Тенденції розвитку змішаної форми державного правління в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тенденції розвитку змішаної форми державного правління в Україні

Політичний процес сучасної України засвідчує постійні активні зміни в межах конституційного регулювання повноважень вищих органів державної влади. Реформи, які беруть свій початок з моменту розпаду Радянського Союзу і продовжуються нині, спрямовані на пошук та реалізацію нової політичної формули життєдіяльності країни, яка має базуватися на демократичних принципах організації і функціонування влади та її взаємодії із суспільством. На жаль, через тяжкий спадок комуністичного правління, втілення цих принципів відбувається досить повільно і непевно. Традиції авторитарного управління, що були притаманні радянській системі, постійно нагадують про себе і формують принципи нинішнього діалогу між основними політичними гравцями, кожний з яких прагне до максимального оволодіння владою, що прослідковується в межах конституційного процесу переходу від правління рад до змішаної форми республіканського правління.

Відповідно, завданням даної статті є дослідження особливостей становлення та розвитку змішаної форми правління в Україні, що здійснюється за допомогою аналізу конституційного процесу внесення змін до принципів взаємодії в межах владного трикутника «президент - парламент - уряд».

Дана проблематика є доволі актуальною і нею займаються такі вітчизняні науковці, як С.К. Бостан, Ф.В. Веніславський, С.П. Головатий, І.А. Грицяк, В.С. Журавський, А.І. Кудряченко, М.В. Оніщук, О.В. Петришин, В. Пігенко, В.Є. Протасова В.Є., О.Г. Пухкало О.Г., Т. Пушак Т., Ф.М. Рудич та інші фахівці з конституційного права та політичних наук. Варто зазначити, що особливу увагу дана тематика здобула після внесення змін до Основного Закону у 2004 році, коли нововведення, які були покликані врегулювати відносини між гілками влади, не виконали свого завдання і продовжували виступати причиною конфліктних ситуацій між державними інститутами. Тож є необхідність подальшого осмислення процесу становлення республіканської форми правління в Україні, що дасть можливість оцінити минулі помилки і попередить їх повторення зараз, коли питання скасування політреформи-2004 декларується та дискутується на загальнодержавному рівні.

Для початку варто зазначити, що Україна, перебуваючи у складі Радянського Союзу, належала до так званих країн тоталітарного соціалізму, нетипова система організації влади яких отримала назву - Радянська республіка. Як зазначає Ю.А. Дмитрієв та А.М. Ніколаєв, ця система почала утворюватися після Жовтневої революції, яка призвела до знищення органів державної влади Російської Імперії. Метою створення було обслуговування інтересів нового політичного режиму. Ця система отримала назву «радянська», оскільки в ній певною мірою реалізована теорія повновладдя Рад, основи якої певною мірою були сформульовані В.І. Леніним [3, с. 238]. Державно-правовою ознакою цього різновиду республіканської форми правління є відсутність поділу державної влади на три її гілки та зрощення державних органів та органів місцевого самоврядування [25, с. 443]. Єдиною і постійною політичною основою всієї державної влади, всього державного апарату визнавалися лише Ради, які були визначені В. І. Леніним, як «найбільш масова організація трудящих» [3, с. 248]. Даний інститут виступав у вигляді єдиної цілісної системи представницьких органів влади, якій відводилося особливе привілейоване місце в державному механізмі. Складовими елементами цієї системи вважалися колегіальні виборні органи всіх рівнів, аж до сільської ради, яка теж вважалася єдиним повновладним органом, що реалізує державну владу в межах своєї території [23, с. 132]. Тобто, як наголошує В.А. Ржевський, така структура не виокремлювала суверенну, вищу владу від місцевої, яка не володіє цим статусом: «Існування місцевих органів влади не означає, що вони здійснюють якусь «місцеву державну владу», не наділену верховенством, адже вся влада в СРСР єдина. В силу такої єдності вони є верховною владою в будь-якій своїй ланці» [20, с. 79]. Відповідно до цього ж принципу, обрані населенням ради, одночасно виконували законодавчі, виконавчі і контролюючі функції у межах всієї країни і в кожній її адміністративно-територіальній одиниці. Будучи єдиним виборним інститутом, він безпосередньо або опосередковано брав участь у формуванні виконавчо-розпорядних та інших підвладних йому державних органів управління, правосуддя, контролю, але не влади [24, с. 271]. Проте, таке суцільне народовладдя не виходило за межі юридично закріплених норм Конституції - реальна влада концентрувалася в руках керівництва комітетів правлячої комуністичної партії, а більш конкретно - в руках Генерального секретаря [23, с. 135]. Такому зосередженню владних повноважень сприяло повне ігнорування принципів правової держави (народний суверенітет, поділ державної влади, верховенство права, багатопартійність, місцеве самоврядування), що прикривалося демократичною ширмою у вигляді правління рад. Можна констатувати, що діюча система обслуговувала лише інтереси правлячої верхівки.

