Конституционно-правовой статус правоохранительных органов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Специальность 12.00.02 конституционное право, муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Конституционно-правовой статус правоохранительных органов Российской Федерации

Бабаченко Сергей Викторович

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин ННОУ ВПО "Московский гуманитарный университет".

Научный руководитель: Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Бушкевич Василий Николаевич

Официальные оппоненты:

Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Глебов Игорь Николаевич

кандидат юридических наук Урюпин Александр Николаевич

Ведущая организация: ГУ "Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации"

Защита состоится "25" июня 2009 г. в 14.00 час. на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО "Московский гуманитарный университет" по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, 5/1

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ ВПО "Московский гуманитарный университет".

Автореферат разослан "____" ____________ 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

І. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Для демократического государства преобразование государственного управления путем повышения эффективности государственных органов, привлечения на службу квалифицированных сотрудников, развития открытости и доступности информации об их деятельности, а также расширение взаимодействия государства с общественными организациями.

В Российской Федерации реформа государственного управления является одним из основных приоритетов. Среди целей проводимых преобразований выделяются: высокая результативность работы, оптимизация и упорядочение функций, совершенствование системы, структуры и режима функционирования, демократизация управления органами исполнительной власти.

В связи с этим государство не только разрабатывает стратегию реформирования органов государственной власти, принимает соответствующие поправки в законодательство, но и проводит необходимые мероприятия, для достижения надлежащего уровня исполнения нормативных предписаний.

Решение указанной задачи во многом становится возможным благодаря упорядочиванию всех элементов системы правоохранительных органов, обладающих значительными силами и средствами, способными обеспечить защиту прав и законных интересов граждан и организаций от противоправных посягательств.

Как отметил Президент России в своем послании Федеральному Собрания Российской Федерации: "Конституция предопределила путь обновления России как государства свободной нации. Как общества, для которого высшей ценностью являются права и достоинство каждого человека".

Однако современное состояние отечественного законодательства, в частности закрепляющего цели, задачи, функции, властные полномочия правоохранительных органов требует глубокого научно-обоснованного исследования на предмет его соответствия новым реалиям российской государственности, а также адаптации к активно формирующимся институтам гражданского общества.

При всей полезности и продуктивности традиционных для конституционного права исследований частных вопросов статуса правоохранительных органов остро ощущается необходимость в проведении системных по своему характеру и комплексных по содержанию междисциплинарных исследований широкого спектра проблем, относящихся к формированию и организации деятельности этих структур.

Происходящие в настоящее время существенные изменения в организационной структуре правоохранительных органов требуют отражения их в теоретическом аспекте и выработки конкретных предложений по дальнейшему совершенствованию этих органов.

Отмеченные выше обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его цели, задачи, предмет и объект.

Степень разработанности темы диссертационного исследования. Проблемы эффективного функционирования правоохранительных органов рассматривались в работах: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, П.А. Астафичева, П.А. Астахова, М.В. Баглая, П.П. Баранова, А.А. Белкина, В.П. Божьева, О.Н. Булакова, В.Н. Бутылина, В.В. Бушкевича, А.В. Васильева, О.А. Галустьяна, К.К. Гасанова, И.Н. Глебова, И.В. Гончарова, В.Н. Григорьева, О.А. Зайцева, А.В. Ендольцевой, Б.П. Елисеева, И.П. Ильинского, Н.Н. Кадникова, А.Д. Керимова, В.Я. Кикотя, Н.Г. Кобеца, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, Р.З. Лифшица, Е.А. Лукашевой, А.П. Любимова, С.С. Маиляна, В.П. Малахова, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, А.С. Подшибякина, А.С. Прудникова, М.М. Рассолова, Ф.М. Рудинского, В.П. Сальникова, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, В.Н. Фадеева, А.Е. Хабибуллина, О.В. Химичевой, В.Е. Чиркина, Г.Г. Черемных, С.М. Шахрая, Б.С. Эбзеева, Н.Д. Эриашвили, Л.С. Явича и многих других.

Объектом диссертационного исследования является содержание и специфические особенности общественных отношений, обуславливающие правовой статус правоохранительных органов и отражающие их современное состояние.

Предметом диссертационного исследования служат правовые нормы, регулирующие исследуемую область отношений, определяющие статус правоохранительных органов, а также системные свойства последних, которые должны найти закрепление в конституционном праве.

Цель исследования - комплексный анализ конституционно-правовой основы организации, деятельности и реформирования правоохранительных органов Российской Федерации на современном этапе и разработка на этой основе теоретических положений дальнейшего совершенствования правоохранительных органов.

