Президент України і виконавча влада (конституційний аспект)

За умов, коли реформування чинного Основного Закону України широко визнано за необхідне, важливе значення мають характеристики існуючих державних інститутів, статуси яких визначені на конституційному рівні. Характеризуючи такі статуси у ретроспективі, можна уникнути своєрідного "руху по колу" у наукових і державотворчих пошуках. Враховуючи те, що зміст статусу глави держави залежить від прийнятої форми державного правління, його еволюцію необхідно оцінювати через призму останньої.

Питання статусу Президента України перебувають у полі зору вітчизняних дослідників-юристів практично з утворення відповідного державного інституту, хоча не можна визнати достатньою кількість спеціальних робіт з цих питань. Серед них треба назвати окремі наукові праці В.Б. Авер'янова, Ф.Г. Бурчака, Н.Г. Плахотнюк, В. Г Серьогіної, Ю.М. Тодики і В.М. Шаповала. Увагу вченими приділено актуальному на момент наукових розвідок стану правового положення Президента України. Але важливим є і те, як цей стан формувався, які зміни відбувалися за змістом компетенції глави держави. Дана стаття є спробою заповнити певні прогалини у дослідженні зазначеної проблематики.

Відомо, що Верховна Рада України ще 25 червня 1991 року прийняла Постанову "Про вибори Президента Української РСР", якою визнала за доцільне заснувати відповідний пост. 5 липня 1991 року було прийнято два акти Закон УРСР "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР" і Закон УРСР "Про Президента Української РСР".

Вони частково подібні за змістом, але водночас і доповнюють один одного. Президент визнавався в них "найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади". Згодом статус Президента України було уточнено Законом України "Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України" від 14 лютого 1992 року. Зокрема, в цьому акті Президент України був визначений "главою держави і главою виконавчої влади України".

Аналіз положень Конституції (Основного Закону) України 1978 року зі змінами і доповненнями дає підстави стверджувати, що за їх змістом були сприйняті певні риси змішаної республіканської форми державного правління. Проте ці риси знаходилися у своєрідному симбіозі з елементами моделі радянської влади. Достатньо вказати на те, що Верховна Рада України, як і в радянський період, визначалася як "найвищий орган державної влади", що аж ніяк не відповідало принципу розподілу влад.

Конституція (Основний Закон) України 1978 року зі змінами і доповненнями містила главу 12-1, у якій встановлювався статус Президента України. При цьому було зафіксовано, що Президент України здійснює керівництво і спрямовує виконавчу діяльність Кабінету Міністрів України, очолює систему органів виконавчої влади і забезпечує їх взаємодію з Верховною Радою України (пункти 3-1, 4 ст. 114-5) [1, 154-187]. Важливим було і те, що у ч. 1 ст. 117 Кабінет Міністрів України визначався підпорядкованим Президенту України. Така підпорядкованість прямо засвідчувала статус Президента України як глави виконавчої влади. Одночасно визначався порядок формування Кабінету Міністрів України. З такою метою Президент України мав пропонувати Верховній Раді України для затвердження Прем'єр-міністра України і вносити пропозицію про його звільнення з посади. Президент України був також уповноважений пропонувати на затвердження Верховної Ради України призначених ним на ряд ключових посад в уряді і на власний розсуд звільняти відповідних осіб з посад. Інших керівників органів виконавчої влади Президент України на власний розсуд міг як призначати, так і звільняти (пункти 6, 7, 7-1 ст. 114-5).

За змістом положень Конституційного Договору між Президентом України та Верховною Радою України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України" від 8 червня 1995 року можна зробити висновок про сприйняття певних рис президентської республіки.

На це, по суті, вказувало сформульоване у Конституційному Договорі 1995 року визначення Кабінету Міністрів України: "Уряд України Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним" (частина перша ст. 29) [1, 194-214]. Індивідуально відповідальними перед Президентом України визнавалися окремі міністри, а також керівники інших центральних та місцевих органів виконавчої влади.

