Адміністративні послуги яка категорія адміністративного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ ЯК КАТЕГОРІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

І. Котюк

Постановка проблеми

Ефективне і вільне здійснення прав людини, формування системи виконавчої влади, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності стане служіння народові та національним інтересам є одними з головних ознак демократичного суспільства і правової держави [3, с. 125]. Розбудова України як правової держави вимагає радикальної зміни пріоритетів у державній діяльності і принципів та форм відносин між владою і громадянами. На сьогоднішній день держава не управляє суспільством, а надає йому послуги, а відтак головне завдання сучасної держави полягає саме в наданні громадянам якісних адміністративних послуг.

Для реалізації поставлених завдань стратегічно важливе значення має галузь адміністративного права України. За умов демократичних змін у житті українського суспільства вітчизняними вченими зроблено висновок про те, що до суспільних відносин, які складають предмет адміністративного права, входять і ті, що формуються у ході діяльності органів державної влади, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам адміністративних послуг [5, с. 71 - 72; 6, с. 243].

Стан дослідження проблеми

Питання адміністративних послуг в Україні потребують ґрунтовних наукових досліджень та відповідного адміністративно-правового оформлення. Безперечно, вони були предметом науково-теоретичних досліджень таких вчених як В. Авер'янов, Б. Борисов, В. Гаращук, Н. Гнидюк, І. Го- лосніченко, Р. Калюжний, В. Кампо, В. Кудря, І. Коліушко, Є. Куріний, Р. Куйбіда, А. Ластовецький, М. Лесечко, Н. Нижник, О. Пастух, Г. Писаренко, О. Харитонова, Г. Чміленко, А. Шастико, Х. Ярмакі та ін. Водночас ці дослідження стосувалися окремих аспектів адміністративних послуг, а комплексне наукове дослідження питань адміністративних послуг як категорії адміністративного права не проводилося.

В даній публікації пропонується на основі чинного законодавства, матеріалів теорії та практики провести дослідження адміністративних послуг як категорії адміністративного права.

Виклад основного матеріалу дослідження

Діяльність органів державної влади завжди була і є необхідною. Головне полягає в обов'язкових змінах форм і методів цієї діяльності, що диктуються умовами суспільного розвитку.

Прийняття упродовж останніх років низки правових актів, положення яких були спрямовані на поліпшення якості управління, ще раз підкреслили важливість розроблення теорії надання адміністративних послуг та їх впровадження у практичну діяльність органів державної влади України. До таких актів можна віднести Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, затверджену розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 р. № 90-р. (далі - Концепція). Зокрема, її положення визначають адміністративну послугу як результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб'єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо) [14, ст. 176].

Відповідно до положень Концепції належність послуг до адміністративних визначається за такими критеріями: повноваження адміністративного органу щодо надання певного виду послуг визначається законом; послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень; послуги надаються за зверненням фізичних та юридичних осіб; результатом розгляду звернення є адміністративний акт, що має індивідуальний характер (паспорт, свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо); надання послуг пов'язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів.

Реалізація зазначеної Концепції потребує змістовної переоцінки характеру взаємовідносин між органами державної влади і приватними (фізичними та юридичними) особами. Надання органами державної влади різноманітних адміністративних послуг громадянам чи юридичним особам - новий формат оцінки їхніх взаємовідносин. Одна з категорій таких відносин - адміністративні послуги - досі залишається малодослідженою та дискусійною в юридичній науці взагалі та в адміністративному праві, зокрема.

Поняття адміністративні (управлінські) послуги - достатньо новий елемент у сучасній науці адміністративного права України.

Так, В. Б. Авер'янов, обґрунтовуючи нову доктринальну оцінку щодо змісту предмета галузі адміністративного права, стверджує: "виконання органами виконавчої влади (це однаковою мірою стосується і органів місцевого самоврядування) значної частини обов'язків перед приватними особами пов'язане з такою поки що нетрадиційною для вітчизняного досвіду функцією держави, як надання адміністративних (або управлінських) послуг. Ця нова функція була вперше передбачена Концепцією адміністративної реформи в Україні (1998 р.), а самі управлінські послуги визначені в ній "як послуги з боку органів виконавчої влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема, реєстрація, ліцензування, сертифікація" [2, с. 25].

