Поняття та сутність державного механізму в Україні і місце прокуратури в його структурі

Під часу проголошення незалежності в Україні і науковці, і юристи-практики почали закликати до реформування прокуратури. Переважна більшість таких «реформаторів» бачили прокуратуру у лоні або судової влади, або виконавчої. Такі заклики спостерігаються і сьогодні. Проблема настільки загострилася, що 20 вересня 2010 року Моніторинговий комітет ПАРЄ з питань виконання обов'язків державами членами Ради Європи підготував доповідь «Функціонування демократичних інститутів в Україні». Венеціанська комісія також звинуватила Україну у надмірній концентрації наглядових повноважень в прокуратурі, що, на думку ПАРЄ, є загрозою демократії у нашій державі і суперечить європейським стандартам.

Водночас автор [1] повністю поділяє думку С. Ківалова про те, що, згадуючи про «європейські стандарти», доповідачі не змогли сказати жодного слова про зміст цих стандартів щодо функцій прокуратури або джерела, які розкривають їх зміст, а також про критерії повноважень прокуратури, необхідні для демократичної держави [2].

За такої підтримки «реформатори» не хочуть і чути про місце прокуратури в державному механізмі як самостійного органу державної влади. Тому автор, незважаючи на галас «реформаторів», ставить за мету дослідити державний механізм і місце прокуратури в його структурі.

Для забезпечення об'єктивного і повного аналізу місця та ролі української прокуратури серед інших органів державної влади необхідно враховувати: по-перше, прокуратура один із елементів державного механізму, а тому принципи його організації і функціонування притаманні й прокуратурі; по-друге, сама держава є складовою частиною більш широкої політичної системи суспільства, елементи якої перебувають у постійній взаємодії. Отже, дослідження інституту прокуратури потрібно здійснювати принаймні на двох рівнях на рівні взаємодії органів прокуратури з іншими органами державної влади, що в сукупності становлять державний апарат, та на рівні взаємодії прокуратури з інститутами політичної системи суспільства. Проте вказані рівні дослідження не можна розглядати окремо, бо принципи побудови державного механізму, його структура, функції та способи їх реалізації безпосередньо залежать від розвитку політичної системи суспільства, його політичної та правової культури.

У науковій літературі вже вивчалися різні тлумачення державного механізму, аналізувалися його організація і функціонування, структура, принципи будови. Однак проблема єдиного визначення цього інституту у вітчизняній юридичній науці до сьогодні не вирішена. Дискусія про точність формулювань цього поняття розпочалася у середині минулого століття. Як зазначає М.І. Іскакова,до початку 50-х років ХХ століття в СРСР державний механізм розглядався в широкому та вузькому значеннях. У вузькому сенсі він вважався тотожним і обмежувався поняттям апарату державної влади, а в широкому тлумачився як політична система суспільства [3, 10].

Л.І. Спірідонов вважає, що державний механізм це система органів держави, «за допомогою яких вона здійснює державну владу і реалізує свої функції». Думка про ідентичність термінів «державний механізм» і «державний апарат» надзвичайно поширена, її поділяють М.І. Матузов, В.І. Новосьолов, В.М. Хропанюк, С.С. Алексєєв [4, 66] та інші. Однак звуження поняття державного механізму лише до апарату держави не дає остаточної відповіді на запитання про зміст поняття державного механізму, оскільки науковці не мають єдиної думки щодо того, які саме органи державної влади утворюють її апарат. Ототожнення державного механізму з державним апаратом, а останнього лише з органами законодавчої, виконавчої та судової влади призводить до неправильного висновку про те, що ані Президент України, ані Національний банк України, ані прокуратура України не входять до складу державного механізму. Тому використання поняття державного механізму у вузькому значенні в сучасних умовах є методологічно необґрунтованим.