Для достижения указанной цели ставятся следующие задачи, подлежащие решению в ходе исследования:

? провести конституционно-правовой анализ организации и деятельности правоохранительных органов в системе органов исполнительной власти Российской Федерации;

? рассмотреть способы реализации правоохранительной функции государства в целом, с помощью правоохранительных органов;

? исследовать особенности организации и деятельности правоохранительных органов в современных демократических государствах;

? обосновать межотраслевой характер правового статуса правоохранительных органов и механизм его действия;

? исследовать нормативно-правовую базу правоохранительных органов Российской Федерации, с целью определения основных направлений ее совершенствования;

? выявить тенденции в становлении и развитии правоохранительных органов Российской Федерации на современном этапе и их конституционно-правовое закрепление;

? выработать рекомендации по упорядочению места и роли правоохранительных органов в структуре исполнительной власти Российской Федерации;

? обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства, определяющего правовой статус правоохранительных органов;

? разработать рекомендации по дальнейшему совершенствованию института правоохранительной службы Российской Федерации.

Нормативной базой исследования явились Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, международные конвенции и договоры.

Методологической основой диссертационного исследования послужил общенаучный диалектический метод познания, а также частно-научные методы: системно-научный, историко-сравнительный, анализ, синтез, дедукция, индукция. Для интерпретации научных концепций были использованы специальные юридические методы: формально-юридический и метод сравнительного правоведения. В частности, формально-юридический метод применялся при исследовании проблематики правового обеспечения деятельности правоохранительных органов, их статуса и закрепления полномочий.

Научная новизна диссертации. Проведено системно-правовое изучение конституционных и иных правовых основ организации и деятельности правоохранительных органов; выявлен и проанализирован конституционно-правовой статус правоохранительных органов в структуре органов исполнительной власти Российской Федерации; исследовано современное состояние и тенденции развития отечественных и ряда зарубежных правоохранительных органов и полиции; выработаны практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию деятельности правоохранительных органов в нашей стране.

Диссертантом разработаны и научно обоснованы критерии отнесения того или иного органа государственной власти в России к системе правоохранительных органов.

Определенную научную новизну диссертационного исследования представляет выявление и анализ важнейших принципов конституционно-правового механизма, обеспечивающего эффективное функционирование правоохранительных органов.

В работе предпринята попытка воплотить общетеоретическое содержание сущности правоохранительных органов в конкретную конституционно-правовую и организационную модель (статус), приемлемую для условий современной России. При этом соискатель, опираясь на теоретическое наследие отечественных и зарубежных ученых и правоохранительную предложил собственные пути решения важных правовых, социальных и организационных проблем функционирования правоохранительных органов, обновления парадигмы конституционно-правовой науки. правохоранительный полномочие государство общество

Рассмотрев качества, присущие системным образованиям, автор делает вывод о необходимости их учета при дальнейшем реформировании и совершенствовании всей системы правоохранительных органов Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту.

1. Авторское определение правоохранительного органа, под которым соискатель полагает обоснованным понимать федеральный орган государственной власти, в котором учреждаются должности правоохранительной службы, наделяемые правами и обязанностями по осуществлению правоохраны, выполняющий задачи специально подготовленными кадрами, путем проведения действий принудительного характера в установленной процессуальной форме.

2. Вывод о том, что, несмотря на общность решаемых задач и организационного построения правоохранительных органов, каждому из них должны быть присущи определенные отличия. Предлагается различать правоохранительные органы государства:

? специально образованные для решения задач правоохраны;

? реализующие функции правоохраны наряду с другими функциями;

? органы технического, природного и иного надзора;

? международные правоохранительные учреждения и организации, в работе которых принимает участие Российская Федерация;

? выраженной силовой направленности;

? не силовой направленности.

3. Обоснование необходимости принятия указа президента Российской Федерации "О системе и структуре правоохранительных органов", федерального закона "О правоохранительной службе в Российской Федерации", который должен установить в соответствии с федеральным законом № 58-ФЗ основные положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации. Предмет данного закона должны составить правоотношения, связанные с поступлением гражданина на государственную правоохранительную службу, ее прохождением и прекращением, на основе обширного массива уже наработанными многими государственными органами нормативных актов различной юридической силы, правоприменительной практики, научных разработок, которые будут направлены на обеспечение реформирования и развития правоохранительной службы, повышение эффективности ее функционирования в целях укрепления правового государства и становления гражданского общества.

