Дія у часі закону про державний бюджет (теоретичні аспекти)

Размещено на http://www.allbest.ru

Дія у часі закону про державний бюджет (теоретичні аспекти)

І. Ющенко

Всі нормативно-правові акти мають визначені, тимчасові, територіальні обмеження (кордони) свого існування і дії, а також розповсюджуються на визначене коло осіб (суб'єктів права). Не є виключенням із цього правила і Закон про Державний бюджет. Юридична чинність Закону про Державний бюджет - це його специфічна властивість мати чітко визначене місце в ієрархії бюджетного законодавства.

Правові засади дії фінасових нормативно-правових актів, в тому числі й бюджетних, в загальних рисах досліджувалися такими українськими вченими, як Л.К. Воронова, Н.В.Сидорова, Р.О. Гаврилюк, Л.П. Ма- слій, Хімічева Н.І., Крохіна Ю.А., Чернадчук В.Д., Бекер- ська Д.А. та інші. У Росії це питання аналізувалося, зокрема, у роботах Піскотіна М.І., Чужикової Н.І., Пауля О.Г., Болтінової О.В., Ровінського Е.А., Халфіної Р.О., Карасевої М.В., Гурвича М.А. тощо. При цьому, комплексного дослідження теоретико-правових особливостей дії у часі Закону про Державний бюджет до цього часу не проводилося. У звязку із цим, вважаємо за необхідне більш детально розглянути ці особливості, оскільки їх належне висвітлення і розуміння безпосередньо визначає загальне розуміння правової природи головного фінасового нормативно-правового акту України - Закону про Державний бюджет. Це самостійно поставлене перед нами завдання і обумовило основну мету написання цієї статті.

За часів радянської правової науки, із якою пов'язується чимало правових позицій сучасних правників, набуття чинності того чи іншого нормативно-правового акту, як правило, пов'язувалося із винесенням рішення про його прийняття уповноваженим на те органом [1,С.79; 2, С. 119-120; 3. С.76]. Виходячи із позицій цієї теорії, нормативно-правовий акт набував юридичної сили одразу після його прийняття уповноваженим на те органом. При цьому, офіційне його опублікування або оприлюднення не мало ніякого значення і жодним чином не визначало момент набуття чинності нормативним актом. Дане правило діяло і в процесі набуття чинності законами про бюджет.

В той же час, серед теоретиків радянського права існувала інша думка стосовно часу набуття нормативно-правовим актом юридичної сили. Так, зокрема, науковці Алєксєєв С.С. та Козюбра Н.І. у своїх працях приходили до висновку, що набрання нормативним актом юридичної сили не може бути віддаленим від моменту його прийняття і пов'язували його з офіційним опублікуванням нормативно-правового акту, звертаючи увагу на необхідність розриву між офіційним опублікуванням акту і набранням ним чинності [4, С.238-239; 5, С.124]. Саме цей підхід знайшов своїх прихильників і серед представників фінансового права [6, С.81-83; 7, С.192].

В теорії права виділяють три принципи дії законів у часі (темпоральної дії):

негайну дію, коли закон поширюється на правовідносини, що виникають після набуття ним чинності або на такі, що виникли до набрання ним чинності і продовжують існувати (діє "наперед" або перспективна дія акту);

ультраактивність або "переживання" закону, коли закон продовжує застосовуватися і після втрати ним чинності, тобто закон "переживає" відведений йому час;

ретроактивність, або зворотну силу закону - коли норми нового закону поширюються на правовідносини, що мали місце до набуття ним чинності [8, С.317-339].

Пряму дію, як правило, мають всі нормативно- правові акти, в тому числі й закони про Державний бюджет України, ультраактивну та ретроактивну - тільки у випадках, спеціально передбачених законом.

