Адміністративно-правова охорона екологічних прав громадян: сучасний стан та шляхи вдосконалення

Закріплення в Конституції України (ст. 50) права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування шкоди, заподіяної порушенням цього права, визначило один з основних напрямків діяльності держави в особі її уповноважених органів та посадових осіб - діяльність щодо охорони екологічних прав населення.

На сьогоднішній день досить велика кількість наукових праць присвячена проблемам охорони навколишнього природного середовища та пов'язаних з ним екологічних прав громадян. Дані питання висвітлюються в працях О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяка, Д.М. Бахраха, В.М. Гаращука А.П. Гетьмана, В.К. Колпакова, Л.В. Коваля, Б.В. Єрофеєва та ін. Проте питання вдосконалення адміністративно-правової охорони екологічних прав громадян ними практично не досліджувалися.

Метою даної статті є характеристика сучасного стану адміністративно-правової охорони екологічних прав громадян та визначення основних шляхів його вдосконалення. Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити наступні завдання: охарактеризувати стан нормативного закріплення гарантій реалізації громадянами екологічних прав; дослідити основні показники роботи органів державної влади в даному напрямку; проаналізувати стан реалізації основних державних заходів з адміністративно-правової охорони екологічних прав громадян; дослідити міжнародний досвід у даній сфері та сформувати основні пропозиції щодо покращення адміністративно-правової охорони екологічних прав громадян. охорона екологічний право влада

Чинним законодавством України визначено систему гарантій екологічних прав громадян, тобто сукупність заходів спрямованих на забезпечення реалізації громадянами їхніх прав під час взаємодії з навколишнім природним середовищем. Зокрема ст. 10 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" встановлює, що екологічні права громадян забезпечуються:

а) проведенням широкомасштабних державних заходів щодо підтримання, відновлення і поліпшення стану навколишнього природного середовища;

б) обов'язком міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації народногосподарських об'єктів;

в) участю громадських об'єднань та громадян у діяльності щодо охорони навколишнього природного середовища;

г) здійсненням державного та громадського контролю за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

д) компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

е) невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища;

є) створенням та функціонуванням мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації [1].

Аналізуючи сучасний стан адміністративно-правової охорони екологічних прав громадян, необхідно відмітити, що органами державної влади та їх посадовими особами проводиться належна робота щодо збереження належного стану навколишнього природного середовища, надання права користування природними ресурсами, висвітлення всіх аспектів природоохоронної політики та стану навколишнього природного середовища, тощо. Тобто державні інституції своїми діями забезпечують реалізацію громадянами їхніх екологічних прав.

Про це свідчать різноманітні огляди та звіти щодо дотримання прав і свобод людини. Так, у виступі Уповноваженого Верховної Ради з прав людини Н.І. Карпачової на засіданні Верховної Ради 14 січня 2011 року [2] поміж найпоширеніших порушень прав людини екологічні права не згадувалися. Єдине, що на думку доповідача потребує вдосконалення в досліджуваній сфері, це стан інформаційної політики в державі. Н.І. Карпачова наголошувала, що люди повинні мати доступ до всіх джерел інформації, звичайно крім державної та інших охоронюваних законом таємниць, особливо якщо це може вплинути на їх життя та здоров'я.

З метою втілення в життя гарантій реалізації екологічних прав громадян органами державної влади розроблено ряд довгострокових програм, які визначають основні засади діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб щодо охорони вказаних прав, профілактики їх порушень, їх припинення та ліквідація негативних наслідків таких порушень. Вони розробляються та впроваджуються з метою проведення ефективної і цілеспрямованої роботи щодо охорони навколишнього природного середовища, сприяння реалізації екологічних прав, забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання і відтворення природних ресурсів.

На сьогодні в Україні діють такі нормативно-правові акти, якими затверджені відповідні програми: Закон України "Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 20002015 роки", Закон України "Про затвердження Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкілля Азовського та Чорного моря", Постанова Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 634 "Про затвердження Комплексної програма реалізації на національному рівні рішень, прийнятих на Всесвітньому саміті зі сталого розвитку на 2003-2015 роки", Постанова Кабінету Міністрів України від 4 березня 2004 р. № 256 "Про затвердження Програми припинення виробництва та використання озоноруйнівних речовин на 20042030 роки", Постанова Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2004 року № 1256 "Про затвердження Комплексної програми протизсувних заходів на 20052014 роки", Постанова Кабінету Міністрів України від 5 грудня 2007 р. N 1376 "Про затвердження Державної цільової екологічної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища" та інші.

Однак необхідно відмітити, що всі вищезазначені державні програми в сфері екології спрямовані на охорону лише деяких екологічних прав громадян, а саме: права на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище, на загальне та спеціальне використання природних ресурсів та права на одержання в установленому порядку повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища та його вплив на здоров'я населення.

Охорона інших екологічних прав (участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів; участь в розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального і комплексного використання природних ресурсів; об'єднання в громадські природоохоронні формування; участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище; одержання екологічної освіти; подання до суду позовів про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище; оскарження у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян, тощо) вищезазначеними програмами практично не передбачена.

Таким чином, доцільно було б затвердити Комплексну державну програму адміністративно-правової охорони екологічних прав громадян, де передбачити, які саме екологічні права громадян підлягають адміністративно-правовій охороні, на які саме органи державної влади чи посадових осіб покладається обов'язок їх охорони, які заходи повинні проводитися в державі з метою сприяння реалізації громадянами їхніх екологічних прав.