Останнім часом у вітчизняній юридичній літературі висловлюється думка про недосконалість як вузького, так і широкого тлумачення механізму держави, оскільки і перший, і другий підходи пов'язані з визначенням його статичної структури. Проте на практиці державний механізм є складною і відкритою системою, що розвивається під впливом різноманітних внутрішніх і зовнішніх факторів. Серед прибічників цієї точки зору слід назвати Е.П. Григоніса, С.І. Ігонькину, І.П. Антонова, В.В. Гибова, Ю.М. Оборотова, В.В. Сухоноса (мол.) та ін. Ще на початку 70-х років ХХ століття Г.О. Мурашин писав: «Державний механізм» вживається поряд із терміном «державний апарат», однак краще визначається суть цього явища... не в статиці, а в русі» [5, 14]. Досить послідовно цю позицію аргументував Е.П. Григоніс, який звертався до лексичного значення слів «апарат» як сукупності установ, що обслуговують певну галузь управління, і «механізм» як системи, де рух одного елемента викликає рух іншого. Він зробив такий висновок: поняття «державний апарат» і «державний механізм» перебувають у різних площинах і співвідносяться між собою як річ у стані спокою, статики (державний апарат), і та ж сама річ у русі, динаміці (механізм держави) [6, 16].

Хоча державний механізм розглядається тут у динаміці, сфера дослідження фактично звужена до процесів взаємодії між елементами і не виходить за його межі. Однак навряд чи доречно розглядати будь-яку управлінську діяльність, зосереджуючись лише на суб'єкті управління і не звертаючи уваги на його об'єкт.

Державний механізм у різні епохи розвитку цивілізованого суспільства мав неоднакову структуру і функції, тому він не може бути незмінним [7]. Причому зміни, яких він зазнає, пов'язані не лише з об'єктивними умовами суспільного життя, але і з суб'єктивними прагненнями тієї чи іншої суспільної, політичної або економічної групи посилити власні позиції у політичному житті.

Таким чином, узагальнюючи висловлені із цього приводу точки зору, можна дійти висновку про те, що за суб'єктною ознакою державний механізм у широкому розумінні в статиці охоплює всі державні структури, а у вузькому розумінні лише сукупність органів, наділених владними повноваженнями, і може розглядатися як державний апарат.

Крім того, і державний механізм, і його складова державний апарат можуть розглядатися як система функціонування органів, установ та організацій, практична реалізація ними функцій держави.

Досліджуючи державний механізм, необхідно аналізувати безпосередньо питання діяльності державних органів, їх місце і роль у державному механізмі, напрями взаємодії між собою та із суспільством у цілому, окремими його інститутами, проблеми функціонування державного механізму і шляхи їх вирішення [8].

Якщо ж розглядати структуру сучасного державного механізму України, то найважливішими його елементами виступають державні органи, які утворені та функціонують з урахуванням низки принципів, найбільш значним і структуроутворюючим серед яких є принцип поділу влади, закріплений у Конституції України. Від рівня розвитку законодавчих, виконавчих і судових органів, чіткості цілей і завдань їхньої діяльності, компетенції, взаємодії між собою і ряду інших факторів значною мірою залежить ефективність державного механізму в цілому.

Структурно в механізмі сучасної Української держави можна виділити державні органи (державний апарат), до якого входять органи та посадові особи, наділені владними повноваженнями, а не лише органи виконавчої влади. Водночас необхідно підкреслити, що механізм це «система в дії», а не «дія системи». У широкому розумінні необхідно визначити державний механізм не як «дію органів держави» [6, 16], а як «систему державних органів (державний апарат) в динаміці», тобто в процесі здійснення державної влади, функціонування і взаємодії.

М.І. Абдуллаєв і С.О. Комаров слушно зауважують, що кожен державний орган виконує певні завдання, є «приводним пасом» загального державного механізму, в якому всі органи діють узгоджено.

В цілому можна виокремити декілька основних ознак державного механізму сьогодення.

По-перше, він характеризується наявністю людей, які займаються управлінням, що складається із законотворчості та виконання законів.