З позицій адресату нормативний фінансово- правовий акт вступає в силу з моменту, коли він буде доведений до відома адресату, стане йому відомий, тобто після оприлюднення (промульгації) у визначеному порядку. Мета законодавства в даному випадку - забезпечити поведінку адресатів правовою нормою у відповідності із встановленим в законі правилом, тобто привести нормативно-правовй акт в дію. Тому законодавець, який бажає, щоб встановлена ним у бюджетному законі норма діяла у повній мірі, повинен потурбуватися про те, щоб бюджетні норми, які містяться в Законі про Державний бюджет були доведені до відома адресатів. Оскільки, неоприлюднений бюджетний закон не має ніякої загальнообовязкової сили, оскільки не може мати сили те, що невідоме.

Відрізняючи юридичну силу Закону про Державний бюджет від його дії, як дві окремі ознаки цього закону стосовно його адресатів, ймовірно, можна також розрізняти оприлюднення та офіційне опублікування закону. Юридична сила закону пов'язана із знанням адресатів про його існування, про предмет його регулювання, про орган видання, про дату підписання (затвердження) цього закону, а також про його місце в системі бюджетного законодавства. Дія ж Закону про Державний бюджет пов'язується із його застосуванням та реалізацією його положень. При цьому, дія закону неможлива без знання його повного тексту. У звязку із цим, оприлюднення може передувати офіційному опублікуванню тексту бюджетного закону. Завдання оприлюднення закону про бюджет - довести до загального відома інформацію про наявність головного фінансового закону держави, в той час, як офіційне опублікування містить в собі точний текст цього джерела бюджетного права. Лише тоді, коли Закон про Державний бюджет набрав сили для його адресатів, можна вести мову про часові рамки його дії.

Сьогодні дія нормативно-правового акта в часі визначається часом набрання ним чинності і часом припинення його дії. Нормативно-правовий акт набирає чинності з того часу, який у ньому зазначено, а якщо в акті такий час не визначено, він набирає чинності у встановленому для відповідних актів порядку. Так, відповідно до статті 94 Конституції України закон набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Дія нормативно-правового акту у часі залежить від:

моменту набуття актом чинності, тобто початку його дії;

напряму темпоральної дії нормативного акта;

моменту зупинення дії нормативного акта;

моменту припинення (скасування) дії нормативного акта.

Закон про Державний бюджет України за часом набуття ним чинності належить до тієї групи нормативно- правових актів, час набуття чинності яких визначається в їх тексті. Дата набуття чинності Законом про Державний бюджет України вказується у відповідному (як правило, у першому) пункті його прикінцевих або заключних положень.

Отже, чинність, тобто "життя" закону про Державний бюджет України у часі починається з моменту набрання ним чинності. Під час розгляду питання дії бюджетного закону у часі, необхідно розмежовувати такі поняття, як "набрання чинності законом про Державний бюджет" та "введення в дію Закону про Державний бюджет".

Введення будь-якого нормативно-правового акту в дію, в тому числі й бюджетного закону, включає в себе такі елементи, як: оприлюднення і опублікування; визначення строку набуття чинності нормативно- правовим актом в цілому або окремих його положень; визначення кола суб'єктів та території, на які одразу або ж поступово розповсюджуватиметься його дія; встановлення зв'язку з іншими правовими актами у відповідній галузі права. Таким чином, набуття законом чинності є із складових елементів єдиного процесу введення закону в дію.

Набрання законом чинності визначається певним моментом і означає, що саме з цього моменту всі органи, установи, організації, посадові особи і громадяни повинні керуватися ним, виконувати і дотримуватись його. Цілком логічно, що до настання такого моменту той чи інший акт не є обов'язковим для застосування та виконання.

У фінансовому законодавстві та серед науковців- фінансистів виділяють такі способи встановлення моменту набрання чинності фінансово-правовим актом:

з моменту закінчення відповідного строку після офіційного опублікування акту;

з дати прийняття або офіційного опублікування акту;

з конкретної дати, вказаної в самому акті;

з моменту прямо вказаному в акті або в законі, що спеціально приймається з приводу зазначеного питання.

Опублікування Закону про Державний бюджет - перший крок до початку його офіційного "життя".