4. Вывод о том, что правоохранительная служба является специфическим звеном государственной власти, сочетая все признаки гражданской и военной государственной службы, но при этом, сохраняя свою самостоятельность в соответствии с конкретной своей моделью, определяющей ее функции и задачи. Системность правоохранительной службы - наиболее ценное и необходимое качество, выражающееся в совокупности (комплексе) компонентов и элементов, способных при их взаимодействии реализовывать функции системы.

5. Вывод о необходимости дальнейшего реформирования правоохранительной системы Российской Федерации в целях создания современных правоохранительных органов, отвечающих требованиям эффективности и ориентированным на социальное партнерство с гражданами и их объединениями. Социально-ориентированные правоохранительные органы, должны основывать свою деятельность не только на количественных, но и на качественных параметрах ее оценки.

6. Позиция автор о том, что развитие функций и форм деятельности правоохранительных органов должно быть органично связано с совершенствованием их полномочий. Такая сбалансированность и согласованность является необходимым условием реализации правоохранительной функции поскольку в оценке ее эффективности преобладают общесоциальные, а не политико-юридические последствия.

7. Утверждение автора о том, что конституционно-правовой статус правоохранительных органов должен соответствовать их способности обеспечивать надлежащую защиту прав и свобод человека и гражданина, национальных меньшинств, законность, правопорядок и общественную безопасность в целях формирования благоприятных условий их жизнедеятельности, противодействия политическому и религиозному экстремизму, этносепаратизму и их последствиям - социальным, межэтническим и религиозным конфликтам, терроризму.

8. Вывод автора о том, что реализация правоохранительных задач должно иметь четкую направленность на осуществление правовой политики в государстве. Возможность вычленения именно правовой политики говорит о ее особого рода воздействии на общество в определенной сфере жизни с целью приведения его к желаемым структурным и функциональным характеристикам. Такое воздействие обеспечивает определенную направленность правоприменения для достижения уголовно-правовой, хозяйственно-правовой, административной, эколого-правовой охраны прав личности в условиях справедливого устройства общества.

Теоретическая значимость диссертационного исследования в том, что полученные результаты могут быть использованы для дальнейшего развития теории правоохранительной деятельности, формирования концепции совершенствования системы правоохранительных органов Российской Федерации, а также для разработки учебных и учебно-методических пособий с целью подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере правоохраны. Основные теоретические положения работы позволяют расширить систему правового знания в рассматриваемой области конкретизацией понятий "правоохранительная служба", "правоохранительные органы Российской Федерации" и др.

Практическая значимость диссертации. Выработанные автором практические предложения и рекомендации будут способствовать структурному преобразованию правоохранительных органов в перспективную правоохранительную систему, совершенствованию модели и принципов ее функционирования в рамках реформирования государственной службы Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования были использованы в образовательном процессе Московского университета МВД России; обсуждены на научной конференции, посвященной пятнадцатилетию принятия Конституции РФ (Брянский филиал Московского университета МВД России). Основные результаты исследования отражены в 3 научных статьях, опубликованных в ведущих научных журналах, рекомендованных ВАК (объемом свыше 1,0 п. л.). Результаты исследования, связанные с проблемами организации и деятельности правоохранительных органов, внедрены в практическую деятельность ГУВД по Московской области.

Структура диссертации включает введение, две главы (шесть параграфов), заключение, библиографию.

ІІ. Основное содержание работы

Во введении обосновываются актуальность, цель и задачи диссертационного исследования, указывается его теоретическая и методологическая основа, теоретическая и практическая значимость, научная новизна, излагаются основные положения, выносимые на защиту, а также данные апробации результатов исследования.

Первая глава "Конституционно-правовые основы организации и деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации", состоящая из трех параграфов, посвящена анализу конституционно-правовых основ организации и деятельности правоохранительных органов Российской Федерации, изучению их роли в совершенствовании правового характера российского государства, изучению международного опыта деятельности правоохранительных органов, исследованию отечественного законодательства, регулирующего организацию и деятельность российских правоохранительных органов.

В первом параграфе "Правоохранительные органы как предмет конституционно-правового регулирования", на основе анализа законодательства Российской Федерации диссертантом изучается конституционно-правовой статус правоохранительных органов Российской Федерации.

Диссертант отмечает, что одним из действенных средств решения проблем социально-политического и экономического развития современной России является регулятивно-охранительное воздействие государства на территориальные общности населения, его социальные слои и группы в целях формирования благоприятных условий их жизнедеятельности, противодействия политическому и религиозному экстремизму, этносепаратизму и их последствиям - социальным, межэтническим и религиозным конфликтам, терроризму.