По-друге, державний механізм є складною системою органів і установ, що перебувають у тісному взаємозв'язку під час здійснення безпосередніх владних функцій.

По-третє, функції всіх ланок державного механізму забезпечуються організаційними, матеріально-фінансовими засобами, а за потреби і примусовим впливом.

По-четверте, державний механізм покликаний надійно гарантувати й охороняти права та законні інтереси громадян. Сфера владних повноважень державних органів обмежується правом, яке максимально забезпечує гармонійні, справедливі відносини між державою й особою.

По-п'яте, між державним механізмом і функціями держави існує тісний зв'язок. Функції сучасної української держави втілюються за допомогою державного механізму і завдяки діяльності всієї системи державних органів, які він об'єднує.

Побудова і діяльність сучасного державного механізму здійснюється на основі певних принципів, що мають об'єктивний характер. На сучасному етапі розвитку української державності можна розглядати такі основні принципи функціонування державного механізму:

принцип народовладдя; принцип гуманізму; принцип верховенства права; принцип поділу влади; принцип законності.

На жаль, вказані принципи організації та діяльності державного механізму в Україні нині реалізуються зовсім не однаковою мірою [9, 36-42]. Їх забезпечення не може бути гарантовано лише за допомогою організаційно-правових заходів з боку держави, а потребує й високого рівня суспільної правосвідомості, політичної та правової культури населення.

В умовах громадянського суспільства з високим рівнем правової свідомості і правової культури законність у діяльності правоохоронних органів, як і в діяльності всіх органів державної влади та місцевого самоврядування, має забезпечуватися та контролюватися суспільством. Однак варто пам'ятати, що цей засіб буде ефективним лише тоді, коли у ньому сформується думка про можливість і необхідність звернення до суду із заявою про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законних прав та інтересів громадян. Цього можна досягти, однак лише у перспективі й за допомогою підвищення юридичної грамотності населення.

З огляду на зазначене доходимо висновку: чим нижчим є загальний рівень правосвідомості і правової культури населення, тим активніше повинна реалізовуватися функція прокурорського нагляду за додержанням законів [10]. Мірою підвищення рівня правової культури суспільства сфера цього нагляду має звужуватися, а контроль за діяльністю органів державної влади переходити до суду і суб'єктів громадянського суспільства. Контрольна та наглядова діяльність державних органів має здійснюватися з дотриманням принципу законності.

У державному механізмі в умовах поступового наближення до розбудови правової держави та громадянського суспільства необхідний орган чи група органів, уповноважених здійснювати нагляд за додержанням законів у тих сферах суспільного життя, де правопорушення є систематичними. А повноваження, організаційна структура, кадрове та матеріально-технічне забезпечення цих органів мають відповідати покладеним на них функціям. Найбільшою мірою зазначеним критеріям відповідає прокуратура України, оскільки її побудова за принципами ієрархічності та субординації спрощує контроль за законністю діяльності органів прокуратури, а високий освітньо-кваліфікаційний рівень працівників дає можливість здійснювати нагляд за додержанням законності в основних сферах державного та суспільного життя.

Отож роль і місце будь-якого органу, зокрема і прокуратури, у цій системі не є постійними і повинні узгоджуватися зі станом розвитку суспільства, його структурою та тенденціями подальшої еволюції. Тому можна погодитися з тезою Р.Р. Абдулліної про те, що зорієнтовані на західноєвропейські моделі спроби швидкої перебудови організації і діяльності прокуратури у механізмі пострадянської держави без урахування її специфіки приречені на поразку [11, 58].

Водночас на взаємодію органів прокуратури та правосуддя впливають місце, яке вони посідають у системі державної влади, функції, форми та методи їх роботи, що зумовили особливості в діяльності цих органів та їх співпраці.

