Історичні аспекти становлення та розвитку органів виконавчої влади в незалежній Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

13

Історичні аспекти становлення та розвитку органів виконавчої влади в незалежній Україні

Полякова Л.І.

З проголошенням Декларації про державний суверенітет України та прийняттям ідеї «розподілу влади» виникла необхідність утворення виконавчої влади як окремої гілки єдиної державної влади України та визначення поняття виконавчої влади у Конституції 1978р. У подальшому історичному розвитку незалежної держави питання організації та взаємодії окремих гілок, правове оформлення державних інститутів влади постало на порядок денний. Зважаючи на складну ситуацію яка склалася у відносинах між Президентом та органами виконавчої влади на сучасному історичному етапі, виникла необхідність історичного аналізу становлення органів виконавчої влади в незалежній Україні та їх взаємодії з іншими гілками влади, а також з'ясування розподілу функцій між Президентом України, Прем'єр-міністром та Кабінетом Міністрів України.

Питання про положення виконавчої влади в системі розподілу влади розглядаються в роботах А.Коваленка[4], А.Колодій, В.Медведчука[3], В.Шаповала[1], В.Шатіло[2]. Невизначеність статусу Уряду в Україні, що є найактуальнішою проблемою сучасного державотворення, розглядається дослідниками В.Авер'яновим[5], Ю.Тодикою, В.Шаповаловим[1], В.Яворським[6] та іншими. Вчені зосереджують увагу на слабкості позицій Уряду у взаємовідносинах з Президентом України та Верховною Радою України.

Початок процесу активної розбудови системи єдиної, цілісної та ефективно діючої виконавчої влади було започатковано практично одночасно з появою незалежної української держави. Декларація про державний суверенітет України, що була ухвалена Верховною Радою Української РСР 16 липня 1990 року, та Акт проголошення незалежності України, схвалений Верховною Радою України 24 серпня 1991 року зумовили подальший державно-правовий розвиток України з урахуванням відповідних засад,притаманних незалежній державі. Зокрема, в Декларації було однозначно зафіксовано, що Українська РСР є самостійною у вирішенні будь-яких питань свого державного життя, і що державна влада в Республіці здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. А в Акті проголошення незалежності встановлювалось положення про створення самостійної української держави, що, звичайно, передбачало і поштовх для процесів створення такої невід'ємної структури будь-якої незалежної держави, як ефективна система виконавчої влади, яка була б здатна ліквідувати існуючі «соціальні та економічні диспропорції» та забезпечити життєздатність легальних економічних, соціальних та політичних відносин.

18 квітня 1991р. Верховна Рада ухвалила Закон УРСР «Про створення Кабінету Міністрів Української РСР». У подальшому були прийняті доповнення від 21 травня 1991р. до діючої Конституції Української РСР 1978р. про вдосконалення системи державного управління. 25 червня 1991р. Верховна Рада України прийняла Постанову «Про вибори Президента Української РСР» [1,с.56].

Проте часом початку безпосереднього політичного реформування органів виконавчої влади і створення нової правової основи для їх розвитку слід вважати 5 липня 1991 року, коли було введено інститут Президента як глави держави і виконавчої влади. Мається на увазі прийняття Закону «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР», яким було постановлено доповнити Конституцію УРСР главою 12-1(статті 114-1 114-9), та Закону «Про Президента Української РСР». Зокрема, серед найбільш важливих норм щодо діяльності виконавчої влади цими законами вводились такі норми: а) Президент Української РСР є найвищою посадовою особою української держави і главою виконавчої влади;

б) Президент Української РСР очолює систему органів державного управління, забезпечує їх взаємодію з Верховною Радою УРСР, вживає необхідних заходів щодо забезпечення обороноздатності, державної і суспільної безпеки та територіальної цілісності республіки, представляє Верховній Раді УРСР кандидатуру для призначення на посаду Прем'єрміністра; вносить пропозицію Верховній Раді УРСР про звільнення з посади Прем'єр-міністра, за поданням Прем'єр-міністра призначає і звільняє інших членів Кабінету Міністрів УРСР; в) Президент Української РСР на основі і на виконання Конституції і законів УРСР в межах своєї компетенції видає укази, які є обов'язковими до виконання на території УРСР; г) Президент Української РСР має право скасувати постанови і розпорядження Кабінету Міністрів УРСР, Уряду Кримської АРСР, акти міністерств УРСР, інших підвідомчих йому органів, виконавчих комітетів місцевих рад народних депутатів УРСР, а також зупиняти дію рішень органів виконавчої влади Союзу РСР на території УРСР, якщо вони суперечать Конституції і законам УРСР. [4,с.201-202].

