Автономія у державному будівництві Австрії (історико-правовий огляд)

Конституційне законодавство сучасних держав Європи продовжує традиції, що були закладені з часів буржуазних революцій XVIII-XIX ст. - для децентралізації влади та регулювання міжнаціональних відносин надавати окремим складовим частинам держави статус автономій різних видів, у тому числі автономій з високим рівнем повноважень.

У зв'язку з цим, великий інтерес викликає досвід європейських країн у розв'язанні проблеми взаємовідносин держави як єдиного цілого з її різними складовими частинами: суб'єктами федерації у федеративних державах.

Метою даної статті є узагальнення досвіду державного будівництва в одній із федеративних країн Західної Європи - Австрії. Вибір теми обумовлений тим, що хоча окремі питання конституційного права Австрії висвітлювалися у науковій літературі, зокрема у працях А. Автономова, М. Баглая, А. Георгіци, Д. Златопольсь- кого, Ж-П. Жакке, В. Маклакова, В. Ріяки, Б. Страшуна, В. Чиркіна, В. Шаповала, Ю. Шемшученка та ін., однак в історико-правовому аспекті статус автономних утворень цієї держави докладно не досліджувався.

Сучасна Австрія належить до європейських держав з багатовіковою історією. Уже в перші сторіччя нашої ери значна частина її нинішньої території входила до складу Давньоримської імперії на правах провінції. У 1156 р. у межах сучасної території однієї із земель країни - Нижньої Австрії було утворено герцогство Австрія.

У роки правління Габсбургів (з 1282 р.) Австрія відігравала важливу роль у союзі німецьких держав - Священній Римській імперії. Її монархи іноді водночас були й імператорами Римської імперії. З XVI ст. Австрія стає політичним центром багатонаціональної монархії, до якої входили народи багатьох територій Центральної та Південно-Східної Європи.

З середини XVIII ст. у деяких європейських державах настала епоха так званого освіченого абсолютизму, найбільшими виразниками якого були в Пруссії Фрідріх ІІ, а в Австрії - Йосиф ІІ.

Політика "освіченого абсолютизму" - це, власне, спроба пристосувати певною мірою державний лад абсолютної монархії до потреб нового класу, що розвивався, - буржуазії. Завданням цієї політики було збереження абсолютизму і станового ладу, що базувався на верховенстві дворянства, водночас, проводячи реформи, які могли б примирити обидва пануючі класи.

Йосиф ІІ поставив за мету перетворити землі, які входили до складу Австро-Угорської монархії, в централізовану державу, управління якою здійснював би бюрократичний апарат чиновників. Реформи Йосифа ІІ викликали сильний спротив серед дворянства і духовенства. Тому незадовго до своєї смерті (1790 р.) він відмінив майже всі свої нововведення, крім проголошення віротерпимості та звільнення селян від кріпосної залежності [1, c. 211-212].

Після наполеонівських війн, з яких Австрія територіально вийшла майже без змін, відбувається подальше формування і закріплення численних державних формувань під австрійською короною. У 1804 р. у зв'язку з передбачуваним припиненням існування "Священної Римської імперії німецької нації" Франц ІІ (який, до речі, став Францом І) оголосив себе імператором Австрії і з того часу до цієї імперії увійшло близько 20 різних земель, які при цьому зберегли свої старовинні назви королівств, герцогств, князівств тощо. Основним поділом цього нагромадження земель був поділ на коронні землі австрійські та угорські.

До австрійських належали Нижня та Верхня Австрія, Зальцбург, Штирія, Каринтія, Крайна, Берегова земля, Тироль, Форарльберг, Чехія (яку називали ще Богемією), Моравія, Силезія, Галичина, Буковина, Далмація, а також Ломбардія та деякі інші італійські землі. Лише небагато з цих регіонів були чисто німецькі, в інших значну частину становили слов'янські і частково романські народи [2, c. 105].

До угорських земель належали Угорщина, Транс- ильванія, Хорватія і Славонія. Угорців на цих землях було менше половини. Решту становили словаки, українці, румуни, італійці, серби, німці. З усіх національностей лише угорці в Угорщині мали своє політичне самоврядування. У решті провінцій існували обласні збори - сейми, що являли собою представництва дворянського типу, які займалися переважно вирішенням поточних господарських справ. Фактична ж влада була зосереджена в руках представників центрального уряду.