Теорія адміністративних послуг на сьогодні скоріш за все має вигляд концепції, а не розробленої теорії. Досить того, що серед учених і практиків немає не тільки єдиного погляду на види послуг, але й навіть єдиного поняття адміністративних послуг.

Початковим моментом використання поняття "адміністративні (управлінські) послуги" в Україні можна вважати запровадження адміністративної реформи. Так, Указ Президента України від 22 липня1998 року "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні", постановляє покласти в основу здійснення реформування системи державного управління основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи.

Відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, для досягнення мети адміністративної реформи вході її проведення має бути розв'язано ряд завдань, одним із яких є запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних і громадських послуг.

Виконавча влада, реалізуючи призначення демократичної, соціальної правової держави, створює умови для реалізації прав і свобод громадян, а також надання їм широкого кола державних, у тому числі управлінських, послуг. Приватні особи є не прохачами у відносинах з органами влади, а споживачами послуг. Держава в особі публічних суб'єктів (органів державної влади й органів місцевого самоврядування) повинна орієнтуватися на потреби особи, так само, як у приватному секторі надавачі послуг орієнтуються на потреби споживача ("клієнта"), його запити й очікування.

Крім ідеологічного значення категорії "послуг", держава зобов'язана зосередити увагу на розв'язанні проблематики послуг також для того, щоб припинити використання органами виконавчої влади цієї сфери для заробляння коштів на власні потреби (йдеться про так звані "переліки платних послуг"). Діяльність органів виконавчої влади вимагає впорядкування в цій частині. Для наведення ладу у сфері послуг і впровадження в діяльність держави науково обґрунтованої теорії процесу надання послуг необхідно керуватися єдиними теоретичними засадами, в тому числі щодо розуміння понять, видів і ознак публічних послуг.

Наведене вище пояснює, чому розроблення теорії публічних послуг має переміститися в центр уваги вітчизняної науки. Хоча, як було зазначено вище, серед учених і практиків нема єдності в підходах до розуміння публічних послуг. У правовій літературі не вироблено єдиного підходу до розумінні сутності послуги, яка надається органами державної влади та місцевого самоврядування.

А.Е. Шаститко пропонує розглядати поняття публічні послуги через їх основне завдання, а саме: підвищення ефективності державного управління. Ним розроблено два підходи до розуміння даного поняття, емпіричне й теоретичне. У рамках першого підходу, під публічними послугами розуміються послуги, надані (у зв'язку з виконанням владних функцій) органами виконавчої влади і їхніми установами при безпосередній взаємодії з громадянами. Відповідно до другого підходу, публічними він вважає послуги, що мають властивості приватних благ, але безпосередньо сполучені зі специфікацією й захистом прав власності окремих осіб. Він відзначає, що в економічному змісті держава надає послуги, що є суспільними благами. У правовому змісті, блага не попадають у категорію послуг, тому що суспільний договір не виступає формою договору в юридичному плані, що містить обіцянку з юридично значимими наслідками при їхньому невиконанні [19, с. 150 - 151].

Ю.А. Тихомиров під публічною послугою розуміє здійснення дій уповноваженим суб'єктом для задоволення потреб і прав інших осіб [15, с. 118].

Щодо нормативного розуміння послуг найбільш наближене до мети дослідження визначення державних послуг наведене у Законі України "Про оподаткування прибутку підприємств", де під державними послугами розуміють "будь-які платні послуги, обов'язковість отримання яких установлюється законодавством та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами й організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів [9, ст. 28].

Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" розглядає в якості послуги "будь-яку закупівлю, крім товарів та робіт, включаючи підготовку спеціалістів, забезпечення транспортом і зв'язком, освоєння технологій, наукові дослідження, медичне та побутове обслуговування [8, ст. 148].