Другим моментом набрання чинності Законом про Державний бюджет є дата його прийняття або офіційного оприлюднення. Датою прийняття Закону про Державний бюджет є день прийняття парламентом його остаточної редакції. При цьому, момент прийняття закону та момент його опублікувння не повинні співпадати. Оскільки це породжуватиме ряд проблем у суб'єктів, яким цей закон адресовано, оскільки останні реально позбавлені можливості одразу ознайомитися із чинним законом. У зв'язку із цим, вважаємо, що між вищезазначеними датами має бути хоча б якийсь незначний проміжок часу. Однак, у бюджетному законодавстві України, в тому числі й у Законі про Державний бюджет, дата прийняття та офіційного оприлюднення, як правило, співпадають. Після прийняття Верховоною Радою України Закону про Державний бюджет на відповідний рік треба пройти ще кілька етапів до набуття цим законом чинності. Не маючи юридичної сили, прийнятий парламентом закон поруджує визначені обов'язки лише у суб'єктів законодавчого процесу з приводу його підписання, оприлюднення та опублікування.

В статті 57 Конституції України закріплено правило, згідно якого закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом. У випадку, якщо це правило порушується, то такі нормативно-правові акти не є чинними. Порядок офіційного опублікування нормативно-правових актів детально врегульовано Указом Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" [9]. В зазначеному Указі встановлено перелік офіційних друкованих видань, в яких повинні оприлюднюватися нормативно-правові акти. Так, зокрема, для оприлюднення законів використовуються такі видання, як "Офіційний вісник України", газети "Урядовий кур'єр" та "Голос України", а також "Відомості Верховної Ради України". Крім того, передбачено, що громадяни, державні органи, підприємства, установи, організації під час здійснення своїх прав і обов'язків повинні застосовувати закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, опубліковані в офіційних друкованих виданнях або одержані у встановленому порядку від органу, який їх видав.

Конституція України в статті 58 закріпила принцип незворотності дії в часі законів та інших нормативно- правових актів. Це означає, що дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом. Закріплення на конституційному рівні принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно- правових актів виступає гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави. Винятки з цього конституційного принципу, тобто надання закону або іншому нормативно-правовому акту зворотної сили, передбачено в частині першій статті 58 Конституції України, а саме: коли закони або інші нормативно-правові акти пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний суд України у своєму Рішенні № 1-рп/99 від 9 лютого 1999 року у справі про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів прийшов до висновку, що положення частини першої статті 58 Конституції України про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, стосується фізичних осіб і не поширюється на юридичних осіб. Але це не означає, що цей конституційний принцип не може поширюватись на закони та інші нормативно-правові акти, які пом'якшують або скасовують відповідальність юридичних осіб. Проте надання зворотної дії в часі таким нормативно-правовим актам може бути передбачено шляхом прямої вказівки про це в законі або іншому нормативно-правовому акті [10].

У 2010 році Закон про Державний бюджет на поточний рік було прийнято 27 квітня 2010 року. Набув чинності цей Закон з дня його офіційного опублікування, тобто з 30 квітня 2010 року. При цьому, у пункті першому прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2010 рік" встановлено, що його необхідно застосовувати з 1 січня 2010 року [11]. Тобто, фактично Закону України про Державний бюджет в 2010 році,було надано зворотну дію у часі. Той факт, що Закону про Державний бюджет України у 2010 році було надано зворотну силу в частині, яка стосується юридичних осіб, не суперечить вищезазначеному Рішенню Конституційного Суду України. В той же час, надання Закону про Державний бюджет, зокрема у