Наростаючі внутрішні соціальні й міжнаціональні суперечності змусили правлячі кола Австрії шукати виходу із становища, що склалося. 4 березня 1849 р. була оприлюднена розроблена урядом конституція, згідно з якою усі нації в державі урівнювалися щодо підпорядкування верховній владі. Передбачалося утворення двопалатного парламенту, у якому завдяки високому майновому цензу панівне становище у нижній палаті мала зайняти верхівка буржуазії, а у верхній палаті забезпечувалося панування великих землевласників. Однак у кінці 1851 р. ця конституція була відмінена імператорським указом.

У кінці 60-х років ХІХ ст. після невдалих війн з Італією та Пруссією над Австрією нависла загроза втрати державної самостійності. У цих умовах правлячим колам Австрії потрібно було насамперед розв'язати внутрішній конфлікт з найсильнішою частиною імперії - Угорщиною.

У 1867 р. обидві конфліктуючі сторони уклали угоду, яка перетворила Австрію і Угорщину на дві окремі держави, які однак мали деякі спільні державні інститути. Обидві держави одержали спільного монарха, який був імператором Австрії і королем Угорщини і таким чином об'єднував у своїй особі обидві частини двоєдиної імперії [3, c. 316].

Угорщина отримала право на свої законодавчі органи, на свій уряд. Загальні справи Австрії і Угорщини мали вирішуватися за допомогою делегацій від їх представницьких органів, які скликалися щорічно.

Уряд Австрії надавав також певні незначні права щодо управління місцевими справами Чехії та іншим національним регіонам. У столиці імперії став функціонувати двопалатний "парламент".

Угорщина повністю поглинула Трансильванію, але надала статус автономії Хорватії. державний устрій австрія влада

Перша світова війна пришвидшила внутрішні процеси державно-політичного розпаду Австро-Угорської імперії, яка зберігала незмінний державний лад у вигляді напівабсолютної монархії з 1867 р.

Виступ Угорщини у світовій війні на боці Троїстого союзу (разом з Німеччиною) та значні військові витрати Австрії призвели до масових революційних виступів у країні (жовтень-листопад 1918 р.). У результаті цих подій було повалено монархію Габсбургів і проголошено республіку (12 листопада 1918 р.). Одночасно з падінням централізованої монархії відбулося дробіння єдиної держави, у якій, як уже відзначалося, більшість населення становили слов'янські народи. Національні суперечності стали додатковим стрижнем для відродження ними власної державності. У жовтні 1918 р. Національні збори проголосили самовизначення Чехії і Словаччини, у листопаді 1918 р. - Народне віче південнослов'янських народів задекларувало їх повне відокремлення від імперії і приєднання до Сербії, яка поновила свою незалежність. У цей же час повну самостійність проголосила і Угорська республіка [4, c. 303-304].

Австрія остаточно конституювалася в окрему державу після прийняття парламентом 10 листопада 1920 р. Федерального конституційного закону. За Сен-Жерменським мирним договором 1919 р. до складу Австрії увійшли головним чином корінні австрійські землі. Пізніше, у 1921 р., до неї була приєднана частина західної Угорщини (провінція Бургенланд) з переважним австрійським населенням. Так оформилися територіальні кордони сучасної Австрії. Але з 1934 р. в Австрії посилюються антидемократизм політичного режиму та паннімецькі настрої у значної частини населення. На цьому тлі нацистська Німеччина здійснила 11-13 березня 1938 р. окупацію і насильницьке приєднання країни до Третього рейху, подаючи це, як "возз'єднання двох споріднених народів". У 1938 р. Австрія як незалежна держава зникає з карти світу і перетворюється у звичайну німецьку провінцію - "Східну марку". У 19391940 рр. вона розпалася на сім імперських областей на чолі з намісниками гітлерівської влади, кожна з яких безпосередньо підпорядковувалася імперському урядові Третього рейху.

