Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Понятие и виды источников уставного права

2. Конституция (устав) субъекта РФ как главный источник уставного права

Заключение

Список литературы

Введение

Принцип федерализма применительно к организации государственной власти и системы законодательства в субъектах Российской Федерации предполагает верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов, единство системы государственной власти.

Федеративное устройство предполагает наличие двух уровней законодательства: федерального и субъектов Российской Федерации. Теоретические и практические проблемы регионального права пока не получили должного внимания. Тогда как роль правотворчества субъектов Федерации постоянно возрастает...

Подлинный федерализм возможен лишь тогда, когда субъекты Федерации имеют достаточно широкие полномочия в решении государственных вопросов, в том числе в сфере правотворчества, и активно их используют. Круг таких полномочий установлен российской Конституцией, и субъекты Федерации постоянно их применяют, что является характерной особенностью современного этапа правотворческой деятельности в России.

Настоящая работа посвящена источникам права субъектов Российской Федерации.

1. Понятие и виды источников уставного права

В системе нормативных правовых актов и в целом в правовой системе России продолжает все более отчетливо формироваться крупный массив юридических норм и актов, закрепляющих и регулирующих разнообразные общественные связи в рамках конкретных территорий субъектов Российской Федерации. Анализ состояния и тенденций развития этого нового правового образования, определение путей его совершенствования становятся одной из важных задач отечественной юридической науки.

На формирование системы нормативных правовых актов субъектов РФ оказывают влияние следующие факторы: проводимая центром и субъектами Федерации региональная политика; правотворческая деятельность органов государственной власти субъекта Федерации; статус субъекта Федерации (в той степени, в какой позволяет объем его полномочий и предметы его ведения), многие другие объективные (экономические, географические, демографические и т. д.) и субъективные факторы; общие и специально-юридические принципы; юридические средства; определенный уровень правового сознания субъектов правотворчества; степень участия субъекта Федерации в международных отношениях.

Гармоничное взаимодействие всех правовых элементов данного уровня системы обеспечивают люди, обладающие определенным уровнем правового сознания. Именно оно является определяющим при формировании и функционировании системы нормативных правовых актов. Между тем в юридической науке в достаточной степени не исследованы понятия системы нормативных правовых актов вообще и систем нормативных правовых актов субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

Если рассматривать законодательство как систему только законов, то можно говорить о нарушении построения системы нормативных правовых актов. Например, в ч.2 ст.5 Конституции РФ, в которой установлено, что субъекты Федерации имеют свое законодательство, а в частях 2 и 4 ст.76 основного правового акта государства говорится не только о законах субъектов Федерации, но и об иных нормативных правовых актах. Если учесть, что в соответствии со ст.16 Конституции РФ положения ч.2 ст.5 составляют одну из основ конституционного строя России, то несоответствие между указанными нормами Конституции РФ станет очевидным.

Система нормативных правовых актов субъекта Федерации - это основанная на общеправовых, межотраслевых и отраслевых принципах права взаимозависимая совокупность законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов, имеющих системообразующие связи (иерархические, отраслевые, функциональные) как между собой, так и с другими уровнями федеративной системы нормативных правовых актов, регулирующих определенные виды и уровни общественных отношений на части территории федеративного государства.

В структуру системы правовых актов субъекта Федерации входят конституция (устав), законы, положения, постановления, распоряжения, приказы. Все эти правовые акты должны иметь системные связи между собой и с нормативными правовыми актами федеральных и муниципальных органов. В противном случае неизбежны нарушения законности и хаотическое изменение в федеративной системе нормативных правовых актов. Структура системы нормативных правовых актов этого уровня может быть определена по предмету правового регулирования и по юридической силе нормативных правовых актов М.Г. Потапов . Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации. "Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г..

Часть 2 ст. 5 Конституции РФ фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Федерации и в этом контексте - различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов. Однако такая запись, подчеркнул Конституционный Суд, не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера; Конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета Российской Федерации.

Республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако в отличие от Конституции РСФСР 1937 г. (п. "б" ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматривается. Равно как и обеспечение их соответствия Конституции России - прерогатива не законодательных органов Федерации, что предполагала Конституция РСФСР 1978 г. (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115), а специализированного органа конституционного контроля - Конституционного Суда Российской Федерации. устав законодательство регион самоуправление

Республики имеют свое законодательство, т.е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Россией, в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Конкретный, но не исчерпывающий перечень данных вопросов, требующих законодательного оформления, приводится в ч. 2 ст. 5 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Названные атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, установленные государственные языки, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу, а также при определенных условиях не исключается гражданство.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав - конституционно-подобный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы - герб, флаг, гимн Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Карповича В.Д.) - М.:Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002 г..

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта Российской Федерации, отклоненный закон субъекта Российской Федерации считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.

Рассмотрим акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации. Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

Среди прочих источников уставного права можно назвать:

- Нормативно-правовые акты органов власти федерации, касающиеся взаимодействия Российской Федерации со своими субъектами.

- Договоры субъектов РФ;

- Решения Конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

2. Конституция (устав) субъекта РФ как главный источник уставного права

В федеративном государстве проблема соотношения федеральной конституции и основополагающих актов субъектов федерации имеет большое значение. В российской практике фундаментальными для определения их соотношения являются следующие моменты:

- принцип приоритета в регулировании общественных отношений в федеральной Конституции. Суть этого принципа состоит в том, что РФ в своей Конституции либо регулирует общественные отношения, либо отказывается это делать и прямо (или же фактом отказа) передает их регулирование субъектам;

- общий принцип верховенства федеральных актов - в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ говорится, что Конституция РФ и федеральные законы "имеют верховенство на всей территории Российской Федерации";

- разграничение компетенции между РФ и субъектами устанавливается в федеральной Конституции посредством выделения трех групп вопросов - федерального ведения, совместного ведения и ведения субъектов РФ;

- введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответственно акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения.

Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ надо опираться на такие постулаты:

а) конституции и уставы субъектов должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить;

б) если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ;

в) если РФ вторглась в компетенцию субъекта, это также противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт.

К сожалению, несмотря на то, что модель отношений РФ и ее субъектов не сложна, на практике должного уважения к Конституции РФ не проявляется. На определенном этапе развития - началось это еще при существовании СССР - в погоне за суверенизацией не только союзные республики, но и многие республики в составе РСФСР, официально тогда называвшиеся автономными, приняли свои декларации о (государственном) суверенитете. При подписании Федеративного договора 31 марта 1992 г. республики настояли на том, чтобы они были названы с своем договоре суверенными республиками. И хотя ни при последующих изменениях Конституции РФ 1978 г., ни при принятии Конституции РФ 1993 г. их суверенитет не обозначался на федеральном уровне, лидеры ряда республик и сейчас исходят из того, что республики - суверенные государства.

Думается, многое здесь связано с тем, как понимать суверенитет. Если речь идет о самостоятельности в осуществлении компетенции, принадлежащей субъектам РФ в соответствии с ее разделением между РФ и субъектами, - конечно, такую самостоятельность они должны иметь. Называть ли это суверенитетом - уже дело вкуса и терминологических тонкостей. В равной мере для таких ситуаций в других странах используется понятие автономии. Если иметь в виду право на самостоятельность в плане внешнеполитических и внешних экономических отношений - она есть в пределах тех договоренностей, которые существуют внутри Федерации. Наконец, если подразумевать под суверенитетом право субъекта на собственные вооруженные силы, валюту - конечно, в федеративном государстве субъект подобного права не имеет.

Следовательно, в обобщенном виде, если вести речь о суверенитете субъектов как о праве на самостоятельное ведение дел, - он существует. Если же полагать, что суверенитет дает возможность считаться с Федерацией по усмотрению субъекта и право последнего любые вопросы решать по своему разумению и вне всяких ограничений, - конечно, такого суверенитета субъект любой федерации, в том числе и Российской Федерации, не имеет.