Продолжающаяся в России административная реформа ориентирована на упорядоченное распределение функций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Вместе с тем произошедшие и предполагаемые изменении в законодательстве обусловливают необходимость выработки концептуальных предложений по унификации правовых основ формирования федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов вне зависимости от ведомственной принадлежности.

В полной мере это касается системы правоохранительных органов, так что "поиск оптимальных путей повышения эффективности деятельности правоохранительных органов России, в первую очередь системы МВД, приобретает политическое значение".

Анализируя функциональную связь между системой органов исполнительной власти и обеспечением государственных интересов, мы поддерживаем точку зрения В.П. Иванова, который, выделяет следующие детерминирующие причины:

1) реализация наибольшего объема правоприменительных полномочий, отражающих законодательно зафиксированные интересы государства в сфере законности и правопорядка;

2) активное участие в законопроектной деятельности и нормотворчестве, непосредственное создание нормативно-правовой основы защиты и охраны законных интересов коллективных и индивидуальных субъектов права, форм и методов их обеспечения соответствующими структурами государственной администрации практически во всех сферах жизнедеятельности общества;

3) вхождение в систему исполнительной власти государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в подведомственных им сферах и отраслях за устанавливаемыми государством нормами, квотами, тарифами, стандартами, а также обеспечивающих реализацию легализующих, разрешительных и иных специальных и функциональных административно-правовых режимов;

4) наличие исключительно широких юрисдикционных полномочий, позволяющих пресекать нарушения установленных государством правил поведения индивидуальных и коллективных субъектов.

Автор делает вывод о том, что отсутствие в настоящее время нет единого толкования понятия "правоохранительный орган", то есть критериальной основы, не позволяет установить исчерпывающий перечень указанных правовых категорий.

В условиях современной России, под понятием правоохранительный орган соискатель полагает обоснованным понимать федеральный орган государственной власти, в котором учреждаются должности правоохранительной службы, наделяемые правами и обязанностями по осуществлению правоохраны, выполняющий задачи специально подготовленными кадрами, путем проведения действий принудительного характера в установленной процессуальной форме.

Автор подчеркивает, что правоохранительные органы выполняют присущие только им задачи:

* восстановление нарушенного права (например, в области гражданских правоотношений);

* наказание правонарушителя, если восстановить нарушенное право невозможно (например, при совершении убийства);

* восстановление нарушенного права с одновременным наказанием правонарушителя;

* защита жизни, здоровья, имущества граждан, их собственности, собственности государства, организаций, природы, животных и др.;

Следовательно, среди основных функций правоохранительных органов выделяются: расследование преступлений, оперативно-розыскная работа, исполнение судебных решений, предупреждение преступлений и иных правонарушений.

По нашему мнению, такое определение основывается на следующих критериях:

1) урегулированность права и обязанности правоохранительного органа должны быть урегулированы нормами права;

2) специфичность правоохранительный орган осуществляет свою деятельность путем проведения специфических только ему присущих действий;

3) принудительность в особых случаях принудительный характер специфических действий правоохранительного органа;

4) процессуальность специфические действия осуществляются в определенной (установленной) процессуальной форме.

Автор подчеркивает, что несмотря на очевидное сходство решаемых задач и организационного построения правоохранительных органов, каждому из них должны быть присущи определенные отличия. Принято различать органы, специально образованные для решения задач правоохраны, органы, реализующие их наряду с другими функциями, а также органы технического, природного и иного надзора.

По мнению соискателя, совокупность перечисленных и других органов составляет правоохранительную систему России, которую можно классифицировать по различным основания: наличие функций предварительного следствия (МВД, ФСКН) и оперативно-розыскной (МВД, ФСКН, ФТС, ФСИН и ФССП России), а также административной юрисдикции.

Во втором параграфе - "Конституционно-правовое регулирование деятельности правоохранительных органов в ведущих демократических государствах и основные направления использования их в российской практике" исследуются вопросы организации и деятельности правоохранительных органов в ряде зарубежных государств.

Правоохранительные органы это неотъемлемая часть любого государства которая, так же стара, как и государство. У каждого народа, создавшего национальную государственность, неизбежно возникает потребность в особом аппарате, призванном осуществлять борьбу с правонарушениями. Такие аппараты, существовавшие во всех странах со времен античности, являлись прообразом полиции в сегодняшнем ее понимании.

В современных условиях осложнения криминогенной ситуации в России и недостаточной эффективности деятельности по борьбе с правонарушениями основные усилия юридической науки сегодня должны быть направлены на поиск инновационных вариантов совершенствования работы правоохранительных институтов нашего государства.