році, зворотної сили, можна розцінювати як вимушений крок з боку законодавця. Оскільки, законодавець допускає ситуацію, коли можливе невчасне прийняття Закону про Державний бюджет. Відповідно до статті 3 Бюджетного кодексу України бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Неприйняття Верховною Радою України закону про Державний бюджет України до 1 січня відповідного року не є підставою для встановлення іншого бюджетного періоду. При цьому, законодавцем виділяється дві особливі обставини (введення воєнного стану або оголошення надзвичайного стану), за наявності хоча б однієї з яких бюджетний період може бути іншим. Таким чином, у всіх випадках, коли не йдеться про прийняття Закону про Державний бюджет України за вищезазначених особливих обставин, час дії цього закону починатиметься і закон набиратиме чинності 1 січня відповідного року, незалежно від дати його прийняття Верховною Радою України. Аналізуючи практику прийняття Закону про Державний бюджет України на 2010 рік, можна дійти висновку, що набрання таким законом чинності може не співпадати із часом його дії.

На нашу думку, законодавцю необхідно чітко визначати дату набуття чинності Законом про Державний бюджет безпосередньо після офіційного опублікування, тобто законодавець, з метою уникнення неправильного набуття чинності Законом про Державний бюджет і недопущення колізій дії закону у часі, повинен чітко дотримуватися такої процедури: прийняття, опублікування, набуття чинності законом. Вирішенням багатьох проблем, які виникають на практиці із дією законів у часі, в тому числі і стосовно дії Закону про Державний бюджет, може стати спеціальний закон, який би достатньо врегулював зазначене питання (наприклад, Закон України "Про нормативно-правові акти", проекти якого неодноразово реєструвалися у Верховній Раді України).

Відповідно до статті 41 Бюджетного кодексу України якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності закон про Державний бюджет, Кабінет Міністрів України може здійснювати витрати Державного бюджету на бюджетні програми, фінасування яких передбачалося у попередньому бюджетному році і одночасно передбачається в законопроекті про Державний бюджет на наступний бюджетний період. При цьому, передбачено, що в такій ситуації (коли вчасно не прийнято головний річний фінасовий закон України) діють норми закону про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім норм, якими визначені загальні показники державного бюджету, бюджетні призначення головним розпорядникам коштів і обсяги трансфертів між державним та місцевими бюджетами.

Такою нормою законодавець фактично допускає, більше того - не забороняє, невчасне прийняття Закону про Державний бюджет. З такою позицією законодавця важко погодитися, оскільки це свідчить про пряме порушення бюджетного законодавства з боку органів державної влади та уповноважених осіб.

Причина колізій дії у часі законів про Державний бюджет в тому, що не всі відносини, на врегулювання яких вони спрямовуються, можна одразу перелаштувати на новий лад, зважаючи на існуючі економічні, політичні, соціальні та інші обставини. Тому протягом одного відрізку часу може виникати зіткнення (колізія або конфлікт) двох законів про Державний бюджет - старого і нового.

Важливим вважаємо питання припинення дії Закону про Державний бюджет. Оскільки, припинення чинності цього закону означає остаточну втрату ним юридичної сили.

Традиційно в науковій літературі наводяться такі підстави припинення дії нормативних актів:

закінчення терміну, на який вони були прийняті (наприклад, закон про Державний бюджет України на відповідний рік перестає діяти 31 грудня поточного року о 24 годині 59 хвилин включно);

зміна обставин, на які вони були розраховані (наприклад, втратили свій сенс і тому припинили дію акти періоду II світової війни після її закінчення);

при скасуванні цього акта іншим актом.

Якщо момент набрання чинності Законом про Державний бюджет, як правило, визначається в самому законі, то про момент припинення його дії в ньому нічого не сказано. При цьому, виходячи із назви Закону про Державний бюджет, можна дійти висновку, що він приймається лише на один рік і має діяти лише протягом цього року. Закон про бюджет припиняє свою дію 31 грудня, а 1 січня наступного року набирає чинності закон про Державний бюджет на наступний фінансовий рік. Усі бюджетні відносини існують та реалізуються в межах одного фінансового року, але вони мають відновлювальний характер. Визначені в Бюджетному кодексі України стадії правового оформлення основного фінансового плану держави щорічно повторюються у відповідній послідовності, тобто утворюється замкнене коло бюджетного законотворення.