Якщо судові органи Конституцією України (ст. 6) згідно з принципом поділу влади віднесено до однієї із трьох її гілок, а саме судової, то місце прокуратури в системі гілок влади не визначене. Як уже зазначалося, ця обставина тривалий час викликає дискусію про місце прокуратури в системі влади. Більшість дослідників у цьому питанні схиляються до думки, що прокуратура посідає самостійне місце в системі влади, будучи своєрідним інструментом стримання і противаги гілок влади. Серед них, зокрема, Ю. Шемшученко, С. Ківалов, В. Тацій, Р. Михайленко, В. Ковальський, Ю. Грошевий, І. Марочкін, М. Йоффе, Ю. Шульженко та ін. Деякі фахівці зараховують прокуратуру до законодавчої або виконавчої влади, інші до судової (В. Шишкін [12], В. Погорілко, М. Малишко [13], М. Костицький [14]).

Проблема визначення місця прокуратури в системі органів державної влади та зарахування до однієї з її гілок є однією з найбільш дискусійних як у вітчизняній, так і в зарубіжній юридичній літературі. Інститут прокуратури України характеризується наявністю низки ознак, що суттєво відрізняють її від органів і виконавчої, і судової влади.

Незважаючи на різні підходи до визначення органу виконавчої влади, у сучасній вітчизняній та зарубіжній юридичній науці склалося певною мірою узгоджене поняття про правову природу й істотні ознаки органів виконавчої влади. Наприклад, Б.Н. Габричідзе та А.Г Чернявський зазначають, що орган виконавчої влади являє собою частину системи виконавчої влади, яка виступає за дорученням і від імені держави, здійснює діяльність виконавчо-розпорядчого характеру, має власну компетенцію, власну структуру та застосовує притаманні їй форми і методи діяльності [15, 58].

Таке визначення органу виконавчої влади слід вважати правильним, але неповним, оскільки воно не розкриває ще однієї істотної ознаки: органи виконавчої влади, на противагу органам законодавчої влади, діють на безперервній основі, а не сесійно. На відміну від органів судової влади, компетенція органів виконавчої влади поширюється на всі віднесені до їх відання види правовідносин, а не на правовідносини у конкретній справі з визначеними учасниками процесу.

Деякі ознаки органів прокуратури України подібні до ознак органів виконавчої влади. Зокрема, так само, як і органи виконавчої влади, органи прокуратури це елемент державного механізму. Вони діють на безперервній основі, наділяються власною компетенцією та мають власну структуру. Однак відмінність від органів виконавчої влади полягає у тому, що на органи прокуратури не покладається регулювання соціально-економічних, духовнокультурних чи адміністративно-політичної сфер суспільного життя. Віднесення прокуратури України до виконавчої гілки влади, як це пропонують робити деякі автори [13; 16, 46; 17, 2], не відповідатиме правовій природі та юридичній сутності ні органів виконавчої влади, ні органів прокуратури.

Теза про те, що органи прокуратури не повинні повністю відноситися до виконавчої гілки державної влади, підтримується й експертами Ради Європи, на думку яких відокремлення прокуратури від виконавчої влади є однією, але далеко не єдиною гарантією створення дієвого, ефективного органу прокуратури, співвідносного із завданнями правової держави [18, 87].

Прокуратура України не може розглядатися як повноцінний елемент судової гілки влади. Основним завданням судів у будьякій демократичній державі є вирішення конкретних спорів про право. Саме тому за загальним правилом суд не має права з власної ініціативи порушувати провадження у справі, тобто ініціювання розгляду тієї чи іншої справи має виходити не від суду, а від наділеної відповідним процесуальним правом сторони позивача, обвинувача, заявника тощо. Компетенція органів прокуратури має кардинально іншу природу. При здійсненні нагляду за додержанням законів, зокрема при виконанні судових рішень у кримінальних справах, застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, а також за додержанням прав і свобод людини і громадянина, законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами органи прокуратури є активним суб'єктом правовідносин і можуть із власної ініціативи приносити протести, вносити приписи, вимагати документи тощо. Крім того, органи прокуратури, як і органи виконавчої влади, характеризуються ієрархічною та чіткою централізованою структурою, що не властиво судовій гілці влади.