Перемога над гітлерівською Німеччиною у Другій світовій війні надала можливість викорінити фашизм, відродити демократичний конституційний лад та державну цілісність Австрії. Ці процеси проходили під окупаційним контролем урядів Великобританії, СРСР, США і Франції. 27 квітня 1945 р. був сформований Тимчасовий уряд Австрії, також проведені вибори до Національної ради (нижньої палати Федеральних зборів). Пізніше Федеральні збори обрали Федерального президента, який призначив Федерального канцлера. Був сформований і постійний уряд.

Окупаційний режим зберігався протягом десяти років. СРСР настоював на тому, щоб виведення союзних військ з австрійських територій було поставлено в залежність від взяття Австрією зобов'язань щодо державного нейтралітету. 15 травня 1955 р. представниками чотирьох союзних держав та Австрії був підписаний Державний договір про відновлення незалежної і демократичної Австрії. 26 жовтня 1955 р. після виводу з Австрії усіх окупаційних військ Національна рада (нижня палата парламенту) схвалила Федеральний конституційний закон "Про нейтралітет Австрії", який вважається складовою частиною Конституції країни [5].

Ці обидва документи тісно пов'язані в політичному та історичному аспектах, оскільки в них відображено підсумки Другої світової війни, основні демократичні досягнення післявоєнної Австрії та зобов'язання австрійської держави і народу перед міжнародним співтовариством. Зокрема, Державний договір передбачав заборону політичного або економічного об'єднання Австрії з Німеччиною; визнав права людини, права словенської та хорватської меншин та демократичних установ; підтвердив дію закону про Габсбургів 1919 р., за яким була здійснена експропріація майна будинку Габсбургів-Лотарингів і дозволялося проживання в країні лише тих членів імперської династії, які відмовилися від своїх привілеїв. А Федеральний закон "Про нейтралітет Австрії" закріпив положення про те, що Австрія ніколи не вступатиме у будь-які військові союзи і не допустить утворення на своїй території військових баз іноземних держав [6, c. 117].

У 1955 р. після здобуття повної незалежності Австрія активізувала міжнародне співробітництво. Так, з 15 грудня 1955 р. вона стає членом ООН, з 16 квітня 1956 р. - членом Ради Європи, з 1960 р. - членом Європейської асоціації вільної торгівлі (ЄАВТ), а з 1 січня 1995 р. - після проведеного загальнодержавного референдуму стає членом Європейського Союзу [7]. Під час проведення 12 червня 1994 р. референдуму 66,58% виборців проголосували за вступ Австрії до Європейського Союзу.

Основу конституційного законодавства Австрії становить Федеральний конституційний закон, який був прийнятий Конституційними Національними зборами 1 жовтня 1920 р. (набув чинності з 10 листопада 1920 р.). Цей закон (конституція) був суттєво змінений 7 грудня 1929 р. (зміни торкалися, головним чином, посилення виконавчої влади), і з того часу відомий як Федеральний конституційний закон 1920 р. (у редакції 1929 р.). Дія його перервалася в 1934-1945 рр. у зв'язку із встановленням нацистського режиму та втратою Австрією державного суверенітету. З травня по грудень 1945 р. діяла тимчасова Конституція Австрії, а в кінці грудня 1945 р. дію Федерального Конституційного закону 1920 р. було поновлено.

Важливе місце в системі конституційного законодавства Австрії належить конституційним та звичайним законам, які містять конституційні положення, а також спеціальним федеральним конституційним законам. Приписи останніх можуть включатися до тексту Основного Федерального конституційного закону 1920 р. (у редакції 1929 р.). Такими спеціальними конституційними законами є, наприклад, Федеральний конституційний закон про вступ Австрії до Європейського Союзу, який набув чинності після 9 вересня 1994 р. [6, c. 115] та Федеральний конституційний закон про укладення Амстердамського договору, який набув чинності 12 травня 1998 р. [8]. Вони і визначають стратегію розвитку Австрії на початку ХХІ ст.

За формою державного правління Австрія є парламентською республікою. Система федеральних органів державної влади є типовою для більшості європейських парламентських республік.

Відповідно до ст. 24 Конституції Австрійської Республіки, законодавча влада Федерації здійснюється Національною радою (нижньою палатою) разом із Федеральною радою (верхньою палатою), які разом і представляють Федеральні збори.

