Взаємодія Кабінету Міністрів України та Президента України: конституційно-правові аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЗАЄМОДІЯ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ ТА ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ

О. Совгиря

Аналіз взаємодії Уряду України та Президента України слід почати із визначення відношення глави держави до системи органів виконавчої влади.

З приводу зазначеного питання існує кілька точок зору. Одні автори включають главу держави до складу виконавчої влади не пояснюючи цього, вважаючи таке включення саме собою зрозумілим. Інші автори говорять про тенденцію відділення глави держави від виконавчої влади в парламентарних та особливо напівпрезидентських республіках (в юридичному, а не фактичному відношенні), причому останні стали висуватися ідеї особливої президентської влади, арбітражних функцій президента по відношенню до інших інститутів державної влади [4, с. 711-712].

Існує точка зору про те, що такі формулювання щодо характеристики статусу Президента як "гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина", "арбітр нації" тощо є евфемізмами, що не повинні приховувати суті Президент виконує функції, притаманні саме виконавчій владі [5, с. 17].

Висловлюється і думка, що концепція президентського арбітражу суперечить суті поділу влади: рівновага її гілок має забезпечуватися ними шляхом взаємообмежень, взаємостримування і пошуку компромісу. В умовах, коли Президент стає арбітром, спостерігається видозмінення всієї системи поділу влади, тобто остання виходить за межі взаємного стримування між гілками влади внаслідок можливості втручання посередника, який до того ж може бути зацікавлений у певному рішенні [3, с. 165].

Іноді піддається сумнівам право відносити главу держави в якості складової частини виконавчої влади і вважається, що питання про правовий статус цієї особи має вирішуватися конкретно в залежності від особливостей конституційного ладу, урегульованості положення глави держави діючою конституцією, національним законодавством та практикою функціонування державних інститутів. Також є думка, що апріорна оцінка місця і ролі глави держави, його віднесення до тієї або іншої гілки влади невиправдані. Висловлюється і позиція, відповідно до якої глава держави завжди або юридично, або фактично є складовою виконавчої влади [4, с. 711-712].

Аналізуючи відносини між главою держави та Урядом, слід враховувати і той момент, що їх діяльність обумовлена не тільки правовими, а і політичними чинниками.

Актуальним для політичної ситуації у сучасній Україні є і твердження про те, що, якщо дотримання "букви" конституційних норм може бути не абсолютним тоді, коли панує консенсус між різними діючими особами конституційної системи, то воно стає незамінним у випадку розладу між ними [6, с. 68].

Правові основи взаємодії Уряду та Президента України закріплені, у першу чергу, на рівні Основного Закону, а також у Законі України "Про Кабінет Міністрів України" від 07.10.2010 р, зі змінами. Проаналізувавши їх, зможемо дати відповідь на питання щодо відношення глави держави до виконавчої влади. При цьому слід звернути увагу на те, що аналіз взаємодії зазначених суб'єктів не повинен мати за єдину мету вивчення зазначеного аспекту. Оскільки за будь-якого висновку Президент має лише ті повноваження, що визначені Основним Законом, і позиція про віднесення Президента до виконавчої влади або про наявність у нього функції арбітражу до розширення цих повноважень не призведе. А тому, говорячи про взаємодію Уряду та Президента, принципово важливим питанням, що потребує свого з'ясування, слід вважати питання відносно правових механізмів забезпечення їх діяльності в закріпленому правовому полі. З огляду на це, у першу, чергу, слід звернутися до положень Конституції України, що визначають основи взаємодії Кабінету Міністрів та глави держави.

Отже, відповідно до частини 2 статті 102 Конституції України Президент України визначений гарантом у тих сферах суспільних відносин (державний суверенітет, територіальна цілісність України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина), що забезпечуються Кабінетом Міністрів України, відповідно до статті 116.

Аналіз норм Основного Закону дозволяє виділити наступні аспекти взаємодії Уряду та Президента України.

Президент України:

призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єрміністра України та приймає рішення про його відставку (пункт 9 частини 1 статті 106, частина 2 статті 113);

призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України (пункт 10 статті 106, частина 3 статті 113);

утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (пункт 15 статті 106, частина 5 статті 114);

скасовує акти Кабінету Міністрів України (пункт 16 статті 106).

Крім того, акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 статті 106, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання (частина 4 статті 106).

Однією із форм взаємодії глави держави та Уряду слід також вважати участь членів Уряду у діяльності Ради національної безпеки і оборони України (стаття 107).

Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України (частина 2 статті 113) та у своїй діяльності керується актами Президента України (частина 3 статті 113, пункт 10 статті 116).

Строк повноважень Уряду "прив'язаний" за чинним Основним Законом до строку повноважень глави держави, оскільки відповідно до частини 1 статті 115 Конституції України, Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України.