Важливою історичною подією стало прийняття Закону «Про вибори Президента України», в якому встановлювалось, що вибори Президента України проводяться за принципами загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. А сам виборчий процес здійснюється на засадах: вільного і рівноправного висування кандидатів у Президенти України; гласності і відкритості; рівності можливостей для всіх кандидатів у проведенні виборчої кампанії; неупередженості до кандидатів з боку державних органів, установ і організацій, органів місцевого самоврядування; свободи агітації.

А.Коваленко вважає, що все це дало змогу внести елементи структурної зорганізованості до системи виконавчої влади в Україні, чітко відокремити її від законодавчої влади в особі Верховної Ради України, яка набула статусу єдиного органу законодавчої влади в державі. Річ у тому, що відповідно до Конституції УРСР 1978 року та тих широких повноважень, які надавались нею Президії Верховної Ради України (статті 105-106), остання мала достатньо потужні механізми підміни найвищого представницького органу державної влади.

Також за цей період було прийнято ще три важливі з погляду становлення системи виконавчої влади закони:

1) Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від 7 грудня 1990 року, яким місцеві ради були звільнені від виконання невластивих їм функцій державного управління на місцях і відповідно створювались державні адміністрації на чолі з представниками Президента України в районах та областях, а також у містах Києві та Севастополі, яким були делеговані повноваження представляти державну владу на місцях;

2) Закон України «Про представника Президента України» від 5 березня 1992 року, де представник Президента України визначався як глава місцевої державної адміністрації відповідно в області, містах Києві, Севастополі, районі, районах міст Києва і Севастополя. До його основних повноважень належали: 1) забезпечення реалізації законів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших актів законодавчої і виконавчої влади; 2) координація діяльності відповідних органів внутрішніх справ, національної безпеки, оборони, статистики та інших органів, підпорядкованих міністерствам, іншим центральним органам державної виконавчої влади; 3) здійснення контролю за додержанням органами державної виконавчої влади, органами місцевого і регіонального самоврядування, а також підприємствами, організаціями і установами, незалежно від їх підпорядкування та форм власності, іншими юридичними особами Конституції і законів України, указів Президента України, інших актів законодавчої і виконавчої влади; 4) зупинення дії актів адміністрації підприємств, організацій і установ, інших юридичних осіб, що суперечать Конституції і законам України, указам Президента України, іншим актам законодавства, та звернення до суду з позовом про визнання їх недійсними; 5) представлення інтересів держави у судах та органах місцевого і регіонального самоврядування; 6) утворення відділів, управлінь, інших служб місцевої державної адміністрації, призначення їх керівників, за винятком керівників місцевих органів міністерств, державних комітетів, інших центральних органів державної виконавчої влади; 7) організація розробки проектів бюджету, програм економічного і соціального розвитку відповідної території, місцевих екологічних програм і подання їх на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету і цих програм. Також, стаття 14 цього закону надавала представнику Президента України право видавати розпорядження, які розглядались як обов'язкові для виконання органами місцевого і регіонального самоврядування, всіма розташованими на відповідній території підприємствами, організаціями і установами, громадськими об'єднаннями, а також посадовими особами і громадянами.

3) Закон України «Про Представництво Президента України в Республіці Крим» від 17 грудня 1992 року, в якому Представництво Президента України в Республіці Крим визначалось органом державної виконавчої влади України. Воно створювалось Президентом України на чолі з постійним представником Президента України, який призначався на посаду і звільнявся з неї Президентом України. При цьому основними завданнями Представництва Президента України в Республіці Крим визначались: 1) здійснення повноважень щодо забезпечення проведення в життя Конституції і законів України з питань, що належать до відання Президента України як глави держави і глави виконавчої влади; 2) забезпечення взаємодії органів державної виконавчої влади України з відповідними органами Республіки Крим; 3) сприяння однаковому застосуванню актів законодавства з питань, віднесених до відання України; 4) здійснення передбачених Конституцією України повноважень щодо забезпечення прав і свобод громадян, державного суверенітету України[4,с.204].