Демонтаж системи правління Рад розпочався в середині 80-х років ХХ ст. Так званий процес перебудови був спрямований на впровадження демократичних принципів в усі сфери суспільного життя, що вимагало проведення конституційних реформ існуючого механізму функціонування влади.

Перший етап реформування системи правління в Україні охоплює період з 16 липня 1990 року до 26 жовтня 1993 року [9, с. 85]. Його початок пов'язується із прийняттям Верховною Радою УСРС Декларації про державний суверенітет України [2]. Цей документ, визначаючи вихідні демократичні засади організації влади України на основі її самостійності і незалежності, закладав основоположні принципи, які пізніше були втілені в Конституції України 1996 року. А до цього моменту, протягом п'яти років незалежного життя, Україна керувалася нормами Конституції УРСР, яка постійно доповнювалася [11]. Процес змін розпочався із затвердження 24 жовтня 1990 року складу першої Конституційної комісії (59 членів) на чолі з Головою Верховної Ради УСРС Л.М. Кравчуком [22, с. 199]. Вироблена цією комісією Концепція нової Конституції України, що була схвалена Верховною Радою РСР 19 червня 1991 року [14], передбачала, як зазначає С.П. Головатий: «створення принципово нової системи виконавчої влади, яка має здійснюватися Президентом, Віце-президентом Республіки, Кабінетом Міністрів і державною адміністрацією» [12, с. 74]. Відповідно до такої конструкції 5 липня 1991 року був прийнятий Закон України «Про заснування посади Президента Української РСР та внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» [6]. Внаслідок таких дій було створено інститут президентства, де глава держави обирався на основі всезагальних виборів, визнавався найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої гілки влади. Наділяючись таким статусом, Президент очолював систему органів державного управління, забезпечував їх взаємозв'язок з Верховною Радою Української РСР. За ним також закріплювалось право призначати за погодженням парламенту міністрів і виключалася можливість ініціювати розпуск законодавчого органу. Такі ознаки є характерними для президентської республіки, які доповнювалися рисами парламентарної форми правління. До них належать включення до системи органів влади посади Прем'єр-міністра, призначення та звільнення якого здійснювалася лише за згоди парламенту, та надання главі уряду права часткового формування Кабінету Міністрів. Таке поєднання ознак президентської та парламентарної форм правління (на це вказує спільний вплив глави держави і парламенту на виконавчу гілку влади) засвідчує трансформацію радянської республіки у змішану форму державного правління [24, с. 280]. Оскільки більшість кадрових рішень Президента мали затверджуватися парламентською більшістю, яка виконувала основну роль у процесі формування Кабінету Міністрів, і за збереженням, у вигляді ключового принципу, положення Конституції Української РСР 1978 року щодо верховенства Ради в системі органів влади (ст. 2), можна погодитися з позицією П.П. Шляхтуна, що це був парламентарно-президентський різновид змішаної форми державного правління [24, с. 280]. Інститут президентства тільки розвивався, і його можливість безпосереднього впливу на політичний процес була обмежена. Відповідно юридично і фактично верховенство в державному механізмі належало Верховній Раді Української РСР, що дає нам можливість стверджувати про таку характеристику взаємодії між вищими органами влади, як парламентарний державний режим [24, с. 294].

Після схвалення концепції, Конституційна комісія підготувала три проекти Конституції України: у редакції від 1 липня 1992 року, 27 травня та 26 жовтня 1993 року [17, с. 124]. Та непорозуміння щодо повноважень в середині владного трикутника «президент - парламент - уряд» через неусталеність законодавчої бази і бажання кожного суб'єкта влади максимально впливати на політичний процес, призвели до зупинки конституційного процесу. Конфлікт Президента та Верховної ради, Президента та Прем'єр-міністра з приводу вирішального слова у творенні Основного Закону, а отже, і провідної ролі у державі, в кінцевому підсумку призвів до призначення ряду дострокових виборів: спочатку Верховної Ради України у березні 1994 року, а потім і Президента України у червні 1994 року.