Автор акцентирует внимание на том, что большое значение в данной связи имеет изучение зарубежного опыта в сфере теории, правовой регламентации, организации, стратегии и тактики функционирования полиции - одного из ведущих компонентов системы обеспечения правопорядка в любом обществе. Хотя полицейские формирования Великобритании несколько своеобразны и действуют в иных реалиях, но объективные предпосылки для конструктивного осмысления и творческого применения их опыта, тем не менее, существуют.

Анализ практики показывает, что для полиции Великобритании характерно то, что руководство ею осуществляется не только местными властями, но и министерством внутренних дел. Следовательно, полицейские отряды находятся в двойной подчиненности: они подчинены образовавших их местным властям и одновременно Министерству внутренних дел. Влияние органов местного самоуправления на полицию после преобразований 1990-х гг. значительно снизилось. Особенно повлияло на этот процесс создание объединенных полицейских отрядов. Теперь в каждом районе управляющий орган полиции стал образовываться не одним, а несколькими местными органами. Кроме того, все непосредственнее становится воздействие Министерства внутренних дел на местные полицейские отряды.

Как следует из вышеизложенного, влияние Министерства внутренних дел на полицию является не просто преобладающим, но явно доминирующим. Муниципальные власти имеют ограниченные административные функции, в то время как министр внутренних дел (а в Шотландии - государственный секретарь по Шотландии) осуществляют неограниченное оперативное управление полицией.

В диссертации подчеркивается, что правовому регулированию деятельности правоохранительных органов и статусу государственного служащего в законодательстве США уделяется самое пристальное внимание: данные вопросы в основном инкорпорированы в Титул 5 Свода законов США (сразу после таких титулов, как "Общие положения", "Конгресс", "Президент", "Флаг и печать, место нахождения правительства и штаты").

Диссертант отмечает, что судебно-прокурорские органы США подразделяются на федеральные (общегосударственные) органы и органы отдельных штатов, что обусловлено своеобразием федеративного устройства страны.

Прокуратура в США также разделена на две обособленные системы: федеральную и штатов.

Полиция США состоит из трех обособленных структур полицейских органов: федеральной полиции, полиции штатов и местной полиции. В дополнение к ним имеются полиция железнодорожная и промышленная (частная). Федеральная полиция подчинена федеральным властям и действует на территории всех Соединенных Штатов, руководствуясь при осуществлении своей деятельности федеральным законодательством. Основные полицейские силы сосредоточены в департаменте юстиции; в министерстве финансов имеется полиция казначейства; есть полиция в департаменте почт, в министерстве обороны и в других ведомствах.

Федеральная полиция обеспечивает соблюдение федерального законодательства, предупреждает и расследует преступления, осуществляет патрульную службу, регулирование уличного и дорожного движения, выполняет другие функции.

Анализ юридической и специальной литературы показал, что в Конституции Франции от 4 октября 1958 г. содержатся два типа положений, относящихся к государственной службе: закрепляется разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых к чиновникам, а Декларация прав человека и гражданина и Преамбула Конституции провозглашают принцип равного доступа к государственным должностям, свободного определения условий труда при посредничестве представителей наемных работников и осуществления права на забастовки.

Прокуратура Франции призвана возбуждать уголовное преследование, поддерживать обвинение в суде, а также осуществлять надзор за расследованием преступлений. Она входит в ведомство юстиции. Сам министр юстиции непосредственно прокурорские функции не реализует, но руководит деятельностью прокуратуры: вносит представления Президенту о назначении и увольнении прокуроров, осуществляет в отношении последних дисциплинарную власть, дает обязательные для них указания по службе и т.д.

Формально прокурорские органы состоят при судах, однако не зависят от последних, а, наоборот, контролируют их деятельность. В частности, прокуроры ведут личные дела судей, представляют на судей аттестации министру юстиции и участвуют в решении других вопросов управления судами через министерство юстиции. Это в какой-то мере объясняется тем, что местных органов министерства юстиции во Франции не существует, а управление судами возложено на председателей судов и частично на прокуроров.

Изучение зарубежного опыта и анализ действующего российского законодательства показывает, что в связи с переоценкой приоритетов в государстве и обществе, признанием государством в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, работа правоохранительных органов приобретает во многом новое содержание. Автор приходит к выводу, что их особое значение как органов, деятельность которых направлена на защиту конституционных основ государства, законности, прав и свобод граждан, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, на борьбу с преступностью, обуславливает необходимость разработки современной концепции их деятельности, включающей в себя систему контроля законодательной власти за их формированием и функционированием. Контроль со стороны государства, общества и личности за деятельностью правоохранительных органов может быть достаточно эффективным лишь при тесном взаимодействии и разграничении сфер ответственности трех ветвей власти, особенно законодательной и исполнительной. Функционирование правоохранительных органов любого государства должна строиться в строгом соответствии с Конституцией и иными законодательными актами, на принципах уважения прав и свобод человека и гражданина.