Разумеется, отсюда следует и то, что у федерации, в том числе и у РФ, существует право приоритета в регулировании общественных отношений, и у каждого субъекта, в РФ также, есть обязанность следовать Конституции и законам федерации. Естественно, право приоритета существует не как абсолютное право, а как продукт соглашения между Федерацией и всеми субъектами. Главным выражением такого соглашения является именно Конституция, поэтому следовать ей субъекты обязаны. Речь идет как об основополагающих актах субъектов (конституциях, уставах), так и обычных законах, актах президентов, губернаторов, правительств и т.д.

Пристального внимания, с точки зрения обеспечения действия Конституции РФ, заслуживает практика двухсторонних договоров РФ и субъектов, получившая распространение в последнее время. Ее основой является сама Конституция РФ: ст. 11 говорит о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется самой Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Анализируя соотношение Конституции и договоров, исследователи делают вывод, который нельзя не поддержать: о приоритете конституционного метода в разграничении предметов ведения и полномочий, что прежде всего обусловлено более высокой юридической силой Конституции (ст. 15 Конституции). Однако таким выводом сама проблема не снимается. Прежде всего, неясен вопрос: касаются ли эти договоры неурегулированных в Конституции РФ предметов ведения и полномочий? Или же они могут быть обращены к тому, что уже отражено в ст. 71-72 и других статьях Конституции и тогда означают перераспределение предметов ведения и полномочий, уже "расписанных" в Основном Законе?

Если двухсторонним договором происходит перераспределение полномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? Не забудем также и о том, что договоры подписывают с российской стороны Президент или Председатель Правительства РФ, со стороны субъекта - президент, губернатор или глава администрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволено изменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключать договоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волей второй стороны, подписавшей договор, - руководителя исполнительной власти субъекта РФ, - вводятся правила, отменяющие действие Конституции Федерации!

Между тем, отдельные из региональных руководителей именно так расценивают свою роль. Например, оценивая Договор РФ и Татарстана, который, как известно, по ряду позиций расходится с Конституцией РФ, Президент Татарстана М. Шаймиев высказался так: да, Конституция и Договор по многим статьям различаются. Но мы принципиально условились с Б.Н. Ельциным - и это отражено в Договоре - что он, Договор, доминирует над обеими Конституциями - и Республики Татарстан, и Российской Федерации; там, где они не совпадают, обе стороны руководствуются положениями Договора. Позже он заявил еще категоричнее: Договор подписан на основе признания двух Конституций, а значит, Татарстан также будет полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции в соответствие со своей.

Получается, по такой логике, что субъект РФ сначала принимает свою конституцию и включает в нее нормы, противоречащие федеральной Конституции. А потом добивается принятия двухстороннего договора, который "умиротворяет" стороны. Следовательно, Федерация как бы "проглатывает" это очевидное нарушение основ федеративного строя. Этот вывод с очевидностью вытекает из высказывания С.М. Шахрая: Конституция Республики Татарстан, конституции многих республик находятся в формальном противоречии с текстом Конституции Российской Федерации. Поэтому договор о разграничении предметов ведения и полномочий является сейчас единственной конституционной возможностью снятия формальных противоречий между Конституцией Федерации и конституциями республик в ее составе, потому что норма договора в данном случае обладает приоритетом над нормой закона. Если такой пассаж принадлежал бы представителю республики, это было бы досадно, но (по крайней мере) понятно. Когда же такое высказывание принадлежит человеку, бывшему тогда вице-премьером Правительства РФ, долгое время возглавлявшему Комиссию при Президенте по подготовке двухсторонних договоров, приходится констатировать как ущербность этого момента в политике Президента, так и ошибочность тезиса С.М. Шахрая. Откуда следует, что договор, подписанный двумя лицами, имеет приоритет перед федеральным законом, а тем более Конституцией РФ?