Другий етап конституційного будівництва, що призвів до наступної зміни форми державного правління в Україні, розпочався 10 листопада 1994 року, коли Верховна Рада нового скликання ухвалила постанову «Про склад комісії з опрацювання нової Конституції України», співголовами якої стали Президент України Л.Д. Кучма та Голова Верховної Ради О.О. Мороз. На жаль, навіть після дострокових виборів характерною рисою політичного процесу залишався все той же гострий конфлікт між державними інститутами з приводу владних повноважень. З цього приводу доволі влучними є зауваження С.М. Кармазіної, яка стверджує, що в цей період відбулася лише зміна вектору протистояння і суб'єктивна складова: «Якщо під час свого перебування на посаді Прем'єр-міністра Л. Кучма намагався всіляко обмежити повноваження Президента і, відповідно, збільшити повноваження голови уряду, то після свого обрання на посаду Президента він протягом десяти років всіляко намагався збільшити обсяг повноважень Президента і обмежити всі форми контролю та системи конституційних стримувань» [7, с. 322-323]. Особливо це виявилося у процесі підготовки та укладання Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 8 червня 1995 року [10], яким був започаткований новий етап еволюції змішаної форми правління в Україні.

Відповідно до цього Договору Верховна Рада України втратила частину повноважень стосовно виконавчої гілки влади, що були закріплені Конституцією Української РСР 1978 року. Зрозуміло, що втрати були на користь Президента України, який визнавався і главою держави і главою виконавчої влади. Функції останньої він здійснював через очолюваний ним уряд і систему центральних і місцевих органів державної виконавчої влади (ст. 19). Не потребуючи згоди Верховної Ради, він самостійно призначав Прем'єр-міністра Україні і формував новий склад уряду (ст. 22). Єдиним суттєвим засобом, що надавався парламенту у якості інструменту контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України - це можливість оголошення вотуму недовіри в разі незатвердження Програми діяльності уряду, що тягло за собою його відставку (п. 23 ст. 17, ч. 2 ст. 22). Така подвійна політична відповідальність уряду перед Президентом і Верховною Радою знову вказує на формування змішаного типу республіки. Основні повноваження у сфері виконавчої гілки влади концентрувалися в руках глави держави, що дає можливість стверджувати про закріплення Конституційним Договором президентсько-парламентарного різновиду змішаної форми правління. Проте варто зазначити, що повноваження Президента України були значно розширені не лише у сфері виконавчої гілки влади. Зберігши право законодавчої ініціативи (ст. 15) і отримавши нові суттєві важелі впливу (сильне вето (ч. 2,4 ст. 94); можливість видавати укази і розпорядження в межах своїх повноважень, які є обов'язковими для виконання на всій території України, з правом їх тлумачити (ч. 1 ст. 25); право видавати укази з питань економічної реформи, не врегульованих чинним законодавством України, які діють до прийняття відповідних законів (ч. 2 ст. 25); право скасовувати акти органів виконавчої влад України і виконавчої влади Автономної Республіки Крим в разі їх невідповідності Конституції, законам України, а також указом і розпорядженням Президента України (п. 6 ст. 24)), Президент суттєво порушив рівновагу в системі поділу влади на свою користь. Таке посилення влади глави держави і компентеційне послаблення Верховної Ради призвело до встановлення президенціального державного режиму. Цьому сприяла неструктурованість парламенту, до складу якого (за сприяння мажоритарної виборчої системи абсолютної більшості) потрапили представники семи політичних сил, а також безпартійні депутати, загальна кількість яких складала 66,48% від конституційного складу Верховної Ради [22]. Функціонування державного механізму відбувалося за умов жорсткого протистояння Верховної Ради та Президента з приводу конституційного обсягу повноважень, що прискорило розробку Основного Закону країни.

Новий етап конституційного процесу розпочався у лютому 1996 року, коли Конституційна комісія передала на розгляд до парламенту проект Конституції, який викликав значні дебати щодо розмежування повноважень гілок влади. Конституція України, яка була прийнята 28 червня 1996 року внаслідок ледь не цілодобової роботи Верховної Ради, значно відрізнялася від проекту, що мав виноситися Президентом на Всеукраїнський референдум [21], та все одно була ним підписана [8, с. 4].