Главою держави є Федеральний президент, який з 1945 р. до 1957 р. обирався Федеральними зборами (Національною і Федеральною радами на спільному засіданні), а з 1957 р. - населенням країни на основі рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування, яке здійснюється особисто (ч. 1 ст. 60 Конституції).

Хоча Федеральний президент обирається безпосередньо всенародно, він не має таких повноважень, які властиві президентам у президентських республіках.

Вище управління справами Федерації, якщо воно не передане Федеральному президентові, доручається здійснювати Федеральному канцлеру, віце-канцлеру та іншим федеральним міністрам. Вони разом утворюють Федеральний уряд, який очолює Федеральний канцлер (ст. 69 Конституції). Порядок формування уряду визначається ст. 70 Конституції, у якій передбачено, що Федеральний канцлер і за його пропозицією інші члени Федерального уряду призначаються Федеральним президентом з числа членів парламентських партій, які користуються довірою нижньої палати парламенту - Національної ради [6, c. 67].

Вищими органами виконавчої влади є Федеральний президент, федеральні міністри і державні секретарі, а також члени уряду земель.

До органів судової влади належать Адміністративний і Конституційний суди, які здійснюють контроль за додержанням органами влади Конституції та законності. Важливим органом у системі центральних державних органів Австрії є Рахункова палата, яка контролює фінансову дисципліну державних органів та інших організацій публічного права.

За формою державного устрою Австрія є федеративною державою, до складу якої входять дев'ять самостійних земель: Бургенланд, Каринтія, Нижня Австрія, Верхня Австрія, Зальцбург, Штирія, Тироль, Форарльберг, Відень (столиця Австрії, яка має статус землі).

Конституція гарантує територіальну цілісність країни. Зміна території Федерації, яка є водночас зміною території однієї із земель, а також зміна кордонів однієї із земель всередині території Федерації може здійснюватися, крім випадків укладення мирних договорів, лише на підставі ідентичних конституційних законів Федерації і тієї землі, територія якої змінюється.

Австрійська федерація не містить національно-етнічного підґрунтя. Етнічна територія австрійців майже повністю збігається з державними кордонами.

Державною мовою в Австрії є німецька мова, нею користуються близько 99% населення. Лише кілька десятків тисяч представників національних меншин - словенців, хорватів, угорців, чехів, словаків та ін. користуються своєю рідною мовою. Їхні права захищаються федеральним законодавством [6, c. 19]. Слід однак відзначити, що переважна більшість австрійців розмовляють на верхньонімецьких діалектах (нижньоалеманському, середньобаварському та нижньобаварському), які суттєво відрізняються від літературної німецької мови. У свою чергу літературна німецька мова в Австрії під впливом місцевих говірок дещо відрізняється від літературної мови в Німеччині [9, c. 191].

Якщо характеризувати федерацію Австрії з огляду на шляхи її утворення, то, на нашу думку, вона була сформована не на основі договору, а на основі конституції, а австрійські землі слід вважати автономіями з високим рівнем повноважень. Як відзначає П. Пернталер, федерація і землі є своєрідними історично-політичними утвореннями, які сформовані австрійським народом і народами земель на основі загальнонаціонального права і права кожного народу на самовизначення [10, c. 120].

Відповідно до ст. 95 Конституції, законодавча влада земель здійснюється Ландтагами, члени яких обираються громадянами землі за пропорційною системою на основі рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Усі законодавчі рішення Ландтагу відразу ж після їх прийняття і до опублікування мають бути узгоджені губернатором землі з Урядом федерації через Відомство Федерального канцлера. Федеральний уряд має право заявити обґрунтоване заперечення проти законодавчого рішення, якщо воно може завдати шкоди інтересам Федерації.

Земля, як суб'єкт федерації, наділяється також установчою владою, тобто їй надається право мати власну конституцію, яка приймається у формі конституційного закону землі, змінюється також конституційним законом землі, якщо при цьому не порушується Федеральна Конституція.

Право розпуску Ландтагу належить Федеральному президентові за поданням Федерального уряду і за згодою Федеральної ради.