Свого часу професор Піскотін М.І. у своїй дисертації звертав увагу на те, що періодичність бюджету полягає в тому, що він зберігає свою силу протягом часу своєї дії. Після закінчення бюджетного року бюджет перестає існувати, незалежно від його виконання, поступаючись місцем бюджету наступного року [12, С.7]. З такою позицією вченого можна погодитися лише у тому випадку, коли новий бюджетний закон буде прийнято вчасно (до початку нового бюджетного року), тобто фактично відбуватиметься заміна старого Закону про Державний бюджет новим. У звязку із цим, необхідно відрізняти відміну та заміну закону про бюджет. Ця різниця полягає у тому, що заміна передбачає прийняття нового нормативно-правового акту відповідної правової сили, який буде регулювати ті ж правовідносини. В той час, як відміна не передбачає прийняття нового нормативноправового акту, тобто відбувається припиненя дії акту без можливості поновлення.

Заслуговує на увагу позиція російських вчених Па- ригіної В.А. та Тедєєва А. А., які вважають, що акт бюджетного законодавства може бути відмінений прямо або опосередковано. У першому випадку законодавцем чітко визначається дата, коли положення відміненого акту перестають діяти. Другий випадок передбачає прийняття нового акту, що означатиме зупинення дії старого акту з дня набуття чинності новим актом. Саме така ситуація складається, коли вступає в дію закон про бюджет на наступний фінасовий рік [13, С.274].

У різних державах світу встановлюються різні строки початку та закінчення дії бюджетного нормативноправового акту (бюджетні періоди). Така різноманітність залежить від багатьох чинників - економічних, історичних, соціальних, політичних тощо. Так, наприклад, до 19 століття бюджети приймалися, як правило, на 2 або 3 роки.

Конституція України встановила, що Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня. Норми Конституції України встановили тривалість бюджетного періоду і періодичність закону про Державний бюджет. Отже, періодичні бюджетно-правові норми, які містяться в Законі про Державний бюджет, вступають у дію або після їх затвердження, або з настанням нового бюджетного року.

В ряді зарубіжних країн бюджетний період, як і в Україні, триває один календарний рік. До таких країн можна віднести Польщу, Францію, Швейцарію, Австрію. В той же час, є країни в яких бюджетний період не співпадає із календарним роком. Наприклад, у Японії, Канаді та Великій Британії бюджетний період починається з 1 квітня і закінчується 31 березня наступного року, у США - з 1 жовтня до 30 вересня наступного бюджетного року, в Швеції та Австралії - з 1 червня до 31 травня наступного року. У вищеперелічених країнах початок бюджетного періоду пристосовується до закінчення бюджетної сесії парламенту країни, на якій приймається нормативно-правовий акт про бюджет.

Бюджетне законодавство деяких зарубіжних країн допускає прийняття державного бюджету не на один, а на декілька календарних років. Так, наприклад, в статті 110 Основного закону ФРН передбачено, що бюджет затверджується бюджетним законом на один фінансовий рік або на декілька років, окремо по кожному з них, до початку першого звітного періоду. В Конституції Греції передбачається можливість розроблення дворічного бюджету.

За загальним правилом, враховуючи вимоги статті 3 Бюджетного кодексу України, бюджетний період в Україні триває 1 календарний рік, тобто Закон про Державний бюджет України припиняє свою дію 31 грудня поточного бюджетного року. Однак, статею 96 Конституції України і Бюджетним кодексом України допускається можливість продовження дії Закону про Державний України навіть після 31 грудня поточного року. Так, зокрема, в частині 2 статті 3 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджетний період для Державного бюджету України за особливих обставин може бути іншим, ніж 1 січня - 31 грудня поточного бюджетного року. В статті 3 Бюджетного кодексу України та в статті 96 Конституції України виділяється лише дві обставини, за яких бюджет України може бути затверджено на інший бюджетний період - це введення воєнного стану або оголошення надзвичайного стану в Україні.