Крім того, порівняння повноважень глави держави та Кабінету Міністрів України за окремими сферами суспільних відносин дає підстави зробити висновок про наявність сфер, у яких зазначені повноваження "перетинаються". До таких сфер можна віднести: забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України; вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України; організацію і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України (стаття 116).

Слід відмітити, що на змістовній узгодженості частини конституційно встановлених функцій Президента і Кабінету Міністрів наголошують і інші дослідники (наприклад, Єрмолін В. П.) [2, с. 154]. Однак, висловлену у зв'язку із цим позицію зазначеного вченого про те, що об'єктивно названі функції Президента є звичайно більш загальними і ширшими, аніж відповідні функції Кабінету Міністрів [2, с. 154], ми вважаємо дискусійною, оскільки аналіз компетенції Уряду, свідчить про те, що саме зазначений орган є органом із найбільшою загальною компетенцією. При цьому цілком слушною слід вважати позицію Єрмоліна В. П., відповідно до якої Президент і Кабінет Міністрів реалізують компетенцію у різний спосіб і різними засобами [2, с. 154], що свідчить про різні повноваження зазначених суб'єктів по реалізації конкретних функцій.

Сферою взаємодії Президента та Кабінету Міністрів України слід вважати і визначений Основним Законом прядок призначення голів місцевих державних адміністрацій, що призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України та сферу спільної відповідальності голів місцевих державних адміністрацій перед Президентом України та Урядом.

Зважаючи на існування ієрархії у системі органів виконавчої влади про опосередкований зв'язок із системою виконавчої влади свідчать і положення Основного Закону про те, що рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України. А також те, що обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Однією із форм взаємодії слід вважати також право Президента України звертатися до Конституційного Суду України із конституційним поданням щодо конституційності актів Кабінету Міністрів України (пункт 1 частини 1 статті 150 Основного Закону).

Аналіз повноважень Президента України та Уряду, закріплених Конституцією України, Законом України "Про Кабінет Міністрів України" та Регламентом Кабінету Міністрів України щодо їх взаємодії, дає можливість виділити напрямки їх взаємодії. При цьому слід наголосити на слушності існуючої у літературі позиції відносно того, що у статтях Закону "Про Кабінет Міністрів України" не можна допускати загальних формулювань, що залишають нерозв'язаними принципові питання щодо засад функціонування Кабінету Міністрів та його взаємодії з іншими органами держави [5, с. 78].

Слід відмітити, що у літературі вже пропонувалося виділення аспектів взаємодії Уряду та Президента України, до яких відносилися: участь у формуванні уряду та призначенні посадових осіб; участь у засіданнях Кабінету Міністрів України; прийняття актів, обов'язкових для Кабінету Міністрів; контроль за діяльністю органів виконавчої влади, вплив Кабінету Міністрів на Президента через інститути контрасигнації (частина 4 статті 106 Конституції України) та подання (пункт 10, пункт 15 частини 1 статті 106, частина 4 статті 118 Конституції України) [8, с. 107]. Однак, з нашої точки зору, виділення таких аспектів є досить загальним, тому, ґрунтуючись на положеннях чинного законодавства, ми пропонуємо виділяти наступні напрямки взаємодії Кабінету Міністрів України та Президента України.

І Організаційно-інформаційний напрямок, в рамках якого слід виділити такі положення Закону України "Про Кабінет Міністрів України", які визначають, що у засіданнях Кабінету Міністрів України може брати участь Президент України або уповноважений ним представник; керівник Секретаріату Кабінету Міністрів України відповідає на звернення консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються Президентом України, надає їм інформацію, необхідну для виконання покладених на них завдань; члени Кабінету Міністрів України, керівники інших органів виконавчої влади можуть включатися до складу консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються Президентом України для здійснення своїх повноважень, та брати участь у роботі таких органів і служб на громадських засадах (статті 25, 26 Закону).

Аналіз підзаконних актів (Регламенту Кабінету Міністрів України, Положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12. 08. 2009 р. № 850, зі змінами) свідчить про те, що регулювання взаємодії між Урядом та главою держави у частині інформаційноорганізаційного напрямку побудоване виходячи із принципу зобов'язання Уряду надавати інформацію та співпрацювати із Президентом України та утворюваними ним органами. Водночас інший аспект, тобто забезпечення прав Уряду у такій взаємодії, не знайшов свого належного законодавчого врегулювання.