Крім створення різноманітних державних програм у сфері взаємодії суспільства та природи останнім часом державою запроваджено ряд заходів спрямованих на забезпечення реалізації громадянами їхніх екологічних прав, особливо права на безпечне для життя та здоров'я навколишнє природне середовище та на отримання повної та достовірної інформації про його стан. Серед них: екологічний моніторинг (моніторинг довкілля), державний облік у галузі охорони навколишнього природного середовища, екологічний аудит, екологічна експертиза, екологічне нормування та лімітування, екологічне ліцензування та інші.

Необхідно відмітити, що перераховані заходи з однієї сторони є заходами з адміністративно-правової охорони екологічних прав громадян, а з іншої обмежують їх реалізацію. Так, наприклад, видаючи дозвіл на виробництво, зберігання та транспортування отруйних речовин органи державної влади сприяють реалізації громадянами права на використання природних ресурсів. Однак, якщо така діяльність не відповідає встановленим нормативам, то компетентні органи чи посадові особи зобов'язані обмежити таке право.

На сьогоднішній день вказані заходи адміністративно-правової охорони екологічних прав громадян виконуються компетентними органами державної влади на достатньо високому рівні, однак, враховуючи міжнародний досвід у даній сфері, вони потребують деякого вдосконалення.

Так, національна система екологічного моніторингу функціонує у взаємодії з системою міжнародного екологічного моніторингу, який створює Глобальну систему моніторингу навколишнього середовища (ГСМНС). Основною метою ГСМНС є збір та надання державним і міждержавним органам інформації, необхідної для забезпечення поточного і майбутнього захисту здоров'я, благополуччя, безпеки і свободи людей та раціонального управління навколишнім середовищем і її ресурсами [3, с. 93].

Ряд важливих міжнародних угод, учасницею яких є Україна, передбачають порядок здійснення екологічного моніторингу. Важливе місце серед них належить Конвенції про біологічне різноманіття, прийнятій 5 червня 1992 р. та ратифікованій Законом України від 29 листопада 1994 р. та Конвенції ООН з морського права (Монтего-Бей, 10.12.82 р.). Вони передбачають обов'язок держав-учасниць здійснювати постійний контроль у сфері відповідно біологічного різноманіття та морській, збирати та систематизувати інформацію про їх стан та проблеми, вживати невідкладних заходів для їх відновлення та покращення.

Однак необхідно зазначити, що на сьогоднішній день в Україні відсутні нормативно-правові акти, які б визначали порядок проведення моніторингу в окремих сферах реалізації громадянами їх екологічних прав, особливо права на безпечне навколишнє природне середовище. Зокрема чинним законодавством не визначено порядок формування інформаційної бази про стан озонового шару.

Таким чином, враховуючи міжнародний досвід, доцільно було б внести зміни до чинного законодавства в частині визначення порядку здійснення екологічного моніторингу в конкретних сферах природокористування.

Що стосується екологічного аудиту, то необхідно зазначити, що з прийняттям 24 червня 2004 року Закону України "Про екологічний аудит" [4] було відкрито нову сторінку в сфері сприяння реалізації громадянами права на безпечне для життя і здоров'я навколишнє середовище. Даним нормативно-правовим актом було визначено основні засади еколого-аудиторської діяльності, статус її суб'єктів, випадки обов'язкового його проведення та деякі інші аспекти в даній сфері. Однак багато важливих питань проведення екологічного аудиту на сьогоднішній день не врегульовані національним законодавством. Практично відсутнє будь-яке методичне забезпечення проведення аудиту. Кілька наказів Міністерства екології та природних ресурсів України певним чином охопили лише стадію організації екологічного аудиту (порядок складання кваліфікаційних іспитів та отримання сертифікатів, ведення Реєстру екологічних аудиторів та юридичних осіб, що мають право на здійснення екологічного аудиту), але сам процес його здійснення залишився поза увагою законодавця. Крім того, в сучасній нормативно-правовій базі відсутні затверджені тарифи еколого-аудиторських послуг. Саме тому, з метою усунення прогалин у законодавстві доцільно було б звернутися за досвідом промислово розвинутих країн.

Наприклад, в США в 1984 році Національним Агентством з охорони навколишнього середовища було розроблено концепцію екологічного аудиту для федеральних агентств, а також започатковано директиви екологічної політики, які рекомендували, враховуючи нормативні вимоги, ідентифікувати (виділяти) фактичні та потенційні проблеми охорони довкілля. Уже в 1987 році близько40 федеральних агентств мали свої програми екологічного аудиту. Для прикладу, у 1985 році Міністерство оборони США створило Управління з екологічного аудиту і законодавства, на яке було покладено обов'язок здійснювати аудит своїх основних об'єктів [5, с. 552]. Вказані події сприяли визначенню суб'єктів екологічного аудиту, їх повноважень та порядку його проведення. Крім того, на сьогоднішній день у країнах з високим рівнем розвитку значного поширення набув спеціалізований екологічний аудит, а саме: інвестиційний, енергетичний, оцінювання страхових ризиків, оцінювання безпеки певного виду продукту, що виробляється тощо.

Крім того, необхідно зазначити, що якщо в Україні екологічний аудит, як захід адміністративно-правової охорони права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, обов'язково проводиться лише у визначених випадках (згідно Закону України "Про екологічний аудит" [6]), то в Німеччині всі підприємства в обов'язковому порядку проходять екологічний аудит [7, с. 304]. У багатьох країнах прийняті національні стандарти, які регулюють екологічний аудит. Така загальнообов'язковість проведення даного заходу сприяє попередженню будь-якої діяльності, що буде погіршувати стан навколишнього природного середовища і як наслідок сприятиме охороні права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Таким чином, доцільно було б внести зміни до національного законодавства у частині встановлення обов'язковості для всіх підприємств проходити екологічний аудит. Крім того, доцільно було б на національному рівні розробити методичні рекомендації щодо проведення екологічного аудиту взагалі та окремих його видів.