із надання адміністративних послуг супроводжується передачею ресурсів, необхідних для їх надання.

Вказане положення ст. 29 БК України набуло чинності з 1 січня 2012 року. До цієї дати згідно зі ст. 4 Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» від 23 грудня

року № 2857-VI джерелом формування спеціального фонду Державного бюджету України на 2011 рік у частині доходів була плата за надання адміністративних послуг З огляду на викладене плата за адміністративні послуги в 2012 році належить до доходів не спеціального, а саме загального фонду Державного бюджету України.

Відповідно ж до Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік» (п. 32 ст. 4 та п. 34 ст. 14) плата за адміністративні послуги належала до джерел формування спеціального фонду Державного бюджету України у частині доходів та спрямовувалась на видатки головних розпорядників коштів Державного бюджету України, пов'язані з наданням адміністративних послуг. Плата за надання таких послуг справлялась в розмірах та порядку, визначених законодавчими актами України, а в разі якщо це не передбачено законодавчими актами України, актами Кабінету Міністрів України. Витрати, пов'язані з наданням зазначеними підприємствами, установами та організаціями, що не мають статусу бюджетних установ, платних адміністративних послуг належало компенсувати відповідно до укладених з ними органами виконавчої влади договорів. Зазначена компенсація повинна сплачуватися на рахунки підприємств, установ та організацій, відкритих в органах Державної казначейської служби України. Відповідно до п. 2 постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання надання платних адміністративних послуг» від 5 січня 2011 року № 33 міністерства, інші центральні органи виконавчої влади повинні були забезпечити до 1 березня 2011 року відкриття підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, рахунків в органах Державної казначейської служби України.

У п. 3 цієї постанови Державній казначейській службі України до 1 березня року було передбачено забезпечити відкриття та обслуговування рахунків підприємств, установ та організацій. Так, надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством, врегульовано в ч. 4 ст. 13 Бюджетного кодексу України. Кошти, що одержували бюджетні установи в 2011 році як плату за адміністративні послуги, включались до спеціального фонду бюджету і належали до власних надходжень бюджетних установ, а саме: до першої їх групи надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством (підгрупа 1 плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю). Оскільки встановлено, що з 2012 року плата за надання адміністративних послуг належить до загального фонду бюджету, такі кошти не можуть включатись до спеціального фонду і, відповідно, не вважаються власними надходженнями бюджетних установ. Отже, фінансове забезпечення діяльності бюджетних установ в частині витрат на надання адміністративних послуг повинно здійснюватися з коштів, що виділяються із загального фонду бюджету на фінансування основної функціональної діяльності бюджетних установ.

Щодо організацій, які надають адміністративні послуги, проте не наділені статусом бюджетної установи, то вони цілком обґрунтовано повинні одержувати компенсацію з бюджету відповідно до укладених з ними договорів, проте не зі спеціального, а з загального фонду бюджету і як організації, що наділені статусом одержувача бюджетних коштів та включені до мережі відповідного головного розпорядника бюджетних коштів. Як і передбачено в проекті Закону України «Про адміністративні послуги», делегування повноважень із надання адміністративних послуг повинно супроводжуватися передачею ресурсів, необхідних для їх надання.

Однак у зв'язку із тим, що вказана Постанова Кабінету Міністрів України не приведена у відповідність до Бюджетного кодексу України та Закону України «Про Державний бюджет на 2012 рік», на сьогодні залишається неврегульованим питання про механізм компенсування організаціям, що не мають статусу бюджетних установ, але залучені до надання адміністративних послуг їх витрат, пов'язаних із наданням цих послуг. Відтак, на практиці допускаються порушення бюджетного законодавства в частині зарахування плати за надання адміністративних послуг не до загального, а до спеціального фонду бюджету або на банківські рахунки організацій.

Окремої уваги потребує питання можливості делегування організаціям, що не мають статусу бюджетної установи, повноважень з надання адміністративних послуг. Так, у ст. 6 проекту Закону України «Про адміністративні послуги» закріплено: 1) суб'єктами надання адміністративних послуг є адміністративні органи; 2) у передбачених законом випадках органи виконавчої влади, інші державні органи можуть делегувати в установленому Кабінетом Міністрів України порядку повноваження з надання адміністративних послуг бюджетним установам, що належать до сфери їх управління; 3) комісії, палати, які відповідно до закону надають адміністративні послуги, та бюджетні установи, яким згідно з законом делеговано повноваження з надання адміністративних послуг, не можуть делегувати їх іншим бюджетним установам, підприємствам, установам, організаціям, органам, фізичним особам підприємцям. На сьогодні відповідно до п. 5 Тимчасового порядку надання адміністративних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня

року № 737 органи виконавчої влади можуть делегувати повноваження з надання адміністративних послуг лише бюджетним установам на підставі нормативно-правових актів. Підприємства, установи та організації можуть залучатися суб'єктом до виконання окремих етапів надання адміністративних послуг у випадках, передбачених законами України або актами Кабінету Міністрів України, та у разі неможливості виконання таких етапів самостійно. У п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання надання платних адміністративних послуг» від 5 січня 2011 року № 33 встановлено, що з 1 березня 2011 року надання платних адміністративних послуг здійснюється виключно бюджетними установами, а також підприємствами, небюджетними установами та організаціями, на які законодавчими актами або міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, покладено повноваження щодо надання таких послуг, і державними підприємствами, що належать до сфери управління Державної служби технічного регулювання. Отже, небюджетні організації можуть бути залучені до надання адміністративних послуг лише в разі наявності прямої на те вказівки в законі (міжнародному договорі України).