Виконавча влада кожної землі здійснюється урядом землі, який обирається Ландтагом. Уряд складається із губернатора землі, який представляє землю, необхідної кількості заступників та інших членів.

У статті 102 Конституції передбачено встановлення двох видів федерального управління: прямого і непрямого. Федерація здійснює свою виконавчу владу в землях, за винятком випадків, коли вона має тут власні федеральні органи (пряме федеральне управління), через губернатора землі та підпорядковані йому органи землі (непряме федеральне управління). З питань, що відносяться до непрямого федерального управління, губернатор землі керується вказівками Федерального уряду, а також окремих федеральних міністрів і зобов'язаний забезпечувати реалізацію цих вказівок, застосовуючи ті ж самі засоби, якими він користується як орган, що діє у сфері власної конституції.

Конституційне здійснення законодавчої та виконавчої влади в землях не є властивим для конституцій децентралізованих федерацій, в яких система органів державної влади суб'єктів федерації віднесена безпосередньо до їх компетенції.

На відміну від суб'єктів інших федерацій, землі в Австрії не мають власних органів судової влади, служб радіо і телебачення, не регулюють діяльність університетів. Водночас забезпечення законності всього державного управління покладено на адміністративні сенати в землях та Адміністративний суд.

Незалежні адміністративні сенати складаються із голови, його заступника та певної кількості інших членів. Члени сенатів призначаються урядом землі на строк не менший шести років.

Обмеження автономії земель найбільш чітко виявляється у розмежуванні предметів відання і повноважень між Федерацією та землями.

Конституція чітко і докладно визначає питання, які відносяться до виключного відання Федерації у сфері законодавства та виконавчої діяльності (ст. 10); питання, з яких законодавство належить до відання Федерації, а виконавча діяльність - до відання земель (ст. 11) і, нарешті, питання, з яких Федерація встановлює загальні принципи законодавства, а землі видають конкретизуючі закони і здійснюють виконавчу діяльність (ст. 12). Окремо визначаються розмежування у сфері податків, загальної й професійної освіти (ст. ст. 13, 14, 14а). Залишкова компетенція в галузі законодавчої або виконавчої діяльності, яка не відноситься до компетенції Федерації, є сферою власної компетенції земель (ч. 1 ст. 15). Федерація і землі можуть укладати між собою угоди з питань своєї компетенції. Право на укладання таких угод надається від імені Федерації, залежно від їх предмета, Федеральному уряду або федеральним міністрам. Угоди земель між собою можуть торкатися лише питань, які відносяться до їх власної компетенції. Про їх укладання потрібно повідомляти Федеральний уряд.

Стаття 16 Конституції Австрійської Республіки дозволяє землям з питань власного відання укладати державні договори з прикордонними з Австрією державами або їх складовими частинами. Але повноваження щодо ведення переговорів і укладання державного договору надаються Федеральному президенту за пропозицією уряду землі і за умови підписання його губернатором землі.

Отже, законодавча діяльність в Австрії більшою мірою належить Федерації, а виконання федеральних законів покладається на землі. До законодавчих функцій земель віднесено, головним чином, регулювання окремих питань місцевого господарства, освіти і культури.

Кожна земля поділяється на громади. Громада є територіальною одиницею з правом самоврядування і одночасно адміністративною одиницею. Конституція в ч. 3. ст. 116 визначає, що громаді з населенням не менше ніж 20 тис. жителів може бути наданий самостійний статус (міський правовий статус). Він надається за поданням громади законом землі і не може завдавати шкоди її інтересам. Законодавче рішення про надання самостійного статусу громаді може бути оприлюднене після згоди Федерального уряду. Для виконання прямих завдань у сфері власної компетенції громади можуть об'єднуватися на основі угоди в союзи громад. Така угода потребує дозволу наглядового органу.

До системи органів громади належать: 1) рада громади, яка є представницьким органом і обирається за пропорційною системою на основі рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування; 2) правління громади (міська рада), а в містах, що мають самостійний статус - міський сенат; 3) бургомістр, який обирається радою громади (ст. 117 Конституції). Сферу компетенції громади складають її власні повноваження і повноваження, які передані їй Федерацією або урядом землі.