В третьем параграфе - "Национальное законодательство как основа организации и деятельности правоохранительных органов" анализируются нормы отечественного законодательства, составляющие основу организации и деятельности правоохранительных органов Российской Федерации.

Диссертант приходит к выводу, что постсоветское общество, в полной мере испытав на себе все последствия становления новой государственности, выработало механизмы адаптации и интеграции к изменившимся условиям жизни, однако столкнулось с рядом социальных проблем, принципиально нового свойства. В ряду этих проблем резко обострившаяся криминогенная ситуация во многих регионах России. Необходимость в новых подходах к правоохранительной практике продолжает оставаться крайне актуальной и сейчас, что обусловлено динамичным развитием общества и преступности, а также тем, что правоохранительные органы работают в новой системе соционормативной регуляции в обществе.

В настоящее время существует острая необходимость принятия федерального закона "О правоохранительной службе Российской Федерации", который должен установить в соответствии с федеральным законом № 58-ФЗ основные положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации.

Предмет данного закона должны составить правоотношения, связанные с поступлением гражданина на государственную правоохранительную службу, ее прохождением и прекращением.

Для всех правоохранительных органов характерна некая совокупность исполняемых функций, что и объединяет их осуществляющие государственные органы в единую систему. В их числе: обеспечение правопорядка (пресечение административных правонарушений и предупреждение и пресечение преступлений);

участие в уголовном судопроизводстве (уголовное преследование, оперативно-розыскные мероприятия, предварительное расследование в форме дознания и предварительного следствия);

исполнение приговоров.

Автор считает, что принятие данного федерального закона будет направлено на реформирование и дальнейшее развитие правоохранительной службы, повышение эффективности ее функционирования в целях укрепления правового государства и становления гражданского общества. В нем должны найти отражение применимые к отношениям правоохранительной службы и положительно зарекомендовавшие себя на практике действующие механизмы регулирования государственной службы в правоохранительных органах.

Диссертант приходит к выводу, что преемственность норм действующего законодательства должно сочетаться с введением применительно к правоохранительной службе инновационных идей о системности государственной службы Российской Федерации и соотносительности ее видов.

Принятие данного федерального закона, по мнению соискателя, должно установить обязательность служебных отношений только на контрактной основе, вводить конкурсный порядок отбора на замещение отдельных должностей, категорирование и группировку должностей правоохранительной службы, служебные регламенты, возможность ротации ряда руководителей (планового перемещения на равнозначную или вышестоящую должность), урегулирование конфликта интересов и другие правовые механизмы.

Направленность закона на стимулирование должностного роста служащего предусматривает наличие у него первоначальной (базовой) специализированной подготовки и совершенствования профессиональных качеств в период службы (не исключая очной формы обучения в период прохождения правоохранительной службы).

Автор считает, что законом должны сохраниться традиционные для правоохранительных органов институты присвоения в соответствии с занимаемой должностью специальных званий и классных чинов, закрепляются системные подходы по их соотнесению с воинскими званиями и классными чинами на государственной гражданской службе.

С учетом особенностей правоохранительной службы определяются права и обязанности служащего, требования к его служебному поведению.

Принятие федерального закона "О правоохранительной службе" позволит реализовать положения Закона № 58-ФЗ о правоохранительной службе как самостоятельном виде государственной службы Российской Федерации, повысить эффективность профессиональной служебной деятельности служащих по осуществлению функций, возложенных на правоохранительные органы.

Во второй главе "Конституционно-правовой механизм организации и деятельности правоохранительных органов", состоящей из трех параграфов, выделяются и получают всестороннюю характеристику функциональные элементы правового статуса правоохранительных органов Российской Федерации, а также механизм их реализации.

В первом параграфе "Правоохранительные органы, их место в системе задач и функций российского государства" рассмотрены проблемы реализации функций правоохранительных органов Российской Федерации.

В диссертационном исследовании особо подчеркивается, что оптимальное функционирование институтов исполнительной власти предполагает поиск научно обоснованных критериев отбора социальных связей и отношений, подлежащих регулированию нормами права с тем, чтобы, с одной стороны, минимизировать (устранить) пробелы в правовом регулировании, с другой - не превратить его в зарегулированность (тотальный государственный контроль за всеми сферами жизнедеятельности общества). В качестве оснований для формирования таких критериев автор предлагает оптимизировать структуры исполнительной власти и разграничить полномочия между федеральным центром и регионами.