Важливим моментом в організації діяльності органів виконавчої влади є підготовка нової Конституції незалежної держави. Одним із перших найважливіших кроків у цьому напрямі стало схвалення Верховною Радою УРСР 19 червня 1991 року Концепції нової Конституції України, якою передбачалось створення принципово нової системи виконавчої влади, яка мала здійснюватись Президентом (главою виконавчої влади), віцепрезидентом республіки, Кабінетом Міністрів (який мав безпосередньо керувати міністерствами, державними комітетами та іншими органами державного управління) і державною адміністрацією (центральна адміністрація та місцева адміністрація). Відповідно до розробленої концепції система органів виконавчої влади мала засновуватися на таких нормах:

1) Президент і віце-президент обираються безпосередньо населенням шляхом прямих виборів, але не більш ніж на два терміни підряд;

2) Президент є найвищою посадовою особою в державі та главою виконавчої влади;

3) Президент здійснює функції по виконанню законів, веденню переговорів та укладанню міжнародних договорів, керує діяльністю Кабінету Міністрів та державної адміністрації;

4) повноваження Президента обмежуються виключно функціями виконавчої влади і конституція забороняє будь-які форми його тиску на Верховну Раду;

5) як кінцевий спосіб розв'язання кризи у взаємодії законодавчої і виконавчої влади закріплюється право Верховної Ради оголосити референдум із питання дострокового припинення повноважень Президента; при цьому у разі, коли за наслідками референдуму народ висловить довіру Президентові, Верховна Рада підлягає розпуску;

6) Кабінет Міністрів керує міністерствами, державними комітетами та іншими органами державного управління;

7) державна адміністрація як складова частина виконавчої влади здійснює функціональне і галузеве управління; державну адміністрацію складають центральна адміністрація (міністерства, комітети та інші відомства) та місцева адміністрація; до державної адміністрації належать, зокрема, органи освіти, охорони здоров'я, фінансів, соціального забезпечення, державної безпеки, внутрішніх справ, юстиції, попереднього розслідування, оборони, закордонних справ та ін.»

Проте вже в ході початкової роботи над проектом Конституції до наміченої в концепції програми розбудови системи виконавчої влади було внесено суттєві зміни. Так, у проекті Конституції України, винесеному на всенародне обговорення в редакції від 1 липня 1992 року, в главі 20 «Виконавча влада» не згадувалась посада віце-президента, а місцевими органами державної виконавчої влади визначались обласні (земельні) і районні управи. Ще більш значні зміни було внесено до проекту Конституції України, розробленого Комісією Верховної Ради в редакції від 27 травня 1993 року. В ньому Президент вже формально виключався з системи виконавчої влади і визначався як глава держави (стаття 142), який виступає від її імені, а вищим органом державної виконавчої влади ставав Кабінет Міністрів (стаття 155). Зрештою, саме цей підхід щодо структурної організації системи виконавчої влади і було реалізовано в прийнятій 28 червня 1996 року Конституції України.

Однак, крім проблеми включення інституту Президента до структури виконавчої влади, дослідження проектів Конституції дає змогу зафіксувати і ряд інших важливих моментів, які безпосередньо пов'язані з правовим оформленням системи органів виконавчої влади. Перше, на що слід звернути увагу, це ті зміни, які відбувалися в самій формі юридичної фіксації організації виконавчої влади. Так, у проекті Конституції 1992 року глава «Виконавча влада» складалася з трьох частин, які структурно відтворювали основні ланки системи виконавчої влади: Президент (статті 175-189), Кабінет Міністрів (статті 190-194), місцеві органи виконавчої влади (статті 195-201). Таким чином, інститут Президента включали до виконавчої гілки влади, а проекті Конституції 1992 року було досягнуто найбільшої відповідності конституційно-юридичного аспекту безпосередній політикоправовій структурі організації виконавчої влади.

У період, коли Президент України був одночасно главою держави і главою виконавчої влади, організація цієї гілки державної влади здійснювалась ним. Проте і в той період практична реалізація цього повноваження Президентом зіткнулася з цілою низкою складних проблем.

По-перше, не було з'ясовано, що таке виконавча влада і в чому її відмінність від діяльності колишніх виконавчо-розпорядчих органів, хоча це питання могло бути вирішене через закон про виконавчу владу.

По-друге, не було підготовлено і прийнято пакет законодавчих актів щодо закріплення правових засад цієї влади, зокрема це стосується Закону України «Про Кабінет Міністрів України»[7,с.263].

З погляду конституційного визначення структурної організації системи виконавчої влади проект від 27 травня 1993 року виявився значно менш вдалим, ніж попередній. Але водночас саме завдяки ньому було викристалізовано основні проблеми виконавчої влади: а) має реалізовуватися відповідальність уряду перед Президентом; б) що саме має являти собою «виконавча вертикаль»?