В Указі Президента України "Про засади реформування системи центральних органів виконавчої влади" від 15 квітня 2005 року № 658 було передбачено формування реєстру державних послуг (управлінських, адміністративних, соціальних і інших). А сам термін "державні послуги" пропонується розглядати як консолідуючий термін, що об'єднує поняття управлінська й адміністративна послуга. Управлінська послуга трактується як зміст функціональної діяльності державного органу стосовно вироблення й реалізації державної політики з регулювання певного сектора економіки чи соціального життя. Адміністративна послуга розглядається як публічна послуга, яка надається органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, іншими уповноваженими особами, і надання яких пов'язане з реалізацією владних повноважень [16].

Державний комітет України зі стандартизації, метрології та сертифікації послугу трактує як "наслідок безпосередньої взаємодії між постачальником і споживачем, внутрішньої діяльності постачальника для задоволення потреб споживача" [12].

В Законі України "Про соціальні послуги" окремо регламентується категорія "соціальні послуги", яка визначена як "комплекс правових, економічних, психологічних, освітніх, медичних, реабілітаційних, та інших заходів, спрямованих на окремі соціальні групи чи індивідів, які перебувають у складних життєвих обставинах, та потребують сторонньої допомоги з метою поліпшення або відтворення їх життєдіяльності, соціальної адаптації, та повернення до повноцінного життя" [7, ст. 358].

Тому, узагальнюючи наведені вище погляди науковців та визначення, які містяться в нормативно-правових актах України можна виокремити декілька підходів.

• поняття "адміністративна послуга" використовується при характеристиці діяльності органів державної влади, пов'язаною з їх роботою із громадянами, підприємствами, установами, організаціями;

• за допомогою адміністративних послуг визначаються дії суб'єктів державної влади з організації обслуговування населення, підприємств, установ, організацій, надання їй життєво необхідних благ. Ця діяльність має дещо інший характер, а ніж у попередньому випадку, мова йде про організацію діяльності тих господарюючих суб'єктів, які займаються наданням послуг населенню;

• адміністративні послуги, що надаються населенню у режимі цивільно-правового регулювання, але мають масовій характер, відповідальність за організацію яких несе орган державної влади.

Як правило, адміністративні послуги в першому й другому випадку регулюються переважно нормами адміністративного права, третій вид послуг надається громадянам у режимі цивільно-правових відносин, а це є принципово інший вид організаційної діяльності суб'єктів державно-владних повноважень.

Також зазначимо, що Л.А. Мицкевич говорить про можливість виділення найширшого, четвертого, підходу до трактування поняття адміністративних послуг, коли вся діяльність апарату державної влади по організації суспільного життя розуміється як одна адміністративна послуга [11, с. 35].

В.П. Тимощук пропонує класифікувати публічні послуги на: державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями. Муніципальні послуги - це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями при взаємодії з громадянами. А адміністративні послуги - це та частина публічних послуг, які надаються органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування, надання яких пов'язане з реалізацією владних повноважень. Основним критерієм тут слугує, взаємодія органів влади з громадянами, підставою виникнення таких правовідносин є, як правило, заява громадянина або організації [4, с. 118 - 119].

Також, слід зазначити, що наука адміністративного права та чинне законодавство України оперує такими категоріями як: "публічні послуги", "державні послуги", "муніципальні послуги", "адміністративні послуги", та деякі інші. Досить часто ці поняття вживаються як синоніми, разом із тим у науковій літературі пропонується їх розмежовувати [10, с. 125].