Федерація і землі здійснюють нагляд за дотриманням громадою законів і постанов у ході виконавчої діяльності у сфері власної компетенції, зокрема стежать за тим, чи не виходить громада за межі своєї компетенції і чи виконує завдання, покладені на неї законом. Крім того, земля має право перевіряти фінансову діяльність громади з огляду на її економічність, рентабельність і доцільність.

Об'єднання місцевих громад у територіальні громади, їх устрій на підставі самоврядування та встановлення інших принципів організації загального державного управління в землях є предметом регулювання федерального конституційного законодавства. Конкретизація цих законів здійснюється через законодавство земель.

Необхідно звернути увагу і на особливості організації контролю за дотриманням законодавства органами державної влади Австрії. Конституція покладає на Конституційний суд як орган конституційної юрисдикції обов'язок розглядати усі майново-правові вимоги, які пред'являються до Федерації, земель, районів, громад та союзів громад, що не підлягають ні вирішенню у звичайному судовому порядку, ні виконанню шляхом прийняття рішення органом управління (ст. 137) [6, c. 98].

Контроль за фінансовою діяльністю Федерації, земель, союзів громад, громад та інших встановлених законом суб'єктів права здійснює Рахункова палата, яка підпорядкована безпосередньо Національній раді і незалежна від Федерального уряду, урядів земель і діє на підставі закону.

Підсумовуючи викладене, можна зробити такі узагальнюючі характеристики: Австрія є демократичною, парламентською республікою, побудованою на принципах розподілу влади. За формою державного устрою - федерація з елементами централізації. Землі як суб'єкти федерації мають юридичну і визначену політичну автономію, хоча помітні і чисто формальні ознаки їх державного статусу.

Водночас простежується стійка тенденція уніфікації державного устрою країни, особливо це стосується розмежування предметів відання та повноважень між федерацією та землями. Переваги федерального рівня влади виявляються насамперед у сфері зовнішньої політики.

Принципи децентралізації і централізації в Австрійській республіці слід розглядати як інструмент конституційно-правового регулювання взаємовідносин різних рівнів влади. До основних цінностей, на яких базуються ці принципи, можна віднести сильну державність, гарантії територіальної цілісності, захист інтересів народу, поєднання демократичних процедур та інститутів з ефективним управлінням державою.

Для підтримання балансу відносин між різними рівнями державної влади в Конституції Австрії передбачені як можливості контролю центральних органів за діяльністю суб'єктів федерації - земель, так і способи участі суб'єктів федерації у вирішенні загальнофедеральних питань.

Література

1. . Митрофанов П. П. Политическая деятельность Йосифа ІІ, ее сторонники и враги (1780-1790) / П. П. Митрофанов. - СПб. : типогр. И.Н. Скороходова, 1907. - 784 с.

2. Митрофанов П. П. История Австрии (с древнейших времен до 1792 года) [4.1]. / П. П. Митрофанов. - СПб. : изд. Блокгауз-Ефрон, 1910. - 158 с.

3. Черниловский З. М. Всеобщая история государства и права (история государства и права зарубежных стран) / З. М. Черниловский : учеб. - М. : Высш. шк., 1983. - 656 с.

4. Омельченко О. А. Всеобщая история государства и права / О. А. Омельченко : учеб. в 2 т. - М. : Остожье, 1998. - [Т. 2]. - 448 с.

5. Bundesverfassungsgesetz vom 26. Oktober 1955 uber die Neutralitat Osterreichs. Bundesgesetzblatt fur die Republik Osterreich vom Novenber 1955.

6. Конституции государств Европы : [в 3 т. / под. ред. Л. А. Окунькова]. - М.: Изд-во НОРМА, 2001. - [Т. 1]. - 824 с.

7. Bundesgesetzblatt fur die Republic Osterreich. - Wien, 1994. - S. 744.

8. Bundesgesetzblatt fur die Republic Osterreich. - Wien, 1998. - S. 76.

9. Брук С. И. Население мира. Этнодемографический справочник / С. И. Брук. - М. : Наука. - 1986. - 832 с. 10. Пернталер П. Проблемы федеральных отношений в Австрии / П. Пернталер // Государство и право. - 1994. - № 3. - С. 120-133.