Значною мірою спробою вирішення цих двох основоположних питань організації системи виконавчої влади виявилися проекти Конституції від 15 листопада 1995 року та 24 лютого 1996 року (в проекті від 26 жовтня 1993 року єдиною зміною щодо конституційного оформлення системи виконавчої вертикалі слід визнати лише зміну назви «обласної державної адміністрації» на «обласний виконавчий комітет»). Незаперечним позитивним історичним моментом у визначенні виконавчої влади стало викладення основних положень щодо цього в одному розділі. Причому в обох зазначених проектах розділ мав назву «Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади». Тобто в ньому було представлено всю систему виконавчої влади (уряд центральні органи виконавчої влади місцеві державні адміністрації). Цим знімалося питання щодо належності тих чи інших органів державної влади до цієї системи. Так само в зазначених проектах було зроблено суттєвий крок щодо розв'язання проблеми співвідношення компетенції місцевих органів державної влади та місцевого самоврядування, що дало змогу зняти неузгодженості в законодавстві.

Важливим моментом у становленні органів державної влади є визначення повноважень Кабінету Міністрів.

В проекті Конституції 1992 року це питання виявилося найменш врегульованим, оскільки главою виконавчої влади було визначено Президента, а тому функції та повноваження уряду було виражені в такій формі «Уряд України підпорядковується Президенту, перед ним відповідальний і в своїй діяльності керується його програмою і рішеннями» (стаття 190). Відповідно до цієї форми організації загальної системи виконавчої влади було визначено й повноваження Прем'єр-міністра (стаття 191: «Прем'єрміністр здійснює безпосереднє керівництво Кабінетом Міністрів та його апаратом, контролює і координує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади») та міністрів і керівників інших центральних органів виконавчої влади (стаття 193: «Міністри і керівники інших центральних органів виконавчої влади здійснюють керівництво дорученими сферами управління і несуть відповідальність перед Президентом за стан справ у цих сферах»).

Таким чином, більш-менш докладний перелік функцій та повноважень Кабінету Міністрів знаходимо лише в проектах Конституції 27 травня 1993 року, 26 жовтня 1996 року, 15 листопада 1995 року та 24 лютого 1996 року.

Нагадаємо, що питання розвитку виконавчої влади в Україні регулював і Конституційний договір 1995 року. За статтею 19 Конституційного договору між Верховною Радою, і Президентом України, який діяв упродовж 1995-1996 років, Президент України був главою держави і главою державної виконавчої влади України. Вказана стаття передбачала й порядок здійснення ним виконавчих повноважень: «Президент України як глава державної виконавчої влади здійснює цю владу через очолювані ним Уряд Кабінет Міністрів України та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади». Президент одноосібно, без участі парламенту, мав призначати прем'єр-міністра і формувати склад Кабінету міністрів, що, зауважимо, не можна вважати демократичним. Важливою з позиції відстеження нашого питання є й стаття 24 Конституційного договору, яка регламентувала, що Президент очолює систему органів державної влади України (п. 4). Відтак було цілком умотивованим, що саме він «створює, реорганізує і ліквідує міністерства, відомства, інші центральні та місцеві органи державної виконавчої влади в межах коштів Державного бюджету України, призначає (затверджує) і звільняє з посад керівників цих органів» (п. 5); «скасовує акти центральних і місцевих органів державної виконавчої влади України, а також акти органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим у разі їх невідповідності Конституції та законам України, а також указам і розпорядженням Президента України» (п. 6); «здійснює в межах, встановлених законом, управління майном, що перебуває у загальнодержавній власності» (п. 7); «подає на розгляд Верховної Ради України проект Державного бюджету України та звіт про його виконання» (п. 9).

У статті 29 Конституційного договору визначалося, що Кабінет міністрів є урядом України (чого, до слова, немає в тексті Конституції), та чітко вказувалося його місце в системі влади: «Уряд України Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним. Уряд України у своїй діяльності керується Конституцією, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, Програмою діяльності Уряду, схваленою Верховною Радою України».

Прем'єр-міністр відповідно до статті 30 Конституційного договору «організує і координує роботу Уряду Кабінету Міністрів України, діючи в межах, визначених Президентом України».