Напрямок відносин відповідальності, який знаходить свій вияв через: відповідальність Уряду перед главою держави, що, передбачає, зокрема, забезпечення Кабінетом Міністрів України виконання актів Президента України; обов'язок Прем'єр-міністра України подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України; припинення главою держави повноважень Прем'єрміністра України та повноважень членів Кабінету Міністрів України; скасування актів Кабінету Міністрів України; скріплення актів Президента України, виданих в межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 частини 1 статті 106 Конституції України підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання;

У першу чергу, слід відмітити, що відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом полягає у тому, що саме Президент України наділений за Конституцією правом призначати Прем'єр-міністра України, а також має право припиняти його повноваження та приймати рішення про його відставку, наслідком чого є відставка всього складу уряду [5, с. 79]. Водночас слушною є думка щодо відсутності за Конституцією механізмів відповідальності Президента за політику, яку проводить Кабінет Міністрів [5, с. 83].

Напрямок взаємодії у сфері нормотворчої діяльності полягає у таких аспектах:

Кабінет Міністрів України з власної ініціативи чи на виконання указів Президента України вносить пропозиції та здійснює підготовку проектів відповідних законів, а також актів Президента України з питань, що належать до повноважень Президента України.

Відповідно до пункту 5 Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15.11.2006 р., зі змінами, проекти актів Президента України можуть вноситися, зокрема, Кабінетом Міністрів України. Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади України вносять проекти актів Президента України через Кабінет Міністрів України, крім випадків, передбачених законами України, актами і дорученнями Президента України. Слід відмітити, що відповідно до пункту 10 цього ж Положення проект акта Президента України, внесений Кабінетом Міністрів України, може бути відкликаний до його підписання Президентом України за письмовим зверненням Прем'єр-міністра України (у разі його відсутності Першого віце-прем'єрміністра України чи відповідного Віце-прем'єр-міністра України) із зазначенням причин відкликання. Проект акта Президента України, внесений Кабінетом Міністрів

України на виконання акта Президента України, може бути відкликаний лише за згодою Президента України.

Слід звернути увагу на те, що відповідно до пункту 13 зазначеного Положення, внесені Кабінетом Міністрів України проекти актів Президента України, що у процесі опрацювання в Адміністрації Президента України зазнали змін концептуального характеру, за рішенням Глави Адміністрації Президента України (у разі його відсутності Першого заступника, заступника Глави Адміністрації Президента України) можуть бути (курсив наш. О. С.) надіслані Кабінету Міністрів України для погодження в установленому порядку. Внесені іншими суб'єктами проекти актів Президента України, якими пропонується вирішити питання, що пов'язані з компетенцією Кабінету Міністрів України, також можуть бути (курсив наш. О. С.) надіслані за рішенням Глави Адміністрації Президента України (у разі його відсутності Першого заступника, заступника Глави Адміністрації Президента України) для погодження до Кабінету Міністрів України.

Тобто, після того, як Уряд виступив суб'єктом нормотворчої ініціативи щодо акта Президента України, він фактично втрачає вплив на запропонований акт, який може бути змінений без погодження із вищим органом виконавчої влади.

За Регламентом Кабінету Міністрів України Кабінет Міністрів України може звернутися до Президента України з клопотанням про визначення проекту закону, що вноситься до Верховної Ради України, як невідкладного. Лист Президентові України із зазначеного питання підписує Прем'єр-міністр;

погодження розробленого іншим суб'єктом проекту акта Президента України, окремі положення якого належать до компетенції Кабінету Міністрів.

проведення Кабінетом Міністрів за рішенням Президента України експертизи закону, що надійшов на підпис Президентові України.

Слід відмітити, що взаємодія між Урядом і Президентом у 2007-2008 рр. у частині внесення ними законодавчих ініціатив відзначалася практичною відсутністю конкуруючих (альтернативних) законопроектів, внесених зазначеними суб'єктами [7, с. 99].

V Напрямок взаємодії у сфері суміжних повноважень (національної безпеки і оборони, зовнішньополітичних відносин).

У першу чергу, реалізація цього напрямку проявляється через участь членів Уряду в діяльності Ради національної безпеки і оборони України, що координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Крім того, Кабінет Міністрів України забезпечує виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України, введених у дію указами Президента України.

Відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України члени Кабінету Міністрів беруть в установленому порядку участь у підготовці та прийнятті рішень Ради. За зверненням посадових осіб Апарату Ради національної безпеки і оборони, консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, утворюваних Президентом України, Прем'єр-міністр погоджують їх участь у засіданні Кабінету Міністрів під час розгляду питань, що стосуються компетенції таких органів і служб. Секретаріат Кабінету Міністрів інформує в установленому порядку Апарат Ради національної безпеки і оборони про стан виконання рішень Ради з питань, що належать до компетенції Кабінету Міністрів.