На нашу думку, деякою мірою в цьому винні переклади іноземних матеріалів з даної проблематики, коли "public service" перекладається і як "публічні", і як "державні", і як "адміністративні" послуги. Ми також вважаємо, що було б хибно змішувати ці поняття, оскільки вони мають різний зміст і з різних сторін характеризують послуги, що надаються. Водночас і протиставляти їх також було б помилковим. Та сама послуга може в ряді випадків бути і публічною, і державною. Державна послуга, у першу чергу, характеризує суб'єкта, що її надає: це завжди державні органи. Органи місцевого самоврядування можуть надавати послуги аналогічні державним, але, такі послуги не можуть розглядатися як державні, виходячи з конституційного статусу органів місцевого самоврядування. Термін "публічні послуги" набагато ширший від "державних послуг", їх можуть надавати державні, і недержавні структури, але головне, що їхній об'єднує, - це зацікавленість суспільства в їхньому наданні, суспільний інтерес, соціальна значимість. Хто буде надавати такі послуги - питання найчастіше для споживача вторинне, рішення якого залежить від цілого ряду обставин, при цьому одним з основних критеріїв тут є ефективність надання послуг.

З'ясувати різницю між даними поняттями, на думку Авер'янова В.Б., можливо за допомогою ознак, що притаманні публічним послугам, зокрема, в юридичній літературі наводяться такі ознаки публічних послуг:

1) вони забезпечують діяльність загальнозначущої спрямованості;

2) мають необмежене коло суб'єктів, що користуються ними;

3) здійснюються або органом державної й муніципальної влади, або іншим суб'єктом;

4) ґрунтуються як на публічній, так і на приватній власності [1, с. 9 - 10].

Перші дві ознаки характерні не тільки для публічних, але і для державних послуг, дві інших ознаки в наведеному формулюванні ширші, ніж ознаки державних послуг, що дає підставу розглядати державні й публічні послуги як частину і ціле. Остання, четверта, ознака, на наш погляд, не є самостійною, вона похідна від третьої ознаки, оскільки, якщо ми стверджуємо, що публічні послуги надаються органом державної й муніципальної влади або іншим суб'єктом, очевидно, що надання публічних послуг може базуватися на будь-якій формі власності.

Перша з наведених ознак публічних послуг показує наявність публічного інтересу в здійсненні такої діяльності і дозволяє зробити висновок, що незалежно від того, який суб'єкт (державний орган, муніципальний орган, недержавна організація) у кожному конкретному випадку їх надає, публічна влада зобов'язана забезпечити їх, реалізацію. Якщо є бажаючі у приватному секторі надавати такого роду публічні послуги, або це по встановлених причинах не під силу приватній організації, то в такому випадку державний, муніципальний орган зобов'язаний узяти на себе здійснення такої послуги, соціальна значимість якої вимагає її надання. Так, вивіз сміття, відходів, водопостачання, інші аналогічні публічні послуги повинні надаватися незалежно від наявності зацікавленості тих чи інших суб'єктів. І якщо зацікавленості у такій діяльності немає, то орган публічної влади зобов'язаний або сформувати такий інтерес, або просто взяти на себе здійснення такої публічної послуги. Отже, сфера суспільно значимих послуг повинна завжди перебувати в зоні уваги публічної влади.

Однак форми участі державних органів дещо мають інший зміст залежно від того, чи йде мова про державні, чи про публічні послуги. Державні послуги припускають тільки безпосереднє їхнє виконання державними структурами. Тоді як публічні послуги державні органи можуть: надавати самостійно; делегувати їх надання органам місцевого самоврядування; організувати їхнє виконання комерційними й некомерційними організаціями.

Для наукового обґрунтованої теорії процесу надання послуг, на нашу думку, необхідно ввести єдині концептуальні засади, і вони повинні базуватися на інтегральному понятті - "публічні послуги", що надаються державними структурами та органами місцевого самоврядування або іншими суб'єктами за рахунок публічних коштів. А вже за ознаками суб'єкта владних повноважень, котрий надає публічні послуги, розрізняти види публічних послуг, зокрема:

1) державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед, виконавчої) та державними підприємствами, установами й організаціями. До числа державних послуг відносяться також послуги, які надаються недержавними організаціями в порядку виконання делегованих повноважень за рахунок коштів державного бюджету;

2) муніципальні(комунальні) послуги - це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування,комунальними підприємствами, установами й організаціями за рахунок коштів місцевих бюджетів;

3) управлінські послуги - це розпорядча діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що регламентована законом і здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їх прав, свобод та законних інтересів;

4) адміністративні послуги, виділення яких регламентується Концепцією розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, і які передбачають юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх, заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).