В окремих актах уряду, зокрема в Постанові Кабінету Міністрів України від 1 липня року № 724, міністерствам, іншим центральним та місцевим органам виконавчої влади прямо заборонено делегувати владні повноваження суб'єктам господарювання (крім суб'єктів господарювання державної форми власності у випадках, визначених законом). Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 року № 737 оплата роботи залучених підприємств, установ та організацій проводиться на рівні її собівартості, яка визначається відповідно до Методики визначення собівартості платних адміністративних послуг, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 2010 року № 66.

Незважаючи на численні ініціативи уряду щодо припинення діяльності підприємств, що надають адміністративні послуги, а також відкриття підприємствам, залученим до надання адміністративних послуг, рахунків у Державному казначействі України, в ряді випадків ще в 2011 році підприємства, що надавали послуги, ігнорували приписи щодо відкриття рахунків у Державному казначействі України (для перерахування плати за адміністративні послуги) або ж і надалі як основні використовували рахунки, відкриті у комерційних банках. Також потребує вирішення проблема існування «завуальованих» видів плати за надання адміністративних та пов'язаних з ними послуг, що надходять не до державного чи місцевого бюджету, а на банківські рахунки організацій.

Не вдаючись до дискусії про те, які види адміністративних послуг є обов'язковими, а які додатковими, зазначимо: за своїм характером платежі, що надходять до бюджету як плата (збір) за здійснення органом державної влади на користь приватного суб'єкта певних послуг (дій), також можна представити цілим переліком закріплених в Бюджетному кодексі України платежів, що сплачуються до загального або спеціального фондів бюджету. Так, серед платежів за адміністративні послуги, можна виокремити: збори, що належать до системи оподаткування: обов'язкові платежі до відповідного бюджету, що справляються з платників зборів, з умовою отримання ними спеціальної вигоди, у тому числі внаслідок вчинення на користь таких осіб державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами та особами юридично значимих дій (зокрема, збір за першу реєстрацію транспортного засобу);

обов'язкові збори, що не належать до системи оподаткування, сплата яких передбачена окремими законами (актами законодавчої сили). Це збори, що не увійшли до Податкового кодексу України (ПК України), хоч раніше згідно з Законом України «Про систему оподаткування» визнавались податковими платежами (зокрема: державне мито; збір на обов'язкове державне пенсійне страхування; єдиний збір, що справляється у пунктах пропуску через державний кордон України, тощо);

плата (збори), які є платою за одержані адміністративні послуги: а) збори, що не належали до системи оподаткування, проте визнаються неподатковими обов'язковими платежами, сплата яких переважно не залежить від собівартості адміністративної послуги, визначені в БК України як окремі види неподаткових доходів бюджетів (портовий (адміністративний) збір; збори за підготовку до державної реєстрації авторського права і договорів, які стосуються прав автора на твір, та плата за одержання контрольних марок; плата за видачу дозволів на право ввезення на територію України, вивезення з території України або транзиту через територію України наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів; плата за оформлення посвідчення закордонного українця тощо); б) плата за надання інших адміністративних послуг (її види передбачені передусім у бюджетній класифікації, затвердженій наказом Міністерства фінансів України від 14 січня 2011 року № 11 під кодом 22010000, а також в Реєстрі адміністративних послуг).

Згідно з п. 2 підрозділу 10 розділу ХХ «Перехідні положення» Податкового кодексу України «Збори (плата, внески), не встановлені цим Кодексом як загальнодержавні або місцеві, але встановлені законодавчими актами України як обов'язкові платежі до набрання чинності цим Кодексом, справляються за правилами, встановленими цими законодавчими актами України, до набрання чинності законом про адміністративні послуги та іншими законами, що регулюватимуть справляння відповідних зборів (плати, внесків)».