У літературі висловлена думка про те, що поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади забезпечується, зокрема, існуванням Ради національної безпеки і оборони [2, с. 155-156]. Висловлена позиція і про те, що очолювання Президентом Ради національної безпеки і оборони України, яка уповноважена здійснювати координацію і контроль діяльності органів виконавчої влади, включаючи Кабінет Міністрів у сфері національної безпеки й оборони (ст. 107 Конституції України), свідчить про фактичну наявність стану "підконтрольності" чи "підзвітності" Кабінету Міністрів України Президенту України [1, с. 32-35]. Однак, з нашої точки зору, така позиція є дискусійною, що обумовлено тим, що сфери діяльності Ради національної безпеки і оборони є набагато вужчими, ніж сфери діяльності Уряду.

Що стосується взаємодії Уряду та глави держави у сфері зовнішньої політки, то Кабінет Міністрів за рішенням Президента України подає на його затвердження проект директив делегації чи представникові України на переговори, які проводяться від імені України. Проект директив готує та вносить в установленому порядку для попереднього розгляду на засіданні Кабінету Міністрів МЗС разом з іншими заінтересованими органами виконавчої влади. Схвалений на засіданні Кабінету Міністрів проект директив подається Президентові України разом із супровідним листом за підписом Прем'єрміністра. Члени Кабінету Міністрів беруть участь у протокольних заходах за участю Президента України відповідно до Положення про Державний Протокол та Церемоніал України, затвердженого Указом Президента України від 22. 08. 2002 р. № 746, зі змінами.

Узагальнюючи проблеми взаємодії Уряду та глави держави у сферах суміжних відносин, слід погодитися із думкою Авер'янова В. Б. про те, що найголовніша проблема у розмежуванні повноважень між президентом і урядом полягає у недопущенні безпідставного розширення дискреційних повноважень глави держави, що може загрожувати, зрештою, втратою належної самостійності і дієвості уряду "як вищого органу у системі органів виконавчої влади". У свою чергу, слід пам'ятати про неприйнятність будь-якої гіперболізації значення конституційного визначення Кабінету Міністрів України як "як вищого органу у системі органів виконавчої влади". Зокрема, це стосується такого "блоку повноважень" уряду, як забезпечення "здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави" (п. 1 ст. 116 Конституції України). Адже згідно з іншими приписами Конституції України Кабінет Міністрів не уповноважений вичерпним чином здійснювати державну політику. Ця функція поділяється між президентом і урядом. Нормативною підставою такого поділу є конституційно визначені повноваження Президента України "здійснювати керівництво у трьох сферах діяльності держави зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки та оборони" (пункти 3, 17 ч. 1 ст. 116 Конституції України). Певна річ, йдеться не просто про якийсь механічний поділ повноважень, а про те, що саме у згаданих трьох сферах преференції щодо вироблення і здійснення державної політики надані Президенту України. В усіх інших сферах подібні преференції мають бути за Кабінетом Міністрів, хоча він не тільки може, а й повинен залучатись Президентом до формування політичного курсу і у перелічених вище трьох сферах [1, с. 32-35].

Отже, на сьогодні питання щодо законодавчого врегулювання взаємодії Уряду та глави держави знаходиться у стадії становлення та потребує вирішення питань, окреслених у даній публікації. Практичні ж аспекти зазначеної взаємодії потребують не лише належного правового забезпечення, а і формування традицій правозастосування на засадах високої політичної культури.

Література

міністр президент україна

1. Авер'янов В. Організація виконавчої влади: необхідність усунення внутрішніх суперечностей / В. Авер'янов // Право України. 2009. № 5. С. 32-35.

2. Єрмолін В. П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики): дис. ... кандидата юрид. наук : 02 / Єрмолін Володимир Павлович. К., 2002. С. 155-156.

3. Жук Н. А. Парламент, Президент, уряд: через взаємостримування до рівноваги : [монографія] / Н. А. Жук. Х.: Харків юридичний, 2007. С. 165. 4. Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: [учеб. для студентов юрид. вузов и фак.] / В. В. Маклаков.

М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 711-712.

5. Особливості виконавчої влади в пострадянській України : [моногр.] / За заг. ред. О. О. Кордуна. К.: МАУП, 2000. С. 17.

6. Президент-правительство-исполнительная власть: российская модель / Под редакцией Ильи Шаблинского. Сборник подготовлен Центром конституционных исследований Московского общественного научного фонда. М., 1997. С. 68.

7. Розвиток публічного права в Україні (доповідь за 2007-2008 роки) / [за заг. ред. Н. В. Александрової, І. Б. Коліушка]. К.: Конус-Ю, 2009. С. 99.

8. Чикурлій С. О. Конституційно-правовий статус органів виконавчої влади України: дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / Чикурлій Сергій Олександрович. К., 2008. С. 107.

Размещено на Allbest.ru