Доцільність розроблення і прийняття в Україні Закону про Державний бюджет саме на один календарний рік, а не на декілька, як у ФРН або Греції, пояснюється посиленням ролі парламенту при здійсненні контролю за виконанням цього закону. Така періодичність прийняття Державного бюджету дозволяє вчасно та якісно реагувати на будь-які зміни у фінасовому житті держави. В сучасних умовах постійного внесення змін до річного бюджетного закону України можна лише припустити на скільки збільшиться кількість та частота внесення таких змін у випадку, якщо такий закон буде прийматися, наприклад, на 2 або 3 роки. У зв'язку із цим, вважаємо, що Україна з її постійними політичними конфліктами на даний час не готова перейти до прийняття багаторічних державних бюджетів.

Практиці бюджетного нормотворення відомі випадки, коли Верховна Рада України продовжувала дію деяких норм щорічних законів про Державний бюджет. Наприклад, затверджуючи Закон "Про Державний бюджет України на 1997 рік", Верховна РадаУкраїни продовжила на 1997 рик термін дії статей 12, 24, 25, 39 (крім окремихчастин у цих статтях) Закону України "ПроДержавний бюджет України на 1995 рік", змінила редакцію статті 12 Закону України "ПроДержавний бюджет України на 1996 рік" та доповнила текст статті 24 цього ж Закону. Варто зазначити, що продовження дії статей законів про Державний бюджет за минулий рік не змінює періодичного характеру цих приписів. В даному випадку, можна вести мову про ультраактивність або "переживання" вищезазначених законів про Державний бюджет на той чи інший бюджетний рік, коли їх норми продовжують застосовуватися і після втрати ними чинності. Можна сказати про те, що закон про бюджет наділяється такою специфічною характеристикою, як "залишкова дія", коли якась частина питань, що були в ньому врегульовані, на практиці не були вирішені в повній мірі. Така "залишкова дія" у часі окремих положень бюджетного закону має тимчасовий характер, і, як правило, триває до належного врегулювання проблемних питань новим бюджетним законом.

Особливості бюджетних правовідносин, на врегулювання яких спрямовується основний бюджетний закон держави, найповніше проявляються у зрізі дії норм цього закону. Адже очікувані та необхідні правові наслідки можуть наставати лише з моменту набуття чинності відповідними нормами, що містяться в Законі про Державний бюджет. При цьому, з усього вищезазначеного приходимо до висновку, що Закон про Державний бюджет України необхідно вважати тимчасовим нормати- воно-правовим актом (за характеристикою його дії у часі), який прямо та законно діє протягом бюджетного періоду, тобто протягом відповідного календарного року, та опосередковано (фактично) діє протягом бюджетного циклу (понад два роки).

Література

правовий акт закон бюджет

Кудрявцев В.Н. Закон, поступок, ответственность. / Кудрявцев В.Н.

М.: Наука, 1986. - 448 с.

Лазарев В.В. Проблемы в праве и пути их устранения. / Лазарев В.В. - М.: Юрид. лит-ра, 1974. - 158 с

Сурилов А.И. Теория государства и права: Учеб. пособие. / Сурилов А.И. - Киев-Одесса: Вища школа, 1989. - 439 с

Алексеев С.С. Общая теория государства и права. Т.2. / Алексеев С.С. - М.: Юрид. лит-ра, 1982.360 с

Козюбра Н.И. Методологические проблемы юридической науки. / Козюбра Н.И. - К.: Вища школа, 1991. - 384 с.

Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Ученик. / Карасева М.В. - М.: Юристъ,- 256 с.

Пацурківський П.С. Правові засади фінансової діяльності держави: проблеми методології. / Пацурківський П.С. - Чернівці: ЧДУ, 1997. - 244 с.

Дворкін Р. Серйозний погляд на права. Пер. з англ. А. Фролкін / Дворкін Р. - К.: Основи, 2000. - 519 с.

Указ Президента України від 10 червня 1997 року № 503/97 "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності". [Електронний ресурс] // Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

Размещено на Allbest.ru