Как известно, Конституция РФ принята всенародным голосованием, значит, и изменить или отменить ее нормы можно также референдумом. Отсюда постановка вопроса о реформирующей роли для Конституции РФ двухсторонних договоров невозможна. Кстати, посмотрим часть 4 пункта 1 "Заключительных и переходных положений" Конституции 1993 г. Здесь сказано: в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, "а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации - действуют положения Конституции Российской Федерации". Выходит, в Конституции объявили о недействии противоречащих ей положений прежних договоров, чтобы начать менять ее содержание новыми договорами?!

Думается, это обстоятельство не принимает во внимание Б.А. Страшун, сделав вывод о том, что "отступление в договорах от норм ст. 71-72 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение". Автор не захотел принять во внимание убедительное соображение, высказанное А.В. Масловым: по позициям, обозначенным ст. 71-72, предполагается принятие федеральных законов, которые и уточнят положения Конституции в плане компетенции РФ и субъектов РФ.

Для какой же ситуации предназначается правило ч. 3 ст. 11? Думается, речь идет о двух группах вопросов: во-первых, о перераспределении полномочий внутри совместных предметов ведения по ст. 72; во-вторых, о разграничении предметов ведения и полномочий вне ст. 72, если таковые выявились. Речь, таким образом, не может идти о передаче двухсторонним договором от РФ субъекту даже частично предметов ведения, обозначенных ст. 71, и в полное распоряжение совместных предметов ведения по ст. 72. Такая передача может иметь место лишь в результате изменения Конституции РФ. В свою очередь субъект РФ не вправе отказаться от предметов ведения по ст. 72, поскольку его участие в их осуществлении обозначено в Конституции РФ. Иное может быть записано лишь в самой Конституции (так следует из ст. 11), а значит, требует ее изменения. Кроме того, субъект не может отказаться от собственных предметов ведения, остающихся за вычетом исключительных полномочий РФ по ст. 71 и сферы совместного ведения по ст. 72, - ведь они отражены в его конституции, уставе, и не только двухсторонним договором, но и изменением конституции, устава надо "благословить" этот передел.

Автор может испытывать удовлетворение от того, что эти идеи, высказанные им в 1997 г. в первом издании данной книги, уже находят частичное воплощение в законодательстве РФ. Так, в Федеральном законе от 4 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" говорится, что по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

Подчиненная роль договоров по отношению к законам обозначена в ряде норм Закона. Так, согласно ст. 14, договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по этому предмету ведения после принятия такого закона. Статья 17 гласит, что предметом договора может быть, в частности, конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Вряд ли после всего этого можно говорить о самостоятельной роли договоров и тем более их большем значении в сопоставлении с федеральными законами Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - РЮИД, "Сашко", 2000.

Заключение

В заключении хотелось бы отметить следующее.

Возможности формирования регионального законодательства и учета в нем местных особенностей существенно расширяют статьи 73 и 76 Конституции Российской Федерации. Согласно первой из них "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". А в ч.4 ст.76 говорится, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. При этом "в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт Российской Федерации". К сожалению, эти конституционные положения иногда игнорируются федеральными органами государственной власти. По мнению А.Е. Постникова, федеральные государственные органы зачастую исходят из приоритета федерального законодательства не только по предметам исключительного ведения Федерации, предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, но и по предметам исключительного ведения субъектов Федерации. Чтобы избежать таких посягательств со стороны центра, региональным органам государственной власти необходимо занять более принципиальную позицию, а коллизионные случаи делать предметом конституционного рассмотрения.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации

2. ФЗ от 6 октября 1999 г. с изменениями от 8 февраля 2001 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

3. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - РЮИД, "Сашко", 2000

4. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Карповича В.Д.) - М.:Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002 г.

5. М.Г. Потапов. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации. "Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.

6. Миронов В.А., Виноградов А.Ф. Некоторые аспекты регионального законодательства. // "Журнал российского права", 2001, N 5

Размещено на Allbest.ru