Із наведеного вище можна зробити висновок про те, що природа діяльності органів прокуратури зумовлює їх функціонування як окремої системи органів державної влади, які організаційно не належать до жодної з гілок влади, передбачених Конституцією України. Тому саме такий підхід знайшов відображення у тексті Конституції України, оскільки прокуратура України у державному механізмі виконує особливу, притаманну тільки їй функцію і ані за своїм походженням, ані за характером повноважень не належить до структури інших гілок влади [19, 381]. Зі змісту Конституції України випливає, що прокуратура не належить ні до законодавчої, ні до виконавчої, ні до судової гілок влади [20, 257-258].

На думку автора, місце та роль прокуратури у системі державного механізму України мають визначатися з урахуванням рівня і особливостей розвитку суспільства в цілому, його політичної системи та правової культури.

Як зазначають Н.М. Оніщенко й О.В. Зайчук, сучасна правова культура перебуває в кризовому стані та «процесі пошуку нових раціональних орієнтирів. Кризові явища, деморалізація, глобальна бідність та інші негативні явища ... змушують українське суспільство заради виживання здійснювати переоцінку тих правових і соціальних цінностей, норм, інститутів, які не відповідають потребам сучасного життя. За цих умов сенс існування і функціонування державної влади девальвується, низькою стає ефективність діяльності органів державної влади, особливо парламенту, судів, правоохоронних органів» [21, 168]. Тому місце прокуратури України в системі органів державної влади, з одного боку, має бути адекватним існуючому стану правопорядку в суспільстві, рівню правосвідомості і правової культури, ступеню довіри до державної системи взагалі, у тому числі до правоохоронних органів і судів.

У державному механізмі має панувати окрема ієрархічна система державних органів, які здійснювали б нагляд за додержанням законів у тих сферах суспільного та державного життя, в яких систематично наявні порушення законності. З урахуванням сучасної структури державного механізму України такий нагляд повинні здійснювати саме органи прокуратури, що мають відповідний правовий статус.

По-перше, відповідно до п. 9 Перехідних положень Конституції України прокуратура продовжує виконувати згідно з чинними законами функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів до введення в дію нормативних актів, які регулюють діяльність державних органів з контролю за їх додержанням. Тому здійснення прокурорського нагляду за найпроблемнішими з точки зору стану законності сферами суспільних відносин не вимагає внесення змін до Конституції та законів України. По-друге, мірою внесення змін до системи органів державної влади, проведення правової та соціально-економічної реформ структура відносин, яка вимагає дієвого нагляду за додержанням законів, може зазнавати суттєвих перетворень. Прокуратура повинна виконувати функцію нагляду за додержанням законів доти, доки не буде сформована стабільна система органів виконавчої влади, а у їх складі система контрольних органів.

Активна правомірна поведінка індивіда чи соціальної групи можлива за наявності двох основних умов знання і поваги до норм права та дієвості правових засобів охорони правопорядку у найширшому розумінні. Обізнаність населення із нормативно-правовими актами, принципами та методами правового регулювання має забезпечуватися низкою освітніх і просвітницьких заходів, а органи прокуратури повинні надавати їм підтримку. Проте основним напрямом діяльності органів прокуратури є саме гарантування дієвості правових засобів охорони законних прав, інтересів громадян, юридичних осіб, держави та суспільства. З цією метою органи прокуратури мають забезпечувати ефективне здійснення покладених на них функцій. При їх реалізації прокуратура України стає своєрідним публічним представником інтересів суспільства перед органами виконавчої і судової гілок влади та органами місцевого самоврядування, що можливо тільки за умови незалежності прокуратури від інших гілок влади.

прокуратора державний влада правовий

Список використаних джерел

1. Сухонос В.В. Місце прокуратури в системі органів державної влади України, її розвиток та правове забезпечення гарантій діяльності / В.В. Сухонос // Право України. 2000. № 6. С. 10-13.