Изучения современного законодательства и правоприменительной практики показало, что основной задачей правоохранительных органов является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека и гражданина, борьба с преступностью, а также предупреждение и профилактика правонарушений, которые осуществляются только на основании закона и в соответствии с законом лицами, состоящими на службе в правоохранительных органах и имеющими специальную профессиональную подготовку. Кроме того, деятельность правоохранительных органов связана с решением и других вспомогательных задач, к которым следует отнести:

принятие и рассмотрение сообщения о совершении преступления или иного правонарушения;

непосредственное обнаружение признаков преступления или правонарушений;

минимизация рисков причинения вреда;

выполнение обязанностей с соблюдением всех необходимых, в том числе процессуальных требований;

соблюдение законности.

Однако содержание правоохранительных задач не раскрывается в нормативной и иной юридической литературе, которая преподносит их как само собой разумеющиеся. С таким подходом нельзя согласиться, ибо граждане демократического государства вправе иметь четкое представление о задачах правоохранительных органов и содействовать их выполнению.

Автору удалось сформулировать вывод о том, что реализация правоохранительных задач должно иметь четкую направленность на осуществление правовой политики в государстве. Возможность вычленения именно правовой политики говорит о ее особого рода воздействии на общество в определенной сфере жизни с целью приведения его к желаемым структурным и функциональным характеристикам. Такое воздействие обеспечивает определенную направленность правоприменения для достижения уголовно-правовой, хозяйственно-правовой, административной, эколого-правовой охраны прав личности в условиях справедливого устройства общества.

Диссертантом делается вывод, что во-первых, осуществление правовой политики относится к особой сфере деятельности государства, в которой выделяются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительные элементы, устанавливаются основы фактического и правового равенства всех социальных групп и слоев населения, каждого отдельного гражданина перед судом и законом. В силу этого сфера правосудия приобретает самостоятельный характер во всей деятельности государства, чем обусловлено ее закрепление в каждой соответствующей конституции в качестве отдельного, целостного блока.

Во-вторых, посредством правосудия реализуются определенные функции государства, которые отличаются от цели правоохранительной деятельности, могут и должны быть различными. В условиях Советского государства, суд достигал поставленных перед ним задач путем выполнения им правоохранительной государственной функции наряду с прокуратурой, МВД, КГБ, а также некоторыми общественными организациями типа адвокатуры, товарищеских судов и др., которые в целом образовывали систему органов охраны правопорядка. В рамках данной единой функции государства определялись и специфические для правосудия функции в качестве структурных элементов функции охраны правопорядка. В свою очередь, ряд правоохранительных органов наделялся судебными функциями, что находило отражение в создании товарищеских судов, судов офицерской чести и т.д.

В-третьих, правоохранительная служба приобретает качество особой формы государственной деятельности, поскольку осуществление правоохранительной деятельности выражается через соответствующую систему органов государства.

Последовательность возникновения функций зависит от очередности задач, встающих перед обществом в его историческом развитии, а также преследуемых целей. Эти задачи и цели зависят от реальных условий:

потребностей и интересов населения;

экономических возможностей общества;

нравственного и культурного уровня общества;

профессионализма государственных служащих и структур и др.

Разработки ученых находят закрепление в законодательстве. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" (в ред. 2007 г.)2 одной из важнейших задач в области борьбы с преступностью является "укрепление системы правоохранительных органов, прежде всего структур, противодействующих организованной преступности и терроризму, создание условий для их эффективной деятельности"3.

Во втором параграфе "Институт правоохранительной службы как особый элемент конституционно-правового статуса правоохранительных органов" исследуются проблемы связанные с организацией правоохранительной службы в российской Федерации.

Автором подчеркивается, что система правоохранительной службы образуется за счет системы федеральных органов государственной власти, к которым относятся: органы внутренних дел, таможенного контроля, юстиции и др., которые на сегодняшний день мы относим к правоохранительным органам. Нет сомнений в том, что правоохранительная служба должна быть связана непосредственным образом с правоохранительными органами и их деятельностью. Автор полагает, что эти понятия соотносятся как форма и содержание. Этим соотношением определяется место правоохранительной службы в общей системе государственной службы.

Понятие правоохранительной службы следует отличать от более широкого по содержанию термина системы правоохранительных органов, который включает в себя также ряд негосударственных институтов: адвокатуру, третейский суд и т. п. Однако в отношении правоохранительных органов существует и другое понятие, позволяющее их рассматривать только как систему государственных органов.