«Міністри, керівники інших центральних органів державної виконавчої влади, керівники органів державної виконавчої влади Автономної Республіки Крим та областей, міст Києва та Севастополя здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність перед Президентом України за стан справ у цих сферах», йшлося в статті 35 Конституційного договору[8,с.6].

Нова Конституція України від 28 червня 1996 року внесла суттєві корективи стосовно виконавчої гілки влади в порівнянні з Конституційним договором.

В Україні вищим органом в системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів України (ч.1 ст.113 Конституції України). Визначення Кабінету Міністрів як вищого органу виконавчої влади відображає його роль і місце не лише в системі органів виконавчої влади, а й у системі поділу влади взагалі, характеризує його як орган, який здійснює виконання Конституції України та Законів Верховної Ради України. Як вищий орган виконавчої влади Кабінет Міністрів очолює єдину систему виконавчої влади в Україні, покликаний здійснювати функцій і повноважень виконавчої влади на території України; спрямовувати та координувати роботу міністерств та інших органів виконавчої влади, самостійно вирішувати питання, які піднесені до його відома Конституцією України, законами Верховної Ради України організовувати виконання нормативних актів, міжнародних договорів, конвенцій та угод, здійснювати контроль за їх виконанням органами виконавчої влади і приймати відповідні заходи щодо усунення їх порушень.

Державне управління, яке здійснює Кабінет Міністрів України є функціональним. Від державного управління слід відмежувати функцію політичного керівництва, яка здійснюється вищою ланкою в системі органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів щодо інших виконавчих структур. Під політичним керівництвом розуміють діяльність державних органів і посадових осіб, які посідають верховне, ієрархічно найвище положення у структурі державі й концентрують найвищі повноваження щодо прийняття державних рішень, розподілу фінансових і матеріальних суспільних ресурсів, а також використання силових та інформаційних структур держави [9,с.157].

Кабінет Міністрів України є органом загальної компетенції ,тому і функції його є численними і різноманітними. Серед них можна відокремити політичну, економічну, бюджетну, гуманітарну, екологічну, забезпечення прав та свобод людини і громадянина, адміністративноорганізаційну, забезпечення державного суверенітету, національної безпеки[10]. Всі функції Кабінету Міністрів визначені у Конституції України стаття 116.

За формами діяльності Уряду можна виділити нормотворчу, правозастосовну, контрольну та інтерпретаційну функції Кабінету Міністрів України. Пріоритетною функцією Уряду як вищого виконавчого органу є правозастосовна, яка полягає у втіленні в життя рішень і актів парламенту України, у реалізації внутрішньої та зовнішньої політики держави.

Сьогодні залишається проблема нормативного визначення статусу Кабінету Міністрів України і організаційних форм здійснення його функцій в системі поділу влади. Політична реформа від 8 грудня 2004 року, як показує складна політична ситуація сьогодення, не змогла розв'язати всі проблеми діяльності виконавчих органів влади. Реформа розв'язала проблему надмірної залежності Кабінету Міністрів від Глави держави, але на думку Р.Мартинюка, яку підтримує і автор, виникає інша проблема: безпосередньої залежності Уряду від розстановки партійних сил у Парламенті України та ситуації, що складатиметься у взаємовідносинах між цими силами.

суверенітет виконавча влада нормотворчість уряд

Список використаних джерел

1. Шаповал В.М. Конституція і виконавча влада. К.: Юрінком Інтер, 2004 78с.

2. Шатіло В. Інститут Президентства в системі державної влади України. К.: Український центр політичного менеджменту, 2004.

3. Медведчук В. Державна влада в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку. // Право України. 1998. №4 С.5-9

4. Коваленко А. Розвиток виконавчої влади в Україні на сучасному етапі: теорія і практика. Монографія. К.: Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України., 2002 508с.

5. Авер'янов В. Система органів виконавчої влади України: огляд конституційноправових засад. //Часопис Київського університету права 2003. №2 С.3-7

6. Тодика Ю., Яворський В. Президент України: конституційно-правовий статус. Монографія. Х.: Факт., 1999.

7. Фрицький Ю.О. Державна влада в Україні. Дніпропетровськ «Ліра ЛТД»., 2006. 359с.

8. Демократичні механізми формування відповідальної виконавчої влади в Україні. // Інформаційноаналітичне видання УНЦПД. 2003. №7 39с.

9. Мартинюк Р.С. Реалізація принципу поділу влади в сучасній Україні. Політико-правовий аналіз. Острог., 2007. 285с.

10. Конституція України. Харків «Парус»., 2007.

Размещено на Allbest.ru