Модель президентсько-парламентарної форми правління, яка закріплювалася Конституційним Договором, була збережена - виконавча влада перебувала водночас під впливом Президента і Верховної Ради, за переважаючої ролі першого. Це виявилося у дуалістичній процедурі формування уряду та його подвійній політичній відповідальності. Зокрема, Президент пропонував парламенту кандидатуру Прем'єр-міністра (п. 12 ст. 85), і призначав його тільки після схвалення Верховною Радою. Без такої згоди, за поданням Прем'єр-міністра, Президент здійснював призначення персонального складу Кабінету Міністрів (п. 3 ст. 114). Політична відповідальність перед парламентом виражалася у тому, що уряд був підпорядкований і підзвітний у межах 85 та 87 статей Конституції України Верховній Раді, яка здійснює контроль за його діяльністю (п. 3 ст. 85), затверджує Програму його діяльності, в разі не схвалення якої мала право висловити вотум недовіри (п. 1 ст. 87) і відправити його у відставку (ст. 115). З іншого боку, уряд був відповідальним і перед Президентом, що міг прийняти рішення про відставку всього Кабінету або його окремих членів, у тому числі й Прем'єр-міністра (п.п. 9,10 ст. 106), без згоди парламенту.

Основною ознакою такої організації державної влади стала політична безвідповідальність як Президента України, так і Верховної Ради. Президент конституційно не визнавався главою виконавчої влади (ст. 102), але завдяки його органічному вплетенню в її систему (п.п. 9, 10, 13, 14, 15, 16, 28 ч. 1 ст. 106) і можливості відправити уряд у відставку, повністю її контролював. Верховна Рада України, що була по суті поза процесом формування уряду і, відповідно, не несла відповідальності за його дії, теж мала достатні важелі впливу на нього у вигляді резолюції недовіри. В свою чергу, Кабінет Міністрів юридично визнавався вищим органом в системі влади (ст. 113) та однією з її трьох рівноправних гілок, що надавало Президенту можливість перекласти відповідальність на уряд, як на самостійного суб'єкта виконавчої влади. В таких умовах Кабінет Міністрів, практично не маючи реальної можливості визначати шляхи розвитку держави та суспільства (хоча згідно Конституції мав би це робити), досить часто виступав у ролі «хлопчика для биття». Усі прорахунки у політиці неминуче покладалися на нього. На них по черзі вказували то Президент, то Верховна Рада, яким реально належала влада в державі. Така подвійна політична відповідальність, що є однією з основних рис змішаної форми правління, щоразу була причиною чергової відставки чергового уряду (найчастіше з ініціативи глави держави), що зменшувало ефективність виконавчої влади і становило постійну загрозу для політичної стабільності в країні.

Президент також володів суттєвими інструментами впливу і на законодавчий орган. Це є типовим для змішаної форми правління і до них належали: право законодавчої ініціативи (ч. 1 ст. 93), право накладати вето (п. 3 ст. 106), право дострокового припинення повноважень Верховної Ради (п. 8 ст. 106). Всіма цими засобами він доволі активно користувався, що створювало хаос у нормотворчому процесі. Як зазначає А.І. Кудряченко: «Втручання в законодавчий процес Президента (як фактичного керівника Кабінету Міністрів) призводило до «війни вето», а також спроб зовнішнього впливу на внутрішньопарламентські процеси з метою «забезпечення підконтрольності» Верховної Ради Президенту» [17, с. 130]. В свою чергу засоби контролю за діяльністю глави держави у вигляді передбачених Конституцією інституту контрасигнатури та процедури імпічменту, були фактично відсутніми. Це пояснюється повною залежністю Кабінету Міністрів від Президента і простою процедурною невиписаністю процесу дострокового припинення повноважень глави держави (відсутність закону про спеціальні слідчі комісії, що мають почати слідство). Таке всевладдя глави держави вказує на збереження президенціалізму, що в умовах порушення системи стримувань і противаг, повної залежності уряду від Президента, відсутності сильної парламентської більшості і бажання до пошуку консенсусу, породжувало конфлікти і призводило до авторитарних методів управління державою.

З огляду на це можна стверджувати, що політична безвідповідальність, яка стала наслідком політичної нестабільності і всевладдя Президента України - це три головні особливості, що були викликані рисами, притаманними змішаній формі правління і закріплені Конституцією України 1996 року.

Необхідність конституційних змін, яка була очевидною, знайшла своє певне відображення у березневому проекті 2003 року - проекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України» за №4105, який Президент України, запропонував для всенародного обговорення і який суттєво активізував політичний процес в країні [18]. Зазначений законопроект, який мав трансформувати змішану форму правління на її парламентарно-президентський різновид, так і не отримав підтримки - для прийняття цього рішення не вистачило шість голосів.

Нового імпульсу Конституційна реформа набула після другого туру виборів Президента України 2004 року. Верховна Рада України 8 грудня 2004 року в пакеті прийняла кілька законів, головним з яких був Закон України «Про внесення змін до Конституції України» за №4180 [5], що отримав підтримку 402 депутатів.