Отже, законодавець акцентував увагу на тому, що ситуація, за якої існують обов'язкові платежі, які вже не визнаються податковими, але їх належить сплачувати, безумовно, при тому, що їх правова природа не визначена, є тимчасовою і загалом не відповідає принципам правової держави. Вирішена вона може бути шляхом невідкладного прийняття Закону України «Про адміністративні послуги» та інших відповідних законів. З цього приводу слід зазначити, що в наукових колах давно пропонується відмовитися від поняття «державне мито», яке доповнюється платою за «супутні» послуги, і запровадити аналогічно до багатьох європейських країн єдиний адміністративний збір [4]. Причому порядок його нарахування, ставки, порядок оплати та розміри адміністративних зборів, їх функції, принципи встановлення та стягнення адміністративного збору (обґрунтованість та справедливість розміру адміністративного збору, прозорість механізму встановлення конкретних розмірів зборів, принцип цільового використання коштів тощо), розмежування надходжень за таким збором між державним та місцевими бюджетами мають бути врегульовані в єдиному законі. Такий закон, зокрема, науковці Центру політико-правових реформ пропонують назвати Законом України «Про адміністративний збір», в якому доцільно систематизувати положення усіх чинних сьогодні нормативно-правових актів: як законів (зокрема, і Декрету Кабінету Міністрів України «Про державне мито»), так і підзаконних нормативно-правових актів [6].

Серед окремих проблем, пов'язаних із питанням плати за надання адміністративних послуг, з якими стикаються їх одержувачі і які потребують вирішення на законодавчому рівні й на практиці, слід назвати наступні: 1) встановлення необґрунтовано високих розмірів плати за надання адміністративних послуг; 2) встановлення плати за послуги, що згідно з законодавством мають бути безкоштовні; 3) ускладнення процедури їх отримання (через «подрібнення» однієї послуги на кілька окремих платних послуг); 4) постійну появу нових платних адміністративних послуг; 5) відсутність виключних переліків платних адміністративних послуг, незважаючи на те, що введено Реєстр адміністративних послуг; 6) відсутність поінформованості населення та суб'єктів господарювання про особливості механізму одержання адміністративних послуг та розмір плати за їх надання; 7) закріплення норм щодо оплати послуг у численних нормативно-правових актах різного рівня;

нав'язування одержувачам адміністративних послуг обов'язку оплати «супутніх» послуг, вартість яких в рази перевищує розмір основного платежу; 9) самовільне встановлення органами держави та місцевого самоврядування адміністративних послуг та плати за їх надання; 10) відсутність належного контролю за обґрунтованістю визначення розміру плати на рівні законодавства та нарахуванням платежу суб'єктами надання послуг; 11) відсутність належного контролю за мобілізацією коштів, що надходять як плата за надання адміністративних послуг та використання цих коштів.

Окремі дії, спрямовані на подолання вказаних проблем, передбачені Планом заходів щодо реформування системи надання адміністративних послуг, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1076-р. Зокрема, передбачено необхідність проведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади інвентаризації адміністративних послуг, затвердження переліків адміністративних послуг, які безоплатно надаються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, із зазначенням нормативно-правових актів, якими передбачено надання таких послуг, затверджено порядки надання та стандарти послуг Вказані затверджені переліки надсилатимуться до Міністерства економічного розвитку і торгівлі України з метою внесення їх до Реєстру.

Основними ж суб'єктами контролю за додержанням законодавства з питань надання адміністративних послуг відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 17 липня 2009 року № 737 є Державна фінансова інспекція України, Державна податкова служба України та Державна інспекція України по контролю за цінами в межах їхніх повноважень. У свою чергу, контроль за додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, вимог законодавства про захист економічної конкуренції під час надання платних адміністративних послуг та обґрунтованістю розміру встановленої плати за їх надання здійснює Антимонопольний комітет України. Посилення державного контролю за додержанням законодавства про адміністративні послуги та прокурорського нагляду у вказаній сфері також є важливим чинником комплексного вдосконалення механізму адміністративних послуг та, зокрема, ряду питань плати за їх надання, поступальне впровадження системи надання адміністративних послуг, за якої діяльність органів держави та місцевого самоврядування визначатиметься потребами громадян та суб'єктів господарювання.

Затвердження плати за надання адміністративних послуг та порядку використання коштів, що надходять як плата за надання адміністративних послуг (адміністративних зборів), має бути здійснене винятково на законодавчому рівні. І лише комплексне вирішення питань плати за надання адміністративних послуг як на рівні законодавства, так і на рівні правозастосування, за умови належного контролю за додержанням законодавства у вказаній сфері, може забезпечити вирішення її мобілізації до бюджету.

Список використаних джерел:

Авер'янов В. Оновлення доктринальних засад українського адміністративного права у світлі євроінтеграційних вимог / В. Авер'янов // Юридична Україна. 2010. № 3. С. 4-10.

Голосніченко І. П. Адміністративний процес: навч. посіб. / І.П. Голосніченко, М.Ф. Стахурський; за заг. ред. І.П. Голосніченка. К.: ГАН, 2003. 256 с.

Демський Е. Ф. Адміністративні послуги та їх юридична природа / Е.Ф.Демський // Юридична наука. 2011. № 1. С. 79-86.

Коліушко І. Адмінпослуги: крок вперед, два вбік / І. Коліушко: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.pravda.com.ua

Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / авт.-упоряд. В.П. Тимощук. К.: Факт, 2003. 496 с. С. 172.

Плата за адміністративні послуги: встановлення та використання. К.: Центр досліджень місцевого самоврядування, Центр політико-правових реформ, 2011. 20 с. С. 13.

Размещено на Allbest.ru