Таким чино, на нашу думку, адміністративна послуга є категорією адміністративного права, яка породжує адміністративні правовідносини при реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату.

Суб'єктами реалізації адміністративних послуг є: органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, державні підприємства, установи, організації. Кожна адміністративна послуга повинна мати такі ознаки: надаватися в межах правового поля за зверненням юридичних чи фізичних осіб; надаватися з метою забезпечення умов для реалізації суб'єктивних прав конкретної особи; надаватися шляхом реалізації владних повноважень.

Підсумовуючи, також зазначимо, що:

1. Організаційно-правові засади надання адміністративних послуг потребують подальшого розвитку.

2. Важливими чинниками поліпшення якості надання адміністративних послуг є розроблення державних стандартів і впровадження адміністративних регламентів.

3. Враховуючи специфіку адміністративно-правової науки, необхідно здійснювати подальші дослідження проблеми вироблення критеріїв надання адміністративних послуг та їх системи, й, у першу чергу, таких як доступність, зручність, відкритість, повага до особи.

адміністративний управлінський право послуга

Список літератури

1. Авер'янов В.Б. Державне будівництво та місцеве самоврядування // Збірник наукових праць Випуск 2, 2002 - С. 9-10.

2. Авер'янов В.Б. Предмет адміністративного права: нова доктринальна оцінка // Право України. - 2004. - № 10. - С. 25-30.

3. Авер'янов В.Б. До питання про поняття так званих "управлінських послуг" // Право України. - 2002. - № 6. - С. 125-127.

4. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник П. Тимощук. - К.: Факт, 2003. - С. 118 - 119.

5. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова). - К., 2004. - С. 71 - 72.

6. Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне право / Авер'янов В.Б., Дерець В.А., Школик А.М. та ін.; За заг. ред. Авер'янова В.Б. - К., 2007. - С. 243.

7. Закон України "Про соціальні послуги" від 19.06.2003 року №966-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 45. - Ст.358.

8. Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 22.02.2000 року // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - №20. - Ст.148.

9. Закон України "Про оподаткування прибутку підприємств" від 28.12.1994 року // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 4. - Ст. 28.

10. Костюков А.Н. Проблемы правового регулирования публичных услуг в России. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / подобщ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. - М.: Волтерс Клувер, 2007. - С. 15.

11. Мицкевич Л.А. Предоставление публичных услуг как вид государственного управления. Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А.Шевелевой. - М.: Волтерс Клувер, 2007. -35.

12. Наказ Держстандарт від 02.06.1997 року №324."Державний класифікатор України. Класифікація послуг зовнішньоекономічної діяльності ДК 012-97". 13. Писаренко Г.М. Запровадження доктрини адміністративних послуг в Україні // Митна справа. - 2005. - № 6. - С. 80-83.

14. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2006 року № 90-р. "Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади" // Офіційний вісник України. - 2006. - № 7. - Ст. 376.

15. Тихомиров Ю. А. Публичные услуги: спрособщества и реализующие его институты // Материалы 6 Международной конференции.Модернизация экономики и выращивание институтов. - М: ВШЭ, 2005. - С. 117 - 126.

16. Указ Президента України від "Про засади реформування системи центральних органів виконавчої влади" 14 березня 2005року№ 658. // www.rada.gov.ua

17. Чміленко Г.М. Адміністративні послуги в Україні // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. праць. - Вип. 26. - Одеса: Юрид. л-ра, 2005. - С. 160-165.

18. Чміленко Г.М. Адміністративні послуги в Україні // Юридичний вісник. - 2005. - № 2. - С. 86-93. 19. Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. - 2004. - №7. - С. 150 - 155.

Размещено на Allbest.ru