Основною ідею конституційної реформи є побудова парламентарно-президентської форми правління з відповідним підвищенням ролі Верховної Ради України в системі органів влади. Зміцнення її позицій відбувається через передачу їй частини повноважень Президента у сфері виконавчої гілки влади, що передбачає істотне посилення керівного становища самого уряду, який вже більш самостійний у відносинах з Президентом. Це пов'язується з радикальною зміною порядку його формування. Конституцією передбачається формування, на основі узгодження політичних позицій, коаліції депутатських фракції (партій) (ст. 83), яка в свою чергу вносить Президентові України пропозицію щодо кандидатури Прем'єр-міністра для його призначення. Останній, у свою чергу, подає на затвердження Верховній Раді склад Кабінету Міністрів, за винятком Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України, котрі призначаються Верховною Радою за поданням Президента України (ст. 114). Тобто, легітимація нового уряду пов'язується з новообраними парламентом, а не Президентом (ч. 1 ст. 115). Проте позиції глави держави залишаються доволі сильними. На це вказує і вже зазначене право на призначення двох міністрів (що вже було причиною постійних конфліктів навколо призначення міністрів за квотою Президента у 2006 році), а також збільшення додаткових підстав дострокового припинення повноважень Верховної Ради (ст. 90). Таке розширення повноважень доповнюється скороченням кількості випадків, що підлягають обов'язковому контрасигнуванню з боку уряду: перелік таких випадків скоротився з тринадцяти до чотирьох (п.п. 5,18,21,23 ст. 106). У цьому переліку акти Президента, що стосуються дострокового припинення повноважень парламенту, не зазначаються.

Таким чином, можна стверджувати, що Конституційна реформа усунула одну з найбільших проблем державного механізму - політичну безвідповідальність влади, адже уряд, сформований парламентською більшістю, зараз визначається як такий, що виражає і проводить політику цієї правлячої більшості.

Проте модель організації вищих органів влади в Україні все ще залишається «гібридною». Конституційні зміни 2004 року, закріпивши парламентарно-президентський різновид змішаної форми правління, змінив державний режим з президенціального на парламентарний, що характеризується верховенством парламенту. Та за змішаного способу формування виконавчої гілки влади, а також інших вище зазначених повноважень глави держави, підняття статусу Верховної Ради та надання фактичної самостійності уряду, призвело до гострого протистояння всередині владного трикутника «президент - парламент - уряд». Дестабілізують політичний процес і постійні спроби Президента України розширити сферу свого впливу у спосіб все нових конституційних ініціатив (це стосується усіх чотирьох Президентів незалежної України).

Після проведення чергових президентських виборів 2010 року, змішана форма правління дала нам нову якість функціонування системи влади - на зміну парламентаризму прийшов президенціалізм. Склалася ситуація, коли з представників різних політичних сил утворилася пропрезидентська більшість у парламенті. Це зняло гостре протистояння у площині відносин Президент - Прем'єр-міністр, що було характерним для періоду правління В.А. Ющенка, однак значно посилило позиції глави держави, який за допомогою парламентської більшості сформував «свій» уряд і тепер повністю контролює законодавчу діяльність парламенту, що може призвести до встановлення у країні режиму авторитарного президентського правління.

Як бачимо, наша країна пройшла не простий шлях конституційного будівництва від системи правління рад до парламентарно-президентського різновиду змішаної форми правління. Протягом всього цього періоду досить чітко прослідковується позаюридична специфіка функціонування державного механізму, що виражається у порушенні конституційно закріплених засад поділу влади та неналежного функціонування системи стримувань і противаг. Зміна конституційно закріпленого способу взаємодії органів державної влади виявляється передусім у всевладді інституту президентства, або у прагненні до набуття такого статусу, що призводить до залежності виконавчої і законодавчої гілки влади від волі Президента. Протидія цим владним амбіціям глави держави, яка постійно чинилася з боку Верховної Ради, а до прийняття Конституційного Договору та після Конституційної реформи 2004 року, і з боку уряду, очолюваного Прем'єр-міністром, постійно призводила до гострих політичних конфліктів. Ситуація порівняно стабільного функціонування політичної системи, яка склалася після виборів Президента України 2010 року (характерною ознакою є контроль глави держави над парламентом та урядом), загрожує встановленням авторитарного політичного режиму.

На жаль, запровадження змішаної форми правління в Україні відбувається і продовжує відбуватися без врахування тих недоліків, що іманентно їй властиві. Наділяючи широкими владними повноваженнями президента, змішана модель республіки сприяє встановленню авторитарного правління однієї людини.

правління конституційний президент парламент

Размещено на Allbest.ru