Доказом сприйняття певних рис президентської республіки були також положення ст. 30 Конституційного Договору 1995 року, згідно з якими Прем'єр-міністр України уповноважувався організовувати і координувати роботу Кабінету Міністрів України, "діючи в межах, визначених Президентом України". На сприйняття таких рис вказував і порядок формування персонального складу Кабінету Міністрів України. Усі відповідні призначення мав здійснювати на власний розсуд Президент України.

У Конституційному Договорі 1995 року було відтворено частину відповідних положень Конституції (Основного Закону) України 1978 року зі змінами і доповненнями. Так, Президент України визначався главою держави і главою державної виконавчої влади. Уточненню в дусі сприйняття рис президентської республіки слугувало положення, відповідно до якого Президент України як глава виконавчої влади "здійснює цю владу через очолювані ним Уряд Кабінет Міністрів України та систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади" (частини 1, 3 ст. 19).

Прийняття 28 червня 1996 року нової Конституції України ознаменувало, зокрема, зміну форми державного правління. Представляючи в березні 1996 року у Верховній Раді України її проект, Президент України в своїй доповіді охарактеризував пропоновану за змістом проекту форму правління як змішану республіканську [2, 136]. Але запроваджену на сьогодні в Україні форму правління можна визнати такою лише із застереженнями. Ознакою цієї форми є зосередження повноважень у сфері виконавчої влади у Президента України. Більше того, останній домінує в цій сфері.

Вагомим для з'ясування статусу Президента України за змістом чинного Основного Закону України вбачається питання про його функції. Визначення функцій Президента України буде коректним лише тоді, коли відображатиме зміст його повноважень. При цьому частина повноважень може бути співвіднесена не з однією, а з кількома функціями. Тут немає суперечності, адже усі відповідні функції взаємопов'язані.

Як свідчить практика, функції органу держави можуть бути прямо зафіксовані у тексті конституції, хоча, звісно, без такого їх найменування. Іноді функції називають повноваженнями, але узагальненість вирізняє їх серед останніх. Прикладом може слугувати положення п. 1 ч. 1 ст. 106 Конституції України, де сформульоване повноваження, а по суті функція, згідно з яким Президент України "забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави" [3].

Здійснювану Президентом України функцію представництва держави позначає термін "глава держави". Звичайно в конституційних текстах цей термін поєднаний із приписами, які виглядають конкретизацією відповідної функції. Наприклад, згідно з положенням ч. 1 ст. 102 Конституції України "Президент України є главою держави і виступає від її імені". Більшість інших функцій Президента України позначено в ч. 2 вказаної статті: "Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина".

За змістом чинного Основного Закону України, з одного боку, відсутні підстави формулювати арбітражну функцію Президента України. З другого про відповідний арбітраж у непрямій формі йшлося в офіційному проекті Конституції України у редакції від 24 лютого 1996 року: "Президент України сприяє узгодженості у діяльності органів державної влади, їх взаємодії з органами місцевого самоврядування" [4, 124]. Але при його доопрацюванні у Верховній Раді України цитоване положення було вилучене.

Відомо, що у ст. 116 чинної Конституції України визначено певні функції Кабінету Міністрів України. Частина конституційно встановлених функцій Президента України і Кабінету Міністрів України узгоджуються між собою, про що свідчить порівняльний аналіз статей 102, 106 і 116 Основного Закону України.

Наприклад, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України; забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; представляє державу у міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави. У свою чергу, Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; вживає заходи щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки.

Наведені функції Президента України виглядають більш загальними і ширшими, ніж відповідні функції Кабінету Міністрів України. Частина з них певною мірою може бути забезпечена шляхом реалізації компетенції Кабінету Міністрів України, що опосередковано вказує на їх сполученість із здійсненням виконавчої влади. Проте забезпечення таких функцій Президента України насамперед відбувається через здійснення його власних повноважень.

Аналіз положень чинної Конституції України свідчить про поєднання Президента України з виконавчою владою. Однак нерідко стверджують, що він має розглядатися поза "розподіленими владами". Заперечуючи цим твердженням, зазначимо: частина тих повноважень, які кореспондовані ролі Президента України як глави держави, є елементами системи стримувань і противаг у взаємозв'язках насамперед між законодавчою та виконавчою владою. Більшість інших прямо асоціюються з виконавчою владою.