Системность правоохранительной службы - это ее наиболее ценное и необходимое качество, выражающееся в определенной совокупности (комплексе) компонентов и элементов структуры, способных при их взаимодействии реализовывать функции системы, подлежащее дальнейшему развитию и поэтому представляющее научный интерес в целях совершенствования законодательства о правоохранительной службе наряду с упорядочиванием предмета, метода и принципов рассматриваемой службы.

Однако в силу комплексности возникающих общественных отношений, о чем говорилось выше, развитие правоохранительной службы необходимо осуществлять не только как правового, но и социального института. Только таким образом можно достичь наиболее эффективной работы правоохранительной системы в целом.

Автор приходит к выводу о том, что правоохранительная служба является специфическим звеном государственной власти, сочетающим в себе признаки гражданской и военной государственной службы, но при этом, сохраняя свою самостоятельность, находится с ними в тесной связи, определяя свои задачи и функции в соответствии с конкретной своей моделью, определяющей функции и задачи правоохранительной службы.

В настоящее время в России разрабатывается перспективная модель правоохранительной службы, учитывающая не только нормативные требования, но и элементы социокультурной динамики общественных отношений, что требует комплексного организационно-правового подхода.

В третьем параграфе "Конституционно-правовые основы реформирования правоохранительных органов на современном этапе развития Российской Федерации" обобщаются, а также обосновываются авторские предложения по дальнейшему реформированию правоохранительных органов.

Автор акцентирует внимание на том, что общество и государство заинтересованы в существовании дееспособной правоохранительной системы. Общество заявляет об этом постоянно, давая негативные оценки современному состоянию дел в правоохранительной сфере, государство подчеркивает необходимость ее реформирования. Руководству МВД необходимость реформирования правоохранительных органов также очевидна.

Для преодоления кризиса доверия общества, предлагается разработать способы учета общественного мнения в целях объективной оценки деятельности правоохранительных органов, изменить систему отчетности и разработать современные показатели эффективности их работы.

Не менее важным является повышение уровня социальных гарантий сотрудников правоохранительных органов, а также преобразование кадровой политики и разработка комплексных программ реабилитации ветеранов "горячих точек".

Для качественного улучшения положения дел в сфере правоохраны необходим комплексный подход, основанный на четко выраженной воле высшего руководства страны для преодоления возможного конфликта интересов правоохранительных ведомств. Автор считает, что при таком подходе реформирование должно основываться на принципах:

* защиты основ конституционного строя;

* обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

* обеспечения национальной безопасности и защиты интересов Российской Федерации;

* системного подхода, основанного на научном, финансовом и экономическом обосновании целесообразности принимаемых решений;

* эффективного противодействия правонарушениям и преступлениям в системе борьбы с преступностью и терроризмом на международном и национальном уровнях;

* преемственности и учета отечественного опыта развития правоохранительной системы;

* сохранения профессионального ядра правоохранительных кадров при конкурсном подходе к подбору и назначению новых сотрудников;

* обеспечения достойного финансово-материального уровня деятельности сотрудников правоохранительной системы, гарантированной социальной защиты;

* антикоррумпированности правоохранительных органов на основе создания эффективной системы обеспечения собственной безопасности;

* гласности и открытости осуществляемых преобразований, широкого привлечения к правоохране граждан и институтов гражданского общества (казачьих обществ, добровольных народных дружин и др.), а также функционирования модели созданной правоохранительной системы;

* исключения параллелизма и дублирования в работе правоохранительных органов при четком распределении предметов их компетенции и полномочий в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Представляется, что разработка порядка гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов должна стать приоритетной задачей в рамках направления реформы по преобразованию системы оценки работы правоохранительных органов.

В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования, которые тесно связаны с положениями, выносимыми диссертантом на защиту.

Публикации в научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации

1. Бабаченко С.В. Задачи и функции правоохранительных органов // Вестник Московского Университета МВД России. 2007. № 10. С. 8-9. 0,3 п.л.

2. Бабаченко С.В. Правоохранительные органы Российской Федерации и их роль в защите конституционных прав и свобод человека и гражданина // Вестник Московского Университета МВД России. 2008. № 10. С. 149-151. 0,5 п.л.

3. Бабаченко С.В. Бушкевич В.Н. Международно-правовой опыт обеспечения права граждан на службу в правоохранительных органах // Вестник Московского Университета МВД России. 2008. № 2. С. 182-184. 0,5/0,25 п.л.

Размещено на Allbest.ru

...