Поєднання Президента України з виконавчою владою забезпечується, зокрема, існуванням очолюваної ним Ради національної безпеки і оборони України, яка "координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони" (ч. 2 ст. 107 Конституції України). При цьому рішення Ради вводяться в дію указами Президента України.

На відповідне поєднання вказує й те, що згідно з п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України уповноважений за, по суті, формальним поданням Прем'єр-міністра України утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, "діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади".

Аргументом на підтвердження зазначеного поєднання треба вважати положення пунктів 9, 10 ч. 1 ст. 106 Конституції України, якими визначено порядок формування персонального складу Кабінету Міністрів України. За змістом цих положень Президент України призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України і на власний розсуд припиняє повноваження останнього та приймає рішення про його відставку. За поданням Прем'єр-міністра України, що також має формальний характер, він призначає членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах.

Свідченням поєднання Президента України з виконавчою владою є також зміст положення ч. 2 ст. 113 Конституції України, яким передбачено відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України. Згідно зі змістом положення п. 10 ч. 1 ст. 106 члени Кабінету Міністрів України несуть індивідуальну політичну відповідальність перед Президентом України, котрий на власний розсуд може припинити їх повноваження на цих посадах. Звільняючи кожного з членів Кабінету Міністрів України з посади, Президент України у такий спосіб відставляє уряд у цілому.

У зв'язку з тим, що відповідно до ч. 3 ст. 115 Конституції України відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України, Президент України може відставити склад Кабінету Міністрів України, припинивши повноваження Прем'єр-міністра України або прийнявши рішення про його відставку відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 106. Таким чином, у непрямій формі передбачено колективну політичну відповідальність Кабінету Міністрів України перед Президентом України.

Сутність розглянутої відповідальності Кабінету Міністрів України полягає в тому, що Президенту України для прийняття рішення про припинення повноважень або про відставку не потрібні юридичні підстави, які випливають з діянь того, кого звільняють. Приймаючи відповідне рішення, Президент України може керуватися виключно міркуваннями доцільності. президент правління повноваження конституція

Поєднання Президента України з виконавчою владою засвідчує положення ч. 1 ст. 115 Конституції України, згідно з яким Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. Звідси Кабінет Міністрів України утворюється на строк, який не повинен виходити за межі часу до складання присяги новообраним главою держави. Реально ж строк повноважень Кабінету Міністрів України залежить від відповідного волевиявлення передусім з боку Президента України.

Важливим є те, що керівником Кабінету Міністрів України об'єктивно виступає Президент України, який іноді не просто головує на засіданнях Кабінету Міністрів України, а у такий спосіб фактично спрямовує його роботу. При цьому, на відміну від інших країн з подібною до вітчизняної формою державного правління, будь-яка участь Президента України у засіданнях Кабінету Міністрів України конституційно не передбачена.

Про те, що Президент України де-факто керує Кабінетом Міністрів України, свідчать також різноманітні неформалізовані зв'язки між ним і членами Кабінету Міністрів України щодо здійснення виконавчої влади, наявність яких не викликає сумнівів. Реалії вказують на те, що саме Президент України є домінуючою складовою конституційно встановленої системи виконавчої влади.

Конституційний статус Президента України був трансформований із набуттям чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 року (далі Закон від 8 грудня 2004 року) [5]. Ця трансформація зумовила коригування характеристик прийнятої форми державного правління, сприйняття її як дійсно змішаної республіканської. За умов такої форми правління реальними носіями виконавчої влади у тому чи іншому співвідношенні виступають президент і уряд на чолі з прем'єр-міністром, що є справжнім главою уряду.

Одним із проявів зазначеної трансформації треба вважати те, що за змістом конституційних положень у редакції Закону від 8 грудня 2004 року повноваженнями утворювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади замість Президента України був наділений Кабінет Міністрів України (п. 9-1 ст. 116). У свою чергу, натомість права скасовувати акти Кабінету Міністрів України, Президент України був наділений повноваженням зупиняти дію таких актів з мотивів неконституційності з одночасним зверненням до Конституційного Суду України (п. 15 ч. 1 ст. 106).

До проявів відповідної трансформації був віднесений і новий порядок призначень на визначені керівні посади у системі виконавчої влади та звільнення з цих посад. Так, згідно з положеннями частин 2, 3 ст. 114 (у редакції Закону від 8 грудня 2004 року) Конституції України Прем'єр-міністр України мав призначатися Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносив Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України або фракцій, до складу яких входила більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України. президент правління повноваження конституція

Відповідно до положення п. 9 ч. 1 ст. 106 (у редакції Закону від 8 грудня 2004 року) Конституції України Президент України мав вносити подання для призначення Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання від коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України пропозиції. Встановлення такого строку не виглядало логічним, адже у Президента України не могло існувати вибору щодо запропонованої кандидатури. Зокрема, Основний Закон України не передбачав права глави держави відмовити в реалізації зазначеної пропозиції або запропонувати альтернативну кандидатуру.

Суттєвих змін зазнав і порядок (порядки) призначень на інші керівні посади. За змістом положень ч. 4 ст. 114 (у редакції Закону від 8 грудня 2004 року) Конституції України Міністр оборони України і Міністр закордонних справ України мали призначатися Верховною Радою України за поданням Президента України, а інші члени Кабінету Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України. При цьому згідно з положенням ч. 8 ст. 83 пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України мала вносити коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України "відповідно до цієї Конституції". Але в тексті Основного Закону України не було відповіді на запитання: кандидатур на посади яких членів Кабінету Міністрів України стосуються такі пропозиції тих, що подає Прем'єр-міністр України (Президент України), чи усіх без винятку.

За змістом змін, внесених до Конституції України Законом від 8 грудня 2004 року, суттєвих коректив зазнав інститут політичної відповідальності уряду. Передусім втратив сенс припис ч. 2 ст. 113, згідно з яким Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України. Про таку відповідальність можна було говорити лише умовно у зв'язку з положенням ч. 1 ст. 87, відповідно до якого порушувати перед Верховною Радою України питання про відповідальність Кабінету Міністрів України могли не тільки не менш як сто п'ятдесят народних депутатів, а й Президент України.

Показовим щодо коригування прийнятої форми державного правління треба також вважати те, що зміни, внесені до Конституції України Законом від 8 грудня 2004 року, фактично замість індивідуальної політичної відповідальності членів Кабінету Міністрів України перед Президентом України передбачили таку саму відповідальність перед Верховною Радою України. На підтвердження цього висновку зазначимо, що Президент України був позбавлений повноважень звільняти з посад членів Кабінету Міністрів України, зокрема й Прем'єр-міністра України, і відповідні повноваження згідно з п. 12 ч. 1 ст. 85 були надані Верховній Раді України.

Коригування форми державного правління відображено й у деяких інших конституційних новелах. Зокрема, відповідно до змісту положень ст. 112 (у редакції Закону від 8 грудня 2004 року) Конституції України у разі дострокового припинення повноважень Президента України у визначених випадках відповідні повноваження на період до обрання і вступу на пост нового Президента України мав здійснювати не Прем'єр-міністр України, а Голова Верховної Ради України.

Загалом зміни, внесені до Конституції України Законом від 8 грудня 2004 року, попри певну невідповідність світовому конституційному досвіду за формами і змістом та очевидне порушення конституційно встановленої процедури їх прийняття, мали позитивне значення. За наслідками таких змін окреслювалася система виконавчої влади на чолі з Прем'єр-міністром як реальним главою уряду, подібна до тих, що функціонують у переважній більшості розвинутих країн, насамперед європейських.

Але, як відомо, за Рішенням Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року № 20рп/2010 Закон від 8 грудня 2004 року був визнаний неконституційним і таким, що втратив чинність. Як зазначено у Рішенні, це "означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені" вказаним Законом [6]. Відповідне Рішення з огляду на його зміст і аргументацію передбачає аналіз, який безпосередньо не стосується розглянутих питань.